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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

IV. La bureaucratie au quotidien

Le clandestin

Texte intégral

  • 1 Sur la théorie du clandestin, cf. notre étude sur « Le clandestin dans la vie quotidienne (...)
  • 2 Les sources de cette histoire du clandestin sont évidemment fort pauvres, il ne s’agit que (...)

1Dans la vie des bureaux des ministères, le clandestin a toujours joué un certain rôle et au xixe siècle, quand il n’existe aucun statut, aucune règle pour l’avancement, quand l’arbitraire des supérieurs était total, le ressort de bien des décisions quotidiennes appartenait au clandestin. L’histoire de l’administration ne peut négliger cette dimension significative de la vie administrative : on ne peut étudier un corps, une institution, un ministère, sans s’interroger sur cette partie immergée, sur le rôle de l’occulté, du dissimulé, du secret, du non-dit, non-vu, non-su1. Peut-on tenter de donner – à titre exploratoire – un inventaire des différents formes de ce clandestin2 ? Il faut distinguer plusieurs sphères de clandestin : le clandestin toléré, le clandestin privatisé, le clandestin individuel.

  • 3 Notamment les règlements que fixent les heures d’arrivée et de départ, interdisant les vis (...)

2Le clandestin toléré. Le champ de recherche est considérable en ce domaine : la pratique administrative ou la coutume autorise en quelque sorte ce clandestin qui bénéfice d’un large consensus. La zone de tolérance, certes, est mal définie, elle varie d’un ministère, d’une direction à l’autre, presque d’un bureau à l’autre : parfois on viole traditionnellement des règlements écrits3, ou des règles importantes, mais chacun en profite plus ou moins, et les chefs « ferment les yeux » : le consensus est général pour les petites choses et les grandes, et aucun ministre ne peut sérieusement s’élever contre cette masse d’usages, ces coutumes corporatives qui ont l’ancienneté et presque la légitimité pour elles. Mais l’inventaire de cette zone de tolérance n’est pas aisé à faire, tant les traditions varient d’un ministère à l’autre.

  • 4 Cf. La vie quotidienne dans les ministères au xixe siècle, 1976, p. 28-34.
  • 5 Trois employés du service intérieur de la Guerre « travaillaient » sur les champs de cours (...)
  • 6 Le contraste était grand avec le contrôle de présence institué dans une institution comme (...)
  • 7 Rapport de mars 1884 au Conseil d’État, Arch. Nat., F 19 1851.
  • 8 Il faudrait relever systématiquement dans les rapports de la Cour des Comptes tous les abu (...)

3Prenons l’exemple le plus simple : l’absentéisme qui était en usage dans certains bureaux du xixe siècle4 : Messieurs les Ronds-de-cuir ne fait guère que constater une situation. Au Ministère de la Guerre, certains employés étaient en même temps, vers 1895, employés du Paris Mutuel Urbain5. La tolérance était grande même au Ministère des Finances6. Et vers 1930 encore, paraît-il, le Directeur de la Comptabilité de l’Instruction publique ne venait au Ministère qu’une fois par mois, pour toucher son traitement. L’administration a toujours été bonne fille, et a toujours tenu grand compte des « situations particulières » ; elle tenait à honneur, comme le rappelait le Conseiller d’Etat Roussel, de ne pas traiter ses employés comme des esclaves, elle devait apprécier « la qualité plus encore que la quantité de travail »7. Mais cette attitude permissive conduisait souvent à des abus, qui étaient soigneusement dissimulés8.

4Autre domaine significatif : celui des rémunérations supplémentaires, des primes pour travaux extraordinaires. Tout un système occulte de suppléments de traitements, de primes, d’indemnités, s’est créé tout au long du xixe siècle, et à partir de 1860 la Cour des Comptes dénonce ces indemnités prélevées sur des chapitres de matériel ou de services extérieurs et qui gonflaient arbitrairement les crédits de personnel : chaque ministère avait ses traditions en ce domaine. Il est très difficile encore aujourd’hui de débrouiller ce maquis comptable : le contrôle des dépenses engagées créé en 1890 eut quelque peine à remettre de l’ordre dans ce domaine des primes occultes.

