Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

 | 
Jean Revel-Mouroz

II. Stratégies et pouvoirs en milieu urbain et dans les métropoles

Pouvoir local et gestion politique de l'espace urbain de la ville de Puebla

Patrice Melé

Texte intégral

  • 1 Ce texte reprend les principales conclusions et tente d'établir une synthèse entre deux autres tra (...)
  • 2 Puebla, quatrième ville du Mexique dont la population dépasse aujourd'hui 1 500 000 habitants, con (...)

1Ce texte se propose de présenter deux éléments1 de définition du contexte politique et de l'identité du pouvoir local dans le municipe de Puebla2, qui est aussi capitale de l'état du même nom.

  • 3 Dès les premiers mois de son mandat présidentiel, Miguel de la Madrid impulsa une réforme de l'art (...)

2Il s'agit d'une part de préciser l'enjeu politique que représente l'institution municipale dans une situation nationale de remise en cause de l'hégémonie du PRI, d'ouverture politique et de réforme du statut du municipe3 . L'analyse des conflits électoraux récents dans la ville de Puebla permet de déterminer dans la situation locale les modalités d'une nouvelle forme de rapport au pouvoir politique basée sur l'émergence d'une opinion publique nationale essentiellement urbaine, qui dans le nord du pays et une grande partie des villes importantes a été canalisée par le PAN, opposition de droite, dans des mouvements d"'insurrection électorale" qui s'opposent aux formes traditionnelles du contrôle politique par un régime qui jusqu'à peu n'accordait qu'une faible importance au jeu électoral.

3D'autre part l'étude du déroulement de la campagne des candidats du PRI et du rapport entre pouvoir politique et contrôle de la croissance urbaine fait apparaître un des moyens de la reproduction du système politique : un mode particulier de gestion politique de la ville où le contrôle populiste des populations des quartiers "pauvres", par l'allégeance nécessaire aux représentants du PRI pour l'accès au service, mais surtout pour la reconnaissance d'un droit de cité informel, vient s'opposer aux volontés affichées par le pouvoir municipal et le gouvernement de l'état de Puebla de planification et de gestion technocratique de l'espace urbain

LUTTE ÉLECTORALE POUR LE POUVOIR MUNICIPAL

  • 4 A deux reprises, en 1964 et 1972, dans la ville de Puebla des mobilisations populaires se sont tra (...)

4Si les troubles politiques violents qui ont marqué l'histoire contemporaine de la ville de Puebla peuvent se résumer par le clivage entre le gouvernement de l'état, les secteurs industriels et catholiques, et des mouvements populaires alliés à l'Université Autonome de Puebla4, les élections municipales de 1983 vont faire apparaître une recomposition des alliances locales et un autre clivage au sein de la société locale. Il s'agit cette fois d'un affrontement entre le gouvernement de l'état, la municipalité de Puebla, et un mouvement d'opposition au régime canalisé par une partie des milieux industriels et de la droite catholique par l'intermédiaire du PAN.

5Ce mouvement est directement lié à la conjoncture nationale de perte de crédibilité du système politique et se manifeste plus par une mobilisation autour des problèmes électoraux et de la possibilité d'une victoire électorale du PAN à Puebla, que par une contestation de la gestion urbaine des instances locales.

6Cherchant à tirer partie de la remise en cause de l'alliance entre la bourgeoisie industrielle et le régime par la nationalisation de la banque en 1982, et de l'ambiance de libéralisation politique qui semble prévaloir pendant la première année de la gestion de Miguel de la Madrid, les dirigeants nationaux du PAN annoncent dès le mois d'août 1983 que leur parti est en mesure de gagner la municipalité de la ville de Puebla. La campagne du PAN de 1983 fut la plus active que ce parti ait mené dans la ville de Puebla, celle-ci repose en grande partie sur la personnalité et la capacité de mobilisation du candidat : Ricardo Villa Escaiera.

7Celui-ci est propriétaire d'une usine textile et, sans être un des industriels les plus importants de la ville, a une longue histoire de participation dans des institutions de représentation industrielle. Jusqu'en 1983 ses prises de position corporatistes ne l'opposent pas au régime, il fut d'ailleurs pressenti pour participer aux élections municipales sur la liste du PRI comme conseiller municipal.

8Après un début de campagne indépendante, et des contacts infructueux avec le PDM, Villa Escaiera conquiert grâce à l'appui du DHIAC, association politique nationale qui fut décrite comme représentant une droite plus radicale que le PAN (Gallardo 1985 : 22), la section locale du parti une semaine avant la désignation du candidat du PAN et réussit à remporter l'élection interne contre le président local du parti.

  • 5 Reproduite par Guerrero Mondragon 1986 : 85-86.

9La plate-forme politique du PAN pour la gestion municipale 1984-19875 propose une série de mesures devant permettre la lutte pour l'autonomie politique et économique du municipe. Le PAN se fait fort de résoudre les principaux problèmes (eau, drainage, centre historique, marché...) grâce à une meilleure planification, à une gestion transparente et au respect des normes existantes. Le seul point original de la plateforme est l'insistance sur la sécurité publique, le reste des propositions ne permet pas de faire la différence avec les discours des municipalités priistes antérieures ; aucune solution concrète n'est réellement avancée.

10Si la plate-forme de 1983 du PAN est nettement plus précise que les textes diffusés en 1977 et 1980, son manque d'originalité par rapport aux propositions du PRI la place au second plan dans la campagne de Ricardo Villa Escalera. Le programme de travail du PAN se limite à promettre qu'une municipalité du PAN réalisera ce que les présidents municipaux n'ont jamais concrétisé.

