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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

IV. La bureaucratie au quotidien

La corruption1

Texte intégral

  • 1 En collaboration avec Jean Tulard.
  • 2 Cf. J. Vauvilliers, « Pour une théorie des affaires », Revue administrative, janvier 1992.
  • 3 Les corps de contrôle ont pour mission de combattre cette corruption sous toutes ses forme (...)
  • 4 Il est en particulier dangereux de se trop fier aux sources policières, ou même aux source (...)

1Parler de la corruption dans l’administration, c’est toucher au clandestin administratif, aux parties marécageuses de la bureaucratie : on n’aime guère faire de telles explorations, qui sont nécessairement piégées. Les sources sont très parcellaires, les méthodes incertaines : des affaires de corruption nous ne connaissons que celles qui sont émergées, qui sont devenues publiques, c’est-à-dire qu’une infime partie ; d’autre part, ces « affaires » apparaissent, en général, en période de crise politique2, et deviennent des affaires politiques par elles-mêmes, et on ne peut guère se fier à des rumeurs... De multiples procédures depuis l’Ancien Régime cherchent à prévenir la corruption – directe ou indirecte – de l’administration3, mais la corruption est un phénomène permanent qui tient à la nature des choses : aucune administration (quelle qu’elle soit et quel que soit le régime) n’est totalement exempte de corruption. Mais l’historien est fort gêné : on utilise ici un mot particulièrement flou, dangereux, et il est nécessaire d’aller fort prudemment dans de telles explorations4. Qu’est-ce qu’un corrupteur ? Qu’est-ce que l’honnêteté dans l’administration ? Autant de questions qui exigent de la circonspection, du bon sens et du doigté.

2L’historien s’intéresse au corrupteur, à celui qui distribue l’argent. Mais il faut distinguer :

  • le corrupteur qui représente des intérêts économiques : le munitionnaire, le fournisseur5, le titulaire de marchés de défense nationale, le demandeur de concessions de mines, ou de chemins de fer, l’adjudicataire de travaux publics ; les tentatives de corruption se font à tous les niveaux – du mesurage des tas de cailloux6 aux grands marchés militaires, de la fraude simple au lobbying si pratiqué sous la IIIe République7 ;
  • le corrupteur représentant des intérêts politiques : la corruption de l’opinion est une tradition en France, le pouvoir achète les journaux, les journalistes, on subventionne à guichets ouverts ; les fonds secrets, les fonds de la publicité des emprunts du Trésor8 ont été des sources importantes de corruption : là c’est l’administration qui corrompt, les cabinets ministériels, et certaines administrations jouaient un rôle essentiel : le fonctionnaire corrupteur9 appartient au clandestin administratif (Barrés dans les Déracinés a bien montré le rôle des fonds secrets sur la petite presse)

3Il est bien difficile de connaître le corrompu, car il y a tous les niveaux de corruption, du petit fonctionnaire au ministre, et on a trop tendance à ne voir que des fragments de cette réalité complexe.

  1. Le petit fonctionnaire est souvent corrompu au xixe siècle, il y a des gaspillages, des « pots de vin », des « enveloppes », des « tolérances »10 ; dans les collectivités locales, les affaires sont nombreuses, les chefs de bureaux des préfectures mal payés sont souvent soupçonnés de recevoir des pots de vin11 ; à Paris, les scandales sont liés aux affaires immobilières, et les conseillers municipaux ont souvent des fonctionnaires dociles à leurs ordres12. Mais c’est là une zone où l’historien a quelque mal à pénétrer, car les scandales sont les plus souvent étouffés.
  2. La haute fonction publique obéit à des règles, à des traditions d’honnêteté qui remontent à l’Empire : le préfet corrompu est chose rare, mais il peut être simplement « complaisant », et fermer les yeux... Le haut fonctionnaire tend plutôt à être rigide à l’excès, les systèmes de contrôle sont complexes, difficiles à tourner. Mais il y a toujours eu des zones troubles : les marchés militaires (le baron Hulot de Balzac était-il un cas fréquent ?), les concessions de lignes de chemins de fer, ou de gisements de pétrole (Henri Chardon, qui fut chef de cabinet aux Travaux publics, a publié un fort joli conte sur ce thème)13.
  3. Les cabinets ministériels sont le lieu où s’enchevêtrent la politique et les affaires, et certains trafics – des décorations aux exceptions, dérogations, concessions, autorisations – ont toujours eu lieu, mais on distingue mal ce qui tient simplement à la rumeur (répandue par les adversaires)14 et ce qui tient aux pratiques réelles (par définition souterraines), car le formalisme administratif laisse peu de liberté de manœuvre aux cabinets. De fait, l’influence la plus néfaste de certains cabinets est la nomination de hauts fonctionnaires complaisants, prêts à fermer les yeux (c’est le sujet de la pièce d’Henri Clerc, Le beau métier15).
  4. Enfin il faudrait parler de la corruption des parlementaires, qui font pression sur les cabinets et les bureaux, et, dans un système d’omnipotence parlementaire tel qu’il a été pratiqué de 1879 à 1940, les interventions des députés sont souvent efficaces. Hérisson disait à Bernard Lavergne : « La majorité est certainement honnête, mais il y a des hommes capables de toucher 1000 F. pour appuyer une affaire auprès d’un ministre », et comme le notait Barrés : « Il y a (à la Chambre) des bêtes, mais qui connaissent leur foin. Elles savent où trouver leur ration d’herbe, elles y vont ». Cette pourriture d’assemblée, si souvent dénoncée, explique la mauvaise réputation des députés sous la IIIe République, et l’antiparlementarisme des fonctionnaires, qui doivent subir les interventions intéressées, l’affairisme des députés ; mais – faute de sources fiables – personne n’a décrit dans son ensemble cette corruption des parlementaires : l’affaire de Panama16 n’a pas été isolée (le journaliste Lajeune-Vilar a dans un livre étonnant La bande opportuniste, mœurs et tripotages du monde politique (1896) conté de singulières affaires de corruption), et l’affaire Rochette17 montre de significatives carences des magistrats et des policiers.

