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Génération Y et gestion publique : quels enjeux ?

 | 
Nicolas Matyjasik
, 
Philippe Mazuel

Valeurs et enjeux managériaux

Le recrutement de la génération Y au sein de la fonction publique des États-Unis

Robert Shriver

Texte intégral

« Nous avons besoin de vos services, dès maintenant, à ce moment précis – ce moment qui est le nôtre – de l’histoire. Je ne vais pas vous dicter votre rôle : c’est à vous de le découvrir. En revanche, je vais vous demander de faire votre part du travail, de monter au créneau, d’inscrire votre marque dans l’histoire. Je vous demande de changer le cours de l’histoire. Et si j’ai la chance d’être votre président, dans quelques décennies, alors que le souvenir de telle ou telle mesure se sera estompé et que les paroles prononcées au cours des prochaines années seront depuis longtemps oubliées, j’espère que vous vous souviendrez de cet instant comme celui où votre histoire personnelle et l’histoire des États-Unis se sont rejointes et – pour citer Martin Luther King – où la courbe de l’histoire s’est une fois encore orientée vers la justice. », Barack Obama, 2 juillet 2008, Colorado Springs, Colorado.

1Barack Obama a lancé cet appel au peuple américain lors de sa campagne présidentielle. Des millions de personnes y ont répondu, beaucoup en embrassant l’une des professions qu’il a mentionnées
ce jour-là : enseignant, infirmier, encadrant d’activités parascolaires ou diplomate. D’autres se sont mis à travailler pour des associations et des œuvres de bienfaisance. D’autres encore, se comptant par millions, ont voulu servir leur pays en devenant fonctionnaires au sein de l’administration fédérale.

2Beaucoup de ces personnes appartiennent à la génération Y et veulent travailler dans la fonction publique fédérale. Les efforts qu’elles déploient se soldent pourtant, bien trop souvent, par un échec. Comment l’expliquer ? Le nombre de personnes faisant acte de candidature à des postes dans l’administration fédérale est indubitablement en hausse en raison d’un regain d’intérêt pour la fonction publique et d’un contexte économique difficile, de sorte que la concurrence est devenue plus féroce. Mais il existe une tout autre explication : le manque d’attention porté au recrutement associé à la complexité du système d’embauche fédéral qui, bien que fondé sur des principes et des pratiques de gestion des ressources humaines bien intentionnés, s’est souvent traduit par un processus d’une longueur et d’une lourdeur excessives laissant pendant plusieurs mois les candidats dans l’ignorance quant à leurs chances d’être recrutés.

3Cet article examine les problèmes liés au processus d’embauche fédéral dont a hérité Barack Obama et commente les mesures prises par son gouvernement en vue de rendre le système plus performant. Il présente les améliorations, ainsi que certaines mesures spécifiques prises pour répondre aux difficultés particulières rencontrées par les étudiants et les jeunes diplômés, dont beaucoup font partie de la génération Y.

Évaluation de la capacité de l’Administration à recruter la génération Y

4Aux États-Unis, la fonction publique emploie plus de deux millions de personnes. Chaque année, plus de 100 000 postes (parfois plusieurs milliers supplémentaires) sont pourvus. L’Office of Personnel Management (OPM, office fédéral de gestion du personnel) est l’agence en charge de l’élaboration des politiques de ressources humaines s’appliquant aux hommes et aux femmes au service de l’administration fédérale. Ces politiques doivent respecter les neuf principes fondamentaux du système du mérite (merit system principles) qui régissent la fonction publique américaine, professionnelle et neutre (cf. section 2301 (b) de l’U.S. Code). Le premier de ces principes est l’obligation de « recruter des personnes compétentes, en utilisant les bonnes sources de recrutement, en vue de constituer une force de travail issue de tous les segments de la société » et de ne fonder le recrutement ou l’avancement « que sur les seuls critères des capacités, connaissances et compétences comparées des agents, à l’issue d’une mise en concurrence équitable et ouverte garantissant l’égalité des chances des candidats » (cf. section 2301 (b) (1) de l’U.S. Code).

5L’OPM vérifie régulièrement si la réglementation et les politiques en vigueur participent bien à la mise en œuvre des principes du système du mérite. Par ailleurs, Barack Obama a chargé le directeur de l’OPM, John Berry, de réformer le processus d’embauche de l’administration fédérale afin de le rendre plus transparent, simple et performant. Il a également demandé à John Berry de « proposer un cadre en vue d’offrir aux étudiants universitaires et aux jeunes diplômés des voies d’accès efficaces vers l’administration fédérale »1.

