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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

IV. La bureaucratie au quotidien

L’imaginaire administratif

Texte intégral

1Trop souvent, on vit sur une image stéréotypée d’une administration raisonnante, raisonnable, incarnation de la règle de droit, pénétrée de l’imperium juris, inaccessible ; or l’administrateur est une personne qui vit, qui souffre, qui a ses obsessions, ses rêveries, ses plaisirs imaginaires. On n’a pas assez réfléchi à l’importance de cet imaginaire administratif, à son volume statistique, à son économie, à ses vertus créatrices, aux images qu’il charrie, aux illusions collectives qu’il sécrète : le fictif saisit le vif, telle semble la règle du vécu administratif. Nous voudrions définir les limites de ce champ de recherches et les sources d’une histoire de l’imaginaire administratif.

2Pour interpréter convenablement les documents sécrétés par la machine administrative, il importe d’avoir une bonne théorie de cet imaginaire administratif et d’en définir les limites.

  • 1 Nous avons publié avec Robert Catherine un essai sur les différentes formes de l’imaginaire adminis (...)
  • 2 Il faudrait parler aussi des rêves qui parfois concernent la vie de bureau, également des bavardage (...)

3I. Il faudrait décrire un certain nombre de « segments » de cet imaginaire, choisis arbitrairement, sans chercher à construire une doctrine a priori : la perception de l’espace, la notation, la vision de l’autre, l’ambition, l’imaginaire du « rôle », la perception du corps, l’obsession du temps, l’imaginaire de la tradition, l’imaginaire technique, la biographie reconstruite, l’imaginaire du clandestin1. Les limites de cet imaginaire ne sont pas faciles à tracer : on ne peut guère explorer avec la minutie et les nuances nécessaires ce qui relève du monologue intérieur (rêver, songer, supputer, imaginer font aussi partie du métier administratif), les rêveries de trajet (on songe à telle discussion, on mûrit telle décision, on caresse tel projet, on « interprète » tel propos du « patron ») qui expriment le souci du fonctionnaire, et il faudrait évoquer les ruminations nocturnes, les insomnies de l’administrateur qu’obsèdent le bureau, telle affaire délicate, ou tel conflit avec son patron, ou telle promotion : les songeries avant et après le sommeil font aussi partie du quotidien administratif2. En fait l’imaginaire d’un administrateur est multiforme : songer à autre chose, rêver sont choses fréquentes en administration, c’est une sorte de nécessité qui rend supportables le métier, le bureau (même en écrivant, en téléphonant, on songe à autre chose...). Derrière l’attention affichée, l’attitude ostensiblement attentive du subordonné, on perçoit le regard vague, la songerie à demi-interrompue ; en réunion, et même dans le bureau de son patron, on écoute et on n’écoute pas, on se laisse dériver, on a peine à refaire surface lors d’une interrogation directe ou d’un éclat de voix. Assurément on n’aime guère parler de cet imaginaire envahissant, multiforme : le furtif, le non-pensable, le poreux, le secret, le clandestin, l’implicite, l’inavoué, voilà le domaine de l’imaginaire administratif, tout en anfractuosités, en creux ou en « défenses » (qui oserait parler de ses désirs secrets, de ses rêveries intérieures ?). Cette partie toute instinctive de la « bête » administrative, c’est ce qu’on ne perçoit pas, le non-vu d’un monde où tout est clair en apparence, où la hiérarchie définit les rôles, où chacun « fait son métier ». On ne peut négliger cette part importante de l’individu-administrateur : on en trouve parfois des traces écrites au hasard d’un dossier, les plaintes d’un administrateur mal vu, un rapport sur un conflit de personnes dans un service, les notes d’un supérieur excédé sur un subordonné abusif. Mais l’imaginaire peut apparaître aussi dans des formes plus ou moins morbides : la rumination devient obsession, névrose, dépression, manie alcoolique, suicidaire même : cette pathologie de l’imaginaire mérite attention. L’obsession dans la vie administrative joue un rôle essentiel : on grossit déraisonnablement le moindre incident, on soupçonne chacun, on épie des signes favorables ou défavorables, on se sent piégé, traqué ; l’administrateur en proie à l’obsession, qu’il s’agisse de son avancement, de ses rapports avec le patron, des difficultés de son métier, est quasi déboussolé, déstabilisé, il se détruit de l’intérieur. Tout est interprété à tort, le refus d’un poste est le signe d’une exécution, d’un désaveu, on se sent méprisé, plongé dans les ténèbres (« on ne me donnera plus jamais de poste »), sacrifié à de vils intérêts : peu à peu on devient un solitaire, on s’enfonce dans la médiocrité, le malheur administratif. L’obsession n’est qu’un exemple ; c’est le mental à la limite du pathologique qu’il convient d’explorer : on y trouve les ressorts profonds des tensions administratives, des conflits des services, et il faut inventorier les circuits et les modèles de cet imaginaire.

