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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

3. Le Municipe

Politique de décentralisation à São Paulo : régions et municipes, nouvelles réalités politiques

Maria Rita Loureiro et Maria Edy Ferreira Chonchol

Texte intégral

1La crise économique actuelle, en Amérique Latine, en mettant en cause les modèles de développement dans le continent, introduit le débat sur le besoin d'une nouvelle politique qui puisse corriger les inégalités sociales et d'une nouvelle gestion de l'État qui décentralise son pouvoir au bénéfice des instances régionales et locales et qui innove des mécanismes de participation de la population au système de décisions.

2Du point de vue de l'État, l'idée est surtout de partager la gestion de la crise avec les collectivités locales qui, elles, recherchent l'accès à plus de ressources pour faire face à des problèmes comme le chômage, la sous-alimentation, les insuffisances de l'habitat populaire, et des équipements pour les services publics ; enfin, pour les populations, prime la revendication d'une participation effective aux affaires qui les concernent.

  • 1 « On doit rappeler que certaines pratiques de décentralisation peuvent être utilisées dans des con (...)

3Par ailleurs, les phénomènes récents de redémocratisation dans le continent ont fait ressurgir le débat sur le rôle des municipes dans ces processus ainsi que les limites et les possibilités du pouvoir local1

4Au Brésil, après un long processus de renforcement du pouvoir de l'Union sous le régime militaire, on assiste, depuis les années 80, à un mouvement d'ouverture politique qui mène à la Nouvelle République en 1985 et à l'ouverture, au niveau central, d'une période de transition vers la démocratisation du pays.

5Dans ce contexte de transition, au niveau des états brésiliens, l'élection des gouverneurs en 1982, avait permis d'entamer le processus de démocratisation des états-membres avant même l'avènement de la Nouvelle République. A São Paulo, le gouvernement Montoro, élu en 82, a mis en œuvre des programmes de décentralisation du pouvoir notamment par la création de nouvelles régions qui transforment les structures administratives de l'État et réaffirment l'autonomie des municipes.

6Sans avoir la prétention d'établir un bilan de la politique de l'État, cet article rend compte de quelques expériences au niveau des régions et des municipes qui ont pu être suivies à l'occasion de recherches sur le terrain. L'objectif est d'en retirer des éléments pour une réflexion sur les problèmes posés par la décentralisation.

7La notion de décentralisation est prise dans une double dimension : d'une part le partage des pouvoirs, des compétences, et des ressources financières entre les divers niveaux de l'État central, régional et local ; d'autre part, l'ouverture des systèmes décisionnels à la participation de la population, au-delà des systèmes représentatifs traditionnels, c'est-à-dire, l'institutionalisation de nouvelles formes de représentation populaire.

Le municipe dans l'État brésilien

8Il y a dans l'État brésilien, trois instances de gouvernement : celle de la Fédération qui exerce les pouvoirs classiques de la souveraineté nationale, celle des états-membres qui jouissent de l'autonomie constitutionnelle et celle des municipes qui ont, au niveau local, une autonomie politico-administrative. Chacune de ces trois instances ont naturellement leur champ de compétences spécifiques. Les états-membres ont un gouverneur (pouvoir exécutif) une chambre de députés (pouvoir législatif) et une cour de justice (pouvoir judiciaire).

9Les municipes sont des circonscriptions territoriales constituées par des instances administratives autonomes qui ont leur propre gouvernement constitué par le maire (pouvoir exécutif) et la Camara de vereadores ou chambre des élus (pouvoir législatif). Dans le système brésilien le champ de compétence des municipes se manifeste sous une triple dimension :

  1. politique par l'auto-gouvernement ;
  2. administratif par l'organisation des services locaux ;
  3. financier par la perception des impôts locaux et la gestion du budget.

10Néanmoins le municipe n'a pas la compétence d'auto-organisation politique, c'est-à-dire, il ne décide pas de la structure du pouvoir politique local. Il lui revient seulement le choix de ses gouvernants qui doivent exercer leur mandat, selon la carta organica municipal, élaborée par chaque état-membre.

