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Les ministres des Finances de la Révolution française au Second Empire (I)

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Guy Antonetti

Prologue

Texte intégral

1La Révolution de 1789 commença politiquement en juin, à l’occasion de la vérification des pouvoirs des députés, ceux du Tiers refusant de délibérer par ordres séparés, selon l’usage traditionnel. Rejoints par dix-huit prêtres, députés dissidents de l’ordre du clergé, les députés du tiers état se proclamèrent le 17 juin « Assemblée nationale » par 491 voix contre 90. La première décision prise par cette Assemblée, le 18 juin, fut de déclarer « nuls et illégaux tous les impôts existants comme établis sans le consentement de la Nation », tout en autorisant la perception provisoire de ceux-ci. Ce fut une double révolution. D’une part le vote du 17 juin signifiait la disparition de l’« Ancien Régime » : il n’y avait plus d’États généraux, représentation de trois ordres distincts, mais une Assemblée nationale, représentation unique de la Nation. D’autre part, en s’arrogeant le pouvoir d’autoriser la levée des impôts, l’Assemblée mettait le roi dans l’impuissance d’en prononcer la dissolution, car, s’il le faisait, il risquait de se heurter à un refus général des contribuables.

2En réponse à ce double coup d’État, Louis XVI convoqua pour le 23 juin une séance royale au cours de laquelle il annonça le programme de réformes qu’il entendait réaliser et les limites qu’il entendait ne pas franchir. S’il acceptait que la création d’impôts nouveaux, la prorogation des impôts anciens et l’émission éventuelle d’emprunts fussent soumises au consentement des États généraux, s’il acceptait la publicité annuelle des recettes et des dépenses, s’il acceptait la suppression des privilèges fiscaux et des douanes, s’il acceptait aussi la liberté individuelle et la liberté de la presse, l’abolition de la corvée royale et de la mainmorte, il se bornait à souhaiter simplement que les privilégiés se soumissent de bon gré à l’égalité fiscale, car les trois ordres étaient maintenus, avec les droits féodaux et la dîme. Cette déclaration royale, dans le domaine des finances, s’inscrivait dans le processus des réformes technocratiques mis en mouvement dans les années 1770-1780, et qui s’était traduit par un renforcement de la centralisation bureaucratique, inspiré et conduit par le haut personnel du Contrôle général des finances.

3Or les députés de l’Assemblée nationale rejetèrent ce programme de réformes, ne serait-ce que parce qu’il reposait sur une contradiction : comment supprimer les privilèges fiscaux du clergé et de la noblesse, si l’on maintenait le vote par ordres, et si l’on s’en remettait à leur seul bon gré pour établir l’égalité fiscale ?

4L’Assemblée des notables de 1787 n’avait-elle pas prouvé clairement et définitivement que les privilégiés refusaient de renoncer à leurs privilèges ? La majorité des députés de l’Assemblée nationale concevait donc d’une manière toute différente la réforme des finances publiques. À l’opposé de la réforme proposée par le roi, fondée sur une centralisation bureaucratique n’ayant pour limite que le vote de l’impôt et de l’emprunt par les députés, cette majorité se méfiait de l’État monarchique et désirait en quelque sorte « nationaliser » les finances, en affaiblissant le rôle de l’État et en remplaçant à tous les échelons ses fonctionnaires par des élus.

5Tout le système fiscal, fondé sur une rigoureuse égalité, serait géré démocratiquement par les citoyens eux-mêmes et leurs représentants élus, les impôts indirects seraient supprimés, et les impôts directs, rebaptisés « contributions » pour en exprimer le caractère civique, seraient votés par l’Assemblée nationale, calculés selon les « facultés » de chaque contribuable, et enfin leur emploi serait soumis à un contrôle comptable. Tout cela impliquait la suppression ou le démantèlement des anciens organismes étatiques (Contrôle général des finances, régies financières) et para-étatiques (Ferme générale des droits du roi). Tel était l’essentiel des « principes de 1789 » en matière financière. La mise en œuvre de ces principes aboutit, au cours de cette période de 1789 à 1814, à un échec quasi général, à l’exception de l’abolition des privilèges. Cet insuccès s’explique en grande partie, abstraction faite des contraintes imposées par la guerre, par l’inefficacité des nouvelles structures et l’action conservatrice du personnel des Finances, issu des bureaux de l’Ancien Régime et naturellement enclin à perpétuer ses méthodes et ses usages.

