1L’Accord de libre échange de l’Amérique du Nord, Alena (North America Free Trade Agreement ou NAFTA pour les Nord-américains, Tratado de Libre Comercio ou TLC pour les Mexicains), a été signé le 17 décembre 1992 par les présidents Bush et Salinas et par le Premier ministre canadien Mulroney, mais n’est pas encore ratifié par les parlements.

2Dès 1987 le Mexique et les États-Unis signaient un accord cadre sur les principes et procédures de consultation en matière de commerce et d’investissement. En 1989, le président Salinas prit l’initiative d’une discussion avec le président Bush en vue d’un accord de libre commerce entre les deux pays, alors qu’un accord de libre échange entre le Canada et les États-Unis venait d’entrer en vigueur.

3La proposition mexicaine a précédé l’annonce en juin 1990, par le président Bush, de l’Enterprise for the Americas Initiative, avec son approche globale de l’hémisphère occidental et sa vision d’une zone de libre commerce, d’Anchorage à la Terre de Feu. Un leadership nord-américain s’affirme sur tout le continent, tant dans le domaine économique (modernisation des économies et intégration) que dans le domaine politique (consolidation des régimes démocratiques grâce à une croissance économique relancée par l’ouverture commerciale). L’Alena correspond à la fois à une marche vers le libre commerce et à une stratégie des États-Unis de construction régionale et de lutte entre blocs, bien que chaque partenaire insiste sur la compatibilité de l’Alena avec les règles du GATT.

4L’accord de libre commerce vient entériner une intégration de fait de l’économie mexicaine à celle des États-Unis :

• les deux tiers du commerce extérieur mexicain se font avec les États-Unis. Avec un commerce bilatéral de 49, 3 milliards de dollars en 1992, le Mexique est le troisième partenaire commercial des États-Unis, après le Japon et le Canada.
• si, en flux, l’investissement direct des États-Unis au Mexique a été ces dernières années moins dynamique que l’européen, en stock il demeure écrasant : 23,1 milliards de dollars en 1992 sur 37,5 milliards d’investissement direct étranger, soit 61,7 %.

5Les États-Unis y voient le moyen d’accroître leurs potentialités face au Japon et à l’Europe, et de limiter l’immigration mexicaine en favorisant les investissements et la création d’emplois au sud de leur frontière. C’est essentiellement par mesure de “légitime-défense” que le Canada a tenu à se joindre aux négociations américano-mexicaines, afin de protéger les acquis de son accord bilatéral avec les États-Unis, et d’améliorer les règles du jeu. Les États-Unis et le Canada veulent consolider leur accès au marché mexicain, et prioritairement au marché des services (d’abord financiers) et une protection accrue des investissements étrangers. Le Mexique souhaite un accès ample et sûr au marché américain (suppression des limitations douanières et non tarifaires) et la création d’un mécanisme de résolution des conflits commerciaux. Il est intéressé par les capitaux nord-américains délocalisés.

TABLEAU : POIDS DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE DES PAYS DE L’ALENA

OBJECTIFS DE L’ALENA

6Pour le Mexique l’Alena est le symbole de sa participation au “Premier monde”. Dans le discours officiel mexicain, il doit garantir à long terme le succès de toute la politique de modernisation du président Salinas en la liant irréversiblement aux marchés extérieurs. Ouvrir plus largement le marché nord-américain aux produits mexicains, attirer les investisseurs étrangers, rendre irréversible la politique de dérégulation économique, sont les objectifs immédiats afin d’obtenir un niveau de croissance créateur d’emplois. L’Alena est présenté comme inévitable, comme la meilleure solution pour atteindre ces objectifs et comme un mécanisme de défense des exportations mexicaines, la création de normes et règles devant éviter l’arbitraire du protectionnisme nord-américain.

7Le choc de l’ouverture commerciale ne serait d’ailleurs pas à craindre, car il aurait déjà eu lieu. Depuis son entrée dans le GATT en 1986, le Mexique a abaissé unilatéralement ses droits à l’importation (taux maximal réduit à 20 %), et éliminé progressivement les permis à l’importation (sur 8,9 % des importations en 1991, contre 100 % en 1983). Autre argument, les conditions du libre commerce ont déjà été expérimentées avec succès dans la zone de la Frontière et le nord, avec des conditions particulières pour les importations (zones franches) et l’afflux des industries de sous-traitance (maquiladoras).