  • 9 Les masques (1861), cf. Revue administrative, 1962, p. 491-493.
  • 10 Les gens de bureau, 1862, p. 18-19.
  • 11 Aimes, La réforme administrative et le favoritisme, 1887.
  • 12 Les fonctionnaires par X xxx, 1911, p. 122.

5Un autres domaine est celui des techniques de gestion du personnel pour l’avancement des protégés : les services du personnel sont dénoncés traditionnellement par un Boucher de Perthes9, un Gaboriau10, un Aimés11, avec leur goût du secret, leurs habitudes d’espionnage, leur penchant à l’intrigue en sous-main. « Chaque promotion de personnel est précédée de négociations, de promesses, de conciliabules secrets » : les chefs du personnel tiennent compte « des antipathies des galonnés dans la mesure où elles sont susceptibles de neutraliser les protestations dangereuses »12.

  • 13 Cf. Salaün, Deuxieme Congrès de l’Union des associations professionnelles du personnel civ (...)
  • 14 Cf. notre étude sur les « fiches » politiques, Revue administrative, 1975, p. 454-465.
  • 15 On réclame très tôt la publicité des vacances (en 1887 la Chambre crée une Commission rela (...)
  • 16 Sur la pratique des concours, cf. Bureaucratie et bureaucrates en France au xixe siècle, 1 (...)

6L’avancement est lié aux interventions politiques : il « donne lieu à deux sortes d’opérations : l’une solennelle et vaine qui est la réunion du conseil des directeurs (...), l’autre mystérieuse et décisive, qui est la trituration entre le chef de cabinet du ministre et le chef du personnel – parfois réunis en une seule et même personne – des recommandations écrites ou verbales des hommes politiques. Malgré les précautions naïves que l’on prend pour assurer le secret de ces tractations, le secret n’est en réalité qu’un secret de polichinelle, et tous les fonctionnaires centraux un peu perspicaces sont parfaitement au courant des intrigues dont dépend leur carrière »13 . Ces mouvements « tramés dans l’ombre comme un mauvais coup » ont toujours existé ; c’est la force même d’un chef du personnel que de préparer ces avancements, ces réformes périodiques, d’utiliser les notes secrètes, les signalements politiques14, de recueillir ces « jugements qui se chuchotent à l’oreille » dont parlait Vivien : la non-publicité des vacances de postes permettait bien des manœuvres15. Même les concours, jusque dans les années 1890-1900, étaient parfois biaisés, la cote d’amour jouait un rôle essentiel, et l’impartialité des jurys était – aux Finances – souvent mise en doute16. Toutes ces manœuvres plus ou moins clandestines étaient nécessairement tolérées, elles appartenaient au jeu du quotidien administratif : d’ailleurs, comment pouvoir gérer du personnel sans un certain arbitraire ?

  • 17 Nous n’avons certes aucun document sur la police interne des ministères, mais elle existai (...)
  • 18 Gaboriau, ouv. cité p. 18-19.
  • 19 Gaboriau, ouv. cité, p. 235-237.
  • 20 Les masques (1861), cf. Revue administrative, 1962, p. 607-608.
  • 21 Rappelons qu’un Vidocq avait réussi, vers 1837, à soudoyer un employé du cabinet du Minist (...)
  • 22 Elles apparaissent dès les débuts du téléphone, et parfois l’espionnage est très perfectio (...)

7Enfin dernier secteur : tout ce qui touche à la police d’un ministère. Il faut à l’évidence qu’un ministre soit renseigné sur ce qui se passe dans son ministère et au xixe siècle, on trouve un système de police, d’inspection, d’espionnage, de confidences chuchotées dans les cabinets directoriaux, de délation parfois17 . Certes le chef du personnel doit être à même de tout savoir : « M. Le Campion n’ignore pas plus la position intéressante de Balançard (...) chargé de neuf enfants et d’une mère aveugle que les habitudes vicieuses de Fadart dit « Liche à l’œil », jeune surnuméraire parisien qui se galvaude dans tous les caboulots latins »18. On ne peut sous-estimer l’importance de ce clandestin policier : Gaboriau évoque ce type d’employé curieux qui est informé « de tout ce qui se passe dans le ministère et même ailleurs », qui recueille les détails intimes sur ses collègues : « Il connaît le chiffre de fortune de celui-ci, le nombre des enfants de cet autre ; il n’ignore pas le nom du protecteur de ce troisième (...). Le matin il pratique des visites domiciliaires dans les bureaux des camarades en retard. Pendant le déjeuner, il fait sa tournée dans toute la maison (...). Cet homme dangereux compte pour avancer sur les petits mystères qu’il a su surprendre. On le redoute. C’est le chiffonnier des secrets »19. Et Boucher de Perthes décrivait la manie policière d’un chef qui faisait espionner les employés les uns par les autres, et ce qui est pis, les chefs par les subordonnés20. Or l’espionnage était souvent passé en usage21 : les chefs supérieurs, en 1913, se méfiaient des écoutes téléphoniques22 et du cabinet noir, et préféraient correspondre entre eux par billets confiés à des porteurs sûrs...