4En fait il est bien difficile de préciser les limites de la corruption, le mot est souvent ambigü :

  • 18 Recommander quelqu’un, c’est déjà faire pression pour fausser les règles du jeu. Il nous m (...)

5Premier exemple : quelles sont les limites de la complaisance et de la corruption ? On peut fermer les yeux – ou recommander quelqu’un18 – sans avoir touché personnellement quelque somme que ce soit. Or les systèmes de complaisance sont très multipliés sous la IIIe République.

6Deuxième exemple : en matière de travaux publics, on peut favoriser tel ou tel entrepreneur, c’est une manœuvre délicate, très grave juridiquement, mais le fait – fréquent dans les collectivités locales – est très difficile à prouver. Mais il est tout aussi grave – mais plus facile – de laisser jouer les ententes entre les fournisseurs (ou même de les favoriser) : or c’est là une pratique constante (notamment pour les marchés de défense nationale).

  • 19 Le statut des fonctionnaires de 1941 tenta en vain de mettre un terme aux excès du pantouf (...)
  • 20 Depuis quelques années, on cherche à faire appliquer plus rigoureusement cette interdictio (...)

7Troisième exemple : on cherche à interdire le pantouflage, c’est-à-dire le départ d’un haut fonctionnaire dans une entreprise qu’il devait contrôler ou avec laquelle il avait à traiter : or cette pratique, souvent dénoncée, est généralement tolérée avant 194019. Or s’agit-il bien là de corruption ? L’interdiction repose seulement sur le simple soupçon que le fonctionnaire aurait pu favoriser cette entreprise, c’est-à-dire manquer à ses devoirs...20

  • 21 Sur l’honnêteté, Cf. G. Thuillier, Regards sur la haute administration, 1979, p. 105-111.

8L’historien a peine à comprendre ce qu’est la corruption : or il y a des formes de corruption douce qui méritent tout autant l’attention. Peut-être faudra-t-il faire un jour l’histoire de l’honnêteté ? Mais si l’on cherche à s’intéresser à l’honnêteté, à ses différentes formes, on voit clairement la difficulté de poser certaines bonnes questions21 : tel homme politique était-il honnête ? La bureaucratie, à telle date, était-elle honnête ? Les fonctionnaires de tel corps ou service étaient-ils honnêtes ? Il y a de grandes différences entre :

9– d’une part, prendre de l’argent public (ou détourner des fonds), vendre des actes publics (par exemple des décorations), se faire complice de fraudes (par exemple pour les adjudications publiques ou les coupes de bois) ;

  • 22 Au xixe siècle, on spéculait sur la rente quand on avait de bons renseignements : il y ava (...)
  • 23 L’affaire Rochette en donne de bons exemples.