  • 3 Il y a un modèle d’avancement proprement féminin (et des rêveries autour de l’avancement) : le vécu(...)
  • 4 Par exemple, les larmes dans l’administration ont joué un certain rôle (qu’elles ne jouent plus) : (...)

4II. L’histoire du mental administratif et de sa pathologie n’a pas encore été entreprise ; mais les mutations de l’imaginaire administratif peuvent être saisies indirectement : ainsi la féminisation des bureaux, à partir de 1910, et surtout de 1940, a-t-elle créé toute une nouvelle économie de l’imaginaire, elle a bouleversé les relations personnelles, installé un univers à part, changé les modes de perception de la hiérarchie, suscité des rites nouveaux (les « petits ménages » et les « faux ménages ») : l’inventaire de ces changements, avec ses nouvelles formes de désir3, d’obsession, d’agressivité, de plaisir, mérite d’être entrepris4. Deuxième mutation massive : l’allégement des liens hiérarchiques qui créaient jadis un système rituel de distances (il y avait beaucoup d’échelons de la dactylographe au directeur), avec tout un imaginaire plus ou moins réglé. Troisième mutation : les nouveaux modes d’utilisation du temps, la part de temps libre s’étant en trente ans fortement accrue, et l’activité au bureau n’étant pas comme autrefois, la part essentielle de la vie de l’administrateur, et les loisirs, les vacances, la résidence secondaire jouant un rôle de plus en plus grand dans l’imaginaire du bureaucrate

  • 5 Par exemple celui des « projeteurs » ou fabricants de projets, administrateurs qui sont obsédés par (...)

5Ce sont là des mutations extérieures importantes qu’il n’est pas aisé de dater : mais il faut peut-être chercher d’autres mutations, dans les zones de l’imaginaire administratif que nous avons évoquées, par exemple dans les domaines de l’ambition, de l’obsession de la « note secrète », de l’imaginaire « technique »5, également du « légendaire » administratif. Chaque segment que nous avons défini mériterait une exploration attentive, permettant de repérer les mutations, d’analyser les représentations plus ou moins arbitraires de cet imaginaire, de saisir ce qui tient au non-dit, à l’entrevu, à l’implicite, au pathologique : c’est là de l’histoire véritablement exploratoire.

  • 6 On en trouve dans les dossiers de fonctionnaires décédés en service au ministère de la Guerre (supr (...)
  • 7 Ainsi Mme Carré de Malberg a-t-elle exploité les notices de l’Inspection générale des Finances publ (...)
  • 8 Les sources d’une histoire de l’imaginaire administratif ne se confondent pas tout à fait avec cell (...)

6III. Sans doute les sources sont-elles parcellaires, insuffisantes, parfois inexistantes : mais souvent les « documents » parlent si l’on consent à les interroger, si l’on établit correctement une grille cohérente d’interprétation. Même le « document » le plus banal, par exemple l’inventaire d’un tiroir de bureaucrate6, une notice nécrologique7, peut livrer quelque chose de précieux sur l’imaginaire administratif. Certes les « documents » sont de valeur inégale, parfois médiocre, certes ils ne permettent pas de tout saisir (comment connaître l’insomnie de l’administrateur, chose fréquente dans la haute administration ?), mais l’exploration mérite d’être entreprise8

7Quatre catégories de sources existent pour de telles recherches :

    • 9 On possède très peu de journaux d’administrateurs ; ceux qui ont été publiés (préfet Trouillé, Herv (...)
    • 10 Ainsi les souvenirs de Albert Cim, Bureaux et bureaucrates, Mémoires d’un employé des P.T.T. (1909) (...)

    les archives privées : journal, correspondances, souvenirs. Mais il fait avouer qu’on ne retrouve pas de journal véritable d’administrateur relatant jour par jour ce qu’il fait, espère, déplore, soutient ; aucun journal ne retrace, même imparfaitement, le monologue intérieur9. Les souvenirs sont en général des compositions littéraires, dont il faut souvent se méfier (mais ils peuvent parfois apporter sur le légendaire administratif des témoignages précieux)10.

