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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

V. Applications

Archives et histoire des finances

Texte intégral

  • 1 Un rapport (non publié) de Jean-Claude Colli, inspecteur général des Finances, sur les arc (...)

1Une réflexion sur la politique des archives du ministère des Finances mériterait d’être engagée : car l’enjeu est de taille, les archives des Finances sont d’un intérêt capital pour l’historien du xxe siècle – et pas seulement pour l’historien financier. Une analyse du « système d’archives » devrait être entreprise : donnons quelques éléments de réflexion1.

I. Principes d’action

2Une politique globale des archives devrait reposer sur trois principes :

3Premier principe : la conception même de l’histoire évolue, de nouvelles disciplines historiques apparaissent et il faut tenir compte de leurs intérêts dans la définition même d’une politique d’archives.

4D’une part, l’histoire financière éclate en disciplines particulières, qui ont chacune des besoins précis d’archives : histoire des relations économiques internationales, histoire de la fiscalité (actuellement très en retard), histoire des interventions financières de l’Etat, histoire du budget, histoire des assurances, histoire douanière, histoire de la monnaie et du crédit, histoire de la comptabilité, histoire des investissements, histoire des comptes nationaux (et des systèmes de prévision), histoire de la statistique, etc.

5D’autre part, les documents sécrétés par le ministère des Finances intéressent bien d’autres « disciplines », et les besoins de ces disciplines doivent nécessairement infléchir la politique de collecte et de conservation des archives (il conserve d’autres papiers que les archives strictement financières, mais cette règle n’est pas toujours bien comprise) :

  • histoire de l’administration (à la fois histoire des groupes de fonctionnaires, histoire du syndicalisme, histoire des institutions, histoire de la prise de décision) ;
  • histoire sociale (histoire des groupes socioprofessionnels à travers l’histoire fiscale, histoire de la mobilité sociale, histoire du patrimoine et des revenus) ;
  • histoire agraire (au travers du cadastre, des commissions d’évaluation des bénéfices agricoles) ;
  • histoire urbaine (à travers la fiscalité de la construction et du logement), histoire de la spéculation foncière ;
  • histoire des mentalités (attitudes devant le fisc, la richesse, le jeu) ;
  • histoire de la vie quotidienne ;
  • histoire de la santé, de la sécurité sociale ;
  • histoire de l’enseignement (à travers les écoles et la formation professionnelle des finances) ;
  • histoire des entreprises (à travers la fiscalité des sociétés, les archives de la Direction des prix et celle de l’I.N.S.E.E.) ;
  • histoire du commerce international, du commerce intérieur, histoire de l’alimentation (et des fraudes), etc.

6Il n’est guère de domaine de l’histoire qui soit étranger aux archives des finances : ce qui implique une stricte politique de conservation de certains papiers que « normalement » l’on ne garderait pas.

7Deuxième principe : il faut tenir compte de l’évolution des matériaux archivistiques :

  • matériel statistique,
  • matériel informatisé (ce qui pose des problèmes très délicats),
  • matériel audiovisuel (un reportage filmé sur un poste de douanes en apprend plus qu’une tonne de papiers),
  • archives privées : archives des humbles (le contribuable, le pensionné), archives des hauts fonctionnaires,
  • archives d’associations de consommateurs, archives de syndicats, etc.

8Troisième principe : à l’évidence on ne peut tout garder, et on doit garder peu : il faut donc établir des priorités, rechercher le bon papier, le papier de synthèse, il faut avoir une vue cohérente du « système finances » pour satisfaire les besoins de l’historien d’aujourd’hui, mais aussi ceux de l’historien de 2030 ou 2060 (dont les curiosités ne sont guère prévisibles). Il faut donc adopter quelques règles simples de prudence :