6En réponse à la demande du président, l’OPM a entrepris d’évaluer la capacité de l’administration fédérale à recruter des étudiants et des jeunes diplômés, parmi lesquels on trouve des représentants de la génération Y (cf. Federal Register, vol. 76, p. 47495 et 47496). Cette évaluation a commencé en août 2009. Elle avait pour objectif, d’une part, de déterminer si l’administration fédérale avait des difficultés à recruter des étudiants et des jeunes diplômés et en cas de réponse positive si ces difficultés étaient dues à des obstacles posés par le mode d’embauche normal et, d’autre part, de proposer des pistes de solutions.

7L’OPM a, d’abord, constitué une équipe composée d’agents fédéraux issus de six agences, qui a étudié pendant un trimestre le processus utilisé pour le recrutement d’étudiants et de jeunes diplômés au niveau fédéral, ainsi que le vécu de ces derniers une fois embauchés. Cette équipe s’est entretenue avec des membres de la communauté universitaire, des stagiaires au sein de l’administration, ainsi que des étudiants et jeunes diplômés intéressés par une carrière dans la fonction publique. En partenariat avec l’université de Harvard, l’OPM a ensuite réuni un groupe composé d’universitaires et de spécialistes des bonnes pratiques d’administration issus du secteur privé afin de débattre du « processus de recrutement de l’administration fédérale au sein de filières d’enseignement supérieur ». Ce groupe a échangé des points de vue et des observations sur les obstacles à l’embauche d’étudiants et de jeunes diplômés au sein de l’administration fédérale.

8L’OPM a, ensuite, organisé une consultation publique relative à l’embauche des étudiants et des jeunes diplômés. Le public était invité à donner son avis sur trois questions : (a) le mode de recrutement traditionnel, fondé sur le concours, est-il un moyen efficace de faire entrer de jeunes diplômés dans la fonction publique fédérale et, si non, pour quelle(s) raison(s) ? (b) Si ce mode de recrutement n’est pas efficace, cela représente-t-il un problème suffisamment important pour l’administration fédérale pour justifier l’adoption de mesures ou un changement de politique ? (c) Si oui, quels changements doivent être apportés et par qui ?

9Lors de la consultation, l’OPM a recueilli le témoignage de trois groupes d’experts : des directeurs des ressources humaines d’agences, des représentants de syndicats de fonctionnaires fédéraux et d’associations d’anciens soldats ainsi que des représentants de groupes d’universitaires et de spécialistes des bonnes pratiques d’administration. L’OPM a également participé à plusieurs forums et tables rondes afin de recueillir des informations sur ces questions. De nombreuses réunions avec des syndicats, des associations d’anciens soldats et des responsables des ressources humaines ont été organisées sur une période d’un an. Le directeur et le personnel de l’OPM ont également rencontré des dirigeants du secteur privé afin de discuter de leurs méthodes de recrutement et de développement des compétences.

10En outre, l’OPM a rassemblé et étudié la documentation pertinente relative au processus d’embauche de l’administration fédérale et à l’efficacité de celui-ci pour recruter des étudiants et des jeunes diplômés, ainsi que la réglementation et la jurisprudence en la matière2. Il a, enfin, consulté ses agents chargés d’évaluer les qualifications des candidats afin de discuter des solutions possibles aux difficultés relevées. À l’issue de cette consultation, l’OPM a soumis au président Obama des recommandations sur les moyens d’améliorer la capacité de l’administration fédérale à recruter des étudiants et des jeunes diplômés.

Quelles solutions aux difficultés relevées par l’OPM ?

11Grâce à cette évaluation, l’OPM a mis en évidence trois difficultés principales que l’administration fédérale rencontre pour recruter des étudiants et des jeunes diplômés dans la fonction publique de carrière. Chacune de ces difficultés, ainsi que certaines des mesures prises par le gouvernement Obama pour y remédier, est présentée ci-dessous.

Associer « Administration » à « service public »

  • 3 Il suffit de taper bloated federal bureaucracy (littéralement « administration fédérale bureaucrati (...)
  • 4 Se reporter, par exemple, à Norman (K.W.), Putting excellence back in “good enough for government w (...)