11Quand on remonte dans l'histoire de la formation des institutions de l'État brésilien, on retrouve les traces de l'organisation du pouvoir local depuis le début de la colonisation. En effet, à partir du traité de Tordesilhas (1546) on essaie de donner un système commun aux Conseils locaux et d'établir leur rapport avec le pouvoir de la Métropole. Après l'indépendance (1822), les Conseils municipaux vont jouer un rôle important pendant tout l'Empire (1822-1889) ; avec l'avènement de la Première République, à la fin du xixe siècle, la Carta Magna organise les états et assure l'autonomie des Chambres municipales. Celles-ci, représentant les oligarchies agraires locales, vont garder leur place dans la structure politique du début du siècle. C'est à partir de 1930 que le Gouvernement Vargas met en route un processus politique qui tend à fortifier l'appareil central de l'État. Ce processus se consolide avec les militaires au pouvoir, à partir de 1964, au moyen de la concentration des ressources financières par l'Union au détriment des états-membres et des municipes.

12Il faudra attendre l'avènement de la Nouvelle République, en 1985 pour voir ressurgir avec force sur la scène politique brésilienne le débat concernant l'autonomie municipale. C'est ainsi qu'aujourd'hui, réapparaît dans le pays la discussion sur le rôle des municipes dans la construction de la démocratie.

13Les expériences au niveau des municipes ouvrant de nouveaux champs d'action au pouvoir local sont nombreuses dans le pays. Cependant, les efforts de décentralisation au niveau de l'État sont moins fréquents. São Paulo est le premier état au Brésil à tenter un effort de décentralisation des structures administratives tout en attribuant aux municipes une place privilégiée au sein de ces nouvelles structures.

Une politique de décentralisation de l'appareil d'État par la création des régions de gouvernement

14L'ancien appareil administratif obéissant aux tendances à la concentration du modèle économique qui marginalisait la grande majorité de la population ne s'ajustait pas aux propos d'un gouvernement de transition. Dans ce nouveau contexte politique, l'ancienne pratique de l'administration provoquait un mouvement de contestation de la part des collectivités locales et des organisations à la base. Au niveau de la région on revendiquait une meilleure coordination entre les services sectoriels. Les pressions créées mettaient en évidence l'inefficacité du système opérationnel des agences officielles pour résoudre les problèmes soulevés ainsi que le manque de mécanismes souples de communication entre les représentants locaux et les instances décisionnelles aux niveaux plus élevés dans la région, dans l'état et à Brasilia.

15C'est vrai que São Paulo connaissait déjà les régions qui, depuis 67, découpaient géographiquement le territoire de l'état. Ces régions devaient déconcentrer les agences sectorielles de l'administration en créant les services correspondant au niveau régional. Cependant les régions administratives, douze dans tout l'État, se réduisaient presque à une simple addition de segments inter-sectoriels de l'Administration redistribués dans l'espace. On constatait également un développement régional inégal à travers un long processus de formation historique où se vérifie le surgissement des grandes villes selon l'axe de pénétration du territoire qui entraîne une polarisation excessive notamment autour du municipe de São Paulo constituant la région métropolitaine. Il fallait rééquilibrer l'espace et appuyer les efforts des municipes jusque-là moins favorisés.

16Dans ce contexte surgit alors la proposition d'une politique de décentralisation qui intègre des changements dans la structure des services administratifs dont l'objectif est le transfert de pouvoirs de l'État à des instances régionales et locales relativement autonomes. Le but est de faire en sorte que les décisions soient prises à des niveaux plus proches des lieux où se vérifient les carences sociales du système.

17Ainsi, la nouvelle politique en donnant un nouveau statut aux régions crée un dédoublement spatial des fonctions de l'exécutif en le partageant avec d'autres niveaux de pouvoir. Dans ce mouvement, le pouvoir instaure, au niveau de la région, de nouvelles instances où doivent siéger les représentants des pouvoir locaux : le Collège des municipes CAM. et le Collège de l'Administration de l'État, CAE, où sont représentés les services administratifs sectoriels.