  1. faire participer les historiens et les administrateurs à la détermination de la politique d’archives (et les historiens ne doivent pas être simplement les historiens financiers),
  2. tenter de faire un effort de prospective afin de conserver ce qui sera regardé comme très important dans 30 ou 40 ans (un certain décalage dans le temps est nécessaire),
  3. chercher à ne pas avoir une vue exclusivement parisienne des choses et considérer aussi les besoins de l’ histoire locale ou régionale qui en ce domaine devrait se développer (on fera l’histoire des assurances ou de l’épargne ou du crédit dans un département) : les archives d’une manufacture de tabac ou d’une succursale de la Banque de France sont importantes pour l’histoire d’une ville ou d’une région,
  4. tenter d’utiliser des méthodes neuves en matière de conservation : plans directeurs d’archives, échantillonnage, comité des sages, blocs-témoins (sauvegarder tout ce que sécrète une institution type, par exemple une perception, une caisse d’épargne), etc.
  • 2 Par exemple l’histoire de l’électricité pourrait utiliser les sources fiscales (taxe local (...)

9Mais il faut bien voir les obstacles que l’on rencontrera dans une telle politique : les services sont indifférents, dans les années 1960 des destructions massives ont eu lieu au cadastre, dans les douanes, les historiens se préoccupent peu de ces problèmes d’archives (ils n’en connaissent pas les richesses)2, dans bien des secteurs les recherches historiques n’ont pas encore commencé (en 1989 l’histoire du xxe siècle est à peine amorcée en matière financière ou fiscale) et l’histoire financière n’est pas une histoire lisse, facile : au ministère des Finances, il y a beaucoup de compromis, de négociations, de cotes mal taillées, qui laissent peu de traces dans les archives ; les interventions de la Direction du Trésor sont souvent orales, on garde peu de papiers sur les affaires réservées ou discrètes (dans le domaine fiscal), et parfois on touche à une histoire des mentalités dont les méthodes ne sont pas assurées (ainsi les conflits entre le fisc et les redevables toucheraient, pour l’impôt sur le revenu, un foyer sur cinq chaque année).

  • 3 Le service des archives du ministère des Finances, dont l’autonomie a été confirmée en 197 (...)

10Enfin il faut bien considérer que ces mesures de protection des archives importantes, du bon papier représentent un certain coût : c’est un patrimoine, un capital de mémoire que l’on cherche à protéger et on ne peut le faire gratuitement, tout comme pour le patrimoine architectural ou industriel. Or, pour le moment, les investissements intellectuels n’ont pas encore été faits ; on a perdu beaucoup de temps3, on n’a pas fait les analyses de système nécessaires, on ne sait pas encore très bien comment traiter ce problème qui est presque un problème insoluble, on ne sait pas comment protéger les intérêts des historiens futurs, on n’a jamais examiné l’intérêt des archives des satellites du ministère.

II. Champ d’action

11Il faut bien voir l’ampleur du champ d’intervention : une analyse grossière fait apparaître trois grands secteurs :

12Premier secteur : l’administration centrale. Le papier important abonde, mais il convient de former intelligemment des correspondants dans les directions, de sensibiliser les cadres, de chercher le bon papier en accord avec eux, d’établir des plans directeurs d’archives par direction. Certains services (notamment les anciennes régies) détiennent encore beaucoup de papiers anciens (par exemple des dossiers de personnel, assure-t-on), et il faut se préoccuper des services qui sont éloignés de l’administration centrale (par exemple le cadastre, la Loterie nationale, le service des alcools, le service des laboratoires) : un modèle précis devrait être établi pour chaque direction permettant de saisir la nature et l’importance des papiers sécrétés, et la localisation du bon papier qu’il serait nécessaire de conserver.

13Deuxième secteur : les services extérieurs du ministère. À notre connaissance, le ministère n’a jamais défini une politique d’ensemble pour les archives des services extérieurs qui, en principe, versent leurs papiers aux archives départementales (séries P et Q). Trois questions principales devraient être traitées :