  • 23 Les « maffias » d’écoles sont dénoncées très tôt : celle des normaliens, celle des polytec (...)
  • 24 Une loi de 1847 – à la suite de démissions à prix d’argent à la Cour des Comptes – dispose (...)
  • 25 Ainsi aux Postes en 1841, un chef de bureau « a tenté d’obtenir de l’administration par de (...)
  • 26 Réforme administrative, 10 janvier 1849.
  • 27 Delbousquet, employé du Ministère de la Guerre, De l’organisation des administrations cent (...)
  • 28 Rappelons les attaques en sous-main de Dumay contre le Directeur des Cultes, Flourens, son (...)

8Le clandestin « privatisé ». L’historien doit d’abord s’intéresser aux intrigues liées aux nominations. Cette zone des intérêts occultes est immense dans les ministères d’autrefois : chacun travaillait, selon l’usage, pour soi et pour les siens. Le favoritisme, le népotisme, les querelles de clans, de chapelles23, le trafic même des places à prix d’argent24 ont été de tout temps la règle du jeu : mais il est difficile – aujourd’hui – de saisir ce mouvement brownien d’intrigues. Chacun y ayant intérêt, ce qui se joue de façon clandestine, occulte, n’est que rarement mis au jour (parfois un employé menace de divulguer telle manœuvre, parfois la presse s’empare d’un « scandale »)25. Les féodalités administratives commandent le jeu des nominations : ainsi les Gréterin dominent longtemps aux Douanes : « L’autocratie de la rue du Mont-Thabord règne, gouverne et administre sans contrôle et (...) les ministres ne sont là que comme les éditeurs responsables et inintelligents de ses volontés et de ses actes »26. L’état-major des employés supérieurs, constate un Delbousquet27, ne regarde plus l’administration « que comme un domaine à eux leur appartenant et où ils dominent, souvent en le trompant, jusqu’au ministre lui-même », et « les trois-quarts des nominations sont dues généralement à des influences obscures de l’intérieur des bureaux, influences d’autant plus dangereuses qu’elles sont plus difficiles à saisir ». Bref, « on peut considérer les administrations centrales comme constituant un véritable monopole au profit de la clientèle de cet état-major de chaque ministère, clientèle qui s’étend jusqu’aux régions les moins élevées... ». Monopole et clientèle sont à peine clandestins : chaque clan a d’ailleurs son système de renseignements, ses méthodes. Ce qui est un jeu, c’est l’intérêt personnel, la défense d’un système privé d’influence – en dehors apparemment, de toute idée d’intérêt général : au surplus, toute querelle doctrinale est immédiatement privatisée28... Or tout ce jeu est constamment dissimulé : à l’extérieur, on ne connaît pas toujours ceux qui exercent réellement le pouvoir dans un ministère, et les liens intellectuels sont le plus souvent clandestins, les liens réels ne sont pas toujours affichés, bien au contraire. Il s’agit, à l’évidence, d’un élément permanent de l’administration, les cabinets ont parfois, même aujourd’hui, quelque peine à se reconnaître au milieu de ces influences occultes, qui s’opposent à telle réforme ou soutiennent tel texte – pour des intérêts de personnes, des intérêts « de carrière ». Ces influences, ces hiérarchies parallèles ont, certes, leurs justifications : elles expriment une volonté corporative, elles donnent une certaine stabilité, de la pesanteur, de la continuité à l’action administrative, et assurément, pour pouvoir agir, pour se défendre dans un ministère, il faut employer parfois de petits moyens pour écarter tel employé qui est dangereux, pour faire avancer tel protégé. L’intérêt personnel tend toujours à se confondre – fictivement – avec l’intérêt général, qui est un masque très utile ; on a, à bas prix, bonne conscience dans l’utilisation de techniques occultes du maniement des hommes ; de toute façon, au surplus, on fait « comme les autres », ou, plus exactement, comme les patrons vous ont appris à faire. Et ces rivalités de clans peuvent être parfois encouragées par le ministre, qui entend diviser pour régner : ainsi la rivalité de M. de Franqueville et du Secrétaire général, M. de Boureuille, au Ministère des Travaux Publics, fut vivement encouragée par les ministres successifs.