12L’une des grandes difficultés que nous avons relevées tient à l’image déformée que beaucoup d’étudiants et de jeunes diplômés ont actuellement de la fonction publique fédérale, souvent caricaturée comme une administration bureaucratique, inefficace et hypertrophiée, au sein de laquelle les idées innovantes sont rejetées d’emblée pour privilégier le statu quo3. Ce discours a détourné le sens d’une expression américaine répandue, good enough for government work (« suffisamment bien pour le service public ») apparue pendant la seconde guerre mondiale et qui, à l’origine, se disait de quelque chose qui était capable de répondre aux normes les plus exigeantes4. Aujourd’hui, cette expression est synonyme d’incompétence.

  • 5 Section 147 du Continuing Appropriations Act du 30 septembre 2010 (loi n° 111-242), modifiée par la (...)
  • 6 Par exemple : Long (E.), Senator proposes cuts to federal annuity benefits, Government Executive, 1 (...)

13Plus récemment, le contexte économique difficile aux États-Unis a amené à regarder de plus près les traitements, avantages et la stabilité relative dont jouissent les titulaires d’un emploi dans la fonction publique fédérale. En décembre 2010, le gel des salaires proposé pour deux ans par Barack Obama a été voté par le Congrès5. Le Congrès a également émis plusieurs propositions de loi visant à diminuer le traitement et les avantages des fonctionnaires fédéraux et à réduire la taille des effectifs6. Par ailleurs, en avril dernier, les services de l’État ont failli être fermés et les agences fédérales ont dû indiquer lesquels parmi leurs employés elles jugeaient « indispensables », exercice qui, on s’en doute, a des conséquences sur le moral des agents.

14Comment faire face à ce problème ? Premièrement, nous devons faire évoluer le discours national sur la fonction publique. Barack Obama travaille résolument en ce sens : l’appel lancé lors de sa campagne en faveur de la participation de la nation à des missions d’intérêt général a été suivi d’une initiative de la Maison-Blanche7. Barack Obama a aussi régulièrement salué l’ardeur au travail et le dévouement des fonctionnaires américains. En outre, lorsqu’il a été contraint de faire des choix budgétaires difficiles ayant des répercussions sur les fonctionnaires, il a pris soin de dissocier ces décisions du jugement qu’il porte sur la valeur des services rendus par les agents fédéraux à la nation8. D’ailleurs, d’autres responsables politiques, John Berry, le directeur de l’OPM, en tête, ont suivi son exemple.

15Deuxièmement, le travail des fonctionnaires fédéraux doit être mieux expliqué au grand public. Bien que des études « révèlent une forte corrélation entre ce que l’administration fédérale propose et ce que [les étudiants] recherchent chez un employeur […] Assez peu d’étudiants […] déclarent envisager de travailler dans l’administration » (témoignage de Marilyne Mackes, de la National Association of Colleges and Employers, lors de la consultation publique organisée par l’OPM, le 25 juin 20109). Lorsqu’on demande aux personnes appartenant à la génération Y si elles souhaitent travailler pour l’administration, elles répondent par la négative, mais si l’on détaille le type de tâches qui leur seraient confiées dans le cadre d’un emploi public, elles sont très enthousiasmées. Nous devons donc travailler à réassocier dans l’esprit des gens emploi public et intérêt du travail.

16Troisièmement, nous devons nous adresser aux membres de la génération Y avec les mêmes outils qu’eux. Nous devons améliorer nos sites Internet, utiliser davantage les médias sociaux et avoir plus souvent recours à la vidéo pour communiquer. C’est ce que fait le secteur privé et, si l’administration fédérale ne suit pas, elle continuera à laisser passer des occasions d’attirer les meilleurs talents.

Mettre en place une stratégie de recrutement active

17La deuxième difficulté concerne le recrutement. Les agences doivent mettre en place une stratégie de recrutement active en lien avec leurs missions spécifiques. Pourquoi ce qui semble si évident représente-t-il une difficulté ? Notre évaluation a révélé plusieurs explications. Pour commencer, du fait de la baisse de leur budget, les agences ont moins d’argent à consacrer au recrutement. Les cadres sont submergés par leurs autres tâches et le recrutement ne constitue donc pas une priorité pour eux.

