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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

IV. La bureaucratie au quotidien

Pour une anthropologie administrative

Texte intégral

1L’histoire administrative doit s’appuyer sur la psychologie administrative, et s’intéresser aux choses les plus concrètes, elle cherche à saisir l’administrateur sous tous ses aspects : il est nécessaire d’élargir le champ des recherches de l’histoire administrative, et d’esquisser ce que pourrait être une archéologie du quotidien administratif. L’anthropologie administrative est encore une entreprise neuve.

  • 1 Parmi ces raisons, outre le juridisme coutumier, qui de façon fictive érige en dogme le se (...)
  • 2 Sur cette notion d’anthropologie appliquée au milieu administratif, on se reportera à J. P (...)

2En ce domaine, on a peine, en effet, à échapper au nominalisme : peut-être l’administration en soi n’existe-t-elle pas – comme le voudraient certains juristes –, il n’existe que des fonctionnaires. Et ces fonctionnaires sont aussi des hommes qui ont une vie propre, différente, qui ont un vécu, une histoire personnelle. Ce qui échappe à l’analyse juridique du fonctionnaire, c’est précisément tout ce qui fait le prix de la vie : la différence avec autrui, le vécu, le quotidien. Or l’anthropologie administrative a en charge la description de l’homme-fonctionnaire, de son quotidien : elle prend en compte la totalité de l’administrateur, l’homme privé aussi bien que l’homme public. C’est là une science neuve, à peine ébauchée aujourd’hui, car on s’intéresse depuis longtemps exclusivement à la pression du groupe sur l’individu, on continue à croire instinctivement, confusément, que l’individu est « déterminé », sinon « prédéterminé » par le groupe, que sa différence est chose résiduelle, éliminable et négligeable comme telle : contresens qui a singulièrement ralenti le progrès de la recherche sur l’administration, et sur l’administrateur, en conduisant à négliger toute la partie psychologique et toute la vie quotidienne ; l’administrateur, en tant que personne, est chose profondément dédaignée, sinon méprisée ; dans les sciences administratives, l’organe, le système ont la priorité, et on raffine sur les statistiques, on cherche des conclusions significatives, on affine des modèles quantitatifs : on oublie simplement qu’il s’agit d’hommes. Il y a certes des raisons à ce dédain, raisons idéologiques – un scientisme diffus – et raisons de fait1. Il semble qu’à côté de ces savantes recherches sur les institutions et les « mécanismes » administratifs, il y ait place pour une description à ras de terre de ce qui se passe réellement, au niveau des individus, et qu’on puisse fonder sur l’histoire une véritable anthropologie administrative2.

  • 3 Cf. R. Catherine et G. Thuillier, Introduction à une philosophie de l’administration, 1969

3L’anthropologie administrative n’entend pas expliquer, interpréter, inventer des lois ou des normes, elle cherche seulement à décrire, à explorer l’individuel, et ses alentours. Elle cherche aussi à cerner ce que la psychologie administrative appelle – faute de mieux – l’instinct ou le réflexe administratif3, c’est-à-dire ce qui est immergé, le non-perçu, le non-su, le tu, l’implicite (la recherche de l’implicite peut être une des orientations prioritaires de cette anthropologie administrative). Or il n’est pas aisé de saisir – par-delà les discours, les conduites, les images officielles, les stéréotypes – ce qui fait le vécu réel de l’administrateur, ce qu’on a peine à décrire par introspection, cet instinct du temps, de l’espace, cet instinct de puissance, de lutte, de mort, ce tréfonds de sensations et de pulsions qui fait, n’est-ce pas, la bête administrative. La difficulté tient à l’extraordinaire diversité de la condition administrative, divisée en une foule de catégories, castes, corps, services, métiers différents : il faut limiter le champ de vision, s’intéresser à des groupes relativement homogènes, à des communautés restreintes, à fortes traditions, et il suffit d’être conscient de cette extrême bigarrure de l’administration pour éviter les pièges de généralisations ou de jugements hâtifs. Ce que l’anthropologie administrative doit rechercher, c’est le vécu, le perçu, l’implicite au niveau de groupes très restreints, ou même d’individus (grâce aux enquêtes orales) ; ce qu’elle entend décrire, c’est un quotidien individuel, avec des objets, des gestes, des représentations, un imaginaire propre : on est amené à partir de la trame individuelle pour saisir le complexe, le mental, le coutumier, la tradition vécue, le cas échéant le pathologique (ceux qui ne s’intégrent pas), pour explorer les différences d’un sujet à l’autre (et même d’un groupe à l’autre). Ce ne sont là que des définitions provisoires, car on ne sait où cette anthropologie administrative, encore à peine ébauchée, peut entraîner la recherche, tant l’homme fonctionnaire est encore un domaine inexploré.