  • 29 Cf. notre étude « Le droit disciplinaire au xixe dans les ministères », Revue administrati (...)
  • 30 Cf. l’affaire Fribourg (Journal des fonctionnaires, 9 février 1896) : « Les perquisitions (...)
  • 31 Georges Lecomte dans les Cartons Verts a dénoncé ces compromissions.
  • 32 « L’on a eu récemment l’exemple d’une adjudication que j’appellerai l’adjudication à doubl (...)
  • 33 Sous la Restauration pullulaient les agents d’affaires qui se chargeaient de suivre les ré (...)
  • 34 Les mœurs administratives, t. II, p. 169 et suivantes.

9Autre zone de ce clandestin « privatisé » : la corruption, ou plutôt tout ce qui touche à la fraude, à la prévarication, au bakchich, aux menus abus financiers29. C’est un domaine que l’historien connaît très mal, car il faut un scandale pour faire apparaître la faille (à l’ordinaire, on lave le linge sale en famille et les dossiers n’en conservent pas de traces) ; au surplus, parfois, tout le monde est au courant de tel ou tel abus financier, et personne ne dit rien... Certes, on possède quelques exemples de démissions-révocations retentissantes (ainsi les imprudences du jeune Baroche le conduisent-elles à la démission), de demi-corruption (vers 1890-1900 on évoquait à mi-mot les scandales des marchés de matériel téléphonique30, ou des expertises faites par de hauts fonctionnaires des Postes pour les entreprises)31. Ymbert dénonçait en 1825 dans les Mœurs administratives les usages en matière de marchés, les adjudications à double fond32, les dessous de table, la collusion des agents d’affaires33, la vente des secrets et des bons renseignements... Il suffit d’une confidence pour emporter une adjudication : « Dans ces conditions, un mot, un seul mot se paie bien cher. Cent rivaux adresseront au ministre de timides soumissions où leur ignorante cupidité, craignant les périls de la surenchère, se tiendra trop voisine de la mise à prix : tandis qu’un rival fortuné, qui avait les accès et l’oreille des rédacteurs du cahier des charges, arrondira hardiment sa proposition et l’emportera sur ses aveugles concurrents. Dans ce cas-là, cinq centimes de plus suffisent pour assurer la victoire, et des millions sont le prix d’une opportune confidence. Pourtant est-il, en apparence, rien de plus franc, de plus loyal que cette manière d’opérer ? Le secret des cachets a-t-il été violé ? Ne dépendrait-il pas de chacun d’obtenir l’adjudication ? Voilà, comme sur la place publique, le joueur de gobelets retrousse ses manches en signe de fidélité ; vous ne croyez pas possible qu’il ait escamoté la muscade, et pourtant elle a passé inaperçue dans la poche du voisin ». Et les spéculateurs savent jouer sur les divisions des gouvernements : « Le monstre de la vénalité qui, aux temps ordinaires, rampe dans les bureaux de Paris et de la province, s’y promène tête levée et en triomphateur, lorsque vient à s’agiter dans les conseils une grande résolution militaire, politique ou financière ; le monstre spécule sur le discours royal, sur les projets de loi, sur les emprunts, sur les préparatifs de guerre. Les intimités de cabinet mendient alors des interprètes parmi des amis, des parents, qu’on intéresse pour un quart, un tiers ou une moitié. Les beaux-frères, les cousins, les femmes mêmes, sont chargés d’entamer d’importantes négociations qui se traitent à l’opéra, au bal, dans les salons. Là, les révélations administratives cherchent des acquéreurs parmi les banquiers français, juifs et anglais. Dans ces marchés une opportune communication rapporte une maison de campagne, une dépêche télégraphique, un hôtel à la Chaussée d’Antin. Entre une contredanse et une partie d’écarté, on met en vente un rapport confidentiel, et l’on marchande une note diplomatique. Une baisse ou une hausse factice de quelques francs, produite à la bourse du lendemain, paiera, aux dépens des fortunes privées, les énormes droits de ces courtages d’indiscrétion »34.