Bureaux régionaux de gouvernement et leur articulation dans l'État de São Paulo

Bureaux régionaux de gouvernement et leur articulation dans l'État de São Paulo

18Dans ce nouveau cadre, les municipes rencontrent les partenaires de l'État au niveau de la région, maintenant appelée "Escritorio regional de governo", ERG, présidé par un représentant du chef de gouvernement dans l'État et nommé par celui-ci. On compte aujourd'hui 42 régions dans tout l'État.

19Les attributions du ERG visent à :

  1. transmettre aux Collèges les orientations des politiques du gouvernement et identifier avec ceux-ci les priorités régionales, micro-régionales et locales ;
  2. établir un fonds commun de l'information provenant des différents secteurs de l'administration et des municipes en constituant ainsi une base de données intégrées ;
  3. mettre en place un système d'évaluation des politiques publiques et promouvoir avec l'appui du CAE et du CAM l'intégration des programmes sectoriels.

Le consortium, nouveau champ d'action pour les municipes

20Le CAM est donc l'instance de participation des collectivités locales. Parmi ses objectifs on signale celui de stimuler la coopération entre les municipes. Il fallait appuyer les actions des maires en leur ouvrant la perspective d'intervenir dans les problèmes sociaux urgents comme ceux de la faim, du chômage et du manque de logement. Il fallait, en outre, que le municipe reconsidère la notion d'autonomie locale en rendant compatibles ses propres objectifs avec les priorités de la région. L'idée d'un plan commun d'activités complémentaires et solidaires était lancée. De là naquit l'initiative des consortiums intermunicipes.

21Quelques domaines prioritaires d'intervention ont été retenus ouvrant des champs d'activités spécifiques parmi lesquelles nous signalons :

22a) Le programme municipal d'alimentation : à partir de la réorganisation de la cantine scolaire des mesures d'incitation financières et techniques ont été développées auprès des municipes centrées sur des projets de production, de transformation et de distribution d'aliments. Deux conséquences majeures sont observées dans les démarches entreprises :

  • d'une part le municipe réapparaît comme une instance opérationnelle privilégiée pour mener, du point de vue politique et économique, des programmes de ce type,
  • d'autre part, les initiatives du gouvernement local incitent à l'organisation croissante de la petite production agricole.

23C'est ainsi que les municipes s'associent pour la mise en marche d'entreprises les plus variées. Parmi les expériences de consortium entre municipes nous signalons la fabrication du lait de soja à travers l'installation de mini usines pour la transformation du soja. Le premier consortium s'installe dans la région de Araraquara regroupant 12 municipes de la région où Matão est le siège de l'industrie. Ces consortiums, connus sous le nom de vaca mecanica combinent la distribution de lait aux populations à bas revenus avec un système d'amélioration des repas des cantines scolaires. Il existe vingt-sept usines de la sorte, regroupant 250 municipes dans l'état.

24Au sein des programmes d'alimentation nous rappelons le projet boia-fria visant l'accès à la terre pour les travailleurs saisonniers de la canne à sucre dans le but de susciter localement la production vivrière ainsi que de créer de nouvelles opportunités de travail pour les boias-frias en chômage périodique. Il faut signaler que l'implantation du programme dans la région de Araraquara a suscité de sérieux conflits entre le syndicat des travailleurs ruraux et la CAIC. Cette compagnie qui administrait le domaine public de Monte Alegre où devaient s'installer les familles boias-frias bénéficiaires du programme, a créé une opposition entre le syndicat des travailleurs et le consortium des municipes de la région auxquels elle avait cédé des terres pour la production du soja. Alors que la bataille semblait perdue pour les travailleurs, l'intervention du Bureau Régional du Gouvernement (ERG) a permis un renversement de situation. Le débat suscité entre consortium et syndicat transforma les adversaires d'une permière phase en associés d'un nouveau projet : les travailleurs assumeraient la tâche de la production du soja et le consortium destinerait ce produit aux enfants des écoles communales.