CONTENU DE L’ALENA

8Les intérêts de chaque pays ont conflué sans se superposer totalement : l’Accord laisse certains secteurs en dehors. Ses premières dispositions créent une zone de libre échange, en rappelant sa conformité au GATT. L’Alena apparaît strictement comme un accord sur le commerce, les services et les investissements. Il ne s’agit ni d’une union monétaire, ni d’une union douanière (il n’y a pas de tarif extérieur commun), ni d’un marché commun, encore moins d’une forme d’union politique. Les volets sociaux et de l’environnement ne sont traités que dans le préambule.

La souveraineté nationale

9La Constitution mexicaine est respectée dans le domaine de l’énergie et des investissements. L’État conserve l’exclusivité de la direction du secteur pétrolier, le monopole du commerce de l’électricité, du pétrole brut, du gaz, des produits raffinés. Il se réserve les services postaux, de télégraphie, les chemins de fer, le système de satellites de communication, l’émission monétaire. L’interdiction de la propriété foncière étrangère le long des frontières et du littoral est maintenue.

Le commerce de marchandises et le désarmement tarifaire

10L’Accord incorpore la plupart des tarifs non douaniers dans le processus de dégrèvement et d’élimination des barrières. Pour éviter de trop forts déséquilibres dans la production, le Mexique a obtenu quatre étapes de libération : élimination immédiate, périodes de transition de cinq, dix et quinze ans (pour les produits “sensibles”). A l’entrée en vigueur de l’Alena, prévue au 1er janvier 1994, plus de 40 % des importations mexicaines issues des États-Unis et du Canada seront libres de tout droit, de même qu’environ 80 % des importations de produits mexicains (hors pétrole) par les États-Unis et le Canada.

11La tarification douanière préférentielle est conditionnée par des normes d’origine : un bien sera considéré comme originaire de la région quand il sera produit en totalité sur le territoire de l’un ou des trois pays signataires, quand les composants d’origine extérieure à la région auront subi un procédé minimum de transformation dans celle-ci. Des dispositions spécifiques sont prévues pour quatre secteurs : le textile, l’automobile, l’agro-pastoral, l’énergie.

Les services

12L’Accord élargit les initiatives déjà prises dans l’accord États-Unis-Canada et dans les négociations multilatérales du GATT. Il étend l’obligation du traitement national et de la nation la plus favorisée au commerce transfrontalier des services : professionnels, informatiques, des télécommunications, de réparation et maintenance, du transport terrestre, portuaires, aériens spécialisés, commerciaux, touristiques et de la construction.

Les services financiers

13Tout en favorisant la concurrence, l’Accord prévoit que les gouvernements conservent leur pouvoir de réglementation pour sauvegarder l’intégrité et la stabilité du système financier, et l’équilibre de la balance des paiements. Les pourvoyeurs de services financiers d’un pays membre pourront s’établir dans les deux autres pays pour réaliser des opérations bancaires, d’assurance, boursières. L’ouverture vers un système financier régional sera graduelle, de 1994 à 2 000 ; au Mexique la participation étrangère globale sera alors limitée à 15 % du marché bancaire.

Les investissements

14Traitements national et de la nation la plus favorisée s’appliqueront, à l’exception des secteurs réservés par la Constitution mexicaine. Seront éliminées les restrictions, telles les exigences de pourcentages à l’exportation, de balance de devises, de minima de contenu national, de transfert de technologie... Les investisseurs des pays membres pourront convertir au taux du marché leurs gains, leurs ventes, le paiement de prêts et autres transactions liées à l’investissement. Le libre transfert à l’étranger sera garanti. Aucun pays ne pourra réduire ses normes sur la protection de l’environnement afin d’attirer des investissements. Une clause de sécurité nationale autorise des exceptions dans l’acquisition d’entreprises par des étrangers.

Les déplacements de personnes

15L’Accord n’affecte pas les lois des trois pays, mais prévoit des dispositions particulières pour faciliter certains déplacements professionnels. Il s’agit d’une ouverture très limitée des frontières à la mobilité du travail, le problème essentiel de la migration illégale mexicaine n’étant pas abordé.

Cadre institutionnel

16L’Accord crée la Commission du commerce d’Amérique du Nord (membres de rang gouvernemental) qui coiffera l’ensemble des instances et des groupes prévus dans l’Accord et qui décidera par consensus. Un secrétariat permanent l’assistera.