  • 35 H. Mauprat, Chef de bureau et romancier, 1913.
  • 36 Il faudrait inventorier ces divers escroaueries : tel employé des Travaux Publics était «  (...)
  • 37 Il faudrait étudier la normalisation – toute relative – de l’administration entreprise sou (...)

10Ymbert exagère, certes, mais la Bourse a toujours su exploiter les renseignements intéressants. Et il faudrait évoquer le jeu des concessions de chemins de fer ou des concessions minières (Henri Chardon a écrit là-dessus une belle nouvelle)35. Enfin on ne doit pas oublier les escroqueries d’employés36 et l’affaire Kessner – caissier central du Trésor – est restée célèbre. Il n’est pas facile de parler du degré d’honnêteté de l’administration au xixe siècle37 : il semble que les défaillances soient vraiment très rares : mais les collusions et demi-collusions avec les milieux d’affaires devaient être plus fréquentes que les archives ne le laissent penser, ces influences occultes jouaient un rôle dans certaines administrations.

11Le clandestin individuel. Entre les fonctionnaires il existe peu de secrets : chacun connaît autrui, et dans des communautés aussi restreintes que les bureaux ou les directions, on finit par savoir beaucoup de choses. De fait, par prudence, par goût du secret, l’employé cache avec obstination et ténacité sa vie privée : on refrène ses envies, ses dégoûts, on cache ses préférences, on police ses réactions, on joue un rôle, et cette dissimulation est très nécessaire, surtout en période de crise. Des cercles différents d’indifférence et de clandestin s’entrecroisent.

  • 38 Pour enrayer le favoritisme..., ouv. cité, 1912, p. 32.
  • 39 Aimés notait également avec raison que les employés « se connaissent et s’apprécient très (...)
  • 40 Francisque Sarcey a évoqué ce dégoût professionnel : « On ne fait que juste ce qu’il faut (...)
  • 41 Rappelons que l’administration – Balzac le souligne dans la Physiologie de l’employé – n’a (...)
  • 42 R. Delavignette dans ses souvenirs a évoqué cette dissimulation vis-à-vis des supérieurs p (...)

12– La vie personnelle, intime, est soigneusement dissimulée : on ne vante pas volontiers ses opinions religieuses et politiques, sa vie intime, familiale, ses goûts, ou du moins on en laisse échapper le moins possible, pour ne pas donner barre sur soi. « Dans la familiarité du service quotidien, notait Salaün38, il est difficile d’avoir de très grands secrets les uns pour les autres : les chefs directs, aussi bien que les camarades, savent à quoi s’en tenir sur la valeur technique et la valeur morale d’un candidat, et non seulement sur sa vie publique, mais même sur sa vie privée »39. On cherche à échapper d’instinct à cet espionnage familial, à cette inquisition toute naturelle des autres – inquisition naïve liée à l’ennui des bureaux40, ou inquisition intéressée, qui cherche la faille –, on dissimule nécessairement sa personnalité, comme on dissimule sa pauvreté, sa gêne financière41. Dans un bureau la vie personnelle appartient à l’immergé, au non-dit, la dissimulation pratiquée ressemble à celle des collégiens42, en fait on n’échappe pas aux observations, mais les langues ne se délient qu’en cas de scandale.

  • 43 Cf. « Pour une histoire des gestes... », art. cité. Une certaine solidarité entoure, dans (...)

13– Il n’est pas aisé de saisir la vie sourde, à demi-cachée à l’intérieur du bureau, ou qui met en jeu des intérêts de bureaux : ainsi les amours bureaucratiques, les « petits ménages » chez les femmes fonctionnaires (l’histoire du clandestin rejoint ici l’histoire des gestes), la dépression nerveuse jusqu’au suicide43, la maladie – jadis obstinément cachée, car on n’hésitait pas avant 1900 à réformer l’employé malade –, ce qu’on fait, ou tient à faire en cachette – le jeu, les dettes, les filles, ce qui touche au corps, ou à l’imaginaire. Une sorte de tolérance indifférente entoure ce domaine interdit, tabou, à l’intérieur de certaines limites qu’on connaît d’instinct : le scandale, la publicité ; il faut éviter d’être surpris à l’intérieur des bureaux, éviter de « se donner en spectacle ».