LE VOTE ET LE RECOUVREMENT DE L’IMPÔT

6À la suite de l’abolition des privilèges dans la nuit du 4 août 1789, l’Assemblée nationale (qui s’était en outre proclamée constituante le 9 juillet) vota le 26 août la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui énonçait dans son article 14 : « Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. »

7La Constitution de 1791 consacra la prééminence du pouvoir législatif élu, en matière financière et monétaire, par tout un ensemble de dispositions : « La Constitution délègue exclusivement au Corps législatif les pouvoirs et fonctions ci-après : […] ; 2° De fixer les dépenses publiques ; 3° D’établir les contributions publiques, d’en déterminer la nature, la quotité, la durée et le mode perception ;[…] 6° De déterminer le titre, le poids, l’empreinte et la dénomination des monnaies ; […] » (Titre III, chapitre III, section I, art. 1er). « [Les administrateurs des départements] sont des agents élus à temps par le peuple, pour exercer, sous la surveillance et l’autorité du roi, les fonctions administratives » (Titre III, chapitre IV, section II, art. 2). « Les administrateurs sont essentiellement chargés de répartir les contributions directes, et de surveiller les deniers provenant de toutes les contributions et revenus publics dans leur territoire » (idem, art. 4).

8La Constitution de l’an I (1793) reprit brièvement ces dispositions (Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, art. 20, et Acte constitutionnel, art. 54, 55, 80, 83, 101), et la Constitution de l’an III (1795) plus longuement (art. 190, 302, 303, 307, 311, 312, 313, 314). Or l’établissement des rôles et la perception des impôts par des administrateurs élus procurèrent des résultats tellement décevants que RAMEL, dès le 12 novembre 1797, créa une Agence des contributions directes, dont les agents étaient les commissaires nommés par le pouvoir exécutif auprès des administrations locales élues : ces commissaires nommés devraient « aider » les administrateurs élus, dans l’exécution de leurs tâches fiscales. C’était une première reprise en main. Celle-ci ne devait être pleinement réalisée qu’après le coup d’État du 18 Brumaire.

9La Constitution de l’an VIII (1799) fut très laconique. Elle se borna à stipuler dans son article 45 : « Le gouvernement dirige les recettes et les dépenses de l’État, conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres ; il surveille la fabrication des monnaies, dont la loi seule ordonne l’émission, fixe le titre, le poids et le type. » Le principe même du vote des contributions par le pouvoir législatif, issu de l’élection, était donc en apparence consacré, mais en réalité la disparition du Tribunat en 1807 et la domestication du Corps législatif, réduit à une servile docilité, vidèrent ce principe de tout contenu réel. D’autre part la création d’un « Domaine extraordinaire », alimenté par les prises et contributions de guerre et personnellement géré par l’empereur seul, plaça une grande partie des finances publiques hors de la légalité constitutionnelle. Enfin la réforme opérée par GAUDIN, dès 1799, remplaça les agences des contributions directes de RAMEL par des directions des contributions directes départementales, composées de fonctionnaires dépendant directement du ministre des Finances, et chargées d’établir les rôles. Simultanément furent créés des receveurs généraux, également nommés par le ministre, et chargés de centraliser les recettes. Ces réformes furent parachevées en 1804 par l’abandon du système de l’adjudication des perceptions d’impôts à des particuliers et la généralisation du système de la perception par des agents de l’État, fonctionnaires nommés par le ministre et dépendant de lui. Dix ans après le début de la Révolution, la bureaucratie de la fin de l’Ancien Régime sortait victorieuse des bouleversements, réalisant avec BONAPARTE les ambitions qu’elle aurait bien voulu concrétiser avec Louis XVI, et, des « principes de 1789 » il ne restait pas grand-chose, sinon l’égalité devant l’impôt.

L’ASSIETTE DE L’IMPÔT

10En matière de fiscalité directe, conformément aux conceptions libérales qui étaient celles des hommes de 1789, hostiles à toute forme d’inquisition fiscale, l’impôt serait établi en fonction d’éléments objectifs extérieurs (valeur estimée de la propriété foncière, montant du loyer, nombre de domestiques ou de voitures, catégorie de la profession industrielle, artisanale ou commerciale, nombre de portes et fenêtres de l’habitation…), ce qui excluait toute déclaration de revenus par les contribuables.

11Dans le domaine de la fiscalité indirecte, les constituants donnèrent satisfaction aux revendications populaires, en abolissant ceux des anciens impôts indirects qui frappaient la production, la circulation ou la consommation de certains produits, tels que les aides (sur les boissons), la gabelle (du sel) et les traites (douanes intérieures).

12Seuls furent maintenus les droits d’enregistrement et de timbre, les droits de douanes externes et le droit de marque des métaux précieux. Mais il apparut rapidement que la suppression de ces revenus, qui représentaient en 1789 un peu plus de la moitié des recettes fiscales, ne pouvait être compensée par une augmentation massive de la fiscalité directe qui aurait paru insupportable. Pendant quelques années le recours à l’inflation des assignats résolut artificiellement le problème, mais dès 1796 RAMEL proposa le rétablissement d’impôts indirects sur la production, la circulation ou la consommation de certains produits, tout en assurant qu’ils n’auraient pas les caractères odieux de l’Ancien Régime. En vain : le Directoire n’osa pas braver l’impopularité. Ce rétablissement ne fut opéré qu’au début de l’Empire, sous l’appellation de « droits réunis » [à l’Enregistrement]. Ici encore, après la brève parenthèse révolutionnaire, on revint aux pratiques de l’Ancien Régime, tout en les améliorant.

