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Luttes pour l’eau dans les Amériques

 | 
Chloé Nicolas-Artero
, 
Sébastien Velut
, 
Graciela Schneier-Madanes
, 
et al.

IV- Pouvoir et dynamiques institutionnelles dans la redéfinition des politiques de l’eau

Chapitre 14. Sociologie de la gouvernance de l’eau au Brésil : entre agents, discours et institution

Rodrigo Constante Martins

Texte intégral

Introduction

1Rien n’est plus courant que l’emploi d’expressions de nature économique pour se référer à la question environnementale contemporaine. Sous ses multiples facettes, celle-ci semble avoir trouvé dans la grammaire de l’économie, et en particulier dans le jargon de l’économie environnementale néoclassique, les termes qui lui confèrent la légitimité scientifique et l’autorité sociale pour prendre place dans l’agenda politique contemporain.

2En dépit des innovations techniques et scientifiques des cent dernières années, les sociétés industrialisées se retrouvent paradoxalement confrontées, dans cette deuxième décennie du xxie siècle, à un problème qui avait déjà marqué la fin du xixe siècle, à savoir la garantie de l’accès à l’eau potable. De « bien commun » à la condition de marchandise rare, cette ressource naturelle ne cesse d’être l’objet de resignifications sociales. Celles-ci, que l’on abordera plus en détail au fil de ce texte, mettent d’abord en lumière des conflits d’ordre politique et culturel plutôt que la seule situation de pénurie physique et économique.

3L’un des plus importants jalons de cette resignification de l’eau au niveau international fut la structuration de l’appareil français de gouvernance de la ressource. Datant des années soixante, celui-ci a permis de consolider le principe de la gestion décentralisée, démocratique et scientifique de l’eau : démocratique et décentralisée en ce qu’elle se fait avec la participation de divers acteurs de la société civile et sans l’action exclusive de l’État dans la définition des modes d’usage et d’accès à la ressource ; et scientifique en ce qu’elle se base sur un découpage géographique, et en principe non politique, du territoire national, dans lequel les eaux sont gérées par des comités de bassin, à savoir de véritables parlements des eaux composés de représentants du gouvernement et de la société civile locale [Abers & Keck, 2013 ; Martins, 2013]. Tout cet appareil repose sur l’adoption d’une nouvelle vision de l’eau : celle-ci est désormais entendue comme une ressource rare dotée de valeur économique.

4Au Brésil, la réforme de la structure nationale de gestion de l’eau en œuvre depuis les années quatre-vingt-dix a adopté comme référence principale le modèle français. La Constitution fédérale de 1988, qui établit la propriété publique de l’eau, prévoyait déjà la création de mécanismes juridiques et de modalités d’évaluation économique des ressources hydriques.

5L’objectif de ce chapitre est de présenter des éléments concrets de l’expérience brésilienne de reconnaissance de la valeur économique de l’eau. Cette étude entend ainsi se situer non pas sur le plan des institutions ou des innovations juridiques responsables de la mise en œuvre de la législation relative à la gouvernance de la ressource, mais plutôt dans le contexte des agents sociaux impliqués dans ces nouveaux espaces de gestion. Il s’agit en ce sens de mener une interprétation sociologique des configurations d’agents et d’institutions engagés dans la promotion de nouvelles conceptions de l’eau, et de la régulation sociale de l’usage et de l’accès à la ressource dans le pays.

6Nous analyserons le cas des configurations d’agents ayant occupé des postes clés dans la reformulation de l’appareil fédéral de gouvernance des eaux. Celui-ci a été reconstitué sur la base d’un relevé documentaire et d’une recherche de terrain réalisés entre 2009 et 2015. L’étude documentaire a pris, entre autres, la forme d’une recherche dans les archives de l’Agence nationale des eaux, du Conseil national des ressources hydriques, du Secrétariat national des ressources hydriques et des comités de bassin hydrographique. Sur le terrain ont été menés des entretiens semi-directifs auprès des agents des configurations étudiées suivant les critères de l’échantillonnage [Patton, 2002].

7L’interprétation et l’analyse ici développées se situent dans deux champs. Le premier se réfère à la sociologie figurationnelle de Norbert Élias [1991, 2001] et à l’attention qu’elle porte aux niveaux configurationnels, aux hiérarchies relationnelles et à l’interdépendance comme arrangement spécifique des forces sociales. Ces clés analytiques soutiendront notre effort d’exploration des biographies de certains des agents centraux impliqués dans la construction de la nouvelle problématique de l’eau au Brésil, ainsi que des configurations d’agents et d’institutions dans lesquelles ceux-ci étaient et sont encore parfois impliqués. Notre second champ a trait à la critique de l’universalisme de la science moderne et de certaines hypothèses économiques de conduite sociale qui orientent en grande partie cette nouvelle problématique de l’eau dans le pays. Les outils conceptuels ici mis en œuvre emprunteront à ce champ les interprétations de Durkheim [2003] relatives à l’autorité du concept scientifique et à sa naturalisation, et celles de Bourdieu [1997, 2000] sur la consolidation des matrices économiques de perception, connaissance et reconnaissance du monde social.