17La protection contre des actions arbitraires constituait un enjeu majeur pour le Mexique. Les règlements issus de l’Accord ont force de loi. La procédure de règlement des litiges prévoit successivement la consultation entre gouvernements, la saisine de la commission, la formation de groupes d’arbitrage (dumping, aides..). Le recours à cette procédure n’exclura pas la recours à celles du GATT.

18Tout pays membre pourra dénoncer l’Accord. Une clause d’adhésion permettra que d’autres pays puissent être ultérieurement membres de la zone de libre échange.

LES PROJECTIONS ÉCONOMIQUES

19Les différents modèles élaborés aux États-Unis et au Mexique pour tenter d’évaluer les effets de l’Alena sur les taux de croissance de la production, les flux commerciaux, le volume de l’emploi, les évolutions salariales, donnent des estimations très différentes. Mais ils ont en commun de supposer que :

• la libéralisation du commerce donnera lieu à une croissance significative des exportations du Mexique et des États-Unis, avec un taux plus élevé pour ces derniers ;
• la croissance du commerce entre le Mexique et les États-Unis augmentera plus que leur commerce respectif avec le reste du monde ;
• les effets sur l’emploi et les salaires réels seront plus forts, en termes relatifs et absolus, pour le Mexique que pour les États-Unis, du fait de la dimension économique plus réduite du Mexique.

20Les chiffres les plus optimistes avancés quant à la création d’emplois au Mexique comme effet direct de l’Alena, varient du simple au double, de 0,6 à 1,4 million. Selon les conseillers gouvernementaux mexicains, pendant les cinq premières années d’application, l’emploi serait en expansion dans l’industrie exportatrice, mais sans impact significatif sur la migration internationale ; pendant les cinq années suivantes, ce serait surtout le facteur psychologique, l’image de la création d’emploi au Mexique qui jouerait, et la migration internationale pourrait diminuer de 15 à 25 %. Donc globalement, au bout de dix ans, le volume de migrants mexicains vers les États-Unis ne diminuerait pas plus d’un quart.

TABLEAU : PROJECTIONS DE CHANGEMENTS PROVOQUÉS PAR L’ALENA SELON SEPT MODELES ÉCONOMÉTRIQUES

21Au Mexique, le secteur agricole sera certainement l’un des plus touchés par l’ouverture accrue et par les réformes d’organisation rendues possibles par la modification constitutionnelle qui permet la privatisation des ejidos. Pour la population urbaine, la question est de savoir dans quelle mesure et dans quels délais l’Alena créera un supplément d’activité économique, et réduira l’écart entre salaires américains et mexicains, au point de diminuer l’émigration vers les États-Unis.

22Aux États-Unis, les emplois peu qualifiés dans certaines industries (construction, meubles, vêtements, verre, équipements automobiles.) et régions seraient touchés particulièrement par l’Alena, du fait de la concurrence des migrants et de la délocalisation d’activités liées au différentiel salarial jouant en faveur du Mexique.

LA PRÉSIDENCE CLINTON : INCERTITUDES POUR L’ALENA ?

23Si le Président Clinton reste engagé, comme son prédécesseur, sur l’horizon 1994 pour l’entrée en vigueur du traité, il a cependant lancé, sous la pression de sa clientèle syndicale et écologiste, un nouveau processus de négociations sur la protection de l’environnement et le volet social. Il s’agit de lutter contre le “dumping écologique” et le “dumping social” et la menace de délocalisations et de perte d’emplois accrues au bénéfice du Mexique. L’Alena est donc suspendu aux résultats de ces négociations.

L’ATTENTE MEXICAINE

24L’Alena ne résoudra pas à moyen terme les problèmes d’un Mexique à deux vitesses, l’un intégré à la modernisation et au marché mondial, l’autre survivant dans la précarité et l’informel. Mais en fondant des règles stables et en élargissant le marché des investisseurs transnationaux, il devrait engendrer de la croissance, de l’emploi, des rentrées de devises et des rentrées fiscales. Le gouvernement mexicain compte ainsi se procurer les moyens d’une gestion des inégalités sociales et régionales et gagner un pari économique qui est également un pari de politique intérieure, de relégitimation du régime.

25Pour lui, enfin, la stratégie d’intégration au marché américain, source de la technologie et de l’investissement, serait paradoxalement compatible avec la diversification de ses relations avec l’Europe et le Japon dont les grandes entreprises devraient s’intéresser à un marché mexicain en prise sur les États-Unis.