  1. Quels sont les différents services extérieurs des Finances ? Quels papiers sécrètent-ils ? Quel est l’intérêt de ces papiers soit pour l’historien des Finances, soit pour les historiens d’autres disciplines, soit pour les historiens locaux ? Quelles instructions régissent la conservation (et le versement) des archives ? Sont-elles observées ? Il y a là une belle matière à enquête sur le terrain, car la liste des services des Finances en province n’est pas toujours commode à établir : par exemple, les centres interdépartementaux d’évaluation des bénéfices agricoles possèdent souvent du bon papier, qui intéresse l’historien de l’agriculture ; de même on ne saurait oublier les services de la garantie et les services industriels, ou les écoles nationales installées en province, ou les manufactures de tabac... Il faut établir un plan précis de ce qu’il est souhaitable de conserver en tenant compte des intérêts des historiens locaux, car un jour on fera l’histoire des services du Trésor dans telle région ou l’histoire fiscale de tel département...
  2. Certains services ont changé de mission, et détiennent des archives qui ont un intérêt par construction historique : ainsi les services des prix (qui jadis avaient hérité des services du ravitaillement) ont des archives précieuses pour l’historien de l’économie, mais aussi pour l’historien des entreprises, l’historien du quotidien (par exemple pour tout ce qui concerne le contrôle des « services » : hôtels, restauration, pressings, etc.). Comment assurer une protection intelligente de ces archives anciennes, dont l’intérêt historique est notable, en évitant les éliminations abusives ?
  3. En province, des services conservent des masses d’archives comptables au titre de l’examen des comptes, soit Trésorerie générale (pour les communes de moins de 2000 habitants), soit chambre régionale des comptes : en principe, ces archives font double emploi avec les archives communales ou les archives d’établissements publics locaux (hôpitaux, H.L.M., lycées), mais faut-il garder quelques éléments par échantillonnage, ou à titre de témoins4 ? La question doit être posée, même si on sait qu’on sera réduit à garder fort peu de choses au titre des Finances.
  • 5 Mais comment savoir que la Société centrale de Banque avait les archives du Crédit foncier (...)

14Troisième secteur : les archives des « satellites » du ministère dont personne n’a jamais assuré on ne sait pourquoi la surveillance. Il s’agit de masses considérables de papiers d’établissements qui ont des succursales en province (par exemple la Banque de France, les guichets des banques nationalisées), qui ont souvent des papiers fort anciens mal connus (les caisses d’épargne), rarement versés (des destructions importantes ont eu lieu naguère au Mont-de-Piété de Paris). Nous ne connaissons aucun inventaire de ces satellites, aucun état des lieux, aucune définition de l’intérêt historique des papiers (que faut-il garder dans une Banque de France ? dans une caisse d’épargne ? dans une succursale de la B.N.P.?), et un seul établissement à notre connaissance possède un service d’archives avec un archiviste (la Caisse des dépôts). Or il s’agit souvent d’organismes importants pour l’histoire5 : Caisse nationale des marchés de l’État, Société centrale pour l’équipement du territoire (S.C.E.T., filiale de la Caisse), Caisse centrale de la coopération économique (C.C.C.E.), source capitale pour l’histoire de l’Afrique depuis 1945, Agence pour l’indemnisation des Français d’outre-mer (A.N.I.F.O.M.), sans compter les banques nationalisées, le Crédit foncier, la Caisse nationale du Crédit agricole (et les caisses régionales), le Crédit national, la Caisse nationale d’épargne, la Caisse centrale de crédit coopératif ou la C.O.F.A.C.E. : une liste précise des « satellites » du ministère devrait bien être établie, et des actions de sensibilisation aux questions d’archives entreprises (il faut établir des schémas directeurs d’archives pour certains types d’établissements).

15On saisit l’importance du champ d’intervention : mais il faudrait évoquer également certains problèmes délicats :