Gestion environnementale et rationalité économique : la nécessité de la croyance

8Un peu plus de quarante ans après sa création, l’actuelle structure française de gouvernance des eaux occupe une place de choix au sein du débat international sur les modèles de gestion des ressources naturelles. Les agences multilatérales soulignent les mérites de l’expérience française, principalement en ce qui concerne la création d’un mécanisme d’attribution de valeur monétaire à l’eau [OCDE, 2003 ; Dinar, 2000]. Celui-ci, connu sous le nom de redevances, est destiné à influencer la conduite de l’usager qui, en payant pour la quantité et la qualité de son usage, serait ainsi encouragé à rechercher des formes plus durables, et donc moins chères, de consommation.

9En microéconomie néoclassique, l’évaluation économique de l’eau ferait en sorte que l’agent responsable de dommages environnementaux internalise les externalités environnementales dont il est à l’origine. À l’aide de ce calcul, l’agent en question serait amené à optimiser son usage de la ressource et à générer/absorber les avancées technologiques, dans le but de concilier la demande sociale de durabilité et son intérêt à augmenter, voire à diversifier ses profits. La situation de rareté relative de l’eau signalée par le système de prix donnerait toute sa signification à l’adoption d’un nouveau comportement d’usage intelligent de la ressource. Partant, la logique d’une supposée rationalité économique s’appliquerait également à la gestion environnementale dans son ensemble [Pearce & Turner, 1991 ; Bontems & Rotillon, 2003].

10La littérature spécialisée de la gestion environnementale associe les vertus de l’appareil français de gouvernance des eaux aux fondements de ce qui constituera quelques années plus tard le principe du pollueur-payeur formulé au début des années soixante-dix par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Néanmoins, le fondement conceptuel de ce principe lié au système logico-déductif de la microéconomie néoclassique, date de la fin du xixe siècle et du début du xxe. En se basant sur les notions d’« équilibre » et d’« utilité » de Vilfredo Pareto [1983] et de Léon Walras [1983], ainsi que sur le concept d’« externalité » de Arthur Pigou [1932], le champ de ce que l’on appelle aujourd’hui l’économie environnementale propose l’incorporation du comportement des agents économiques au modèle néoclassique d’allocation optimale des ressources, où la spécificité des ressources naturelles serait leur caractère public et non concurrentiel. Si elles sont produites par le secteur privé et génèrent des coûts sociaux n’affectant pas les fonctions d’utilité d’autres entreprises et/ou consommateurs, les « externalités » qui résultent des pratiques individuelles affecteraient le bien-être des autres agents économiques, et interféreraient dans l’équilibre de la relation entre offre et demande des ressources naturelles. Selon le diagnostic de l’économie environnementale, l’alternative permettant de combattre les pratiques polluantes des agents économiques consisterait en l’incorporation de ce que l’on appelle les « externalités environnementales » dans l’évaluation des conduites individuelles [Baumol & Oates, 1988 ; Pearce, 1985].

11La conception française de l’évaluation économique de l’eau se fonde sur le présupposé fondamental du principe du pollueur-payeur, qui consiste à faire payer à l’agent social pollueur les frais destinés à maintenir l’environnement au sein de paramètres acceptables de qualité. C’est pour cette raison que les pénalités qu’implique la législation française sont communément interprétées à partir de l’ensemble des significations de ce que l’on appelle l’« économie de l’eau » [Valiron, 1990 ; Merret, 1997].

12Au Brésil, le début de la réforme du système de gestion des eaux date de la Constitution fédérale de 1988. Se substituant au Code des eaux de 1934, qui autorisait la centralisation de la gestion des ressources par les pouvoirs publics, la nouvelle Constitution fédérale signalait au contraire la nécessité de décentraliser le système de gestion en établissant les domaines de responsabilité de la sphère fédérale – pour les cours d’eau dépassant les frontières d’un seul État – et des différents États – pour les cours d’eau restreints à un seul État. Instituée en 1997, la politique nationale des ressources hydriques s’inspira du modèle français pour définir le bassin hydrographique comme unité territoriale de gestion. Elle établit la création de comités de bassin hydrographique, composés de représentants des pouvoirs publics et de divers secteurs de la société civile, dont la responsabilité consistait à débattre des conflits afférents à l’eau dans le bassin afin de pouvoir les arbitrer. Elle attribuait finalement aux comités la responsabilité de mettre en œuvre le principal instrument de cet appareil de gestion, à savoir la facturation de l’usage de l’eau. Dès le deuxième alinéa de son premier article, la loi fédérale réglementant cette politique stipule que « l’eau est une ressource naturelle limitée dotée d’une valeur économique ». Pour soutenir les activités des comités fédéraux et garantir la mise à exécution des principes de la politique nationale, une Agence nationale de l’eau fut créée en 2000.