11L'image urbaine de Puebla se transforme pendant les derniers mois de la campagne électorale sous l'influence des banderoles, des affiches, des manifestations d'appui au candidat du PAN ou du PRI, en celle d'une ville enjeu entre deux partis politiques ; alors que traditionnellement la campagne électorale semblait n'être qu'une fête populaire du PRI, pendant laquelle les partis d'opposition n'étaient présents que par quelques rares affiches disséminées dans la ville.

12Il semble que le PAN en 1983 ait réussi à impulser et à canaliser une réelle mobilisation populaire, qui dépasse largement les classes moyennes et les groupes considérés comme la base électorale privilégiée du PAN, c'est du moins ce qui paraît se dégager de l'observation des participants aux meetings et aux manifestations de soutien aux candidats du PAN.

13La mobilisation en faveur du PAN à Puebla en 1983 permet de valider les analyses de ce parti comme un "front d'opposition hétérogène" qui prend des formes différentes suivant les états (Loaeza 1986 : 26). Dans la ville de Puebla le PAN a pour bases électorales traditionnelles les secteurs catholiques, une partie des chefs d'entreprises, des professions libérales, des commerçants et artisans ; mais aussi les associations formées autour du soutien à l'enseignement privé et confessionnel, auxquelles s'ajoute en 1983 une part importante des habitants de la ville qui s'opposent au système politique national et à ses représentants locaux.

14Les élections de 1983 furent considérées comme le retour à des pratiques de fraudes et de violences électorales depuis longtemps absentes de la vie politique de la ville. Dans les mois qui suivent les élections, la ville vit un climat de violence larvée alimenté par les déclarations de Villa Escalera qui exige la reconnaissance du triomphe électoral du PAN. Ce parti organise une série de manifestations et d'actions publiques pour faire pression sur le gouvernement ; des heurts violents entre des militants du PAN et du PRI ont lieu et des policiers en uniformes anti-émeute prennent position dans la ville et contrôlent les accès aux bâtiments publics.

  • 6 Entretien avec Francisco Fraile, candidat du PAN à la présidence municipale de Puebla en 1986 et r (...)

15Les représentants du PAN considèrent qu'en 1983 la participation fut de 80 %, et que le PAN remporta l'élection avec une majorité de l'ordre de 70 %6 ; alors que les instances officiels concluent sur un résultat inverse accordant 66,8 % des voix au PRI, 30,2 % au candidat du PAN, et seulement 2,6 % pour le reste de l'opposition (PSUM : 1,6 %, PST : 0,6 %, PPS : 0,4 %), l'abstention étant de 50 %.

16S'il est bien difficile de statuer sur l'ampleur d'une éventuelle fraude électorale, il est certain que le déroulement du scrutin jette un fort discrédit sur la valeur des chiffres officiels. Une journée électorale violente et des fraudes électorales dénoncées ne peuvent que renforcer l'assurance pour une grande partie de l'opinion publique de la victoire du PAN. Le PRI se trouve placé dans une situation paradoxale où l'unique manière de gagner en crédibilité serait d'accepter le triomphe du PAN (Loaeza 1986 : 20). Les arguments principaux des campagnes de défense du vote reposent en effet sur une double argumentation qui retourne contre le régime l'idéologie de la réforme politique. D'une part le "PRI-Gouvernement" est accusé de se maintenir au pouvoir uniquement grâce à l'imposition et aux fraudes électorales, et d'autre part le PAN est crédité d'une majorité potentielle dans tout le pays qu'il ne s'agirait que de faire accéder à la reconnaissance électorale.

17Les élections municipales et du gouvernement de l'état de 1986 se distinguent du mouvement d'insurrection électorale de 1983, par le faible niveau de participation, le calme de la campagne et de la journée électorale, tous les partis reconnaissant que les irrégularités furent très peu nombreuses.

  • 7 ibid.

18Le candidat du PAN explique qu'il a dû affronter l'incrédulité de la population qui depuis l'imposition de 1983 ne considère plus le PAN comme une option électorale possible7 . La campagne du PAN insiste en 1986 sur les problèmes de services et de sécurité, et beaucoup moins sur des thèmes de politique nationale, de respect du vote ou d'illégitimité du PRI. L'ambiance d'insurrection électorale, et l'appui populaire dont avait bénéficié la campagne de Villa Escalera ont disparu, mais persistent au côté du PAN les organisations relais de l'influence de la droite poblanaise, tout se passe comme si le PAN ne lutte plus réellement pour le contrôle de la municipalité mais pour obtenir le plus grand nombre de conseillers municipaux de représentation proportionnelle.

  • 8 D'après Comision Estatal Electoral.

19Lors des élections municipales de 1986 l'abstention fut de l'ordre de 70 %, le niveau le plus haut atteint lors d'une élection dans le municipe de Puebla. Le PRI avec 59 % des voix réalise son score le plus bas et le PAN avec 29,8 % maintient pratiquement le même résultat qu'en 19838.

20A l'échelle de la ville de Puebla les élections postérieures à la réforme politique se traduisent par la réduction à chaque élection de la différence relative de voix entre le PRI et le PAN, soit par une augmentation spectaculaire du PAN, soit par la perte relative du PRI face à l'ensemble de l'opposition : 47 % sépare le pourcentage obtenu par le PAN de celui du PRI en 1980, 36 % en 1983 et 30 % en 1986. Bien évidemment au vue des suspicions qui pèsent sur les résultats électoraux de 1983 ce type de comparaison reste formel. Il semble toutefois que si le PAN s'affirme comme le premier parti d'opposition de la ville, avec un poids électoral non négligeable, le mouvement d'insurrection électoral de 1983 n'a constitué qu'un moment particulier de l'histoire politique de la ville pendant lequel le PAN a pu canaliser diverses formes de votes contre le PRI.