  1. Il faut réfléchir sur ce qu’il convient de faire des archives hors de France : attachés et conseillers financiers, conseillers commerciaux6, payeurs français à l’étranger (en Afrique, aux États-Unis), Trésorerie à l’étranger, Trésorerie de la coopération. Le papier conservé par ces antennes du ministère a-t-il un intérêt ? Qui peut le dire ? On sait que le conseiller financier de Londres avait dans ses archives des papiers fort importants pour la période 1939-1945, il eut beaucoup de peine à les faire verser...
  2. Il faudrait des réflexions systématiques sur certaines institutions qui possèdent des archives parfois non négligeables : par exemple la Monnaie (qui a un petit service d’archives), l’Imprimerie nationale (qui a versé des fonds aux Archives nationales), le SEITA (dont l’activité industrielle peut intéresser l’historien de l’économie), les organismes relativement autonomes comme la Commission des opérations de Bourse (C.O.B.), le Conseil national du crédit, des institutions indépendantes comme la Cour des comptes (qui a des archives remontant à 1871), ou encore des antennes du ministère comme les contrôleurs financiers7.
  3. Il convient de réfléchir à l’ensemble des archives de l’I.N.S.E.E. et des différentes sources statistiques du ministère, Douanes, Comptabilité publique, ou liées au ministère (Banque de France) : que convient-il de garder pour l’historien de l’an 2030 ou 2050 ? Comment protéger ses intérêts ? Que doit-on garder au niveau de la région pour l’histoire régionale future ? Que faut-il garder d’enquêtes qui sont publiées par ailleurs comme les « enquêtes emplois » ?
  4. Il faudrait entreprendre une analyse du système de décision en matière financière, et des enquêtes sur la conservation des archives extérieures au ministère, et qui sont essentielles à la prise de décision : Secrétariat général du gouvernement, S.G.C.I. (qui relève du Premier Ministre), Conseil d’État (section des finances), commissions à vocation économique du Commissariat au Plan (par exemple Commission de l’équilibre général et Commission de la fiscalité locale du VIe Plan), Conseil économique, délégations au F.M.I., etc.8.

III. Difficultés d’une réflexion systématique

  • 9 Le problème des archives fiscales mériterait d’être réétudié en fonction des préoccupation (...)

16On constate que personne n’a actuellement de vue d’ensemble sur le système des archives liées directement ou non au ministère de l’Économie, des Finances et du Budget, et qu’il est très difficile de savoir où est le bon papier, celui qui intéressera l’historien futur, celui qui permettra de comprendre telle évolution, telle décision (mais quelquefois la note confidentielle du directeur du Budget, qui provoque un changement de cap, n’est pas versée dans les archives, elle est conservée dans ses papiers personnels, et il importe, à notre avis, de chercher à obtenir des versements des archives privées des hauts fonctionnaires du ministère, comme on le fait aux Archives diplomatiques). Il faudrait savoir comment déterminer le bon papier (ce qui suppose des analyses assez fines, bureau par bureau., sous-direction par sous-direction de l’administration centrale), comment, et quand on doit traiter ces masses de papiers, établir des méthodes d’échantillonnage ou de blocs-témoins9, comment déterminer les priorités de conservation : nous croyons qu’il faudrait, comme pour d’autres secteurs, organiser un comité des sages ou un mirador annuel où historiens, administrateurs et chercheurs détermineraient les événements importants, ou « porteurs d’avenir », dont les archives – au moins aux niveaux d’étude, de conception, de décision – mériteraient d’être plus spécialement sauvegardées pour ménager les intérêts des historiens futurs (par exemple dévaluation, déréglementation bancaire, MATIF, préparation du marché unique de 1992, « privatisations », etc.).

17Mais dans ces différents domaines, l’absence de réflexion est générale : en fait, dès qu’on parle d’archives, on excite la méfiance, et à bon droit, car les problèmes sont très difficiles ; prenons quelques exemples :