13Les composantes institutionnelles présentes dans la décentralisation de la gestion des eaux révèlent sans équivoque l’influence exercée par le modèle français. Cette référence est présentée par les spécialistes en politiques environnementales comme l’un des plus importants mérites du nouveau système de gestion [Tundisi, 2003 ; Lanna et al., 2002]. Mais si les racines du modèle français ne peuvent être analysées hors des arrangements professionnels et des conflits entre les corps des grandes écoles de génie civil au sein de la bureaucratie d’État et du champ du pouvoir de ce pays, sur quoi reposerait, au Brésil, la disposition des groupes et agents à adopter le modèle en question pour assurer la nouvelle gouvernance de l’eau ?

14Il serait pertinent d’avancer une première hypothèse sur la participation de spécialistes français non seulement au débat brésilien afférent à la réforme de son système de gestion de l’eau, mais également à l’établissement de liens institutionnels solides sur cette thématique. Des situations ponctuelles de coopération entre spécialistes des deux pays existèrent de fait, avec des visites techniques et même la formation universitaire de certains des futurs gestionnaires, qui étudièrent dans des institutions françaises. Mais si l’on cherche des relations institutionnelles et une coopération plus durables, la trajectoire professionnelle d’une grande partie des principaux spécialistes brésiliens qui ont mené la reformulation du système de gestion des eaux dans le pays révèle un autre dénominateur commun, basé sur de forts liens institutionnels et de solides pratiques professionnelles. Ce dénominateur commun tient aux relations que ces spécialistes nouèrent au fil de leurs carrières respectives avec des groupes de travail de la Banque mondiale.

La Banque mondiale et le discours de la croyance

15La Banque mondiale est une organisation internationale qui a pris forme lors de la Conférence de Bretton Woods (1944) dans le but de répondre aux nécessités de financement de l’économie occidentale d’après-guerre. Structurée comme une organisation multilatérale, elle a joué un rôle fondamental lors des deux dernières décennies du xxe siècle, en tant qu’institution dotée de ressources à investir dans des domaines comme l’énergie et les infrastructures, et dans la reconstruction nationale à la suite de conflits. Ses différentes modalités d’action ont fait appel de façon singulière à une synergie entre argent, idéaux et prescriptions politiques, dans le but d’amplifier son influence dans l’agenda politique des différents niveaux des relations internationales. Dans ce contexte, comme le souligne João Márcio Mendes Pereira [2011], le « verdissement » de l’action politique et économique de la banque s’est renforcé à partir des années quatre-vingt-dix, sous la pression d’ONG de défense de l’environnement et de l’opinion publique, suite à laquelle elle s’est mise à plaider en faveur d’une « administration environnementale » de ses projets. Ce mode de gestion signalait que cette question serait incorporée à l’élaboration de l’ensemble de ses politiques et lors de toutes les phases des projets financés par la Banque mondiale.

16La nécessité d’intégrer le débat public sur la question environnementale à ses projets a conduit la Banque mondiale à investir dans la production intellectuelle sur l’articulation entre développement économique et environnement. Au cours de ce processus, l’inscription de variables environnementales dans les formulations de la pensée économique dite mainstream a permis de viabiliser le corps conceptuel de l’économie environnementale.

17La Conférence internationale sur l’eau et l’environnement (ICWE) de janvier 1992, qui réunit à Dublin, en Irlande, des représentants de gouvernements et d’ONG de plus de cent pays, a posé un jalon important de la prise de position de la Banque mondiale quant à la gestion des eaux. Au terme de cette conférence, un positionnement déjà défendu par la Banque mondiale se transforma en l’un des principes fondamentaux de la Déclaration de Dublin en vue de la reconnaissance internationale de l’eau en tant que bien économique. Le quatrième principe de la déclaration affirme en effet : « Considérer l’eau comme un bien économique et la gérer en conséquence, c’est ouvrir la voie à une utilisation efficace et à une répartition équitable de cette ressource, à sa préservation et à sa protection. » L’année suivant cette Déclaration, la Banque mondiale publiait son premier document de référence sur la gestion des eaux. Intitulé Gestion des ressources en eau, ce document de cent soixante-trois pages synthétisait l’ensemble de la production de l’institution sur ce thème depuis la fin des années quatre-vingts. Il présentait l’optique du marché, faisant écho aux critiques de l’économie environnementale à l’encontre de la centralisation administrative fondée sur des stratégies de contrôle et de tarification :