LA LIQUIDATION DE L’IMPÔT

13L’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 posa ce principe : « Pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. » Tout en proclamant clairement le principe de l’égalité des citoyens devant l’impôt, cet article ne tranchait pas l’épineuse question de la liquidation : en 1789 les formules « également réparties » et « en raison de leurs facultés » furent comprises comme l’affirmation du principe de la proportionnalité et le rejet du principe de la progressivité. La Convention reprit le débat sur l’imposition du superflu et l’exemption du nécessaire, qui avait ses partisans parmi les girondins, tandis que les montagnards restaient attachés à la proportionnalité, considérée comme la garantie de l’égalité sociale. En mars 1793 fut proposé « un impôt gradué et progressif sur le luxe et les richesses tant foncières que mobilières » : le projet ne fut pas adopté. Cependant le 20 mai la Convention vota un « emprunt forcé » d’un milliard sur les riches, qui par un abus de mot n’était pas un emprunt, mais bel et bien un impôt sur le revenu très fortement progressif : au-delà de 9 000 livres de revenu, le prélèvement fiscal était de… 100 % ! Le Directoire recourut lui aussi à l’ » emprunt forcé », en l’an IV et en l’an VII. Malgré les contraintes draconiennes qui devaient en assurer le recouvrement, ces « emprunts forcés » furent d’un faible rendement et d’une forte impopularité. La Constitution de l’an I avait gardé un prudent silence sur la question, se bornant à déclarer avec un humour glacé : « Nul citoyen n’est dispensé de l’honorable obligation de contribuer aux charges publiques » (art. 101), ce qui signifiait que même les plus pauvres devaient contribuer… Après le 18 Brumaire, le principe de la proportionnalité ne fut plus désormais remis en question : il en résulta que le taux des contributions directes resta toujours bas, pour ne pas surcharger les petits contribuables.

14Outre le principe de la proportionnalité, l’article 13 de la Déclaration des droits de 1789 consacra la pratique de la répartition, en utilisant la formule « également répartie » qui renvoyait aux usages de l’Ancien Régime : tous les ans l’Assemblée fixerait le montant global de l’impôt à mettre en recouvrement, en répartissant celui-ci entre les départements. De même les assemblées départementales procéderaient ensuite à la répartition du chiffre fixé pour le département, entre les districts de celui-ci. Enfin l’assemblée de district procéderait à la répartition du montant de sa contribution entre les communes de son ressort. Dans chaque commune, la municipalité établirait le rôle de chaque contribuable en fonction des éléments d’évaluation objectifs de sa situation de fortune, et en respectant le principe de la proportionnalité. Malgré les protestations des départements qui étaient notoirement surchargés dans cette répartition arbitraire, jamais ne furent envisagés l’abandon de la pratique de la répartition et l’adoption de la technique de la quotité.

15Ici encore les usages de l’Ancien Régime continuèrent d’être observés, et même l’archaïsme de la répartition fut généralisé, puisque la Révolution entraîna la disparition de cet impôt moderne que le roi avait établi en 1749, le vingtième, qui était un impôt proportionnel de quotité sur les revenus déclarés par les assujettis.

LA DIRECTION DE LA MACHINE FISCO-FINANCIÈRE

16Les constituants étaient animés d’une vive méfiance à l’égard du pouvoir royal (le roi et ses ministres), réduit au rôle de « pouvoir exécutif » soumis à la suprématie du « pouvoir législatif » (l’Assemblée). Par conséquent, non seulement ils démantelèrent l’ancien Contrôle général des finances, dont les attributions furent réparties entre deux ministères, celui de l’Intérieur et celui des Contributions et Revenus publics, mais encore ils ne confièrent pas la gestion du Trésor public au ministre des Contributions. En effet, les réformes opérées déjà par Louis XVI en 1788 avaient fait du Trésor royal un puissant instrument entre les mains du contrôleur général des finances. Aussi dès que l’Assemblée eut confisqué les biens du clergé (2 novembre 1789) et décidé de les mettre en vente, elle voulut éviter que le produit de ces ventes ne fût versé au Trésor royal. Elle créa donc en décembre 1789 la « Caisse de l’Extraordinaire » (qui ne fut supprimée qu’en 1793) : ce serait cette Caisse qui recevrait, en paiement des biens du clergé vendus, les assignats que l’Assemblée avait simultanément créés et qui étaient à l’origine la simple mobilisation temporaire, sous la seule autorité de l’Assemblée, de cette énorme fortune immobilière que constituaient les biens du clergé, devenus « biens nationaux ». Avec les assignats, dont l’Assemblée se réserva la création, seraient remboursés tous les créanciers de l’Ancien Régime, par l’entremise d’une « direction générale de la Liquidation » (qui ne fut supprimée qu’en 1810). Avec les assignats, les créanciers remboursés acquerraient des biens nationaux. Au fur et à mesure des ventes, les assignats reçus en paiement seraient détruits : cette immense opération d’amortissement de la dette de l’Ancien Régime, au moyen des biens nationaux et des assignats, fut donc organisée de manière à échapper totalement au « pouvoir exécutif ». Et les assignats, devenus rapidement un papier-monnaie à la disposition de l’Assemblée, servirent non seulement à l’amortissement de la dette de l’Ancien Régime, mais surtout à solder les dépenses courantes de l’État, fortement accrues par la guerre (1792) et qui n’étaient plus couvertes par les recettes fiscales insuffisantes.