25b) Création d'un hôpital régional avec la mise en œuvre d'un plan régional de santé (Région de Araçatuba - consortium de 8 municipes).

26c) Création d'un centre informatisé en vue du traitement des données concernant les "Impôts fonciers urbains" et les "Impôts sur service". (ERG de S.J. da Bôa Vista, consortium de tous les municipes de la région).

27d) Constitution d'un parc d'équipements pour l'entretien du système routier régional (ERG de Itapeva avec participation de tous les municipes).

28D'autres domaines d'activités existent concernant le transport fluvial, les usines de munufactures en ciment dans le domaine des services publics, les usines d'asphalte ou de récupération des eaux polluées. Dans un bilan général, sur 572 municipes de l'état nous vérifions l'évolution suivante pour le nombre total de municipes associés dans un consortium :

Municipes participant aux consortiums dans l'état de São Paulo

Municipes participant aux consortiums dans l'état de São Paulo

29Étant donné la dynamique actuelle suscitée dans la région, on peut dire que le consortium de municipes constitue la base où se fondent les ERG. L'objectif est d'instaurer la pratique d'une planification régionale avec une utilisation plus rationnelle des ressources disponibles, une meilleure productivité et surtout le regain de forces de la part des municipes dans les négociations engagées avec l'État et avec Brasilia.

Innovations municipales en région métropolitaine

30Malgré son caractère de politique d'État, l'implantation des Régions de Gouvernements qui émanent du Secrétariat de l'Intérieur ne se vérifie pas dans la région métropolitaine de São Paulo qui concentre environ 15 millions d'habitants, presque la moitié de la population de l'état. Dans cette région on observe depuis 1983 quelques expériences de gestion innovatrice interessantes pour notre analyse.

  • 2 Les informations plus complètes sur ce processus politique, ainsi que les donnés sur Diadema, sont (...)

31Parmi celles-ci, le cas de Diadema est exemplaire parce qu'il revèle de nouvelles pratiques que le Gouvernement local a su mettre en œuvre dans le domaine de la participation et de la représentation populaire sans dépasser son champ de compétence spécifique. Le cas est d'autant plus intéressant qu'il a lieu dans un cadre de grande pénurie des ressources économiques et budgétaires en plus d'une situation de marginalité politique du pouvoir local. On peut même supposer que les innovations en cours sont liées au besoin de dépassement des limitations existantes. Avec une population de 370 mille habitants dont la majorité est constituée par des ouvriers industriels et des travailleurs à bas revenus, les ressources budgétaires par habitant, à Diadema, étaient trois en 1984 fois moins importantes que celles de São Bernardo, municipe industriel voisin et presque cinq fois moins que celles de la ville de São Paulo. D'autre part, la marginalité politique de Diadema s'explique par l'appartenance du maire au P.T. (Parti des Travailleurs) qui s'aligne sur une opposition de gauche2

32Les innovations constatées se centrent dans trois domaines principaux :

331. La mise en valeur des ressources matérielles et humaines disponibles localement en vue de l'implantation de nouvelles politiques sociales. Cela sans augmenter significativement le budget municipal.

341.1. Ainsi nous pouvons signaler la création d'un service d'appui technique à l'auto-construction populaire, avec la collaboration des cadres déjà existants dans l'administration locale. La nouveauté du programme vient de l'élaboration de plans de construction de maisons types. Cette mesure a montré un double avantage : le citoyen reçoit un service technique gratuit et le municipe s'assure des futures recettes budgétaires. En effet, cette procédure met fin aux "constructions sauvages" tout en assurant la bonne marche du cadre local comme moyen de contrôle des impôts locaux.

351.2. Urbanisation des bidonvilles et réorganisation foncière des terres municipales au bénéfice de ces mêmes bidonvilles. Ceux-ci sont très nombreux à Diadema et ils y abritaient en 1986 presque 100 mille habitants représentant 40 % de la population locale.