« Vu le gaspillage et les inefficacités dus à l’erreur, fréquemment commise, de ne pas se servir des prix et autres moyens similaires pour gérer la demande en eau et en guider la répartition, la nouvelle approche montre combien il est important d’utiliser des mécanismes de mise en œuvre décentralisés et les forces du marché pour la fourniture de services d’eau. » [World Bank, 1993, p. 23]

18Sous la perspective des auteurs de l’économie environnementale, l’intervention gouvernementale aurait généré au fil du xxe siècle d’importants dysfonctionnements dans la relation entre économie et nature. Définis comme des « interventions défaillantes » [Gowdy & O’Hara, 1995] ou des « défaillances gouvernementales »[Stevenson, 1991], de tels dysfonctionnements seraient liés à la forme même de la structuration bureaucratique de l’État-nation moderne, qui permettrait la transformation de la régulation environnementale en monnaie d’échange du conflit entre différentes factions du champ politico-étatique. Corroborant un tel argument, Turner et al. [1993] ont mis en lumière, au sein des législations environnementales nationales, des manœuvres destinées à favoriser certains intérêts sectoriels, qui empêcheraient l’État de pouvoir répercuter les niveaux de rareté d’une ressource environnementale auprès des agents économiques. Selon ces auteurs, la régulation étatique pourrait ainsi masquer le niveau d’épuisement du « capital naturel », sachant qu’elle ne fait pas porter sur l’usager la responsabilité de s’informer sur la disponibilité des ressources naturelles afin de pouvoir réaliser ses propres analyses coût-avantage.

« L’eau est indispensable à la vie et, lorsqu’elle est rare, les pouvoirs publics ont généralement tendance à la répartir en fonction de critères politiques et sociaux plutôt que purement économiques. Les initiatives publiques reflètent la crainte – facile à comprendre – que le recours exclusif à des marchés non réglementés ne mène à des échecs. De ce fait, beaucoup de pays font depuis longtemps appel à des administrations centralisant la direction et le contrôle de l’aménagement et de la gestion des ressources en eau, et se fient trop à des organismes gouvernementaux pour aménager, exploiter et entretenir les réseaux d’eau. Souvent, les engagements pris de la sorte dépassent la capacité limitée de mise en œuvre des pouvoirs publics. De plus, dans la plupart des cas, les utilisateurs n’ont pas été consultés ou n’ont participé en aucune manière à la planification et à la gestion des ressources en eau. Cela a créé des cercles vicieux : des projets douteux qui produisent des services inadaptés aux besoins des consommateurs et que ceux-ci refusent de payer. L’absence de toute discipline financière et de responsabilité pour les résultats, parallèlement à une ingérence politique dans les décisions concernant l’affectation des ressources et la tarification, entraîne toutes sortes de problèmes : exploitation inefficace, maintenance insuffisante, pertes financières et manque de fiabilité de la prestation de service. » [World Bank, 1993, p. 31-32]

19Selon la Banque mondiale, le système français de gestion des eaux est devenu une référence internationale importante en raison de son caractère décentralisé, de l’intégration des usagers aux processus décisionnels et, plus particulièrement, de l’adoption d’instruments économiques de gestion – notamment la tarification environnementale de la ressource par le biais des redevances. Selon les termes de la Banque [World Bank, 1993, p. 52],

« Un aspect important du système français est que la gestion des ressources hydrologiques se fait au niveau du bassin fluvial. [...] Les comités sont devenus le lieu des négociations et des grandes décisions concernant la gestion de l’eau dans le bassin fluvial. […] Ils votent également chaque année sur deux types de redevances à payer par les usagers de l’eau dans le bassin fluvial : l’une est basée sur le niveau de consommation d’eau et l’autre sur le niveau de pollution à chaque source ponctuelle. Ces deux redevances favorisent une utilisation écologiquement saine des ressources en eau et fournissent des incitations financières (subventions ou prêts à taux réduit) pour réaliser les objectifs du plan d’action quinquennal. »

20La formation et la diffusion de cette lecture économique de la gestion des eaux ne peuvent pas être uniquement interprétées sur la base de positions institutionnelles exprimées dans ce type de document. La circulation des agents promouvant ce discours est un élément clé de la compréhension de la production et reproduction des croyances dans les catégories techniques et économiques qui fondent l’évaluation, et plus encore la validation de ce que l’on appelle le modèle français.