18Les agences peuvent également hésiter à recruter parce qu’elles anticipent des problèmes juridiques là où il n’y en a pas. Dans le passé, certaines se sont contentées de publier des offres d’emploi sur Internet, en priant pour que de bons candidats postulent. Cette méthode n’est pas efficace pour attirer vers l’administration fédérale les éléments les plus brillants d’une génération, notamment de la génération Y, d’autant que l’État est souvent en concurrence avec les entreprises privées qui disposent de stratégies et de réseaux de recrutement bien rodés. On est bien loin de la simple publication d’annonces.

19L’administration ne doit pas se laisser distancer si elle souhaite être un concurrent crédible dans la course aux meilleurs talents. Nous proposons ici plusieurs pistes de solutions pour répondre à cette difficulté :

  • Construire des relations suivies avec les écoles. L’OPM a développé un outil permettant aux agences de rechercher les écoles proposant des formations aux métiers essentiels à la réalisation de leur mission. Cet outil est mis à disposition des responsables du recrutement et des agents du service ressources humaines des agences sur le site Internet USAJOBS Recruit de l’OPM. Les agences doivent se rapprocher des écoles formant des diplômés possédant les compétences dont elles ont besoin.

  • Se montrer présent sur les campus jusqu’à devenir un acteur familier des étudiants. C’est ce que font les entreprises du secteur privé disposant des programmes de recrutement les plus efficaces : les étudiants savent que, chaque année, ces entreprises vont recruter certains des leurs. En rentrant de stage, les étudiants parlent de leur expérience à leurs amis et s’ils en disent du bien, lorsque l’entreprise reviendra l’année suivante, de nouveaux étudiants seront intéressés par les offres de stage. Les agences fédérales doivent s’inspirer de cette pratique.

  • Les étudiants ne seront, toutefois, pas intéressés si leurs amis leur racontent que leur stage a été pénible ou ennuyeux. Les agences doivent donc aussi veiller à ce que les étudiants soient satisfaits des stages effectués chez elles. Ils en parleront alors autour d’eux lorsqu’ils retourneront à leurs études et deviendront les meilleurs recruteurs de l’agence.

  • Obtenir des cadres supérieurs qu’ils s’investissent dans le recrutement et faire qu’ils se sentent responsables de leurs succès comme de leurs échecs. Les cadres doivent être conscients que le recrutement est une part importante de leur travail. Lorsqu’ils font un mauvais recrutement, ils portent atteinte à l’efficacité globale de l’agence et gaspillent des ressources. Cette préconisation n’est pas sans poser de difficultés, car les cadres peuvent ne pas être correctement formés au recrutement et partager leur temps entre de multiples tâches. Le recrutement de personnes talentueuses doit donc être considéré comme une priorité à la fois par la hiérarchie et par l’ensemble de l’agence.

  • Lorsque les ressources allouées au recrutement sont limitées, les agences doivent adapter finement leur méthode de recrutement à leurs besoins. Cela suppose une gestion prévisionnelle des effectifs de la part des ressources humaines et des cadres des agences. Nous encourageons donc les agences à coordonner le recrutement à l’échelle de l’ensemble de l’organisme afin que leurs besoins globaux soient pris en compte.

20Le meilleur service que l’on puisse rendre à une agence est d’engager les personnes les plus compétentes. Bien que beaucoup de dirigeants et de cadres d’agence en soient conscients, ils doivent être plus nombreux à s’engager suffisamment pour obtenir de bons résultats.

Améliorer le processus d’embauche

21La troisième difficulté tient au processus de recrutement de l’administration fédérale en tant que tel, qui s’apparente souvent à un véritable parcours du combattant. Une stratégie de recrutement efficace peut être totalement mise en échec si le processus de recrutement érige des obstacles démesurés qui découragent les personnes qualifiées de postuler à des postes dans la fonction publique fédérale.

22Barack Obama s’est penché sur cette question. Lorsqu’il a pris ses fonctions, le processus de recrutement fédéral était jugé lent et bureaucratique. Les offres d’emploi étaient longues et souvent truffées de jargon administratif. Certaines agences demandaient aux candidats de répondre à de multiples questions à développement lors de la phase initiale du processus de recrutement, alors que, bien souvent, ils ne savaient même pas s’ils réunissaient les conditions requises pour postuler à l’emploi. Il fallait, en moyenne, 131 jours pour mener le processus de recrutement à son terme.

