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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

IV. La bureaucratie au quotidien

Les zones d’ombre

Texte intégral

1À l’évidence, l’historien de l’administration du xixe siècle dépend de ses matériaux d’études : sa vision peut être déformée par les matériaux conservés, qui ne représentent qu’un faible pourcentage des papiers sécrétés par la machine administrative ; on ne recueille nécessairement qu’une partie minime des papiers de décision, généralement les papiers personnels, les dossiers de cabinet, les notes de principe disparaissent, et les archives relatives à la vie quotidienne des bureaux – mémoires comptables, notes du service intérieur – sont rarement conservées ; il est très difficile, aujourd’hui, de connaître la couleur des bureaux de tel ministère vers 1830 ou 1860. La vision de l’historien peut être aussi déformée par la nature même des matériaux qu’il traite : les enquêtes orales ne peuvent être entreprises que pour des périodes très récentes, on ne possède pratiquement pas d’archives photographiques sur la vie des bureaux, les sources écrites ne rendent que très imparfaitement compte de la vie administrative : pour une grande part, l’activité administrative aux niveaux supérieurs – cabinet, directeurs – est une activité orale, qui ne laisse aucune trace ; les procès-verbaux de réunion, les comptes-rendus de conférence étaient fort rares au xixe siècle.

2D’autre part, par la force des choses, l’historien de l’administration n’a pas toujours un jugement assuré : son raisonnement peut être déformé par une vision juridique, nominaliste de la vie administrative, parfois il ne croit qu’aux relations juridiques, aux rapports apparents, formels. Or la vie administrative, par nature, est bien différente, l’organigramme officiel n’a pas toujours une grande signification, le poids réel des administrateurs ne correspond pas toujours à leur place dans la hiérarchie, tel sous-directeur a plus d’autorité personnelle, de crédit, d’influence que son directeur ; la vie administrative est bien loin d’obéir à la règle de droit, la coutume, l’arbitraire jouent un grand rôle.

3De plus, la vision de l’historien peut être déformée par ce qui se passe sous nos yeux : il a beaucoup de mal à saisir la sensibilité d’un fonctionnaire d’autrefois, ses méthodes de raisonnement ou les réalités de la vie quotidienne des bureaux (songeons à l’hygiène, assez primitive, des fonctionnaires des ministères au xixe siècle) ; on a peine à comprendre, aujourd’hui, qu’un préfet en 1830 ou 1840 ne peut recevoir d’instructions de Paris, quand il a un problème de maintien d’ordre, qu’il est seul à décider : le télégraphe, le téléphone ont fait disparaître cette solitude du préfet.

4Le jugement de l’historien peut être encore faussé par la volonté d’expliquer à tout prix, c’est-à-dire de créer le fait historique, de fabriquer une histoire rationnelle : c’est là parfois la source d’erreurs notables. Songeons, par exemple, au danger des coupures temporelles ; en histoire administrative, les « régimes politiques » n’ont pas toujours l’importance qu’on leur attribue ; ainsi que l’expliquait fort bien Boucher de Perthes en 1835 : « La transition de Barras à Napoléon et de Charles X à Louis-Philippe a été moins sensible à la tribu plumitive que celle de M. Clément, chef du personnel, à M. Roc, directeur du mouvement... Sous tous les drapeaux les bureaux ont conservé le leur... ». C’est là une vérité fondamentale : un fonctionnaire voit passer les régimes sans trop de crainte, la continuité administrative est la seule réalité « raisonnable » – ce qu’ont peine à croire l’historien et le juriste.

5Dépendance vis-à-vis du matériau, incertitude du jugement de l’historien : il faut tenir compte également d’une difficulté épistémologique propre à l’histoire administrative ; dans cette discipline, l’important est souvent ce qu’on ne sait pas, ce qui ne laisse pas de traces, ce qui est immergé : comment, dans ces conditions, saisir les évolutions sur longue période ? L’administration ignore le temps, elle vit volontiers dans l’intemporel, et il n’est pas facile pour l’historien de saisir cette intemporalité : par exemple, les réflexes d’un préfet devant l’émeute en 1815 et en 1962 sont profondément identiques, malgré la différence des moyens matériels et des systèmes d’informations. De même, le vécu quotidien d’un administrateur, sa perception de l’espace, du temps de la carrière, sont choses intemporelles : apparemment, l’administrateur « perçoit » son bureau de la même façon en 1800 et en 1960.

6L’historien de l’administration est amené ainsi à réfléchir sur les zones d’ombre propres à sa discipline : prenons quelques exemples significatifs.

7Première « zone d’ombre » : il faut avoir nettement conscience que dans la vie administrative, ce qui est important n’est pas toujours ce qui se voit ; l’influence – souvent occulte – des chapelles, des coteries, des maffias, des féodalités est capitale, et on doit faire la part de ces hiérarchies parallèles dans une administration centrale – les cabinets en ont souvent une amère expérience –, dans une préfecture, où tel chef de bureau a plus d’autorité que le Secrétaire général. Les nominations un peu compliquées passent souvent par de singuliers canaux – et le dossier « officiel » de l’intéressé ne contient aucune trace de ces conflits : il serait, certes, dangereux de vouloir faire de l’histoire administrative uniquement à partir des archives « apparentes ». De même, dans la vie administrative, il faut faire nécessairement la part des affinités personnelles, des liens d’amitié, des « atomes crochus », des filiations d’esprit, des camaraderies d’école (c’est-à-dire de gens qui parlent un même langage), également des sentiments de dévouement, de fidélité, d’admiration... : or, pour faire l’histoire d’un cabinet ministériel, ou l’histoire de membres du corps préfectoral, on ne peut pas ne pas reconnaître l’importance de ces sentiments particuliers, très difficiles à saisir pour le passé, même proche. Enfin, on ne saurait négliger le rôle – capital – des querelles de personnes, de clans, de chapelles, pour la conquête du pouvoir – à l’intérieur d’un ministère, d’une préfecture : à l’évidence, l’idéologie n’existe pas dans de tels conflits, ou n’est qu’un alibi. À un certain niveau, l’administration est une administration passionnelle, et il n’est pas aisé de saisir le déroulement de ces conflits, on ne sait jamais qui tire réellement les ficelles : quand un chef de cabinet, un directeur a du poids, on ne sait pas toujours très bien ce qui le fait agir ou qui le « contrôle », il faut toujours se méfier d’interprétations trop simples.