17Puis l’Assemblée créa le 30 mars 1791 un « Comité de Trésorerie nationale », composé de six commissaires, certes nommés par le roi, mais placés sous la surveillance de l’Assemblée : ce Comité de Trésorerie nationale, chargé de la gestion du Trésor, ne tarda pas, lorsque ses opérations, rendues nécessaires par la guerre, lui parurent devenir dangereuses, à se faire couvrir par le comité des finances des diverses assemblées politiques qui se succédèrent à partir de 1791. Ainsi, à partir de cette date, les Finances furent divisées en deux administrations différentes, celle des « Contributions et Revenus publics », gérée par un ministre, et celle de la « Trésorerie nationale », gérée par un comité de six membres. De cette Trésorerie nationale la Constitution de l’an I fit « le point central des recettes et dépenses de la République » (art. 102). La Constitution de l’an III, dans son titre XI Finances, ne consacra pas moins de six longs articles à la Trésorerie nationale (art. 315 à 320), et aucun au ministère des Finances. Après la chute de la monarchie, ce fut la Convention, puis le Conseil des Anciens (sur une liste triple présentée par le Conseil des Cinq-Cents) qui nomma les membres de cette Trésorerie nationale.

18Cette division, voulue à l’origine pour affaiblir le pouvoir exécutif, fut conservée par la suite jusqu’à la fin de l’Empire, mais sous BONAPARTE, puis sous NAPOLÉON, qui remplaça le Comité de Trésorerie nationale par un directeur du Trésor, et bientôt par un ministre du Trésor, elle changea complètement de sens : pour le Premier consul, comme pour l’empereur, le démembrement des Finances en deux ministères distincts était conçu comme un moyen de renforcer son pouvoir personnel : paradoxalement, instaurée à l’origine pour affaiblir le pouvoir exécutif, elle fut maintenue par la suite comme moyen de renforcer celui-ci !

LE CONTRÔLE DE LA COMPTABILITÉ

19Tardivement l’Assemblée nationale constituante créa en septembre 1791, peu avant de se séparer, un bureau de comptabilité, composé de quinze membres nommés par le roi. Il était destiné à remplacer les chambres des comptes disparues et à préparer le travail de l’Assemblée législative, seule habilitée en principe à donner quitus aux comptables des deniers publics. La Constitution de 1791 conférait en effet à l’Assemblée le pouvoir « de surveiller l’emploi de tous les revenus publics, et de s’en faire rendre compte » (Titre III, Chapitre III, Section I, art. 1er, 4°). La Constitution de l’an I fit de même : « Le Corps législatif arrête les comptes. » Ce bureau de comptabilité, dont les compétences et les moyens étaient mal définis, eut une activité des plus réduites. Le 6 février 1795 la Convention réduisit le nombre de ses membres de quinze à cinq, et lui conféra le droit de régler les comptes, tout en se réservant le quitus final des comptables. La Constitution de l’an III étendit ses pouvoirs : les cinq commissaires de la Comptabilité seraient élus par les Anciens de la même manière que les cinq commissaires de la Trésorerie (art. 321) : « Le compte général des recettes et des dépenses de la République, appuyé des comptes particuliers et des pièces justificatives, est présenté par les commissaires de la Trésorerie aux commissaires de la Comptabilité, qui le vérifient et l’arrêtent » (art. 322). La Constitution de l’an VIII (art. 89) porta leur nombre à sept et confia au Sénat le soin de les nommer, sur la liste des notabilités nationales.

20Simultanément la Constitution de 1791 (Titre V, art. 3) et la Constitution de 1795 (art. 308) ordonnèrent en termes analogues la publication de l’état détaillé des recettes des contributions et revenus publics, ainsi que la publication de l’état détaillé des dépenses des ministres. La Constitution de 1799 ne reprit ces dispositions que pour les dépenses des ministres (art. 57).

21En pratique toutes ces obligations relatives au contrôle et à la publicité des comptes furent très mal exécutées. Sous le Consulat, malgré leurs revendications insistantes auprès du Premier consul, ainsi qu’auprès du troisième consul LEBRUN, spécialement chargé de suivre les affaires de finances, les commissaires de la Comptabilité nationale durent reconnaître amèrement que l’institution qui leur avait été confiée restait « frappée d’une langueur inquiétante ». Le Trésor en particulier, suivant les mauvaises habitudes qu’il avait prises pendant la Révolution, renâclait à se soumettre au contrôle des commissaires de la Comptabilité.