  • 9 De plus en 198S, une partie des cadres de l'ancien PCM quittent la PSUM pour former la section loc (...)

21La faiblesse, la division et le sectarisme de l'opposition de gauche ne lui permet pas d'apparaître comme une option électorale face au PRI. Si le PCM en 1980 se présente comme la troisième force électorale du municipe, avec 6,9 % des voix, et si l'on pouvait penser que ce score allait augmenter avec l'expérience de la pratique électorale légale, en 1983 et en 1986 le PSUM, n'est que le plus important d'une série de quatre petits partis totalisant chacun entre 2 et 3 % des suffrages. La division interne du parti communiste à partir de 1981 lui fait perdre une grande partie de sa crédibilité électorale en dehors de la gauche universitaire9.

  • 10 L'enjeu réel n'étant pas de remporter le scrutin, et donc pour les partis en présence de placer un (...)

22Même si le PSUM, le PMT et le PRT présentent des listes communes dans la majorité des municipes et aux élections législatives de l'état, dans le municipe de Puebla les partis de gauche apparaissent divisés dans la lutte pour l'obtention de conseillers municipaux de représentation proportionnelle. La Coalicion Democratica de Izquierda ne réunit que le PRT et le PMT, le PSUM présentant une liste sous son propre registre, même si la même personne, Consuelo Soto Valle, est à la tête des deux listes dans le but de ne pas réaliser deux campagnes opposées10.

23La sécession du PSUM s'explique par sa quasi certitude d'obtenir un conseiller municipal de représentation proportionnelle, puisqu'il réussit malgré un nombre de voix très faible à se maintenir comme le troisième parti d'opposition. En 1986, le PAN obtient trois conseillers municipaux de représentation proportionnelle, le PST et le PSUM un.

24Les points les plus originaux des programmes du PSUM et de la CDI sont l'opposition à la Junta de Mejoramiento Moral, Civico y Material, organisme privé regroupant des organisations industrielles, d'éducation et de services autour de problèmes d'aménagement urbain et considéré comme le porte-parole de l'initiative privée (cf. Melé 19862 : 232-235), la proposition d'un décret de blocage des loyers et la création d'un organisme municipal devant prendre en charge les problèmes de logement, de services urbains et de tenure de la terre ainsi que la municipalisation du service de transport public. Le reste du programme souligne l'importance du problème de l'eau, des marchés, de la pollution, qu'une meilleure efficacité de la gestion municipale doit permettre de résoudre. Quant à la campagne des candidats du PSUM ou de la CDI, elle passe inaperçue face à celles du PAN ou du PRI, et s'adresse principalement à des secteurs sur lesquels ce parti possède une influence potentielle : l'université, certaines organisations populaires et quelques quartiers dans lesquels des luttes populaires ont reçu l'aide en particulier juridique du PSUM.

25Aucun des autres partis politiques présentant une liste aux élections municipales (PPS, PST) n'apparaît de manière significative pendant la période pré-électorale ni par son programme, ni par sa campagne.

LES CANDIDATS DE LA RÉVOLUTION INSTITUTIONNALISÉE

26Jorge Murad Macluff fut le candidat du PRI à la présidence municipale de Puebla chargé de stopper la vague paniste de 1983. Ancien député local, ayant occupé plusieurs postes importants au sein du comité local du PRI, il fut jusqu'à sa nomination Secretario de Finanzas du gouvernement de l'état de Puebla, et se présente comme le candidat du gouvernement

  • 11 Terres ejidales : l'ensemble des parcelles ayant fait l'objet d'une dotation de terre dans le cadr (...)

27Toute la campagne du PRI repose sur l'assimilation entre le candidat, le futur de la ville et la capacité de gestion du pouvoir local. Les visites de quartiers pauvres, lotissements illégaux, lotissements sur terres ejidales11 , occupent une grande partie du temps du candidat. Il s'agit d'un mode de renégociation de l'allégeance des habitants les plus défavorisés de la ville au nouveau candidat qui passe par le contrôle des leaders locaux, le contact avec le candidat, mais aussi par l'expérience politique directe de la puissance du PRI, et des avantages matériels que peut apporter cette allégeance. Les quartiers populaires constituent une des bases électorales du régime et ce type de campagne est un des instruments privilégiés de la réaffirmation de l'appui populaire du PRI (cf. Cornelius 1980, Montano 1976). En ce sens Jorge Murad réalisa une campagne de mobilisation populaire en profondeur beaucoup plus active que celle de ses prédécesseurs. De plus, chaque rencontre avec des habitants est présentée comme exceptionnelle et dépendant de la bonne volonté du candidat plus que la manière priiste de faire de la politique ; comme si le fonctionnement du PRI en campagne était une spécificité de Jorge Murad.

28La personnalisation de la campagne va plus loin, c'est l'ensemble du système administratif qui apparaît comme fonctionnant en relation personnelle avec le candidat, qui dès la campagne apporte des solutions aux problèmes de la ville.

29Il s'agit pour le candidat officiel de démontrer que l'institution municipale ne peut fonctionner efficacement que si elle s'intègre au système de gouvernement du PRI. La campagne constitue un moment politique privilégié pendant lequel l'appareil PRI-gouvernement de l'état-gouvernement fédéral s'efface pour attirer l'attention sur une seule personne, le candidat.