  • 44 Évoquons ce curieux conte paru dans la Revue administrative (9 juin-28 juillet 1885) par J (...)
  • 45 Anne Pasquin (Madeleine Berry) y raconte ses débuts vers 1928-1930 à la Caisse des Dépôts.

14Cette sphère privée est très importante, mais on en connaît mal l’économie, les limites, les orientations44 : on peut très bien gérer une direction sans savoir ce qui se passe à l’intérieur des bureaux, l’angélisme des employés supérieurs est souvent étonnant. C’est là une histoire souterraine des bureaux qu’on est bien incapable de faire, faute de chroniques ; un livre comme Ces dames les ronds-de-cuir (1958) d’Anna Pasquin45 est chose fort rare ; l’historien est désarmé le plus souvent : l’essentiel reste immergé.

15Le clandestin administratif a ses règles protectrices : l’administration fait bloc – le plus souvent – autour de ce clandestin, elle le protège contre la divulgation, la dénonciation ; le secret administratif couvrait les abus traditionnels, les scandales minimes. Mais on ne peut oublier l’importance de cette activité clandestine dès qu’on étudie, par exemple, la gestion du personnel ; toute nomination est précédée, en général, de négociations ou contacts clandestins dont le dossier ne porte guère de traces ; les interventions les plus importantes, les visites, les coups de téléphone, les déjeuners ne créent pas de papier. La zone la plus clandestine concerne sans doute la corruption, qui ne bénéficie pas de consensus, mais qui ne peut être révélée que par hasard, tant les précautions sont bien prises. Mais en dehors de ce clandestin financier très particulier, le clandestin administratif est généralement un clandestin régulier, toléré, coutumier, qui ne provoque plus de surprises, dont on ne s’aperçoit plus, qui appartient à l’invisible quotidien : le clandestin est devenu presque une institution.

Notes

1 Sur la théorie du clandestin, cf. notre étude sur « Le clandestin dans la vie quotidienne au Nivernais au xixe siècle », dans Histoire et clandestinité. Colloque de Privas, mai 1977, 1979, p. 225-236 et « Pour une histoire des gestes des fonctionnaires au xixe siècle », Revue administrative, 1978, p. 18-30.

2 Les sources de cette histoire du clandestin sont évidemment fort pauvres, il ne s’agit que d’une histoire exploratoire : les dossiers du personnel, et notamment du petit personnel, les dossiers de gestion financière sont à dépouiller attentivement, également la presse administrative.

3 Notamment les règlements que fixent les heures d’arrivée et de départ, interdisant les visites, la lecture des journaux et même « les visites de bureau autres que celles qui ont le service pour objet » (arrêté du Ministre des Finances, 22 mars 1845, Arch. Nat., C 888).

4 Cf. La vie quotidienne dans les ministères au xixe siècle, 1976, p. 28-34.

5 Trois employés du service intérieur de la Guerre « travaillaient » sur les champs de courses ; ils prétendaient compenser ces absences par des heures supplémentaires, et par l’abandon de leur congé annuel. Or « cette situation a été, sinon autorisée, du moins tolérée jusqu’ici et on croit savoir qu’elle est commune à un certain nombre d’employés ». Aucune sanction n’est prise. On signale qu’un certain Fouquet « qui est un contrôleur de l’Assistance publique dans les théâtres peut, paraît-il, disposer de beaucoup de billets et il se vante que son chef de bureau et surtout son sous-chef qui les utilisent à plaisir n’ont rien à lui refuser » (Arch. Guerre, X, non classé).

6 Le contraste était grand avec le contrôle de présence institué dans une institution comme le Crédit Foncier où, vers 1890, on décomptait chaque mois, en minutes, les retards à l’arrivée.