22L’exemple venant de haut, les receveurs et les payeurs ne mettaient aucun empressement à produire leurs justificatifs comptables. Michel BRUGUIÈRE a souligné qu’en 1804 « ni le caissier général du Trésor public, ni aucune des nouvelles administrations ou régies nationales n’avaient soumis un seul compte depuis mars 1800. Onze receveurs départementaux seulement, soit 10 % de l’effectif, avaient rendu leurs comptes de l’an VIII, et aucun au-delà ! » La plus grande incertitude régnait d’ailleurs sur la date de clôture des exercices comptables, car ils n’étaient considérés comme clos que lorsque l’ensemble des crédits ouverts avaient été employés, d’où des reports d’année en année et un enchevêtrement inextricable des comptes qui rendait impossible une évaluation précise des dépenses de l’année. D’autre part, aucune nomenclature ne fixait la nature des pièces exigibles des créanciers de l’État, et aucune homogénéité ne fut imposée aux divers percepteurs des deniers publics, dans la tenue de leurs livres et de leurs écritures. Malgré la création de la Cour des comptes en 1807, substituée aux commissaires de la Comptabilité nationale, la remise en ordre ne devait être réalisée qu’après 1814, et encore non sans difficultés. Le marquis d’AUDIFFRET, principal artisan de cette remise en ordre, rappelait en 1838 que, de 1804 à 1822, le refus des payeurs de fournir toute justification de dépenses « [avait] rendu à peu près illusoire l’examen que la Cour des comptes [avait] tenté d’exercer sur l’emploi des deniers publics »…

23De toutes ces observations Michel BRUGUIÈRE tirait une conclusion sévère : « On serait bien en peine, à vrai dire, de définir un seul point, dans l’ensemble des finances publiques, où se marquerait, quinze ans plus tard, un quelconque et durable succès des “principes de 1789”. » Cela tient en grande partie à la permanence du haut personnel des premiers commis et chefs de bureau de l’ancien Contrôle général des finances et de l’ancienne Ferme générale, à la tête de toutes les administrations financières créées sous la Révolution : en dehors du principe de l’égalité fiscale, ils continuèrent à appliquer les méthodes et les usages de l’Ancien Régime. Techniciens sans états d’âme, ils servirent tour à tour tous les régimes politiques qui se succédèrent depuis 1789, « incrustés à leur bureau comme des coquillages dans un rocher », et justifiant déjà la boutade lancée sous la Troisième République : « Les ministres passent, les bureaux demeurent. » Il est donc instructif de passer en revue quels furent ces indispensables collaborateurs des ministres des Finances, et surtout leurs origines professionnelles, afin de mettre en lumière le poids de la tradition dans la gestion des finances publiques sous la Révolution, le Consulat et l’Empire.

24Lorsqu’en 1791 TARBÉ organisa le ministère des Contributions en douze divisions, la plupart des premiers commis provenaient de l’ancien Contrôle général ou de l’ancienne Ferme générale, et ils restèrent en place jusqu’à l’Empire, voire la Restauration !

251re division (Enregistrement, Domaines et Droits réunis) : Sa direction fut partagée entre trois premiers commis : Matthieu-Gaspard FIEUX, né en 1733, ancien avocat et procureur au parlement de Paris, entré tardivement au Contrôle général des finances en 1777, où il fut promu premier commis au bureau des municipalités (1781), ce qui le plaça à partir de 1784 dans la dépendance hiérarchique de VALDEC de LESSART, qui était intendant au département des municipalités. Edme-François ANTHOINE, né en 1739, entré jeune en 1756 dans les services de la Ferme générale, promu directeur de la Régie des hypothèques en 1771, passé en 1784 au Contrôle général des finances, comme premier commis de la comptabilité des Domaines. Jacques CYALIS (de) LAVAUD, né en 1729, ancien avocat au parlement de Paris, appelé en 1786 au Contrôle général des finances par l’intendant des Domaines DESFORGES, et nommé premier commis en 1788.

262e division (Forêts et Douanes) : Joseph-Alexandre BERGON, né en 1741, avocat au parlement de Paris, secrétaire des intendances d’Auch et de Pau (1767), puis d’Auch (1772), sous l’intendant DOUET de LA BOULLAYE. Celui-ci, promu intendant des mines au Contrôle général des finances en 1782, y fit nommer BERGON premier commis au bureau des mines, première étape d’une longue et belle carrière aux Finances, agrémentée d’une couronne de comte sous l’Empire et achevée sous la Restauration en 1818.

273e division (Liquidation et recouvrement de l’arriéré des Fermes et Régies, et Salines) : Anne-Étienne BOIZOT, né en 1742, entré au Contrôle général des finances en 1761, premier commis pour l’administration de la Régie générale (1784).

284e division (Loterie) : Charles HERSEMULLE de LA ROCHE, né en 1735, entré au Contrôle général des finances en 1752, premier commis en 1778, disgracié à la chute de CALONNE et nommé alors directeur de la Loterie royale.

295e division (Monnaies, Affinage, Marque d’or et d’argent) : BEYERLÉ, fils du directeur de la Monnaie de Strasbourg qui était alors également vice-président de la commission des monnaies.