10– d’autre part, nommer des gens dociles, ou peu capables, à la recommandation de X, fermer les yeux, se montrer complaisant, favoriser ses amis politiques, donner de bons renseignements, juste à temps, à tel ami22 : car ces formes de malhonnêteté administrative sont proches de la corruption, mais elles sont difficiles à saisir, à réprimer, aucun texte ne permet de prévenir ces formes douces de corruption, qui tiennent à la faiblesse et au désir d’avancer. Or dans certaines zones de l’administration, à la charnière du politique et de l’administratif, où l’on est soumis à toutes les pressions – dans les cabinets de préfet, dans les cabinets ministériels, mais aussi dans certaines directions –, rendre des services était chose fréquente, c’était la coutume, on ne pouvait y déroger sans prendre des risques, et les carrières se bâtissaient à coup de « services »23. L’honnêteté d’un fonctionnaire est bien difficile à saisir, et plus encore le taux d’honnêteté d’un service, d’un corps : on ne peut se contenter – comme certains font – de l’honnêteté formelle, comptable, scrupuleuse, car, « on peut être honnête, mais incapable, influençable, mal entouré, pas sûr ». À l’évidence, l’honnêteté formelle ne suffit pas, « encore faut-il savoir garder ses distances, marquer sa réserve, son impartialité, résister aux influences... L’honnêteté d’un administrateur est chose complexe, dès lors que les influences corruptrices s’exercent par mille voies détournées : aujourd’hui, la corruption est devenue intelligente, souterraine, le jeu des pressions est dissimulé par le convivium et le connubium, les tentations subtiles de la carrière obscurcissent certains réflexes administratifs ». Et on sait que l’honnêteté n’est pas la même à la Direction de l’Enseignement supérieur et dans une commission des marchés, à la Direction générale des Impôts et au Trésor... La faiblesse au niveau des décisions, l’incapacité de résister aux pressions intéressées, c’est ce qui menace plus sûrement les intérêts de l’administration que le péculat ou la concussion : car cette faiblesse et cette incapacité sont des plus répandues. Il y a toujours de grandes difficultés à montrer de l’indépendance, de l’impartialité, à défendre l’intérêt de l’Etat, la marge de manœuvre est étroite. L’historien doit être conscient qu’il ne peut s’intéresser seulement à l’honnêteté comptable, formelle, qu’il doit aussi étudier ces systèmes de pressions, d’influences, ces formes de laxisme, de complaisance, voire de dépendance, dont les effets peuvent être bien plus désastreux pour la chose publique que la corruption financière. Caillaux, cherchant maladroitement à défendre Rouvier contre l’accusation – justifiée – de vénalité, déclarait : « Il y a une chose dont je suis sûr, c’est que jamais il n’a abandonné une parcelle des droits de l’État contre quelque avantage personnel que ce puisse être, et cela seul importe ! ». Or cette distinction vaut aussi pour le haut fonctionnaire : un administrateur honnête, c’est celui qui sait défendre les droits de l’Etat, un administrateur malhonnête, c’est celui qui est incapable de les défendre. On voit dans quelles subtilités se trouve engagé par là l’historien de l’administration.

11On peut chercher à faire des propositions de recherches :

12Première recherche : il manque une étude de méthode – juridique et historique – sur les différentes formes de la corruption administrative, vénalité, concussion, péculat, corruption passive, dessous de table, trafics d’influence, ingérence, ententes, ce qui permettrait de définir nettement le champ et de saisir les variations de la législation et de la jurisprudence.

13Deuxième recherche : il faudrait une enquête sur les travaux publics au xixe siècle et les moyens de tourner la réglementation des marchés, de fausser les adjudications ; c’est traditionnellement une source importante de corruption coutumière.

  • 24 Le journal de Bernard Lavergne, conservé à la Bibliothèque nationale (n. a. f. 15906-15910 (...)
  • 25 Les archives des Commissions d’enquête mériteraient d’être dépouillées.

14Troisième recherche : nous possédons aujourd’hui une étude sur Panama, mais il faudrait des études fouillées sur les différentes grandes « affaires » : Teste, Rochette, Staviski, et les multiples « scandales » sous la IIIe République, ainsi en Algérie (la compagnie de Bône à Guelma, l’Est algérien, les Chemins de fer du Sud, les phosphates de Constantine) et dans les colonies (les mines de cuivre de Thei-Nguyen, le câble de la Guyane)24 ; il faudrait aussi s’intéresser aux marchés militaires (notamment en 1870-1871 et 1914-1918)25.

  • 26 Notamment pour le corps préfectoral et les ingénieurs des Ponts et Chaussées.
  • 27 Après 1914 la chute du niveau de vie des fonctionnaires accrut le pantouflage (Cf. G. Thui (...)

15Quatrième recherche : on devrait dépouiller systématiquement les archives judiciaires – à Paris et en province – et les dossiers du personnel26 (qui permettent souvent de saisir les formes « douces » de corruption)27.

16Cinquième recherche : il faudrait une étude sur le rôle que jouaient les frais de publicité des emprunts français dans la corruption du monde parlementaire : c’était un outil remarquable entre les mains du Ministre des Finances.