30Par exemple, la création de nouvelles lignes de transport public par le Sistema de Transporte Poblano qui dépend du gouvernement de l'état est mis au crédit du candidat. Il en va de même au sujet d'un autre thème privilégié de Jorge Murad, la crise du centre historique et la nécessité de l'éviction des commerçants ambulants du centre, problèmes auxquels se trouvent confrontées les municipalités successives depuis 1962. Dès avant son élection Jorge Murad annonce le début d'un programme de régénération du centre historique, grâce à l'aide du gouvernement de l'état qui autorise, l'utilisation de 100 millions de pesos pour la rénovation du centre historique (cf. Mele 19872).

31L'institution "candidat du PRI en campagne" semble avoir un champ d'action plus large et être plus efficace que l'institution municipale. Le candidat devient l'interlocuteur du public face à des problèmes qui en temps normal ne sont pas de la compétence de l'institution municipale, et dépendent d'autres instances du gouvernement de l'état ou de la fédération. Les solutions sont apportées par les institutions compétentes mais sont publiées comme gestions personnelles du candidat. Pendant la campagne l'institution municipale se trouve momentanément placée au centre du système politique local (cf. Mélé 19862 : 238-239).

32La forte personnalité politique de Jorge Murad incarnant à la fois un administrateur compétent mais aussi un homme politique local de premier plan, comme les réussites de sa gestion permirent à la campagne de 1986 de s'appuyer plus sur la continuité des réalisations que sur la rupture avec l'administration précédente, argumentation qui semblait être une constante des campagnes priistes. En effet si le problème de l'approvisionnement en eau subsiste, de nombreuses promesses de la campagne de Murad ont été suivies de réalisation. Le marché de gros fonctionne à la périphérie de la ville, la gare routière est en construction, les ambulants ont été expulsés du centre et dirigés vers les marchés périphériques, et le programme de régénération du centre historique est en cours. La décongestion du centre, et l'amélioration de l'image urbaine ont conduit à une visibilité maximale de l'action de la municipalité et du gouvernement de l'état.

33D'autre part en 1986, les élections municipales passent au second plan derrière l'élection du gouverneur et le candidat du PRI à ce poste jouit d'une publicité plus grande que le candidat à la présidence municipale.

34Il faut d'ailleurs relever pour la première fois à Puebla une certaine opposition entre les deux candidats du PRI, alors que traditionnellement tout se passait comme si, plus encore que pour les autres municipalités de l'état, le président municipal de Puebla n'était qu'un membre supplémentaire du cabinet du gouverneur.

35Le futur gouverneur n'a pu imposer son candidat à la présidence municipale, devant la candidature de Guillermo Pacheco Pulido, président du PRI local, pré-candidat battu au poste de gouverneur. Pour beaucoup, Guillermo Pacheco Pulido est une figure beaucoup plus populaire dans l'état de Puebla que Mariano Pina Olaya, et l'opposition avec un homme qui comme président du PRI dirigeait directement une partie de la politique de l'état sous le gouvernement de Guillermo Jimenez Morales, affaiblit le pouvoir du gouverneur. Depuis l'élection de 1986, on peut donc penser que la présidence municipale de Puebla est devenue le second poste politique que les groupes locaux se disputent, la nomination de Pacheco Pulido pouvant être considérée comme une compensation à l'imposition de Pina Olaya, sans grandes attaches locales mais bénéficiant des faveurs du président de la république.

36Bien que l'opposition entre les deux hommes se soit pliée à la discipline du parti lors de la campagne, l'antagonisme se manifeste par une lutte de prestige pour le bénéfice politique retiré des aménagements et des travaux réalisés dans la ville de Puebla par la municipalité mais financés par le gouvernement de l'état.

CONTROLE DE LA CROISSANCE URBAINE ET PLANIFICATION

37C'est à partir du mandat du président Echeverria (1970-1976) que les mesures d'aménagement et de zonage urbain, de même que les premières tentatives d'aménagement du territoire, vont être dotées d'une base juridique les rendant potentiellement opérationnelles. Toutefois la capacité juridique des instances gestionnaires de la ville à contrôler la croissance urbaine est remise en cause par la situation juridique du plan directeur : approuvé en 1980), il n'a pu acquérir le caractère de zonage opérationnel qu'en 1985, date à laquelle il fut inscrit au registre public de la propriété.

38Ce retard, expliqué officiellement par des lenteurs inhérentes au système administratif, relève d'un blocage politique. D'autant plus qu'au dire même de tous les intervenants institutionnels dans la gestion de la ville, le plan est aujourd'hui dépassé par la réalité de la croissance urbaine et se trouve en cours de révision. La mise en place tardive des bases juridiques du plan n'apparaît que comme une démarche nécessaire à la réalisation d'un nouveau plan, qui lui, est présenté comme l'instrument de la réorganisation et du contrôle de la croissance urbaine de la ville qui n'avait pu être réalisé par le plan directeur de 1980.

39Paradoxalement on pourrait dire que pour garder une plausibilité à la publication de l'action du gouvernement sur l'urbain, le plan doit être modifié pour prendre en compte et faire disparaître les contradictions entre la réalité de la croissance urbaine et le zonage prévu par le texte en vigueur. C'est, dès lors, le plan qui s'adapte à l'extension de la ville et non pas la croissance urbaine qui est contrôlée par le plan.