306e division (Contributions directes) : Sa direction fut partagée entre quatre premiers commis ayant les mêmes compétences, chacun pour un quart du territoire national. Louis LEGRAND (Nord), né en 1758, entré en 1779 à la Ferme générale, passé en 1782 au Contrôle général des finances, où il fut promu premier commis en 1784. Il devait diriger la division des Contributions directes jusqu’en 1822 !

31Albert-Joseph-Ulpien HENNET (Est), né en 1758, entré au Contrôle général des finances en 1779, premier commis en 1791. Michel-François MOREAU (Sud), né en 1741, avait fait une carrière à partir de 1756 dans l’administration des Vingtièmes, où il était parvenu au grade de directeur en 1785. Joseph-Gabriel LEPEINTRE (Ouest), né en 1742, avait également fait carrière à partir de 1771 dans l’administration des Vingtièmes, où il était parvenu lui aussi au grade de directeur en 1778.

327e division (Départements, Postes et Messageries) : Claude ARMENAULT, né en 1745, attaché d’abord à l’intendant des Finances LEFÈVRE d’ORMESSON, puis premier secrétaire de l’intendant FEYDEAU de BROU successivement dans les généralités d’Orléans, de Bourges, de Dijon et de Caen.

338e division (Assignats) : Simon-François de LA MARCHE.

349e division (Cadastre) : Gaspard-François-Clair-Marie RICHE de PRONY, né en 1755, ingénieur des Ponts et Chaussées, employé à la direction générale des Ponts et Chaussées (1783), inspecteur (1787).

3510e division (Liste civile) : Edme-Louis HENRY, né en 1739, avait fait carrière depuis 1760 à la Trésorerie de la Maison de la reine.

3611e division (Impressions) : Louis-Pierre COURET-VILLENEUVE, né en 1739, imprimeur à Orléans, puis libraire à Paris en société avec son beau-frère Charles-Joseph PANCKOUCKE, l’éditeur de l’Encyclopédie et du Moniteur.

3712e division (Dépêches et secrétariat) : Louis-César-Alexandre DUFRESNE SAINT-LÉON, né en 1751, commença sa carrière au Trésor royal, où il fut nommé premier commis en 1786, puis il passa en 1788 au bureau des dépêches du Contrôle général des finances avec le même grade.

38Quand la Convention supprima le ministère des Contributions et le remplaça par une Commission des revenus nationaux de trois membres (1794-1795), les services de l’ancien ministère furent répartis en vingt-trois divisions, où l’on retrouva LEGRAND et HENNET aux Contributions directes (2e et 3e division), ARMENAULT aux Assignats et Monnaies (4e division), ANTHOINE aux Contributions indirectes, Timbre et Enregistrement (5e division). Aux 6e, 7e et 8e divisions (Douanes) ce furent trois nouveaux venus, parmi lesquels Jean-Baptiste COLLIN [de SUSSY], né en 1750, issu de l’ancienne administration des Traites à la Ferme générale. À la 9e division (Salines, Fermes et Régies supprimées) se maintint BOIZOT, à la 10e division (Bois et Forêts) BERGON, et enfin de la 11e à la 23e division (Domaines nationaux), parmi plusieurs chefs de division issus de l’ancienne administration des Domaines, CYALIS-LAVAUD figura en tête de la 11e division.

39Et quand FAIPOULT réorganisa le ministère des Finances, rétabli à la fin de 1795, il ramena à six ses divisions. On retrouva encore LEGRAND et HENNET à la tête des Contributions directes, ANTHOINE aux Contributions indirectes et Douanes, CYALIS-LAVAUD aux Domaines, Bois et Salines, ARMENAULT aux Monnaies, plus POUSSIELGUE aux Aliénations des biens nationaux. Jean-

40Baptiste-Étienne POUSSIELGUE (1764-1845) avait épousé en 1794 la fille de Charles HERSEMULLE de LA ROCHE, ancien directeur de la Loterie et liquidateur général des loteries supprimées. Enfin, la division de la Comptabilité fut confiée à Abraham-Isaac DUTERTRE [de] VÉTEUIL, né en 1756, ancien notaire au Châtelet de Paris, secrétaire d’AMELOT de CHAILLOU à l’intendance de Dijon de 1783 à 1789, premier commis à la Caisse de l’Extraordinaire en 1791.

41Or, sous le Consulat, LEGRAND resta à la tête de la division des Contributions directes, d’abord en binôme avec HENNET, puis seul à partir de 1801, et jusqu’en… 1822 ! Pendant plus de trente ans ce fut donc le même Louis LEGRAND qui, avec le titre de premier commis, ou de chef de division, ou de directeur, eut la haute main sur la fiscalité directe. HENNET passa en 1801 à l’Inspection générale du Trésor, que GAUDIN venait de créer. De 1807 à 1823 il fut commissaire impérial, puis royal, du cadastre, instrument essentiel dans l’établissement de la contribution foncière. ANTHOINE resta premier commis de la division des Contributions indirectes jusqu’à sa retraite en 1814. CYALIS-LAVAUD conserva également l’administration des Domaines, Bois et Salines jusqu’à sa retraite en 1811. ARMENAULT dirigea la division des Monnaies jusqu’en 1800, puis celle-ci disparut. En revanche, à la Comptabilité, créée en 1795 au secrétariat général du ministère, puis devenue une division du ministère en 1797, DUTERTRE-VETEUIL se maintint jusqu’en 1814.