7 Rapport de mars 1884 au Conseil d’État, Arch. Nat., F 19 1851.

8 Il faudrait relever systématiquement dans les rapports de la Cour des Comptes tous les abus signalés, notamment à l’Instruction publique et à l’Intérieur. La surveillance des jeux et des courses était à la source de primes importantes, 1200 F par an pour tel sous-directeur de la Sûreté (Arch. Nat., Fl bI 568), et de même le Pari Mutuel à l’Agriculture : un chef de division au traitement de 13 000 F a reçu 4 400 F d’indemnités (Rapport de la Cour des Comptes pour 1896). Une étude de ces systèmes de primes serait très instructive.

9 Les masques (1861), cf. Revue administrative, 1962, p. 491-493.

10 Les gens de bureau, 1862, p. 18-19.

11 Aimes, La réforme administrative et le favoritisme, 1887.

12 Les fonctionnaires par X xxx, 1911, p. 122.

13 Cf. Salaün, Deuxieme Congrès de l’Union des associations professionnelles du personnel civil des ministères, 1913, p. 58.

14 Cf. notre étude sur les « fiches » politiques, Revue administrative, 1975, p. 454-465.

15 On réclame très tôt la publicité des vacances (en 1887 la Chambre crée une Commission relative à la publicité des nominations dans les ministères, Journal des Fonctionnaires, 30 janvier 1887), on proteste contre les nominations occultes (ainsi Deschanel dénonce « le système des nominations occultes qui a régné trop longtemps au quai d’Orsay », Chambre des députés, 11 décembre 1906). La publicité des nominations fut un cheval de bataille pour les partisans du statut de la fonction publique.

16 Sur la pratique des concours, cf. Bureaucratie et bureaucrates en France au xixe siècle, 1980, p. 334.

17 Nous n’avons certes aucun document sur la police interne des ministères, mais elle existait, semble-t-il, et était rattachée directement au ministre ou à son cabinet. Le service de l’intérieur avait souvent des tâches de ce type.

18 Gaboriau, ouv. cité p. 18-19.

19 Gaboriau, ouv. cité, p. 235-237.

20 Les masques (1861), cf. Revue administrative, 1962, p. 607-608.

21 Rappelons qu’un Vidocq avait réussi, vers 1837, à soudoyer un employé du cabinet du Ministre.

22 Elles apparaissent dès les débuts du téléphone, et parfois l’espionnage est très perfectionné (ainsi à la Préfecture de Lyon, en 1900, le préfet et le secrétaire général sont espionnes jusque dans leurs appartements par un système d’écoute efficace, cf. Revue administrative, 1976, p. 455).

23 Les « maffias » d’écoles sont dénoncées très tôt : celle des normaliens, celle des polytechniciens (cf. Revue administrative, 1886, p. 18, Journal des fonctionnaires, 8 décembre 1889).

24 Une loi de 1847 – à la suite de démissions à prix d’argent à la Cour des Comptes – dispose que « tout fonctionnaire public qui se serait démis de son emploi à prix d’argent perdrait ses droits à la pension, lors même qu’elle aurait été liquidée et inscrite » (art. 13 du projet de loi adopté le 31 mars 1847). Les démissions à prix d’argent étaient fréquentes au Ministère des Finances (pour les emplois de percepteurs, par exemple).

25 Ainsi aux Postes en 1841, un chef de bureau « a tenté d’obtenir de l’administration par des menaces de divulgation une augmentation de traitement » (il est rétrogradé comme commis), France administrative, t. I, 1840, p. 217.

26 Réforme administrative, 10 janvier 1849.

27 Delbousquet, employé du Ministère de la Guerre, De l’organisation des administrations centrales, du droit et des devoirs des employés, 1843, p. 30 et suivantes.

28 Rappelons les attaques en sous-main de Dumay contre le Directeur des Cultes, Flourens, son supérieur, u’il finit par remplacer : on trouve dans ses papiers (Arch. Nat., F 19 2002) le brouillon des notes où il énonce son patron ; il est vrai que Flourens faisait, parait-il, passer dans la presse des articles contre Dumay.

29 Cf. notre étude « Le droit disciplinaire au xixe dans les ministères », Revue administrative, 1977, p. 26-37.

30 Cf. l’affaire Fribourg (Journal des fonctionnaires, 9 février 1896) : « Les perquisitions au siège de l’ancienne société des téléphones aurait amené, dit-on, la découverte de documents très compromettants pour un haut fonctionnaire, ancien directeur du matériel au ministère des postes ».