23Barack Obama a réagi en lançant en mai 2010 une initiative tendant à réformer le processus de recrutement10. De grands progrès ont été réalisés depuis dans l’ensemble de l’Administration :

  • 66 % des offres d’emploi sont présentées sur deux ou trois pages (contre 24 % auparavant) ;

  • 86 % des offres d’emploi sont rédigées dans une langue claire (contre 55 % auparavant) ;

  • 92 % des offres d’emploi permettent aux candidats de postuler à l’aide d’un simple CV (contre 39 % auparavant) ;

  • 97 % des processus d’embauche ne prévoient pas de questions à développement (contre 39 % auparavant) ;

  • la procédure de recrutement dure en moyenne 26 jours de moins ;

  • tous les candidats sont tenus informés du devenir de leur candidature à des étapes clés du processus d’embauche.

  • 11 U.S. Merit Systems Protection Board, Attracting the Next Generation, rapport de janvier 2008 dispon (...)

24Barack Obama a également pris des décrets relatifs au recrutement, qui encouragent l’embauche d’anciens soldats (Executive Order n° 13518) et de personnes handicapées (Executive Order n° 1548) et il a mis sur pied une stratégie en vue de promouvoir la diversité et l’insertion au sein de la fonction publique fédérale (Executive Order n° 13583). Malgré ces mesures, les personnes sans expérience ont toujours des difficultés à obtenir un emploi dans la fonction publique. Une étude de 2008 a ainsi démontré que seulement 17 % des personnes nouvellement embauchées à un grade d’entrée (grades GS-5, 7 et 9) avaient moins d’un an d’expérience professionnelle à temps plein ; à l’opposé, 37 % de ces personnes avaient une expérience d’au moins onze ans, et même supérieure à 20 ans pour 20 % d’entre elles11.

25Par conséquent, en décembre 2010, Barack Obama a porté son attention sur les étudiants et les jeunes diplômés en signant un décret créant pour eux trois voies d’accès à la fonction publique (Executive Order n° 13562) : (1) l’Internship Program, un programme de stages pour les étudiants ; (2) le Recent Graduates Program, un programme pour les personnes ayant achevé une formation diplômante dans les deux années précédentes et (3) le Presidential Management Fellows Program, un programme pour les hauts diplômés. Ces programmes (Pathways Programs) prévoient un processus d’embauche simplifié au cours duquel des étudiants sont en concurrence avec d’autres étudiants, et des jeunes diplômés avec d’autres jeunes diplômés, pour obtenir des stages. Les heureux élus bénéficient également de formations, d’un encadrement par un tuteur et de conseils d’évolution de carrière. Ces programmes encouragent les agences à prendre le risque d’engager des personnes manquant d’expérience professionnelle significative mais présentant néanmoins beaucoup de potentiel. Ils donnent également l’occasion aux étudiants et aux jeunes diplômés de faire l’expérience d’un emploi dans la fonction publique et de voir si une carrière dans l’administration fédérale pourrait les intéresser.

26En application des règles proposées par l’OPM pour la mise en œuvre de ces programmes, l’Internship Program serait accessible aux étudiants de tous niveaux. Ainsi, les étudiants inscrits dans des filières générales, mais aussi ceux suivant une formation technique ou professionnelle seraient éligibles. Certaines agences fédérales, en particulier le ministère de la Défense, continuent d’avoir besoin de personnes formées à certains métiers, tels que des électriciens et des plombiers. Il était important que l’Internship Program soit assez large pour répondre à l’ensemble des besoins des agences. Les étudiants ayant intégré une agence par le biais de l’Internship Program ont la possibilité de travailler à mi-temps durant l’année scolaire ainsi que pendant l’été et les autres vacances. S’ils conviennent, à l’issue de leurs études et après un certain nombre d’heures de travail à ce poste, ils pourront prétendre à le voir transformer en poste permanent, décision qui reste cependant à l’entière discrétion de l’agence.

27Le Recent Graduates Program est similaire à l’Internship Program. Il devrait également être ouvert à une large gamme de profils, notamment aux diplômés de filières générales et aux personnes ayant achevé une formation technique ou professionnelle. Il sera possible de demander à bénéficier du Recent Graduates Program jusqu’à deux ans après la fin des études, voire jusqu’à six ans pour les anciens soldats qui n’ont pu y prendre part au cours de cette période en raison de leur engagement au sein de l’armée. Il est prévu que la participation à ce programme dure deux ans, généralement à temps plein. Les jeunes diplômés recevront des formations et des conseils pour leur évolution de carrière. Ils se verront également affecter un tuteur. Comme dans le cas de l’Internship Program, l’agence pourra décider, à l’issue des deux ans de programme, d’attribuer au jeune diplômé un poste de fonctionnaire permanent.