    • 11 Qui obéit à un code non écrit de valeurs administratives.
    • 12 Il faut rappeler aussi que les services médicaux des ministères et les commissions de réforme possè (...)

    les archives du service personnel, en particulier les dossiers de personnel : c’est la source majeure, car elle permet de saisir à la fois l’imaginaire du notateur11 et l’imaginaire du noté, ses plaintes, ses obsessions, ses ambitions souvent démesurées (les dossiers du corps préfectoral sont chose précieuse à cet égard quand ils n’ont pas été épurés). Souvent les dossiers d’agents médiocres peuvent renseigner de façon précise sur la pathologie administrative des fonctionnaires (par exemple l’obsession de l’avancement poussée jusqu’au suicide pour tel rédacteur). On trouve souvent à glaner dans les dossiers de réorganisation d’un service (par exemple les plaintes de fonctionnaires « lésés dans leurs droits » ou qui ont subi des « passe-droits »), dans les dossiers concernant les procédures disciplinaires (procès-verbaux de comités d’enquêtes ou de conseils de disciplines) qui concernent les mauvais fonctionnaires, dans les dossiers relatant les conflits entre administrateurs (préfet contre général par exemple ou préfet contre sous-préfet)12.

    • 13 Publié seulement en 1964.
    • 14 L’inventaire de cette littérature, souvent médiocre, concernant les fonctionnaires mériterait d’êtr (...)

    les sources littéraires ne peuvent pas être négligées quand le roman est écrit par un fonctionnaire ou un ancien fonctionnaire : dans La retraite de M. Bougran13 Huysmans a projeté certaines imaginations de bureaucrates (notamment l’anxiété de la retraite à venir), et l’on trouve beaucoup à glaner sur l’imaginaire féminin des bureaux dans Ces dames les ronds-de-cuir (1958) d’Anna Pasquin, ancienne rédactrice à la Caisse des dépôts vers 193014.

  • enfin les enquêtes orales permettent de saisir ce qui échappe à l’écrit, les sentiments de rivalité, de haine, de mépris, les craintes, les obsessions, les rêveries d’ambition, ce qu’on ne dit pas, ce qui tracasse, ce qui fait rêver ; les enquêtes, par exemple, auprès de secrétaires âgées sont souvent très fructueuses sur la perception de la hiérarchie, les conflits de personnes, les mutations des relations dans un ministère : or les changements psychologiques ont été considérables depuis 1940, l’imaginaire d’une secrétaire n’est plus du tout le même entre 1940 et 1980.

8Il est bien certain que ces sources posent des problèmes difficiles :

    • 15 Rappelons, par exemple, les carnets du jeune Gallieni publiés jadis par le général Charbonneau.

    d’une part, il faudrait une politique systématique de conservation des archives privées des administrateurs tenant compte de cette dimension particulière de l’histoire et permettant de saisir ce qui touche l’individu, ses attentes, ses perceptions, ce dont il rêve15 : il faudrait entreprendre des études sur ce que peuvent apporter ces archives privées à notre connaissance de l’imaginaire administratif.

    • 16 En particulier les dossiers des agents qui sont révoqués, ou contraints de démissionner, sont souve (...)

    d’autre part, il serait nécessaire d’éviter de trop épurer les dossiers de personnel : ce qui est important dans un dossier personnel, ce ne sont pas les éléments « matériels » (traitements, avancements, changements de postes), mais tout ce qui touche à la notation, aux désirs de l’agent, à sa « manière de servir » ; c’est souvent dans les dossiers des petits fonctionnaires, quand ils ne sont pas épurés et réduits aux seules pièces de pension, que l’on trouve ce qui est le plus important pour la psychologie, et parfois la pathologie du bureaucrate ; le dossier du mauvais agent est plus révélateur pour la psychologie administrative que celui du bon fonctionnaire, ce qui devrait conduire à une très grande prudence dans le « traitement », ou le « tri », de ces dossiers16.

9L’histoire de l’imaginaire administratif est chose difficile : on ne sait pas très bien où aller dans cette voie, les méthodes ne sont pas encore définies ; mais il est certain qu’on ne peut guère se satisfaire d’une histoire des administrateurs qui ne tienne pas compte de leurs désirs, de leurs attentes, de leur vécu quotidien, de leurs rêveries, et l’historien doit tenter d’explorer ces domaines inconnus : tout dépend de sa sensibilité, de son intuition de l’implicite, de sa capacité d’imaginer d’autres méthodes.

Notes

1 Nous avons publié avec Robert Catherine un essai sur les différentes formes de l’imaginaire adminisratif, L’être administratif et l’imaginaire, Economica, 1982, 121 pages.

2 Il faudrait parler aussi des rêves qui parfois concernent la vie de bureau, également des bavardages compensatoires, imaginaires, de fonctionnaires à demi-mythomanes (tel héros de Maupassant parle de ses exploits imaginaires).