  • Que doit-on garder d’une discussion budgétaire ? Qu’est-ce qui peut intéresser l’historien ? Et pourtant il y a souvent, dans les archives du Budget, du cabinet du Budget (ou de la Commission des Finances), du bon papier non publié.
  • Comment ménager les intérêts des historiens futurs en matière des archives de l’impôt sur les sociétés ? On sait que le taux de mortalité des entreprises est considérable10 et que le fisc conserve des séries de documents sociaux impossibles à trouver ailleurs. Il en est de même pour les archives de l’impôt sur le revenu : pour le moment aucun historien n’a pu y avoir accès, aucune étude d’histoire fiscale sur les années 1920-1970 n’a été entreprise, mais ces archives avec le dossier permanent du foyer fiscal peuvent servir à l’histoire sociale (groupes sociaux), à l’histoire économique (revenus professionnels), à l’histoire des mentalités (fraudes, conflits entre le service fiscal et le redevable), à l’histoire juridique (la coutume fiscale), à l’histoire des familles, à l’histoire démographique : comment obtenir une conservation intelligente ?
  • Que faut-il garder des dossiers personnels (et notamment du personnel non titulaire ou de grades peu élevés) ? Que faut-il garder des archives des écoles du ministère, des archives des concours ? Ne faut-il pas avoir une conception plus large des archives administratives ? Certains documents paraîtront plus tard aux yeux des historiens bien plus importants que tel recueil de circulaires ou tel registre de conseil d’administration : par exemple les tableaux de roulement des vacances (pour les historiens du temps), les plaintes des contribuables (pour l’histoire des mentalités), les papiers du bureau du quai Branly chargé de la boucherie ou des criées de poissons (pour les historiens de l’alimentation), ou les protestations des syndicats contre l’ouverture de certains emplois des douanes aux femmes (pour l’histoire des femmes dans la fonction publique). Rien n’est plus divers que le papier « finances » et il faut bien réfléchir avant de déclarer que tel ou tel type de document n’a pas « d’intérêt historique » et par suite est éliminable en totalité.
  • 11 Depuis la rédaction de cet article (1988), nous avons publié une mise au point sur l’évolu (...)

18L’indifférence des historiens, qui ont quelque peine à saisir l’importance des enjeux, le dédain des administrateurs pour une question jugée secondaire, l’inquiétude des archivistes et leur sentiment d’impuissance devant les masses à traiter, les mutations récentes (notamment l’informatisation générale) dont les conséquences sont encore malaisées à saisir, tout ceci explique les carences que nous avons signalées ; on ne sait trop que faire pour protéger ce capital de mémoire, et on oublie de le faire : mais ces réflexes de crainte ou de mépris ne peuvent tenir lieu de politique11.

Notes

1 Un rapport (non publié) de Jean-Claude Colli, inspecteur général des Finances, sur les archives de l’administration centrale en 1983 donne les principales orientations de cette nécessaire réflexion.

2 Par exemple l’histoire de l’électricité pourrait utiliser les sources fiscales (taxe locale sur la consommation d’électricité).

3 Le service des archives du ministère des Finances, dont l’autonomie a été confirmée en 1979, a vécu fort à l’écart des Archives nationales. De plus il n’avait aucune compétence sur les services extérieurs du ministère, ainsi que le rapport de M. Colli l’a souligné à juste titre. La direction des Archives de France a, en 1986-1988, diffusé de nombreuses instructions sur le versement, le tri et la conservation des archives des services extérieurs du ministère, notamment du Trésor et des Impôts, mais aucun recueil d’ensemble de ces instructions n’existe.

4 La circulaire du 5 décembre 1988 sur le traitement, le versement et la conservation des archives des chambres régionales des comptes a prévu un échantillonnage avec conservation de certaines comptabilités et de leurs pièces justificatives, « à titre de bloc-témoin ».

5 Mais comment savoir que la Société centrale de Banque avait les archives du Crédit foncier d’Algérie, importantes pour l’histoire de l’Algérie ?

6 La direction des Archives diplomatiques n’a pas compétence pour ces archives.

7 En principe, leurs archives ne relèvent pas des archives des ministères dépensiers.

8 Nous n’évoquons que pour mémoire le problème de la conservation des archives des Commissions des finances des Assemblées.

9 Le problème des archives fiscales mériterait d’être réétudié en fonction des préoccupations des historiens de l’économie et de la société du xxe siècle : mais pour le moment ceux-ci ne peuvent y avoir accès, et ne connaissent guère les richesses qu’elles contiennent.

10 Et les archives des sociétés disparues – ou fusionnées – sont condamnées à la destruction.

11 Depuis la rédaction de cet article (1988), nous avons publié une mise au point sur l’évolution récente, « À propos des archives du Ministère des Finances », Revue administrative, 1997, p. 662-665.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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