40Si la gestion quotidienne de la croissance urbaine est essentiellement pragmatique, s'adaptant au coup par coup aux rapports de force, aux nécessités politiques et au poids local de la spéculation foncière, l'idéologie urbaine de la planification fait par contre du lotissement une forme de production de l'espace urbain devant s'insérer dans un zonage de la ville établi sur la base de la séparation des fonctions et des types d'espaces urbains. La publicité faite à l'époque de l'approbation du plan, tendant à démontrer la cohérence de l'intervention des pouvoirs publics sur l'urbain, et la possibilité d'une solution technocratique et essentiellement spatiale aux problèmes de la ville, a rapidement laissé la place à un oubli du plan. En effet celui-ci se révélait, a contrario, par comparaison avec la croissance, un instrument de démonstration de la collusion du pouvoir local avec des intérêts autres que ceux de meilleur fonctionnement de la ville.

  • 12 L'exemple le plus significatif est celui d'un ancien gouverneur très lié aux milieux de la promoti (...)

41Toutefois l'existence même du plan permet aux intervenants dans la gestion de la ville de ramener le problème non pas à la nature du pouvoir local, mais à une simple distorsion entre les objectifs et les réalisations dont la cause est à chercher dans les résistances de la société ou du fonctionnement de la ville que le plan cherche à modifier. Même si les fonctionnaires publics reconnaissent l'échec du plan, ce sont les moyens de sa mise en place qui sont à revoir, qui ont été dépassés par la rapidité de la croissance urbaine. De plus, il existe une relation particulière des lotisseurs au pouvoir politique12 et la volonté planificatrice s'arrête avant la mise en place des bases juridiques du Plan, le non-fonctionnement du plan relèverait donc bien de l'identité du pouvoir local et du système politique de gestion de la ville.

42Tout se passe comme si le système de planification était mis en avant, comme preuve des efforts d'aménagement et de lutte contre les problèmes de la ville. L'irréductibilité de la croissance urbaine est invoquée pour justifier l'échec du plan, lorsque son application n'a pas été menée à bien vraisemblablement de par l'influence de groupes de pression locaux, de promoteurs immobiliers ou d'industriels, et des divers secteurs du PRI dont le poids conditionne la quotidienneté de la gestion de la croissance urbaine.

Illégalité et gestion politique de l'espace urbain

43Si dans de nombreuses villes d'Amérique Latine et même Mexico pendant certaines périodes, l'invasion est une des principales filières de production d'espaces urbains (cf. Gilbert et Ward 1985 : 75-92, Nunez 1984 : 101, Foucher 1980 : 132), dans la ville de Puebla les invasions de terres ne furent jamais une forme d'accès au sol urbain ayant une importance déterminante dans la dynamique de l'urbanisation.

44Il se dégage de la majorité des invasions que l'on a pu relevé (cf. Mélé 1987) la volonté d'établir un rapport de force et une négociation avec les instances gestionnaires. Elles se localisent donc majoritairement sur des terres publiques ou dans un contexte permettant d'impliquer directement l'état ou la municipalité.

45Le rapport entre invasion et besoin de terre ne consiste plus à s'approprier un terrain pour s'y installer, mais à prendre possession d'un terrain public ou sur lequel existe un projet d'aménagement créant ainsi une situation d'illégalité nécessitant l'intervention de l'État et donc négociation et éventuel relogement.

46Ce qui prime, c'est la publication de la situation rendant impossible un règlement par la force. L'invasion serait donc le moyen de construction de situations d'illégalité pour que les pouvoirs publics prennent en charge le besoin de logement de personnes qui se définissent ainsi comme nécessitant une attention prioritaire. Les représentants du gouvernement de l'état ou de la municipalité interviennent toujours en ce sens, cherchant à réduire toute situation d'illégalité publiée, toute manifestation publique de l'autonomie de la croissance urbaine, du non-respect des normes juridiques.

47Mais il s'agit aussi de prendre en compte au moyen de solutions négociées le problème de logement de populations que l'acte de violation de la propriété de la terre pose comme potentiellement dangereuses, incontrôlables, donc mettant en cause ou se présentant comme telles la gestion urbaine du pouvoir local.

48Si une grande partie de la croissance urbaine peut être qualifiée d'illégale, il ne s'agit pas d'invasion mais de lotissements privés qui ne possèdent à aucun moment une autorisation officielle, qui correspondent soit à des lotissements de luxe totalement clos et possédant tous les services, soit à des espaces résidentiels pour une population pauvre désireuse d'accéder à moindres frais à la propriété sans aucune garantie de services ; ou d'implantations "illégales" sur terres "ejidales" issues généralement de la vente de terres par les ejidatarios.

49Si les pouvoirs publics ne prennent pas en compte les lotissements illégaux la réponse apportée aux problèmes d'implantation illégale est la régularisation c'est à dire la reconnaissance du fait accompli par l'attribution aux personnes vivant sur terres ejidales de titres de propriétés par l'intermédiaire de CORETT, organisme créé en 1974, qui depuis cette date n'a régularisé que deux des nombreuses zones ejidales qui entourent la ville.

50Même si toutes les implantations illégales sont appelées à être régularisées la procédure administrative reste perçue comme une faveur exceptionnelle accordée par les pouvoirs publics face à une situation anormale. On peut analyser l'action de CORETT à la fois comme une banalisation de la situation d'illégalité et une stigmatisation de celle-ci. Banalisation car il n'y a pas sanction, stigmatisation car CORETT détermine après vérification l'ayant droit légitime, celui-ci devant racheter un titre de propriété. Cette problématisation constante du statut de la terre, qui reste précaire jusqu'à la phase finale de la régularisation, maintient une relation des populations concernées aux instances du pouvoir local et national sur le mode de l'allégeance nécessaire aux institutions politiques hégémoniques qui se traduit par un renforcement du système de contrôle social du PRI sur les filières illégales de la croissance urbaine.

