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Pouvoir local, régionalismes, décentralisation

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Jean Revel-Mouroz

1. Décentralisation et Régionalisation

Régionalisation et décentralisation. Le cas du Venezuela

Alberto Urdaneta

Texte intégral

1On ne peut parler de décentralisation à propos du Venezuela sans d'abord caractériser le niveau de centralisme de ce pays où depuis plus d'un siècle le pouvoir central est fort et se renforce même avec le temps. Et pour mieux comprendre mon propos, il convient de rappeler l'importance du secteur public au Venezuela, un pays où il joue un rôle clef dans une économie largement définie par les entreprises d'État. La part du produit brut imputable au secteur public représente 40 % du volume des biens et services. Plus de la moitié de l'excédent économique destiné au processus d'accumulation provient d'organismes contrôlés par l'État qui emploie un tiers de la force de travail.

2Pendant cinquante ans (1870-1920), les états ou provinces, qui entretenaient des liens distendus avec le pouvoir central, ont procédé librement à l'élection de leurs gouverneurs, au recouvrement de leurs revenus et disposaient en toute autonomie de leurs ressources. A partir des années 20, tout change : les caudillos régionaux disparaissent, le recouvrement des impôts et la répartition des revenus s'opèrent au niveau national tandis que s'instaure le principe de l'universalité du budget. Toute rentrée financière doit passer par la Caisse commune et unique sans qu'il soit possible de prévoir le réinvestissement sur le lieu de production des revenus réalisés. La situation en est arrivée au point de faire naître, à partir des années 30, des Instituts autonomes avec capital propre et distinct du Trésor Public. Certes, quelques organismes ont pu fonctionner un temps sous une forme décentralisée mais il est clair que cette époque a donné un caractère irréversible à la centralisation des revenus.

3Sur le plan politique, toute autorité régionale et locale de quelque importance était, et continue à l'être, nommée par le centre. Parallèlement les municipes, c'est-à-dire les pouvoirs locaux, ont vu diminuer leur pouvoir et restreindre le champ de leurs compétences, le pouvoir central absorbant peu à peu leurs attributions. Avec un pouvoir faible, des attributions limitées et un budget restreint, le municipe n'est pratiquement plus qu'un élément du décor.

4En outre, le pouvoir central intervient de façon sectorielle dans les différents territoires du pays à travers des institutions dites décentralisées qui ne sont, en fait, que des prolongations, des appendices du pouvoir central dont elles transmettent les décisions et ce n'est qu'à lui qu'elles ont des comptes à rendre sans avoir à en référer aux pouvoirs régionaux ou locaux qui n'ont pour elles qu'une existence formelle, Il y eut parfois des affrontements entre les gouverneurs des états, -la plus grande autorité au niveau régional et nommée par le pouvoir central- et les autres fonctionnaires sans que les premiers aient pu s'imposer si ce n'est en recourant à l'État pour résoudre les conflits et délimiter le champ de leurs compétences.

5Du point de vue administratif, la quasi totalité des ressources est captée par le centre qui décide de leur répartition. Les états (provinces ou département) et les municipes reçoivent 15 % du budget national répartis proportionnellement au nombre d'habitants. Le pouvoir central contrôle 85 % du budget national, c'est-à-dire des rentrées fiscales, tandis que les municipes n'ont directement accès qu'aux faibles, parfois très faibles, revenus constitués par les patentes, les impôts territoriaux, les permis de construire etc. La part destinée aux investissements dans les travaux d'infrastructure, dans les secteurs de l'industrie, la santé, l'éducation et l'agriculture est gérée centralement à travers des organismes -des agents d'exécution- relevant directement du pouvoir central. Les pouvoirs régionaux ou locaux ne peuvent disposer librement de la totalité de ces 15 % qui leur sont octroyés : la moitié de cette somme, selon les termes de la loi (El Coordinado) doit être répartie après accord préalable avec le pouvoir central, ce qui revient à dire qu'ils ont l'utilisation en autonomie de 7,5 % du budget national.