Le circuit de la croyance : agents et nouvelles institutions du Brésil

21La référence au modèle français dans la formulation du système brésilien de gestion des eaux constitue un exemple significatif de la portée que peut atteindre la circulation des agents et des idées au sein du processus de validation de certaines croyances sociales. Si l’on prend en considération les positionnements institutionnels centraux à l’époque de la formulation de la nouvelle structure brésilienne, et en particulier de celle du système adopté par l’État de Sao Paulo, on observe une diffusion de ces croyances par l’entremise de relations et de catégories de construction de la connaissance sur ce que l’on a baptisé la question hydrique.

22La publication au Brésil du document Gestion des ressources en eau de la Banque mondiale reflète l’une des voies importantes de ce processus de circulation des agents et des idées, ainsi que le rôle des institutions. Le document, dont la première édition date de 1993, a été traduit et publié au Brésil en 1998 par le Secrétariat national des ressources hydriques (SRH) du ministère de l’Environnement, qui était à l’époque la principale institution responsable de la mise en œuvre des activités de gestion des cours d’eau fédéraux. Cette édition a pu compter sur une préface de l’ingénieur Paulo Afonso Romano, du SRH, qui y présenta le document comme

« Une contribution inestimable destinée à tous ceux qui sont engagés d’une manière ou d’une autre dans l’utilisation rationnelle des ressources hydriques […]. Il s’agit sans aucun doute de la plus importante source d’informations mise à disposition en langue portugaise et pouvant être utilisée par les techniciens, les planificateurs, les usagers et les décideurs impliqués dans les questions de l’usage de l’eau. Il sera utile à tous les pays de langue portugaise. » [Romano, 1998, p. 2]

23Ingénieur agronome de formation, Paulo Afonso Romano a occupé depuis les années soixante-dix différents postes dans l’administration publique de l’État de Minas Gerais et du gouvernement fédéral. Dans les années quatre-vingts, il suit une formation sur l’élaboration de projets et l’évaluation des politiques, dispensée au siège de la Banque mondiale, à Washington. De 1991 à 1994, il est député fédéral et participe activement au débat sur la création d’un nouveau système national de gestion des eaux. Entre 1995 à 1998, il devient Secrétaire national des ressources hydriques et joue un rôle décisif dans les négociations législatives visant l’approbation de la Politique nationale des ressources hydriques, également connue au Brésil sous le nom de Lei das águas (Loi des eaux). L’influence des critères de gestion préconisés par le document de la Banque mondiale sur les principes de ce texte de loi est évidente. Parmi les cinq principes généraux de la loi brésilienne se trouvent la reconnaissance de l’eau comme ressource naturelle limitée dotée de valeur économique, celle du bassin hydrographique comme unité territoriale de gestion, une gestion des ressources hydriques à de multiples fins et la gestion décentralisée.

24L’expérience acquise par Afonso Romano lors de formations et de coopérations avec la Banque mondiale permet à l’ingénieur de devenir consultant auprès de l’Organisation des États américains. Avant de quitter le SRH, il articulera la création du Programme de développement des ressources hydriques pour le semi-aride brésilien, aussi nommé PROÁGUA semi-árido. Financé par la Banque mondiale, ce programme avait pour but d’élaborer des stratégies de gestion des disponibilités et des demandes en eau dans la région du semi-aride brésilien, en prenant en compte le bassin hydrographique et les multiples usages de l’eau, et en analysant sa valeur économique au vu de sa rareté et des demandes des usagers.

25Ce programme, qui deviendra la principale source de financement du SRH dès lors, sera géré, après le départ, d’Afonso Romano par un autre ingénieur dont la formation intellectuelle était tout aussi alignée sur les principes économiques de gestion défendus par la Banque mondiale. Raymundo José dos Santos Garrido, ingénieur civil et titulaire d’un master en économie, enseignait alors à l’université fédérale de Bahia. Son principal objet d’étude était l’économie des ressources hydriques. Au vu des caractéristiques du programme PROÁGUA et de la nécessité de consolider le nouveau système de gestion adopté par la Loi des eaux de 1997, le profil professionnel de Raymundo José dos Santos Garrido s’est révélé fondamental, principalement dans le cadre de la coordination d’équipes se consacrant aux études stratégiques d’évaluation économique de l’eau au sein du SRH.