28Le Presidential Management Fellows Program (PMFP) est un programme de formation à l’encadrement destiné exclusivement aux hauts diplômés. Créé il y a une trentaine d’années à l’intention des titulaires d’une maîtrise en administration publique, il a évolué au fil des ans pour devenir une porte d’entrée dans la fonction publique pour les médecins, les avocats et d’autres professions libérales diplômées de l’enseignement supérieur. À la différence de l’Internship Program et du Recent Graduates Program, le PMFP est géré de manière centralisée par l’OPM, qui fait connaître ce programme, recherche des participants, reçoit les candidatures, évalue les qualifications et détermine qui peut être embauché. Les agences font ensuite leur choix parmi l’ensemble des personnes retenues. Les participants sont engagés pour deux ans ; ils sont tutorés par des cadres de haut niveau, reçoivent des formations à l’encadrement et ont la possibilité de changer de service, en restant ou non au sein de l’agence, afin de découvrir un panorama plus large des activités de l’administration fédérale. À l’issue de cette mission de deux ans, ils peuvent prétendre à un poste permanent.

  • 12 Partnership for Public Service, Leaving Talent on the Table : The Need To Capitalize on High Perfor (...)
  • 13 Merit Systems Protection Board, Reforming Federal Hiring : Beyond Faster and Cheaper, September 200 (...)
  • 14 Partnership for Public Service, op. cit., p. 4.

29Nous pensons que chacun de ces programmes de stage est essentiel. L’embauche de stagiaires constitue « un moyen peu risqué d’évaluer des recrues potentielles en situation »12. Les stages permettent, en effet, aux agences de tester les candidats « sur le terrain », ce qui indique avec une assez grande fiabilité s’ils conviennent pour le poste, beaucoup plus que lorsque seuls l’expérience professionnelle et le niveau de formation sont pris en compte13. Dans le secteur privé, « les employeurs citent régulièrement les programmes de stage parmi les outils les plus efficaces dont ils disposent pour embaucher de jeunes diplômés et [font remarquer] que, lorsque les stagiaires obtiennent un emploi à temps plein, il est plus probable qu’ils restent au sein de l’entreprise que leurs collègues n’ayant pas participé au programme »14.

30Par ailleurs, en faisant découvrir aux étudiants ou aux jeunes diplômés les emplois de la fonction publique fédérale par le biais de stages de qualité, il y a plus de chances pour qu’ils envisagent, plus tard dans leur carrière, de revenir travailler au sein de l’administration fédérale même si, à l’issue du stage, ils s’orientent vers d’autres emplois. Les stages permettent de faire connaître la grande variété de postes intéressants qu’offre l’administration fédérale et de briser des stéréotypes courants sur l’Administration. L’OPM estime que des personnes talentueuses qui, en d’autres circonstances, n’auraient peut-être pas envisagé de travailler dans la fonction publique fédérale seront ainsi plus ouvertes à cette idée, que ce soit en début de carrière, lors d’une réorientation professionnelle en milieu de carrière, ou une fois devenues spécialistes de leur domaine. Le fait qu’un plus grand nombre de personnes compétentes soient intéressées par un emploi dans la fonction publique fédérale est bon à la fois pour le pays et pour les contribuables. Les stages et autres programmes similaires, qui familiarisent les étudiants et les jeunes diplômés avec les emplois fédéraux, sont un moyen efficace d’atteindre cet objectif.

  • 15 U.S. Merit Systems Protection Board, op. cit., p. 2.
  • 16 Ibid.
  • 17 Ibid.