6Dans le domaine de la planification, la centralisation est de règle et il est hors de question de faire participer les niveaux régionaux et locaux que ce soit pour l'élaboration du plan national, des plans sectoriels ou des programmes concernant des champs spécifiques ; les plans locaux ou les schémas de villes, en ce qui concerne les limites urbaines, les densités de population, les périmètres d'extension, l'usage du sol, la voirie, sont élaborés et mis en œuvre par décret du pouvoir central. Les municipes n'ont pas la possibilité de procéder à la décomposition, de détailler ce qui leur est imposé. Dans ces processus, les citoyens ne peuvent s'exprimer ou sous une forme caricaturale puisque les autorités se limitent à recueillir des avis qu'ils retiennent dans la mesure où ils sont conformes aux positions définies.

7Pour ce qui est des organisations politiques, tous les partis ont une structure et un fonctionnement centraliste qui se traduit même dans le choix des candidats aux représentations locales.

8Parallèlement, l'économie du pays a suivi les mêmes tendances dans son processus de structuration de sa sphère de production : le centre reçoit la majeure partie des excédents économiques produits sur l'ensemble du territoire et canalisés par les systèmes financiers qui drainent aussi l'épargne individuelle accumulée dans les provinces. Ce mouvement continu des flux monétaires accentue les différences entre le centre et le reste du pays. Les faibles revenus dont disposaient directement les états ou les provinces ont été peu à peu absorbés par le pouvoir central tandis qu'à l'échelle locale, les municipes se sont vus dépouillés des revenus qu'ils retiraient de la prestation de services ou de fonctions spécifiques relevant des pouvoirs locaux comme celle qui concerne l'organisation, le fonctionnement et la vie des villes.

SITUATION ACTUELLE

9Cette tendance centralisatrice a des répercutions sociales sur la population et se concrétise matériellement dans la configuration du territoire. En effet, la répartition de la population dans l'espace national et la distribution de la richesse dans la société reflètent ce mode de fonctionnement comme le démontrent quelques indicateurs grossiers : le centre qui couvre 12 % de l'espace national rassemble 41,1 % de la population.

Investissement dans le secteur de la construction gouvernement central 65 %.

10Ces chiffres datent de 9 ans or depuis, cette tendance s'est encore accrue.

11En ce qui concerne la répartition des revenus, les tableaux 1 et 2 en annexe révèlent, en 1982, une grande concentration de revenus élevés au centre et un revenu moyen supérieur à la moyenne nationale tandis que dans le reste du pays se trouve la majeure partie des bas revenus et que le revenu moyen par famille y est même inférieur de moitié à celui du centre.

12Dans l'Aire Métropolitaine de Caracas, la tranche des bas revenus représente 47,8 % (un pourcentage inférieur de 16,3 % à la moyenne nationale) alors que dans la région andine, elle concerne 80 % de la population, 73,1 % et 74,4 % respectivement dans le Centre- Ouest et le Nord-Est. Par contre, la tranche des revenus élevés dans l'Aire Métropolitaine de Caracas recouvre 23 % de la population et 4,6 % dans la région Nord-Est. La conclusion est claire : la forte concentration des revenus dans la capitale suppose une paupérisation croissante des autres régions.

13La moyenne du revenu mensuel dans l'Aire Métropolitaine de Caracas est plus de 2 fois supérieure à celle de la région andine et 2,73 fois son revenu rural. Le revenu moyen dans les villes est 1 fois 1/2 le revenu du monde rural (1,55 et parfois plus d'1,8).