3 Il y a un modèle d’avancement proprement féminin (et des rêveries autour de l’avancement) : le vécu de cet avancement est particulier (notamment pour les femmes mariées, en raison de l’obsession de la réussite familiale parallèle à la réussite professionnelle).

4 Par exemple, les larmes dans l’administration ont joué un certain rôle (qu’elles ne jouent plus) : les secrétaires, jadis, pleuraient facilement pour un reproche. Et les patrons craignent toujours les crises de larmes de leurs subordonnées. Les larmes de joie auraient, elles aussi, disparu... (cf. Les femmes dans l’administration depuis 1900, 1988, p. 159-160).

5 Par exemple celui des « projeteurs » ou fabricants de projets, administrateurs qui sont obsédés par telle idée de réforme, visionnaires qui ont des plans de reconstruction administrative (ainsi l’inspecteur général des finances Corréard, 1874-1957, cf. La bureaucratie en France aux xixe et xxe siècles, p. 451-469). Tel commissaire de police imagine – en 1860 – la carte d’identité munie de photographie, avec des ateliers de photographie dans chaque préfecture (Arch. Nat., F7 12243, mémoire de juin 1860 au Préfet de police) : « La carte avec sa photographie permettrait de rechercher sérieusement et efficacement tous les hommes dangereux. Les autorités judiciaires et administratives feraient photographier naturellement toutes les personnes condamnées, accusées, prévenues, surveillées. Elles auraient en outre à leur disposition les photographies d’un grand nombre d’habitants de leurs départements ». Les livrets d’ouvriers (alors obligatoires) seraient munis de photographies. L’invention en administration mériterait une recherche.

6 On en trouve dans les dossiers de fonctionnaires décédés en service au ministère de la Guerre (supra, p. 393, note 18).

7 Ainsi Mme Carré de Malberg a-t-elle exploité les notices de l’Inspection générale des Finances publiées dans Le crayon vert.

8 Les sources d’une histoire de l’imaginaire administratif ne se confondent pas tout à fait avec celles d’une histoire des fonctionnaires : l’histoire de l’imaginaire oblige à lire les documents autrement, mais aussi à utiliser des documents jugés apparemment souvent sans intérêt historique (par exemple, les plaintes des fonctionnaires, les certificats médicaux, les rapports du service intérieur, etc...).

9 On possède très peu de journaux d’administrateurs ; ceux qui ont été publiés (préfet Trouillé, Hervé Alphand) semblent recomposés et sont plutôt des souvenirs. Le journal d’Emile Moreau (publié sous le titre de Souvenirs d’un gouverneur de la Banque de France, histoire de la stabilisation du franc (1926-1928), 1954) est un journal technique, entièrement dirigé vers l’action : il semble que le compte rendu quotidien écrit par Moreau lui ait servi a clarifier ses positions au jour le jour (mais il n’est pas sûr que nous n’ayons pas une version très réécrite). Le journal du diplomate Dumaine reflète mieux les incertitudes quotidiennes (mais il a peut-être été aussi publié de façon incomplète).

10 Ainsi les souvenirs de Albert Cim, Bureaux et bureaucrates, Mémoires d’un employé des P.T.T. (1909) abondent en traits significatifs sur la psychologie des fonctionnaires d’administration centrale, et en descriptions d’originaux. Rappelons également les intéressants Souvenirs de Pierre Foucher (1772-1845).

11 Qui obéit à un code non écrit de valeurs administratives.

12 Il faut rappeler aussi que les services médicaux des ministères et les commissions de réforme possèdent des dossiers importants sur la pathologie des fonctionnaires, notamment sur les états dépressifs, et qu’il serait nécessaire de sauvegarder ces dossiers.

13 Publié seulement en 1964.

14 L’inventaire de cette littérature, souvent médiocre, concernant les fonctionnaires mériterait d’être entrepris, même pour la période actuelle (par exemple Nicole Bressy, L’orange du pommier, 1972, bon exemple du dérisoire administratif).

15 Rappelons, par exemple, les carnets du jeune Gallieni publiés jadis par le général Charbonneau.

16 En particulier les dossiers des agents qui sont révoqués, ou contraints de démissionner, sont souvent très significatifs, et méritent d’être conservés (trop souvent on ne garde que les dossiers des agents « retraités »). Il faudrait prêter également attention à tous les agents qui entreprennent des actions contentieuses contre l’administration : ces dossiers de procédures sont souvent très intéressants, à la fois pour l’historien et le sociologue du contentieux administratif : l’imaginaire procédurier est un aspect important de l’imaginaire administratif (et la procédure peut durer des décennies, parfois 40 ans, cf. « Un combat de quarante ans », Figaro, 6 décembre 1980).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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