31L’administration fédérale doit, en outre, tenir compte du fait que, même dans un contexte économique difficile et avec un taux de chômage dépassant 9 %, la concurrence reste rude pour le recrutement des meilleurs éléments sur le marché de l’emploi américain15. Certaines études ont montré qu’« aux États-Unis, les personnes qui entrent dans la vie active ne sont pas bien préparées à assumer les postes, de plus en plus nombreux, relevant de l’économie de la connaissance, notamment les postes qui demandent des compétences très techniques, comme dans les domaines scientifique et technologique »16. Cela signifie que « tant que la demande pour ces compétences continue de croître (ce qui correspond aux prévisions) et que l’offre de candidats possédant ces compétences continue de décroître (ce qui sera le cas, sauf si des mesures fortes sont mises en place), la concurrence pour l’embauche de ces candidats sera féroce »17. Il est important que l’administration fédérale prenne des initiatives en vue de s’assurer qu’elle peut être à la hauteur de ses concurrents. Les programmes de stage, bien connus des étudiants et des jeunes diplômés, lui permettront de se mettre sur les rangs lorsqu’il s’agira de recruter des personnes hautement qualifiées (notamment celles qui se réorientent en milieu de carrière), indispensables dans un monde de plus en plus complexe.

Mise en œuvre des programmes Pathways

32Les programmes Pathways seront mis en œuvre à l’issue du processus de réglementation. Comme cela a été mentionné plus haut, l’OPM a proposé des règles abordant toute une série d’aspects pratiques des programmes, comme les critères pour y postuler, les conditions dans lesquelles un poste permanent pourra être proposé, les exigences en matière de formation et la supervision des programmes. Une version provisoire de ces règles a été publiée et soumise aux observations du public pendant une période de deux mois qui s’est achevée le 4 octobre 2011. Lorsque l’OPM aura fini d’étudier les commentaires recueillis et procédé à d’éventuels ajustements, il publiera la version définitive de ces règles et les agences pourront utiliser les programmes. Un suivi de la mise en œuvre des programmes sera effectué par l’OPM afin de vérifier que ceux-ci fonctionnent comme prévu.

33Tout en apportant la dernière touche aux règles, l’OPM incite également les agences à améliorer leurs programmes existants à destination des étudiants. Le décret relatif aux programmes Pathways établit que chaque agence fédérale doit désigner un responsable (Pathways Program Officer ou PPO) chargé de superviser le fonctionnement des programmes au sein de l’agence et d’assurer les liens avec l’OPM. L’OPM a réuni régulièrement un comité composé de PPO et de personnes actuellement en stage dans la fonction publique afin de discuter des meilleures pratiques et de préparer les agences à utiliser les nouveaux programmes une fois qu’ils seront disponibles. Ce comité devrait continuer à être une source d’idées et d’informations précieuse dans la perspective d’une amélioration des pratiques de recrutement au sein de l’administration.

Conclusion

34Pour que l’administration fédérale profite des retombées de l’appel lancé par Barack Obama, les personnes possédant un fort potentiel mais sans expérience dans l’administration doivent se voir offrir une voie d’accès efficace aux emplois publics. Il s’agit de l’un des objectifs annoncés des programmes Pathways.

35Les tentatives précédentes de réforme des programmes de stage de l’administration fédérale ont cependant produit des résultats mitigés. Beaucoup d’agences ont apprécié les facilités en matière d’embauche, qui leur permettaient d’adapter le processus de recrutement et de sélection à leurs besoins spécifiques et au profil des candidats. Cependant, trop souvent, elles ne se sont pas préoccupées plus que cela d’offrir aux stagiaires une expérience enrichissante. À l’inverse, les formations, conseils d’évolution de carrière et l’encadrement proposés variaient beaucoup d’une agence à l’autre.

36L’une des autres critiques adressées aux tentatives de réforme précédentes est l’utilisation abusive des programmes de stage par les agences dans le seul but d’éviter d’avoir à suivre le processus d’embauche normal, qu’elles jugeaient lent et complexe. Ces abus auraient porté préjudice aux anciens soldats recherchant un emploi dans l’administration fédérale après avoir servi dans l’armée, ainsi qu’aux fonctionnaires fédéraux en poste souhaitant progresser dans la hiérarchie. Les anciens programmes ont donné lieu à des contentieux, qui ont introduit un élément d’incertitude et de risque dans le processus de recrutement de stagiaires des agences.