Tableau N° 1. NOMBRE DE MÉNAGES

Tableau N° 1. NOMBRE DE MÉNAGES

Source : O C E 1. Enquête sur les ménages
a) Bas revenus : de 0 Bs à 4.000 Bs
b) Revenus Moyens : de 4.001 Bs à 7.000 Bs
c) Revenus élevés : 7001 et plus
On n'a pas tenu compte des ménages non-enregistrés (± 3,2 %). Il n'y a pas de données sur la Région de Guayana et des Llanos (1 franc = 3.73 Bolivars).

Tableau N° 2. REVENU MENSUEL MOYEN (BS.)

Tableau N° 2. REVENU MENSUEL MOYEN (BS.)

Source : OCEI. Enquête sur les ménages. 1982.

14Cette accablante inégalité dans la répartition de la richesse est encore plus visible si l'on compare le revenu familial des couches à hauts revenus, à l'échelle nationale et dans la région métropolitaine : dans le 1er cas, 13,3 % de la population perçoit 23,8 % du revenu familial alors que dans le 2eme cas, cette catégorie reçoit 34,4 %. Tant qu'une telle répartition -absurde- se maintiendra, on ne pourra parler d'un développement national équilibré et acceptable.

PRINCIPALES TENTATIVES DE CHANGEMENT

15On ne peut nier qu'une série d'actions ait été menée pour tenter de remédier à cet état de choses. Nous en citerons les plus importantes :

a) les régionalisations

16A travers divers processus de régionalisation, on a tenté de diviser l'espace national en sous-espaces représentant des territoires socio-économiques homogènes dont l'existence pouvait faciliter la prise en compte des spécificités régionales et la mise en œuvre des projets de développement ; ils n'ont jamais, toutefois, réussi à provoquer une effective délégation des pouvoirs ou leur désagrégation. Les organismes ou instances créés par certaines de ces tentatives pour mettre en place les actions régionales avaient un fonctionnement si complexe, si délicat qu'ils ne pouvaient être efficaces ; parfois même, ils n'ont pas réussi à se former. Dans d'autres cas, les organismes responsables, les conseils régionaux de développement, intègrent les gouverneurs des états ou des provinces qui constituent la région, or les gouverneurs sont les représentants du pouvoir central et ne jouissent que d'une autonomie relative dans les prises de décision concernant les travaux et les investissements puisque la gestion du budget relève d'une coordination centrale.

b) les grands projets

17L'exécution des grands projets pour la création d'infrastructures, l'exploitation des ressources ou l'implantation d'industries lourdes (pétrole, charbon, fer, aluminium etc.) active la vie économique des régions pendant la phase de construction mais une fois achevée, les bénéfices, les excédents économiques sont centralisés et non réinvestis sur le lieu qui a produit cette plus-value et qui ne retient que la rémunération du travail. Ce mode de fonctionnement du secteur public se retrouve avec plus de force dans le secteur privé.

c) la déconcentration économique

18La politique de déconcentration a un double objectif : ralentir le mouvement centripète et consolider l'intérieur du pays par un transfert d'activités économiques, essentiellement du secteur industriel. Dans ce cadre ont été prises des mesures visant à limiter la capacité d'action du centre. Mais le pouvoir central lui-même, en diverses circonstances, a détourné cette politique en créant des espaces périphériques jouissant des mêmes avantages que l'intérieur du pays. Etant donné l'existence prépondérante du marché dans la zone centrale à cause de la concentration d'une population à revenus élevés, le résultat de cette politique a été le renforcement et l'élargissement spatial d'un centre toujours plus puissant face à la faiblesse du reste du pays.

19C'est un fait que les entreprises se localisent là où les avantages sont les plus importants et si les conditions offertes sont identiques dans les zones proches du grand marché qu'est le centre et dans le reste du territoire, il va sans dire qu'elles préfèrent s'implanter près du centre.