26À la tête du SRH, Raymundo José dos Santos Garrido participa à la dernière innovation juridique et institutionnelle de la structure nationale de gestion des eaux, à savoir la création de l’Agence nationale des eaux (Agência nacional de águas – ANÁ). Celle-ci est créée en 2000 pour supporter les activités opérationnelles de gestion des cours d’eau fédéraux. Son principal objectif est de contribuer à la mise en œuvre des instruments de gestion de la Loi des eaux, et d’encourager la création des comités de bassin hydrographique et l’élaboration de stratégies d’évaluation économique des ressources hydriques. L’Agence assume ainsi la mission, plus ample encore, de mise en place du nouveau système de gestion, l’atteinte de cet objectif dépendant de l’enchevêtrement de la question hydrique avec ses implications économiques.

27L’ingénieur Jerson Kelman fut le premier président-directeur de l’ANÁ entre 2000 à 2005. Titulaire d’un master en génie civil et d’un doctorat en hydrologie et ressources hydriques acquis auprès de la Colorado State University, il est professeur de l’université fédérale de Rio de Janeiro. Spécialiste du domaine de l’hydrologie et de l’optimisation des ressources hydriques, son expérience universitaire est ponctuée de diverses coopérations internationales, notamment avec la Banque mondiale, pour laquelle il travaillera comme consultant pour des projets au Brésil et dans le reste de l’Amérique latine. Il dispose de connaissances étendues sur les différentes stratégies nationales d’évaluation économique des ressources hydriques, en particulier par le biais d’instruments de facturation de l’usage de l’eau, et sur les programmes gouvernementaux d’« achat » d’eaux usées traitées. Les catégories descriptives qui marquent ses recherches académiques, ainsi que celles, prescriptives, que l’on trouve dans ses discours et publications en qualité de gestionnaire public, sont l’externalité environnementale, la tarification et les coûts environnementaux, l’évaluation environnementale et la rationalité économique de l’usage de l’eau.

28José Machado remplaça ensuite Jerson Kelman à la présidence de l’ANÁ de 2005 à 2012. Il est titulaire d’une licence en économie de l’université de Sao Paulo et d’un diplôme de deuxième cycle de l’université d’État de Campinas. À la fin des années quatre-vingt, il est l’un des fondateurs et le premier président du Consortium intercommunal des bassins hydrographiques des rivières Piracicaba, Capivari et Jundiaí dans l’État de Sao Paulo, et l’un des mentors de la formulation de la modalité expérimentale de facturation de l’usage de l’eau dans ces bassins.

29Durant les mandats de Jerson Kelman puis de José Machado, l’ingénieur civil Benedito Pinto Ferreira Braga, titulaire d’un doctorat délivré par l’université de Stanford, sera une figure importante. Benedito Pinto Ferreira Braga est professeur au département d’hydraulique de l’École polytechnique de l’université de Sao Paulo, où il fit carrière pour devenir l’un des principaux chercheurs du domaine de la gestion des ressources hydriques. Avant d’intégrer la direction de l’ANÁ, il a effectué d’importantes visites techniques qui visaient à suivre des expériences de gestion des ressources hydriques dans des contextes de promotion d’instruments économiques de gestion environnementale. On peut entre autres citer une visite technique à la Tennessee Valley Authority en 1985, pour accompagner l’expérience américaine de gestion économique de l’eau, une autre au Département d’assainissement et des ressources hydriques de Paris en 1992, pour discuter des méthodes de prévision et de contrôle des crues en temps réel, ou encore celle, la même année, à l’Agence de l’eau Seine-Normandie en France, pour s’intéresser à son système de facturation de l’usage de l’eau. Il fut également président de l’International Water Resources Association (IWRA). En raison de cette importante circulation internationale en tant que chercheur et, ultérieurement, en sa qualité de directeur de l’ANÁ, Benedito Pinto Ferreira Braga est devenu un proche collaborateur d’institutions multilatérales telles que l’Unesco, où il a présidé le Conseil intergouvernemental du Programme hydrologique international en 2009 et 2010. En 2012, il connaît sa consécration dans le champ du débat international sur les ressources hydriques en étant élu président du Conseil mondial de l’Eau, un organisme multilatéral réunissant des organisations de la société civile, des gouvernements nationaux et des entreprises privées, avec une forte présence de la Banque mondiale en tant que partie intéressée et bailleur de fonds.