51La régularisation serait donc la construction sans sanction de situations d'illégalité. C'est peut-être là que se situe son rôle social, plus que dans une impulsion nécessaire à la consolidation de l'habitat (selon les thèses de Turner 1975) ou dans une dynamisation essentielle du marché capitaliste du sol urbain (selon les critiques de Castells 1985 : 138). En effet l'introduction des services joue un rôle plus important pour la consolidation des quartiers et de l'habitat (Varley 1986), celle-ci était d'ailleurs souvent relativement indépendante du statut de la terre (Mele 1986). De plus, c'est bien l'intégration au marché des terrains à bâtir qui est la principale cause de consolidation des quartiers par consolidation du type d'habitat, dès leur création les implantations sur terres ejidales sont intégrées au marché des terrains à bâtir, ce qui explique la non-correspondance directe entre le type d'habitat et le statut de la terre.

52Si la régularisation a bien un objectif politique ce n'est pas le renforcement de la légitimité du régime par la constitution d'une nouvelle clientèle électorale au moyen de l'attribution de titres de propriété (Nunez 1984 : 112), ni dans la démobilisation des quartiers touchés (Varley 1985 : 303), mais bien dans une remobilisation des habitants dans des canaux créés par le pouvoir. En ce sens l'efficacité de la régularisation telle qu'elle est effectuée au Mexique, tient dans la prolongation du moment de la négociation, qui place les habitants dans une situation de demande, de vulnérabilité face aux organismes de gestion de la ville et au contrôle social du PRI, car quantitativement le nombre de lots distribués n'est pas réellement significatif face au nombre de communautés en négociation avec CORETT. Sauf à valider une analyse en terme de corruption ou à considérer que les retards sont explicables par des oppositions internes au système administratif, l'impuissance objective de CORETT est précisément ce qui fonde son efficace sociale. Tant qu'est maintenue la situation d'illégalité, que CORETT contribue à construire, la négociation et donc un des moyens du contrôle social perdure.

53Si l'on a défini l'espace de l'illégalité comme composé essentiellement des lotissements privés non approuvés et des implantations illégales sur terre ejidale, il faut aussi inclure l'ensemble des réalisations des organismes de logement à caractère social, qui ont toutes été construites sans souci des réglementations locales (loi de lotissements, plan d'urbanisme) fort de l'aval d'autres instances officielles (Mêlé 1987). En effet il existe une opposition entre les organismes publics et les instances de légitimation de la croissance urbaine.

54Le fonctionnement particulier du principal organisme de logement pour salariés INFONAVIT financé par une rétention de 5 % sur les salaires et dont les réalisations sont confiées aux syndicats officiels ou à des associations liées au PRI, permet l'existence d'une contradiction entre la politique de logement social et les volontés de contrôle de la croissance urbaine. Face aux décisions des instances responsables de l'aménagement de la ville les syndicats en appellent à un intérêt public légitime incarné par leur représentativité sociale. Le choix des localisations par INFONAVIT ne correspond qu'à la capacité pour les syndicats d'acquérir des terrains peu chers, dont l'urbanisation répond à leur intérêt, même s'il faut par la suite les transformer en terrains à construire par un conflit ouvert avec les organismes techniques de la municipalité ou de l'état.

55Si une analyse en terme de spéculation et d'intérêts particuliers des dirigeants des syndicats ou des diverses organisations membres du PRI n'est pas à exclure, l'étude des divers conflits que l'on a pu mettre à jour (cf. Mêlé 1986) révèle que le plus souvent prédomine la volonté de promouvoir un autre type de résolution des conflits.

56Opposée à l'instrument tehnocratique de résolution des contradictions urbaines, apparaît une logique populiste d'intégration des revendications sociales. La légitimité de l'action de la planification spatiale de l'état est mise en cause par une légitimité plus importante sur laquelle reposent les instances d'intégration de l'appui populaire du régime.

57D'autre part, d'après le fonctionnement particulier d'INFONAVIT, il est plausible de considérer qu'au travers des oppositions, et des choix d'implantation apparaît plus le poids local des syndicats que celui d'un organisme fédéral décentralisé. Dans cette mesure, les contradictions ne peuvent être analysées comme une opposition pouvoir local/pouvoir central.

58De plus, certains éléments du pouvoir local, de même que certains acteurs du pouvoir central, agissent selon une logique gestionnaire éloignée de la négociation populiste. Il faut aussi rappeler le contrôle stricte exercé par le pouvoir central sur l'administration de la planification urbaine. Il s'agirait donc plus d'une opposition entre "secteurs", éléments du système de pouvoir mexicain, qu'entre deux échelles de pouvoir.

59Le mode d'organisation spécifique des pouvoirs locaux qui traduisent à l'échelle de la ville, les rapports de force nationaux au sein du PRI, a rendu possible la multiplication des instances de légitimation de la croissance urbaine. L'imbrication entre les instances politiques locales, et les milieux impliqués dans la promotion et la spéculation urbaine permet l'existence d'une marge importante entre la norme et la réalité de la croissance urbaine.