20En outre, et ceci vient étayer notre propos, à cause du mode de fonctionnement économique qui canalise vers le centre tous les excédents produits aux différents niveaux de la chaîne de production et à l'échelle du territoire national, ce ne sont que des filiales qui s'implantent à l'intérieur du pays ; leur surplus est transféré au centre là où se trouve la maison mère qui les contrôlent. En définitive, l'intérieur possède l'infrastructure de l'entreprise mais n'est pas le cadre d'effets d'entrainement promoteurs du développement. Seule lui reste la rémunération du travail. On a vu le cas d'implantations à l'intérieur avec un capital externe, 80 % de la matière première importée, une main d'œuvre spécialisée ; l'encadrement n'est pas local et les excédents économiques comme l'épargne accumulée par ce type de personnel ont une destination autre.

d) les Corporations régionales de développement

21C'est vers le milieu des années 40 que le Venezuela introduit les corporations de développement avec la création de la Corporación Venezolana de Fomento. Elle est nationale et agit à partir du centre qui la contrôle. Plus tard naissent les corporations régionales dans le cadre d'une politique de décentralisation et de promotion du développement économique à l'intérieur du pays.

22Il existe actuellement sept corporations dont l'une vient de naître. Ce sont des entités très différentes les unes des autres ; indépendamment des territoires et des budgets qui leur sont assignés, elles ont des fonctionnements variés. Elles sont généralement composées d'un ou plusieurs organismes des états concernés en respectant leurs limites politico-administratives. Les corporations ont un comité directeur nommé par le centre qui leur attribue un budget restreint ; elles n'ont pas de revenus propres si ce n'est de temps en temps des revenus minimes provenant d'une petite entreprise promue. Dans le domaine de la planification, leurs fonctions sont toutes relatives, car, comme il a été dit précédemment, c'est un rôle assumé par le pouvoir central. Outre ce comité directeur, les corporations sont immédiatement sous la tutelle du Conseil Régional de Développement constitué par les gouverneurs des états qui composent la région et le président de la corporation qui a le rôle de secrétaire. Tous les fonctionnaires sont nommés à partir du centre et lui rendent des comptes. Ce sont des représentants typiques du pouvoir central. Elles sont, de plus, chapeautées par un Conseil National de Développement contrôlé par le Ministère de la Planification et une Direction des Corporations au sein de ce même ministère chargée de fréquents contrôles.

23Mais il faut ajouter que le pouvoir central se réserve le droit d'établir des "zones spéciales" formées par des territoires à l'intérieur des régions déjà définies. Ces zones sont directement gérées par le centre et échappent à la juridiction des corporations. Signalons le cas de la Corporation du Zulia, Corpozulia, une de celles qui a le plus lutté pour le développement de sa région : elle a réussi à obtenir du pouvoir central, en concession, l'exploitation d'une riche mine de charbon ainsi que le recouvrement du péage sur un pont important qu'elle avait construit (la collecte de toute forme de péage sur toute l'étendue de la République relève du gouvernement central).

24Actuellement, nous sommes devant la situation suivante : tout le territoire pétrolier forme une sous-région contrôlée par le centre ; pratiquement tout le territoire agricole de la partie sud lui a été enlevé ainsi qu'une autre zone potentiellement à usage agricole, la plaine de Maracaibo, de même la concession des mines de charbon. La zone pétrolière, les espaces agricoles et l'exploitation du charbon ont été confiés à des ministères et à l'entreprise pétrolière nationale. Tout est géré et contrôlé directement à partir du centre. Il lui reste comme territoire quelques morceaux isolés comme la zone de la Guajira venezolana, une zone indigène frontalière où interviennent 24 organismes de caractère national qui sont des agents de pouvoir central.

25On pourrait ainsi continuer à citer des cas où des portions de territoires sont soudainement retirées au contrôle des corporations : le centre nomme une personne qui a autorité sur la zone sans que les corporations soient même invitées à y jouer un rôle.