42Ainsi, pendant le long ministère de GAUDIN, sous le Consulat et l’Empire, le ministère des Finances fut dirigé par la même équipe, presque inchangée, de six hauts fonctionnaires, qui étaient pour la plupart, comme leur ministre, de vieux routiers de l’administration fiscale et financière de l’Ancien Régime : SAUSSAY (recruté par RAMEL en 1797) secrétaire particulier du ministre, Charles-Michel AMABERT, secrétaire général du ministère, LEGRAND à la 1re division (Contributions directes), ANTHOINE à la 2e division (Contributions indirectes), CYALIS-LAVAUD à la 3e division (Domaines nationaux et Forêts), et à la 4e division DUTERTRE-VÉTEUIL (Comptabilité). De même les directions générales créées par GAUDIN en 1801 furent confiées à un personnel également ancien et stable : COLLIN de SUSSY aux Douanes (remplacé par François FERRIER en janvier 1812 quand COLLIN de SUSSY devint ministre des Manufactures et du Commerce), DUCHÂTEL à l’Enregistrement et aux Domaines (c’était un ancien directeur des Douanes à Bordeaux en 1771, l’un des régisseurs de l’Enregistrement en 1798, conseiller d’État en 1800, directeur général de l’Enregistrement et des Domaines de 1801 à la fin de l’Empire), BERGON aux Forêts (ancien avocat au parlement de Paris, secrétaire de l’intendant de la généralité d’Auch, BERGON suivit DOUET de LA BOULLAYE quand celui-ci devint intendant des mines en 1782, puis passa successivement du bureau des mines, à la Ferme générale (1788), à la Régie des traites (1790), à la Régie des douanes (1791), et enfin à la Régie de l’enregistrement où il devint directeur de la correspondance pour les Bois et Forêts, l’un des cinq administrateurs des Forêts en 1802, directeur général des Forêts en 1806 jusqu’à la fin de l’Empire), et LAFOREST puis LAVALETTE aux Postes.

43Il en alla de même au Trésor, direction sous Bertrand DUFRESNE en 1799, puis ministère sous BARBÉ-MARBOIS en 1801 et MOLLIEN en 1806. En 1801 le secrétariat général du ministère du Trésor fut confié à LEFÈVRE, secrétaire de la Trésorerie nationale depuis 1792 : il devait conserver ce poste jusqu’en 1814, devenir alors, sous le baron LOUIS, secrétaire général du ministère des Finances et occuper ces fonctions sous les successeurs du baron LOUIS jusqu’en 1822 !

44La 1re section du ministère du Trésor, celle des trois caisses, fut placée sous la direction d’un caissier central qui fut François-Benoît CORNUT de LA FONTAINE (1745-1831), fils d’un directeur des Aides à Saint-Denis (en relations avec la famille HOCHEREAU, la famille maternelle de GAUDIN), caissier à la Trésorerie nationale dès sa création en 1791, caissier général de 1795 à 1817. Un de ses frères, François-Pierre CORNUT de LA FONTAINE (1743-1818), ancien commis au Trésor royal, l’un des commissaires de la Trésorerie nationale en 1794-1795, puis caissier à la Caisse des comptes-courants (1798), fut caissier de la Banque de France de 1800 à 1813. La Caisse des recettes journalières fut confiée en 1801 à FOIN, qui y resta jusqu’en 1817, et la Caisse des dépenses journalières à PISCATORY, également en 1801, lequel fut promu caissier central en 1817 à la place de CORNUT de LA FONTAINE. Né en 1760, PISCATORY, fils d’un négociant marseillais, et neveu par sa mère de ROUILLÉ de L’ESTANG qui avait été trésorier général avant 1789, commença dans les bureaux de son oncle ROUILLÉ (1778), puis passa au Trésor royal (1788) et à la Caisse de l’Extraordinaire (1790), et enfin à la Trésorerie nationale (1793), où il fut successivement payeur principal, puis payeur général à la section des dépenses (1795-1800) : caissier des dépenses journalières au Trésor en 1801, il conserva cette fonction jusqu’en 1817, où il fut promu Caissier central (1817-1821). La quatrième caisse, la Caisse de service, créée par MOLLIEN en 1806, fut confiée à JOURDAN, ancien rédacteur en chef du Moniteur (imprimé par Charles-Joseph PANCKOUCKE), devenu en 1798 secrétaire de l’Agence des receveurs généraux, grâce à RAMEL (lié à la banque de la veuve PANCKOUCKE). De là il passa en 1806 à la direction de la Caisse de service, puis en 1814, sous le baron LOUIS, à la direction du Mouvement général des fonds, où il se maintint jusqu’en 1817, et où il revint en 1820.