La croyance en la gestion économico-rationnelle de l’eau

30Les biographies de ces agents ayant occupé les principaux postes institutionnels de la nouvelle structure de gestion des eaux au Brésil révèlent à quel point la référence au modèle français de gestion de l’eau a été intégrée à l’ordonnancement du système brésilien mis en place à partir de la fin des années quatre-vingt. En outre, au cours de ce processus, la position de la Banque mondiale afférente aux instruments économiques et le rapprochement des spécialistes brésiliens de son expertise ont eu une influence majeure sur le devenir de la structure nationale de gestion. Selon les propres termes du SRH de l’époque dans sa préface à la traduction du document Gestion des ressources en eau :

« La loi nº 9.433, du 8 janvier 1997 (Loi des eaux du Brésil), qui a institué la Politique nationale des ressources hydriques, n’a pas seulement des points communs avec les recommandations de la Banque mondiale, mais a également permis d’innover et d’avancer dans l’allocation de moyens suffisants pour gérer les ressources hydriques de manière durable. » [Romano, 1998, p. 3]

31En outre, il existe dans cette configuration d’agents une dimension que l’on ne peut ignorer : leurs formations et leurs expériences professionnelles respectives ont toutes en commun une combinaison de savoirs économiques et de connaissances techniques issues de l’ingénierie. La réunion de ces champs disciplinaires dans l’analyse de la question hydrique s’est révélée fructueuse aussi bien dans le contexte de la formulation de la Loi des eaux du Brésil qu’antérieurement, lors de la consolidation au niveau national de l’appareil de gestion français. Dans ce dernier cas, Jean-Paul Haghe [2010] souligne que, depuis la fin du xixe siècle, s’est formé, en France, un discours techno-scientifique qui est ensuite objectivé, par le biais de la Loi des eaux des années soixante, en un véritable système abstrait de contrôle de la ressource basé sur une maîtrise technique supposée des variables conformant un bassin hydrographique.

32Il est néanmoins fondamental de comprendre le résultat de cette logique de construction discursive comme une stratégie de description de la réalité objective. En ce qui concerne la présente discussion sur la gestion environnementale, cette même logique joue un rôle décisif dans la prescription d’instruments et de formes d’intervention dans les politiques de l’eau, que ce soit au niveau national ou au niveau local, à l’échelle du bassin hydrographique. Tout cela rend encore plus complexe la relation entre le discours dominant et les agents qui en font usage. Les actions de ces agents vis-à-vis du débat environnemental supposent moins un exercice mécanique de reproduction de dispositions structurées que l’inventivité face à l’évaluation anticipée de la réception de leur discours. C’est justement au cœur de cette inventivité que les agents peuvent combiner l’efficacité symbolique de la rhétorique économique avec le savoir technique accumulé pour mettre en œuvre une communication d’un type nouveau, faisant valoir la force d’une interprétation qui transforme l’eau en actif environnemental, son usage en consommation, et le territoire de l’interaction sociale en bassin hydrographique.

33Dans le cas brésilien, la trajectoire des agents impliqués dans la modernisation du système de gestion des eaux indique ainsi un enchevêtrement manifeste de la question environnementale et de la consolidation de l’autonomie du champ économique dans les rapports de pouvoir de notre époque. Les relations établies par les agents et les institutions brésiliennes avec la Banque mondiale eurent une influence sur la mutualisation de certains jugements et autres conceptions relatives au système français. Le système français a été identifié au Brésil comme un modèle de gestion décentralisée et économique de la ressource, c’est-à-dire un modèle de rapprochement entre l’économie et le génie civil au sein de la gestion environnementale.

34Ces relations entre disciplines ne sont pas non plus exemptes de réverbérations sur le champ politique. Elles donnent un sens particulier aux intérêts de resignification sociale de l’eau, à mesure que le thème de la rareté a pris de l’importance dans le débat environnemental, et notamment parce que la gestion technique de la ressource et son évaluation économique impliquent d’entrer dans une nouvelle phase de la régulation des modalités de son usage social. Cette nouvelle étape met en lumière deux frontières fondamentales : la première, matérielle, en raison des apports financiers nécessaires à la réélaboration des stratégies d’usage ; et la seconde, symbolique, liée au répertoire nécessaire pour bien comprendre les circonstances et les savoirs impliqués dans la gestion rationnelle de l’eau. Mise à l’épreuve, l’efficacité de la croyance dans les instruments du génie et de l’économie est révélée par sa valeur de vérité, liée à d’autres sphères de la vie sociale, qui compose le mode selon lequel les sociétés modernes se positionnent vis-à-vis des lois dites « scientifiques » et « économiques ». Il convient ici de remettre au goût du jour la thèse de Durkheim [2003] selon laquelle les notions fondamentales de la science sont de l’ordre du religieux. C’est là le propos de la croyance et l’un des piliers de l’enchantement provoqué par la gestion rationnelle.

35L’interprétation donnée à la resignification de la nature sur la base d’une production de vérités et de sens partagés par les agents d’une configuration donnée contribue à tracer les contours des catégories générales de perception du monde social en jeu dans un lieu et à un moment donnés. Ces catégories utilisées pour décrire l’expérience sociale peuvent également être mises à contribution dans la prescription de nouvelles expériences et servir ainsi de ressources de pouvoir aux agents impliqués. En ce sens, dans la mesure où le profil de formation des dirigeants des réseaux bureaucratiques avait permis d’intégrer le critère économique à l’expérience de gestion des eaux, ces mêmes responsables (re)produisaient simultanément un important principe de classification des pratiques et des agents eux-mêmes.