26Il faut mentionner un autre aspect, celui des investissements effectués par le pouvoir central dans des travaux réalisés à l'intérieur du pays, sur les territoires des corporations et parfois en association avec elles. La phase de la construction stimule l'activité économique mais à partir de la mise en opération, tous les excédents convergent vers le centre si bien que, si la corporation se trouve devant la nécessité d'élargir ses installations, elle doit solliciter l'aide du centre et avoir recours à des prêts. Les territoires de l'intérieur ne retiennent que la rémunération du travail et toutes les entreprises relevant de l'État entraînent le même mécanisme.

e) La loi organique d'aménagement du territoire

27C'est une loi récente avec une tendance nettement centralisatrice : elle donne faculté et moyens de créer des zones spéciales et de nommer des directions sans avoir besoin d'établir un lien avec les Corporations Régionales de Développement qui sont réduites à jouer le rôle de conseil auprès des gouvernements des états qui sont, comme nous l'avons dit, le bras exécutoire du centre. Celui-ci profite de cette avancée pour intervenir dans des domaines qui relèvent de la compétence des municipes, comme les impôts sur la plus-value que doivent payer les propriétaires de terrains valorisés par des travaux publics ; cet impôt qui était de 75 % correspond maintenant à 5 %.

f) La loi d'aménagement urbain

28Cette autre loi en passe d'être ratifiée par le Congrès retire définitivement aux municipes la faculté d'élaborer des plans urbains, faculté qui est alors exercée par le pouvoir central, ce qui signifie une spoliation à ajouter à une liste déjà longue. Il existe une nouvelle version qui corrige en grande partie cet état de fait.

g) Une réforme actuellement en discussion

29Sur l'initiative de la Commission présidentielle pour la réforme de l'État, tout un paquet de réformes se trouve en discussion entre autre : a) la démocratisation des partis politiques ; b) le financement des partis politiques ; c) le régime électoral ; d) la loi organique du régime municipal et e) l'élection directe des gouverneurs des états.

30Ces réformes se situent à l'intérieur d'un processus de dévolution et d'attribution de certaines compétences aux états et aux municipes, c'est-à-dire d'une décentralisation progressive comme préalable à l'élection directe des gouvernements et à l'élection des conseillers au scrutin uninominal et non plus au scrutin de liste des partis politiques comme cela se pratique aujourd'hui.

CONSIDERATIONS FINALES

31Au niveau du discours, depuis le Président de la République jusqu'au moindre fonctionnaire public, tous se déclarent opposés au centralisme et partisans du développement régional, de la déconcentration économique et de la décentralisation politique mais au niveau des actes exécutoires, des faits, la réalité est autre.

32Aussi, avec tout ce qui vient d'être dit, il est bien difficile de parler de développement régional au Venezuela, tant que dureront de telles conditions, il restera au stade de la fiction. Dans cet ordre d'idées, il convient de noter que même les avantages comparatifs des régions sont minimisés avec ce modèle économique et politique. Ils se réduisent, au niveau régional, à la rémunération du travail créé par les activités qui se développent pour bénéficier de ces avantages puisque la plus-value est captée par le centre.

Table des illustrations

Légende Investissement dans le secteur de la construction gouvernement central 65 %.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1121/img-1.jpg
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Titre Tableau N° 1. NOMBRE DE MÉNAGES
Légende Source : O C E 1. Enquête sur les ménagesa) Bas revenus : de 0 Bs à 4.000 Bsb) Revenus Moyens : de 4.001 Bs à 7.000 Bsc) Revenus élevés : 7001 et plusOn n'a pas tenu compte des ménages non-enregistrés (± 3,2 %). Il n'y a pas de données sur la Région de Guayana et des Llanos (1 franc = 3.73 Bolivars).
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Titre Tableau N° 2. REVENU MENSUEL MOYEN (BS.)
Légende Source : OCEI. Enquête sur les ménages. 1982.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/1121/img-3.jpg
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Auteur

Directeur du CENDES, Université Centrale, du Venezuela. Caracas.

© Éditions de l’IHEAL, 1989

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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