8Deuxième « zone d’ombre » : l’individu administrateur. Certes, en administration, tout tourne autour de la carrière, mais le problème n’est pas si simple : les hommes sont des hommes de chair et d’os, au tempérament plus ou moins bilieux ou sanguin ; pour bien comprendre les connotations d’une décision, les tensions internes d’un groupe, on ne peut oublier la physiologie et la pathologie administrative – l’âge des artères explique tel réflexe de prudence, la médiocrité de telle décision –, il faudrait pouvoir également saisir les éléments mondains, le convivium et le connubium, l’influence des femmes (la bureaucratie féminine a toujours eu un rôle capital, notamment pour certains postes « exposés », dans les cabinets ou le corps préfectoral....).

9Troisième « zone d’ombre » : l’invisible quotidien du fonctionnaire se traduit aussi dans la pression continue, extrême, invisible, de l’administration – ou plutôt du corps administratif – sur le comportement, la doctrine, les réflexes du fonctionnaire : c’est le poids de la coutume administrative, de la tradition, du dressage initial du jeune fonctionnaire qui « apprend son métier » ; il existe des lois non écrites dans l’administration que le fonctionnaire, bon gré mal gré, doit respecter, à peine de sanctions (pas toujours officielles) : il s’agit là de règles constantes, mal saisies, même par les intéressés ; comment reconstituer ces règles invisibles, qui ne varient que sur très longue période ? Or, dès qu’on cherche à « décoder » tel ou tel document écrit – par exemple les notes d’un sous-préfet –, on est bien obligé de se référer à ces règles non écrites.

10Quelles sont les conséquences de l’existence de ces zones d’ombre pour l’historien de l’administration ?

11En premier lieu, il faut bien comprendre qu’on ne sait pas grand chose : c’est là un problème d’humilité (mais l’historien n’aime pas ne pas « savoir ») ; il faut se résigner à ne pas tout comprendre et surtout éviter de faire croire qu’on comprend tout (on aboutit, sous prétexte d’expliquer tout, à d’étranges raccourcis). Bref, l’historien de l’administration doit savoir limiter ses visées.

12En deuxième lieu, une réflexion systématique sur les zones d’ombre est nécessaire : cela suppose de l’imagination, du flair, une certaine connaissance de la psychologie administrative ; il faut savoir deviner le réseau réel des contraintes qui entourent l’administrateur, être capable de saisir ce qui est invisible, immergé, avoir le goût des perspective mobiles, des jeux de miroir, du va-et-vient du présent et du passé. Cette réflexion sur le « non connaissable » doit nous inciter à comprendre notre dépendance vis-a-vis des matériaux d’archives, à saisir l’importance des matériaux détruits – par le hasard ou la coutume administrative –, à privilégier, par suite, certaines sources d’archives négligées ou méprisées, par exemple les archives du service intérieur, ou les archives relatives à la vie quotidienne ou les archives syndicales. Cette réflexion sur les zones d’ombre doit nous inciter à lire autrement, ou à mieux lire les documents que nous interprétons, à saisir le système de renvois implicites ; il y a plusieurs manières de lire un dossier de sous-préfet, et une feuille de notes nous renseigne autant sur le « notateur » et son système implicite de valeurs, que sur le « noté »....

13En troisième lieu, la réflexion sur les limites de l’histoire administrative doit nous faire réfléchir sur les conditions du « discours » historique : on doit le surveiller attentivement, il faut qu’on en comprenne bien les limitations, qu’on sache mettre les réserves nécessaires ; ainsi que l’écrivait Paul Leuilliot : « il suffit de relire un texte qu’on a écrit pour s’apercevoir de tout un réseau de conventions, parfois même naïves, qui le sous-tendent, parfois même de ruses pour dissimuler les faiblesses du raisonnement, ou les problèmes mal élucidés, ou encore les discordance des temps, les généralisations hâtives et intempestives, les hypothèses trop faciles, les résumés trompeurs, les anachronismes, inconscients parfois ».

14En histoire administrative, de telles faiblesses du discours sont dangereuses pour la « crédibilité » même de cette histoire, notamment auprès des administrateurs qui sentent d’instinct que ces simplifications hâtives sont erronées ; il est trop facile d’oublier de réfléchir à ce qui est important, de céder au nominalisme, au raisonnement juridique ; or l’écart entre la règle de droit et la vie réelle de l’administration – l’expérience administrative le montre bien – doit inciter à une grande prudence : il serait dangereux de vouloir traiter du droit disciplinaire en ne s’appuyant que sur les textes et la jurisprudence administrative, sans examiner, et parfois décoder, les dossiers des fonctionnaires sanctionnés ou révoqués ; mais à l’inverse, on ne peut analyser correctement ces dossiers sans bien connaître les textes, et la jurisprudence : c’est là une difficulté majeure de l’histoire administrative, qui explique la lenteur de sa croissance.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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