36La mairie a aussi réussi, après un intense débat politique au sein du conseil municipal et après des conflits entre le conseil et l'exécutif pour faire passer une loi qui cède les terrains publics où se trouvent les bidonvilles à leurs occupants. Ceux-ci acquièrent, de la sorte, un droit réel d'occupation pendant 90 ans. Dans tous les conflits suscités on remarque que les habitants des quartiers populaires, peuvent exercer une force de pression sur les élus locaux.

37Encore dans le domaine de la gestion locale on signale le système de contrôle de la seule entreprise locale d'autobus. Après des augmentations excessives des prix du transport le municipe décide de contrôler les dépenses par la surveillance directe par les fonctionnaires du municipe de chaque secteur de l'entreprise. Le maire a pu ainsi négocier des tarifs moins chers pour les usagers sans pour autant baisser les salaires des employés de l'entreprise, eux aussi citoyens de Diadema. Les nombreux conflits créés dans ce domaine ont amené à l'idée de municipalisation de l'entreprise et ont posé plusieurs problèmes : comment résoudre l'antagonisme entre le besoin de maintenir les prix du transport tout en garantissant la qualité des services ? Est-il possible de faire des investissements de capital avec des profits très bas ? Et finalement comment donner des subventions aux travailleurs à bas revenus dans un cadre budgétaire très déficitaire ?

382. Le rôle du municipe comme producteur économique à travers la création d'usines d'équipements pour le service public (caniveaux, asphalte), construction de zones de loisir, etc. De plus, l'installation d'une boulangerie municipale et la construction de jardins potagers destinés à appuyer les programmes locaux d'alimentation.

393. Mise en place d'un conseil populaire dont l'objectif est d'établir les priorités budgétaires.

40Le CPOP, (Conselho popular de Orçamento e Prioridades), est créé dans le but de faire connaître à la population les mécanismes d'élaboration d'un budget en la faisant prendre part à la décision sur l'application des ressources municipales dans des secteurs censés prioritaires. En 1986, le Conseil était composé de 170 représentants élus dans les 17 quartiers et de 25 représentants des fonctionnaires municipaux. Les membres du Conseil doivent aussi accompagner la mise en application du budget. Ces pratiques introduisent ainsi un système de contrôle systématique et efficace des actions du pouvoir exécutif de la part de la population organisée par quartiers.

  • 3 La marginalité politique de Diadema se vérifie dans le rapport des forces partisanes locales. N'ay (...)

41Dans les limites de ce travail, on peut seulement remarquer que la création du CPOP a représenté une stratégie politique de la part du pouvoir exécutif local relativement bien réussie. Surtout dans le contexte de pénurie économique et budgétaire et de marginalité politique déjà décrit3.

Défis des nouvelles réalités politiques

42Les expériences ici analysées offrent l'occasion d'une réflexion sur les régions et les municipes en tant que nouvelles réalités politiques. En effet, dans le contexte de l'implantation d'une politique de décentralisation, ces instances administratives gagnent un nouveau statut et représentent des formes de dédoublement spatial du gouvernement. Les expériences montrent de nouvelles formes d'articulation entre État, régions et municipes. Elles ouvrent ainsi de nouveaux champs d'activité qui peuvent conduire à des solutions alternatives aux problèmes de débeloppement. On souligne, par exemple, l'existence de politiques alimentaires des municipes associés, envisagées comme un moyen de redistribution des revenus ; dans le système alimentaire local, on observe la création d'un circuit parallèle au marché où s'associent les producteurs locaux, le municipe, la population locale et l'État.

43Les municipes, dans un contexte de faibles ressources financières et sous la pression sociale, innovent des modes d'action : ils engagent les populations en les faisant co-responsables des décisions prises et les rendent co-acteurs dans les démarches effectuées.