CONCLUSION

60Sur le plan du jeu électoral et de la lutte pour le pouvoir municipal, on a vu que dans la ville de Puebla la mobilisation autour du PAN eut en 1983 un caractère conjoncturel. Les capacités de ce parti à stabiliser un électorat, en dehors des groupes, qui lui sont traditionnellement liés, restent faibles. Si l'on reprend la distinction présentée par Jacques Levy (1986) entre un vote d'appartenance et un vote d'opinion, il semble que dans la ville de Puebla le PAN ait réussi en 1983 à canaliser un vote d'opinion sur la base de l'opposition au régime, mais n'ait pu former un électorat d'appartenance fidèle.

  • 13 Selon l'expression d'Hector Aguilar Camin E1 canto del futuro, Nixos 100, avril 1986, cité par Jua (...)

61Dans cette optique et malgré la perte de crédibilité du PAN à la suite des élections de 1983, le principal enjeu pour le PRI serait de contrôler l'essor d'une opinion publique nationale pouvant se transformer en "population électoralement active13" revendiquant de nouvelles règles du jeu politique opposant un idéal démocratique à la rhétorique révolutionnaire.

62Malgré les discours nationaux de réforme politique et de respect de l'autonomie municipale, lors des élections municipales de 1983 devant la possibilité d'une victoire électorale du PAN, les représentants du système politique ont mis en place des procédés de contrôle de l'électorat et de la mécanique électorale qui assurent mais aussi disqualifient la victoire accordée au PRI.

63Il semble d'ailleurs qu'à la perte de légitimité du système électoral, les instances locales du régime opposent un renforcement du rapport clientéliste aux populations des quartiers "pauvres" que l'on voit transparaître clairement dans la campagne du candidat officiel en 1983, mais aussi une politique visant à débloquer des situations conflictuelles depuis de nombreuses années (ambulants, terminal de bus, marché de gros, traitement de l'image du centre) sur la base d'un renforcement de l'investissement du gouvernement de l'état et de la fédération, et d'un fort endettement de l'institution municipale qui limite fortement la capacité d'action du nouveau président municipal qui prit ses fonctions au début de 1987.

64Ces réalisations spectaculaires, renforcées par un discours mettant en avant l'efficacité technique non seulement de la gestion priiste du municipe, mais aussi de l'ensemble du fonctionnement du système politique et administratif et de la bonne relation entre les trois échelles de pouvoir, ne vont pourtant pas se traduire par un renforcement du contrôle de la croissance urbaine et de l'aménagement de la ville.

65Le rapport entre planification, système politique et prise en compte des filières "illégales" de croissance reste le même ; caractérisé essentiellement par la multiplication des instances de légitimation, des reconnaissances officielles ou officieuses jouant un rôle intégrateur des différentes filières de production de l'espace urbain, évitant de cette manière la confrontation directe entre la norme juridique et la réalité de l'urbanisation, mais aussi entre les instances gestionnaires de la ville et les populations des espaces périphériques. Les contradictions entre les volontés de gestion et la réalité de la croissance urbaine ne peuvent être analysées uniquement en terme d'impuissance des pouvoirs publics, elles révèlent aussi la prééminence d'un mode de contrôle social "populiste". Le contrôle politique et social des associations, syndicats ou organismes dépendant du PRI se trouve renforcé par le maintien d'allégeances fondées sur l'espoir de la régularisation de la propriété de la terre.

66Face au relatif échec des réformes électorales dans le renforcement de la légitimité du régime, les diverses instances des pouvoirs locaux opposent à la fois la démonstration de la puissance du régime par la réalisation d'équipements urbains visant à transformer Puebla en une métropole moderne, et l'efficacité idéologique et politique de la gestion politique de l'espace urbain qui malgré l'inefficacité du contrôle de la croissance et de la planification urbaine permet la persistance du PRI comme organisme de représentation, de participation, d'intégration, étendant son pouvoir sur une grande partie de la population de la ville, bien au-delà du champ d'action de l'institution municipale.

SIGLES UTILISÉS

67CDI : Coalicion Democratica de Izquierda

68CORETT : Comité de Regularisacion de la Tenencia de la Tierra

69DHIAC: Desarrollo Humano Integral Asociacion Civil

70INFONAVIT : Instituto de Fondo Nacional de la Vivienda de los Trabajadores

71PAN Partido : Accion Nacional

72PCM Partido : Comunista Mexicano

73PDM Partido : Democratica Mexicano

74PMT Partido : Mexicano de los Trabajadores

75PPS Partido : Popular Socialista

76PRI Partido : Revolucionario Institucional

77PRT Partido : Revolucionario de los Trabajadores

78PRS Partido : Revolucionario Socialista

79PST Partido : Socialista de los Trabajadores

80PSUM Partido : Socialista Unificado de Mexico

Bibliographie

CASTELLS Manuel 1985- Crisis urbana y social, Siglo xxi, Mexico, (première édition 1981), 322 pages.

CORNELIUS Wayne 1980- Los immigrantes pobres y la politica en la ciudad de Mexico, FCE, Mexico, 351 pages.

FOUCHER Michel 1980- "L'habitat du grand nombre dans les villes d'Amérique latine", Herodote, N° 19, Maspero, Paris, pp. 123-154.

GALLARDO ARROYO Alejandro 1985- La derecha en Puebla, Puebla, 37 pages.

GATICA CRUG Nora 1985- "La revuelta popular de 1964", Boletin de investigacion del movimiento obrero, Ano II, N° 4, août, CIHMO, ICUAP, Puebla, pp. 29-67.

GILBERT Alan, Ward Peter 1985- Housing, the state and the poor, policy and practice in three Latin American cities, Cambridge University Press, 319 pages.