31 Georges Lecomte dans les Cartons Verts a dénoncé ces compromissions.

32 « L’on a eu récemment l’exemple d’une adjudication que j’appellerai l’adjudication à double fond. Le chef de l’administration, homme d’honneur et de probité, avait ordonné, pour plus de sécurité, que les soumissions non cachetées fussent déposées dans une boîte dont lui seul avait la clef. La construction de la boîte fut confiée à un mécanicien, dont un subordonné et un adjudicataire tentèrent la bonne foi. Il consentit à pratiquer dans la boîte un double fond, il livra le secret », etc. (Ymbert, ouv. cité).

33 Sous la Restauration pullulaient les agents d’affaires qui se chargeaient de suivre les réclamations des particuliers, faisant état de leurs bonnes relations avec les employés ; souvent c’était d’anciens employés réformés (cf. Arch. Nat., F 1 a 9, circulaire du Ministre des Finances, 14 mai 1821, F 7 3348, etc.).

34 Les mœurs administratives, t. II, p. 169 et suivantes.

35 H. Mauprat, Chef de bureau et romancier, 1913.

36 Il faudrait inventorier ces divers escroaueries : tel employé des Travaux Publics était « complice d’une bande de courtiers marrons qui écoulaient sur le marché libre de la Bourse des actions de chemin de fer local » ; ils exhibaient une correspondance apocryphe du Directeur des Chemins de Fer et vendaient 35 F une action valant 15 centimes (Journal des fonctionnaires, 1897, p. 147).

37 Il faudrait étudier la normalisation – toute relative – de l’administration entreprise sous l’Empire : de 1808 à 1812, 400 fonctionnaires arrêtés pour concussion, prévarication, vente de places furent écroués à la Grande Force (Gazette des Tribunaux, « Les prisons d’Etat », 1841, p. 439).

38 Pour enrayer le favoritisme..., ouv. cité, 1912, p. 32.

39 Aimés notait également avec raison que les employés « se connaissent et s’apprécient très exactement les uns les autres. Nulle part, au point de vue du service, un employé n ’est aussi bien jugé que dans son bureau ; là, ses défauts, comme ses qualités, ressortent nettement, et sont observés avec une remarquable clairvoyance ; on sait positivement ce qu’il vaut ». On ne peut tromper longtemps ses juges naturels.

40 Francisque Sarcey a évoqué ce dégoût professionnel : « On ne fait que juste ce qu’il faut pour ne pas être destitué ; on s’ennuie de soi-même et des autres ; on boude contre ses chefs » (France administrative, 3 mars 1872).

41 Rappelons que l’administration – Balzac le souligne dans la Physiologie de l’employé – n’aime pas les employés gênés et déteste les dettes (qui aboutissent parfois à la prévarication et à la révocation).

42 R. Delavignette dans ses souvenirs a évoqué cette dissimulation vis-à-vis des supérieurs propres à l’internat du collège : « Nous internes, nous avions notre organisation ; elle retournait l’internat contre l’autorité qui l’avait installée » : on crée ainsi une société double (« Le collège Désiré-Nisard de Châtillon », Nouvelle NRF, 1er octobre 1965, p. 672).

43 Cf. « Pour une histoire des gestes... », art. cité. Une certaine solidarité entoure, dans les bureaux, les éléments les plus faibles, les défend : il est difficile de faire avouer à un chef de bureau qu’un de ses subordonnés est un malade mental. Courteline dans Messieurs les Ronds-de-Cuir a posé ouvertement le problème de la folie dans les bureaux : l’employé qui devient fou et qui est une menace. Or ce cas n’est pas – encore aujourd’hui – nettement réglé.

44 Évoquons ce curieux conte paru dans la Revue administrative (9 juin-28 juillet 1885) par Jean La Rouanne (un employé des contributions indirectes qui emploie comme commis sa femme habillée en homme). Et A. Cim (Bureaux et bureaucrates) a décrit longuement certaines « bizarreries » du personnel du ministère des P.T.T.

45 Anne Pasquin (Madeleine Berry) y raconte ses débuts vers 1928-1930 à la Caisse des Dépôts.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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