Notes

1 En collaboration avec Jean Tulard.

2 Cf. J. Vauvilliers, « Pour une théorie des affaires », Revue administrative, janvier 1992.

3 Les corps de contrôle ont pour mission de combattre cette corruption sous toutes ses formes et d’obliger les administrateurs – et les comptables – à être fidèles, honnêtes. Cette image d’une administration honnête est défendue, plus ou moins efficacement, depuis l’Empire, mais à partir de 1880 le taux de corruption semble s’élever.

4 Il est en particulier dangereux de se trop fier aux sources policières, ou même aux sources judiciaires : l’interprétation n’est pas souvent facile.

5 Supra, p. 409.

6 Tel ingénieur des Ponts et Chaussées en Algérie eut quelques ennuis, dans les années 1880, parce qu’il avait prétendu mesurer exactement les fournitures faites à son service : or la fraude était coutumière (les affaires de caisses noires, dues à certaines « complaisances », ont toujours été nombreuses en matières de travaux publics).

7 Cf. P. Guiral et G. Thuillier, La vie quotidienne des députés de 1871 à 1914, 1980, p. 253-255. Il nous manque une bonne étude sur le Comité Mascuraud qui finançait les campagnes électorales.

8 Ces fonds de publicité échappaient au contrôle de la Cour des Comptes.

9 Rappelons un Des Lupeaux dans Balzac, dont le modèle fut Lingay.

10 Notamment dans les administrations des Pont et Chaussées, des Eaux et Forêts.

11 Les préfets étaient révoqués parfois parce qu’ils ne voulaient pas couvrir telle ou telle affaire : ainsi, pour une spéculation sur les achats de terrains pour la gare de Bordeaux, le préfet Saisset-Schneider fut mis en disponibilité par Waldeck-Rousseau (cf. P. Guiral et G. Thuillier, ouv. cite, p. 213-214).

12 Cf. Albert Manteau, Les comptes de Topaze et l’administration, 1931, et La carence de Topaze, 1932. Une étude sur la gestion de la Préfecture de la Seine serait bien nécessaire.

13 Chef de bureau et romancier, 1913 (sous le pseudonyme d’Henri Mauprat).

14 Rappelons « le milliard des Chartreux » (qu’on imputait à Edgar Combes, secrétaire général de l’Intérieur) : cette affaire qui ne reposait sur aucun fondement mériterait une étude. Les rumeurs sur la corruption des cabinets ont toujours existé : au ministère de la Santé, on parle traditionnellement de corruption à propos des autorisations de lits de clinique, ou des autorisations de produits pharmaceutiques, mais aucun scandale n’a été rendu public : les bruits de corruption tiennent souvent à l’imaginaire.

15 On y voit décrits parfaitement les mécanismes de la corruption par l’offre de postes bien payés dans le secteur privé (Henri Clerc était chef de bureau aux finances, cf. G. Thuillier, La bureaucratie en France aux xixe et xxe siècles, 1987, p. 212-224).

16 Cf. l’étude de Jean-Yves Molher, Le scandale de Panama, 1991.

17 Il faut lire Dans le cloaque de Barrés.

18 Recommander quelqu’un, c’est déjà faire pression pour fausser les règles du jeu. Il nous manque une théorie de la recommandation : toute bureaucratie secrète un système de recommandations plus ou moins contraignantes, on veut mettre en place des protégés qui rendront des services à leur tour... La véritable recommandation est aussi largo sensu une forme de corruption.

19 Le statut des fonctionnaires de 1941 tenta en vain de mettre un terme aux excès du pantouflage, notamment par l’article 9 interdisant aux fonctionnaires des Finances et aux ingénieurs d’Etat d’occuper un emploi dans une entreprise « en relation avec son service » pendant les 5 années suivant la cessation de ses fonctions (cf. G. Thuillier, La bureaucratie..., ouv. cité, p. 515).

20 Depuis quelques années, on cherche à faire appliquer plus rigoureusement cette interdiction, mais on rencontre vite certaines limites (notamment aux Armées).

21 Sur l’honnêteté, Cf. G. Thuillier, Regards sur la haute administration, 1979, p. 105-111.

22 Au xixe siècle, on spéculait sur la rente quand on avait de bons renseignements : il y avait déjà des initiés.

23 L’affaire Rochette en donne de bons exemples.

24 Le journal de Bernard Lavergne, conservé à la Bibliothèque nationale (n. a. f. 15906-15910) offre une belle chronique des menus scandales, notamment des « gambettistes ».

25 Les archives des Commissions d’enquête mériteraient d’être dépouillées.

26 Notamment pour le corps préfectoral et les ingénieurs des Ponts et Chaussées.

27 Après 1914 la chute du niveau de vie des fonctionnaires accrut le pantouflage (Cf. G. Thuillier, La bureaucratie..., ouv. cité, p. 219-220).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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