36Dans le contexte de la consolidation de cette structure de gestion décentralisée des eaux au Brésil, les promoteurs et les participants de sa mise en œuvre soulignaient de manière réitérée la nécessité de la participation de la société civile locale dans la définition des priorités régionales de régulation de l’usage et de l’accès à l’eau, en phase avec l’appellation de « parlement des eaux » donnée aux comités de bassin. La technification et l’économisation des discours dans le cadre de ces comités sont le plus souvent devenues des éléments décisifs dans la distinction des groupes socialement reconnus comme compétents pour assurer la coordination technique et politique de ce parlement. Les modes de désignation de cette expérience impliquent chez certains groupes d’agents sociaux la mise en œuvre de dispositions structurées, dont l’absence est quant à elle considérée comme un manque de préparation de la société civile et constitue la base des inégalités au sein des débats politiques menés dans le parlement des eaux.

37En effet, ces dispositions contribuent fortement à la construction d’un « nous », ceux qui sont en mesure de gérer, face à un «eux», inaptes à l’exercice de la nouvelle démocratie des eaux. La mobilisation du capital politique et des réseaux de la société civile, qui pourrait éventuellement se superposer aux seuls critères économico-rationnels, révélerait, selon la logique de l’argument néoclassique, le manque de crédibilité d’agents et de groupes sociaux donnés, étant entendu que la rationalité de l’homo-oeconomicus constituerait la forme suprême d’une rationalité libérée des échanges matériels et visant à coloniser les autres sphères de la vie en société.

Conclusion

38L’objectif de ce chapitre était de proposer de nouvelles possibilités d’interprétation de l’expérience brésilienne de resignification de l’eau par le biais des efforts d’attribution d’une valeur économique à la ressource. Ces efforts ont été associés à l’élaboration de nouveaux standards de gestion de l’eau basés sur la rationalité. Celle-ci, dont le lien avec la logique économique néoclassique d’allocation efficace des ressources rares n’est plus à démontrer, s’est graduellement imposée chez les promoteurs du nouveau système de gestion en raison d’une configuration spécifique d’agents et d’institutions propice à la naturalisation de cette rationalité gestionnaire en tant que régime de vérité.

39Il ne s’agit pas de laisser entendre que la construction de ce paradigme de gestion a eu lieu sans désaccords ni conflits. Certains comités de bassin brésiliens ont été créés à partir de mouvements de la société civile organisée. Dans certains cas, on a pu constater des tensions entre ces mouvements et les représentants des pouvoirs publics ou de secteurs industriels ou agricoles qui, de leur côté, sont le plus souvent épaulés par des consultants techniques. Mais il ne s’agit pas non plus de supposer qu’ait eu lieu un blocage systématique de la prise de décision de la part de ce que nous appellerons le savoir technique. Il serait d’ailleurs bienvenu de mener des études spécifiques sur ces moments de conflit et d’échange de ressources entre les différents agents.

40Ce qu’il est important de souligner, c’est plutôt la logique de préservation de l’hégémonie d’un discours qui ne se prévaut pas seulement de sa force argumentative, mais également et fondamentalement, d’un cercle de croyants disposant de ressources dispositionnelles et ayant des intérêts dans la manipulation récursive de ce discours. Partant, la reproduction du discours de la gestion rationnelle de l’eau, fondée sur le diagnostic de sa pertinence économique contemporaine, est à mettre en relation avec un ordre institutionnel impliquant par exemple des coopérations avec des organismes multilatéraux comme la Banque mondiale. Mais on la doit surtout à la reconnaissance des agents de ce discours – en leur qualité de gestionnaires, techniciens, ingénieurs et/ou économistes – et à leur capacité à transformer ce même discours en ressource de pouvoir et de distinction sociale au sein de la nouvelle gestion démocratique et participative de l’eau.

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Auteur

Rodrigo Constante Martins est sociologue et il a réalisé un post-doctorat à l’École des hautes études en sciences sociales de Paris (EHESS). Il a été chercheur invité à la Maison des sciences de l’Homme de Paris (2005-2006) et professeur invité à l’université Paris Nanterre (2019-2020). Au Brésil, il est professeur au département de sociologie et au programme de doctorat en sociologie de l’université fédérale de São Carlos. Il est aussi chercheur du Conseil national de la recherche brésilien. Ses travaux portent sur les conflits d’accès à l’eau dans les territoires ruraux au Brésil.

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