45À la 2e section (dépenses), on note la permanence de Jean CLERGEAULACROIX, né en 1755, commis au Trésor royal en 1782, chef de bureau à la Trésorerie nationale (expédition des ordres de paiements) de 1795 à 1800, contrôleur à la direction du Trésor (dépenses diverses) en 1801, chef du bureau des ordonnances et crédits à la section des dépenses, de 1805 à 1823.

46À la 3e section (payeurs du Trésor), Jean-Daniel JOHANNOT (1775-1851), fils du conventionnel qui dirigea en fait les Finances en 1795, et Alexandre-Henri-Simon CORNUT de LA FONTAINE (1765-1841), cousin de François-Benoît CORNUT de LA FONTAINE, le caissier central du Trésor, figurèrent parmi ceux que l’on pourrait qualifier de « perpétuels » du ministère, en particulier Alexandre-Henri-Simon CORNUT de LA FONTAINE. Celui-ci, de surnuméraire au Trésor royal en 1788, devint liquidateur de la dette publique à la Trésorerie nationale de 1791 à 1800, puis payeur général des dépenses diverses à la 3e section de 1800 à 1818, et devait terminer sa carrière comme payeur central du Trésor de 1824 à 1841, soit une carrière de plus de cinquante ans, au Trésor, toujours dans le même service…

47À la 4e section (comptabilité centrale du Trésor) MOLLIEN nomma en 1806 Edme-Hippolyte AMÉ de SAINT-DIDIER, comme inspecteur général, auquel fut adjoint en 1813 Germain BRONNER.

48À la 5e section (Grand Livre de la dette publique), Christophe-Pierre-Sylvain LAMOLÈRE, ancien commis au Trésor royal de 1775 à 1790, avait été promu directeur du Grand Livre de la dette publique à la Trésorerie nationale en 1794, et il fut confirmé sous le Consulat dans ces fonctions qu’il exerça jusqu’en 1808, date à laquelle il eut pour successeur Adrien-Théodore-Armand HOUSEL (1766-1830). Ce dernier avait commencé en 1785 comme employé au bureau des rentes de l’hôtel de ville de Paris, puis il avait été successivement liquidateur de la dette inscrite à la Trésorerie nationale (1793), sous-directeur de la Dette inscrite de 1796 à 1807, directeur adjoint en 1807 et enfin directeur de la Dette inscrite de 1808 à 1816 : il devait conserver cette fonction jusqu’à sa mort en 1830. Lui aussi fit donc une carrière de quarante-cinq ans toujours dans le même service de la Dette inscrite.

49À la 6e section (Agence judiciaire) François-Matthieu ALEIN (1760-1837), ancien procureur à Paris jusqu’en 1793, protégé par Bertrand DUFRESNE, à qui il avait fait gagner un procès en 1794 et qui le fit engager en 1795 comme agent judiciaire du Trésor, exerça cette fonction pendant plus de trente ans ! Ce même Bertrand DUFRESNE, protégé de LABORDE, banquier de la Cour sous Louis XV, était devenu premier commis au Contrôle général des finances en 1777, directeur général du Trésor en 1790-1791, et il devait finir de nouveau directeur du Trésor en 1800-1801.

50Les inspecteurs généraux, créés par GAUDIN en septembre 1801, peu avant que le Trésor ne fût soustrait à sa compétence, furent mentionnés comme « Préposés extérieurs du Trésor public », à la fin de la notice relative au ministère du Trésor, dans l’Almanach national, puis l’Almanach impérial et l’Almanach royal, de l’an X (1802) à 1823.

51La Constitution de l’an XII (1804) plaça le ministère des Finances et le ministère du Trésor sous la surveillance de l’un des grands dignitaires créés par cette Constitution, l’architrésorier LEBRUN, qui jouait déjà ce rôle en fait depuis l’an VIII : « L’architrésorier est présent au travail annuel dans lequel les ministres des Finances et du Trésor public rendent à l’empereur les comptes des recettes et des dépenses de l’État, et exposent leurs vues sur les besoins des finances de l’Empire. – Les comptes des recettes et des dépenses annuelles, avant d’être présentés à l’empereur, sont revêtus de son visa. – Il reçoit tous les trois mois, le compte des travaux de la Comptabilité nationale, et tous les ans le résultat général et les vues de réforme et d’amélioration dans les différentes parties de la comptabilité ; il les porte à la connaissance de l’empereur. – Il arrête, tous les ans, le grand-livre de la dette publique. – Il signe les brevets des pensions civiles. – Il préside les sections réunies du Conseil d’État et du Tribunat, conformément à l’art. 95, Titre XI [lorsqu’il s’agit de matières de finances]. – Il reçoit le serment des membres de la Comptabilité nationale, des administrations de finances, et des principaux agents du Trésor public. – Il présente les députations de la Comptabilité nationale et des administrations de finances admises à l’audience de l’empereur » (art. 42, Titre V).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2007

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