37L’OPM a tenté de concevoir un cadre qui permette aux programmes Pathways de résister à l’épreuve du temps. Ce cadre prévoit des règles en matière d’équité, de transparence, de gestion prévisionnelle des effectifs et de supervision. Il exige des agences qu’elles investissent dans les stagiaires qu’elles embauchent en les formant, les accompagnant dans leur évolution de carrière et leur affectant un tuteur. Il établit également que ces programmes doivent être utilisés par les agences en tant qu’élément d’une stratégie de recrutement globale qui s’adresse à tous les segments de la société. Il facilite les échanges entre les agences au sujet des meilleures pratiques. Il permet à l’OPM de limiter la capacité des agences à avoir recours aux programmes si ceux-ci ne sont pas utilisés à bon escient. Par ailleurs, les agences ont moins de raisons d’utiliser les programmes Pathways dans le seul but de contourner le processus de recrutement normal depuis qu’un travail de refonte de ce processus a été mené.

38Au bout du compte, cependant, le succès ou l’échec des programmes Pathways dépendra de la manière dont les agences les utiliseront. L’utilisation de programmes de stage bien conçus dans le cadre d’une stratégie équilibrée de gestion prévisionnelle des effectifs dans laquelle les débutants sont formés, accompagnés dans leur évolution de carrière et encadrés par un tuteur et les agents expérimentés sont valorisés et disposent de possibilités d’avancement améliorera la capacité de l’administration fédérale à se mesurer aux entreprises privées pour recruter des hauts potentiels. Si la mise en œuvre des programmes Pathways est réussie, elle bénéficiera donc non seulement aux agences et aux stagiaires, mais aussi au contribuable américain.

Notes

1 Voir : http://www.whitehouse.gov/the-press-office/presidential-memorandum-improving-federal-recruitment-and-hiring-process, section 2(c).

2 http://www.opm.gov/HiringReform/Pathways/documents/

3 Il suffit de taper bloated federal bureaucracy (littéralement « administration fédérale bureaucratique et hypertrophiée ») dans son moteur de recherche favori pour découvrir une profusion d’articles de presse et de billets de blog perpétuant cette image négative de la fonction publique.

4 Se reporter, par exemple, à Norman (K.W.), Putting excellence back in “good enough for government work”, Altus Air Force Base, 2 août 2011, disponible sur http://www.altus.af.mil/news/story.asp?id=123266336.

5 Section 147 du Continuing Appropriations Act du 30 septembre 2010 (loi n° 111-242), modifiée par la section 1(a) du Continuing Appropriations and surface Transportation Extensions Act du 22 décembre 2010 (loi n° 111-322).

6 Par exemple : Long (E.), Senator proposes cuts to federal annuity benefits, Government Executive, 18 mars 2011, disponible sur http://www.govexec.com/dailyfed/0311/031811l1.htm.

7 En ce sens : http://www.whitehouse.gov/blog/09/04/21/A-Call-to-Service.

8 Voir, par exemple, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2010/11/29/fact-sheet-cutting-deficit-freezing-federal-employee-pay).

9 Transcription disponible sur http://www.chcoc.gov/Documents/Attachments/Document57.pdf.

10 Cf. http://www.whitehouse.gov/the-press-office/presidential-memorandum-improving-federal-recruitment-and-hiring-process.

11 U.S. Merit Systems Protection Board, Attracting the Next Generation, rapport de janvier 2008 disponible à l’adresse suivante : http://www.mspb.gov/netsearch/viewdocs.aspx?docnumber=314895&version=315306&application=ACROBAT.

12 Partnership for Public Service, Leaving Talent on the Table : The Need To Capitalize on High Performing Student Interns, avril 2009, p. 4.

13 Merit Systems Protection Board, Reforming Federal Hiring : Beyond Faster and Cheaper, September 2006, p. 19.

14 Partnership for Public Service, op. cit., p. 4.

15 U.S. Merit Systems Protection Board, op. cit., p. 2.

16 Ibid.

17 Ibid.

Auteur

Robert Shriver est conseiller stratégique de l’Office of Personnel Management (OPM) de l’administration Obama qui élabore la politique de ressources humaines les agents fédéraux. Diplômé en études internationales de l’Institut Virginia Tech et en droit de l’Institut George Washington, Robert Shriver a été durant 13 ans conseiller du syndicat national des agents du Trésor. Il rejoint, par la suite, l’administration du Président Obama pour travailler sur les dimensions légales et juridiques des initiatives en terme de gestion des ressources humaines. Il a notamment contribué à la préparation de la circulaire de décembre 2010 qui promeut des dispositifs de recrutement spécifiques à l’intention des étudiants et des jeunes diplômés.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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