44Par ailleurs, la nouvelle politique suscite des conflits et crée des blocages au sein de l'appareil d'État. Il y a d'abord, la compétitivité entre les différents secteurs chargés de la mise en application de la décentralisation. Ce conflit est plus évident entre le secteur du Plan et celui des Affaires Intérieures, le premier revendiquant le privilège d'orientation des plans régionaux. On retrouve enfin une certaine résistance de la région métropolitaine, (regroupant la moitié de la population de l'état) à suivre les orientations de la nouvelle politique. Cela n'a cependant pas empêché que certains consortiums inter-municipes se constituent en pleine zone métropolitaine. L'ambiguïté de la situation réside dans le fait qu'une politique, impliquant la reformulation de l'appareil d'État, ne dépende pas directement, pour sa mise en application, du palais du gouverneur.

45Les résistances aux pratiques de décentralisation viennent aussi des agents qui se sentent menacés dans leur position politique. Ces réactions sont observées : chez les députés de la région, à l'occasion de l'implantation des ERGs et, dans le cas de Diadema, à propos de la création du CPOP, quand les élus locaux se voient remplacés par les membres du Conseil devenus les nouveaux intermédiaires entre le pouvoir exécutif et la population. Finalement, les populations revendiquent, au sein de la décentralisation, une participation encore accrue.

46Le cadre de ce travail ne permet pas d'approfondir l'analyse de ces problèmes. Il permet, néanmoins, de formuler certaines questions importantes pouvant mener à des futures recherches dans ce domaine. Comment régler la concurrence entre les agents de l'ancien système et ceux d'un nouveau système décentralisé ? Quelles sont les limites de la participation populaire ? Quelles sont les conséquences politiques de l'extension du rôle des municipes et leur impact sur la planification régionale et micro-régionale ? Quelles sont, finalement les possibilités et les limites de l'autonomie municipale ?

47Après avoir conclu cet article, des changement importants sont survenus dans l'appareil administratif de l'État. En effet, le nouveau gouvernement, en exercice depuis mars 1987, a entrepris des modifications dans les rapports entre l'État, les régions et les municipes comme la transformation des bureaux de gouvernement (ERG) en bureaux de planification régionale (ERP) qui, depuis Juillet 1987, dépendent du Secrétariat du Plan. Ce dernier a d'ailleurs le contrôle des rapports entre l'État et les instances régionales et locales. Ces changements, loin de mettre en cause les analyses faites, les renforcent en révélant que les questions posées sont à l'ordre du jour dans le débat politique sur la décentralisation.

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LOUREIRO, CAVALCANTI KEINERT, JACOBI, Descentralização politica, participação popular e produção de serviços publicos, Fundação Getulio Vargas, São Paulo, 1986. MARTINS, CE. Regiães administrativas, uma nova politica, Boletim da Secretaria do Interior. São Paulo, 1984.

NACIONES UNIDAS, Perspectivas para la planification municipal en America Latina, 1984.

Notes

1 « On doit rappeler que certaines pratiques de décentralisation peuvent être utilisées dans des contextes autoritaires comme mécanisme de renforcement de contrôle politique sur la population : c'est le cas par exemple, du Chili, sous le régime Pinochet.

2 Les informations plus complètes sur ce processus politique, ainsi que les donnés sur Diadema, sont extraites du rapport de recherche de Loureiro, Cavalcanti, Keinert et Jacobi(1986).

3 La marginalité politique de Diadema se vérifie dans le rapport des forces partisanes locales. N'ayant pas la majorité des voix dans la Camara dos vereadores, l'exécutif local doit gouverner dans un cadre d'alliances partisanes ou faire appel à d'autres mécanismes politiques, comme le Conseil populaire des priorités budgettaires.

Table des illustrations

Titre Bureaux régionaux de gouvernement et leur articulation dans l'État de São Paulo
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Titre Municipes participant aux consortiums dans l'état de São Paulo
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1149/img-2.jpg
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Auteurs

Fundação Getulio Vargas. São Paulo.

Chercheur CNRS-CIRED, CRBC. Paris.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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