GUERRERO MONDRAGON Aleida 1986- Comportamiento electoral en los principales centros urbanos del estado de Puebla, Cuadernos de Trabajo del CIC, Escuela de economia, UAP, Puebla, 115 pages.

HORCASITAS Juan Molinar 1987- "Regreso a Chihuahua", Nexos 111, mars, Mexico.

HUACUJA R. Mario, WOLDEMBERG Jose 1983- Estado y lucha politica en el Mexico actual, Ediciones El Caballito, Mexico, 281 pages. LEVY Jacques 1986- "L'espace et le politique : quelles rencontres ?", in, Frank Aurias et Roger Brunei coord. Espaces, jeux et enjeux, Fayard/Fondation Diderot, Paris, 343 pages, pp. 251-268. LOAEZA Soledad 1986- "Julio de 1986 : la cuna y el palo", Nexos 103, Mexico, Juillet, pp. 19-27.

MELE Patrice 1986- La dynamique de l'urbanisation de la ville de Puebla (Mexique) De la ville à la région urbaine, Thèse de doctorat de troisième cycle, Université Paris III, 471 pages.

MELE Patrice 19862- "Poder local y urbanizacion en la ciudad de Puebla", in, Poder local, poder regional, El Colegio de Mexico/CEMCA, 287 pages, pp. 222-245.

MELE Patrice 1987- "Croissance urbaine, illégalité et pouvoir local dans la ville de Puebla (Mexique)", Document de recherche du CREDAL, N° . 44, février, Laboratoire Associé au CNRS UA 111, IHEAL, Paris, 34 pages.

MELE Patrice 19872- "Centro urbano y patrimonio monumental en la ciudad de Puebla", Trace, CEMCA/IFAL, Mexico, Mai, pp. 42-51. MELE Patrice 19873- "Élections, pouvoirs et conflits dans l'état de Puebla", Document de recherche du CREDAL, IHEAL, Paris, 139 pages.

MONTENO Jorge 1976- Los pobres de la ciudad en los asentamientos espontaneos, Siglo xxi, Mexico, 224 pages.

NUNEZ Oscar 1984- "Périphérie urbaine et intervention étatique à Mexico", in, Le logement, l'état et les pauvres dans les villes du Tiers Monde, Pratiques Urbaines 2, CEGET, CNRS, 184 pages, pp. 99-113.

TURNER J.F.C. 1985- "Asentamiento urbanos no regulados", in, Desarrollo urbano y regional en America Latina, problemas y politicas, FCE, Mexico, 732 pages, pp. 473-566.

VARLEY Ann 1985- Ya somos duenos : ejido land development and regularisation in Mexico city, Thesis for the degree of doctor of philosophy, University of London, Londres, 428 pages.

VARLEY Ann 1986- The relationship between tenure legalisation and housing improvements evidence from Mexico City, University College London, 28 pages.

Notes

1 Ce texte reprend les principales conclusions et tente d'établir une synthèse entre deux autres travaux présentant plus amplement les résultats de la recherche menée sur la ville de Puebla, voir Mele 1987 et 19873.

2 Puebla, quatrième ville du Mexique dont la population dépasse aujourd'hui 1 500 000 habitants, connaît depuis le milieu des années 1960 les problèmes engendrés par une croissance urbaine rapide.

3 Dès les premiers mois de son mandat présidentiel, Miguel de la Madrid impulsa une réforme de l'article 115 de la constitution introduisant la représentation proportionnelle dans tous les municipes du pays, et accordant une plus grande autonomie financière et d'intervention en matière d'aménagement aux municipes, voir Decreto que reforma el articulo 115 constitucional, H. Congreso de la Union, 2 février 1983.

4 A deux reprises, en 1964 et 1972, dans la ville de Puebla des mobilisations populaires se sont traduites par une opposition pouvoir local/pouvoir central et la démission (destitution) du gouverneur incapable de maintenir la paix sociale. La ville et l'état de Puebla se caractérisent par une instabilité politique de 1964 jusqu'en 1973 qui met en évidence la résistance des groupes politiques locaux à accepter un nouvel équilibre basé sur l'ouverture démocratique (cf. Gatica 1985, Mele 19873, Huacuja et Woldemberg 1983).

5 Reproduite par Guerrero Mondragon 1986 : 85-86.

6 Entretien avec Francisco Fraile, candidat du PAN à la présidence municipale de Puebla en 1986 et responsable des relations publiques du PAN pour l'état de Puebla, mars 1987.

7 ibid.

8 D'après Comision Estatal Electoral.

9 De plus en 198S, une partie des cadres de l'ancien PCM quittent la PSUM pour former la section locale du PRS, parti créé au niveau national par des militants du PSUM et du PPS.

10 L'enjeu réel n'étant pas de remporter le scrutin, et donc pour les partis en présence de placer un de leurs membres à la tête de la liste commune, il s'agit en fait d'une lutte pour le choix du second de la liste de "gauche" appelé à être élu conseiller municipal de représentation proportionnelle.

11 Terres ejidales : l'ensemble des parcelles ayant fait l'objet d'une dotation de terre dans le cadre de la réforme agraire.

12 L'exemple le plus significatif est celui d'un ancien gouverneur très lié aux milieux de la promotion immobilière et lotisseur lui-même. D'autres promoteurs importants sont aussi membres des grandes familles de l'industrie textile, proches du pouvoir local.

13 Selon l'expression d'Hector Aguilar Camin E1 canto del futuro, Nixos 100, avril 1986, cité par Juan Molinar Horcaitas Regreso a Chihuahua, Nexos 111, mars 1987.

Auteur

Chercheur du CREDAL. Paris.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540