4On pourrait, certes, définir cette anthropologie par les différents refus qu’elle implique. Elle peut se définir, tout d’abord, par un refus de la tradition juridique, fondée sur une attitude normative et enfermant le fonctionnaire dans un cadre juridique étroit : ce qui intéresse l’anthropologie administrative historique, c’est le fonctionnaire en chair et en os, qui mange, boit, bavarde, plaisante, avec ses rêveries, ses états d’âme, ses humeurs, ses attentes.

5En second lieu, il s’agit d’un refus de la tradition sociologique, orientée – jusqu’à présent – vers le quantitatif, l’analyse du système, l’étude des conflits et blocages, et qui voudrait définir, même pour le passé, des « normes » et des « lois » au risque d’anachronismes évidents : ce qui intéresse l’anthropologie administrative, c’est l’individuel, la différence qui fait qu’un fonctionnaire n’est pas un pion interchangeable (on le sait bien d’expérience quand on administre aujourd’hui un bureau, une sous-direction), ce sont les humeurs, les ambitions, ce qui fait mouvoir le fonctionnaire, le monologue intérieur.

6En troisième lieu, l’anthropologie administrative refuse la tradition de la science administrative qui s’intéresse surtout à l’organisation du système administratif, aux innovations, aux méthodes les plus efficaces de changement, qui exclut l’homme privé, qui vise à l’action (donner de bons conseils, améliorer l’efficacité du système).

  • 4 L’historien traditionnel de l’administration a la superstition de l’écrit, de la règle de (...)

7Enfin, elle s’oppose également à certaine histoire traditionnelle de l’administration, qui est avant tout histoire des institutions, et ne s’intéresse pas au vécu, à la psychologie de l’administrateur, au métier administratif, qui ignore les méthodes de raisonnement de l’administrateur4 : une « archéologie » de l’administration doit saisir l’homme fonctionnaire dans toutes ses dimensions historiques, objets, gestes, conduites, techniques, et il existe un va-et-vient entre le passé et le présent qui peut être fructueux pour l’anthropologue, d’autant que les mentalités, les instincts de l’administrateur changent très lentement.

8Si l’on veut saisir réellement l’histoire de l’homme fonctionnaire, entreprendre cette histoire du vécu administratif, il faut savoir jouer sur plusieurs plans, s’intéresser à l’implicite, au dissimulé, au clandestin, à l’oublié, au non-dicible et oublier – au moins à titre temporaire – les règlements, les statuts, les réseaux d’obligations juridiques ou statutaires : il est important d’élaborer un questionnaire, de travailler segment par segment. Essayons d’explorer cette carte de l’explicite et de l’implicite du fonctionnaire.

  • 5 Cf. « Pour une histoire des gestes des fonctionnaires des ministères au xixe siècle », dan (...)

9Premier cercle de recherche : le corps. L’anthropologie administrative doit s’intéresser à ce qui est le quotidien du corps, phénomène massif, et fort mal connu dans ses dimensions historiques. En premier lieu, certains éléments sont extérieurs : les gestes du corps – la nourriture (et la boisson), le vêtement –, la morbidité, l’hygiène, l’exercice (ou le défaut d’exercice), le trajet, l’air, la lumière (le clos et l’ouvert), l’hygiène corporelle, les soins de la toilette : tous éléments qui supposent une enquête minutieuse – et qui réservent de singulières surprises. En deuxième lieu, il faut élaborer un corpus des gestes5, un corpus des objets qui entourent le fonctionnaire, étudier les techniques qui imprègnent la vie de bureau (du grattoir de jadis à la machine à photocopier) et qui, chacune, correspondent à des programmes de gestes. Enfin, il faudrait s’intéresser au quotidien hors du bureau : quotidien des trajets, des loisirs, de la vie familiale. N’oublions pas que hommes et femmes ont des gestes, un perçu corporel, un rythme quotidien, une pathologie différents : depuis 1920 la fonction publique est de plus en plus féminisée, le souci familial, la vie privée déborde de plus en plus sur la vie de bureau qui souvent – avec 25 à 30 heures de « présence » – devient presque résiduelle, à la différence d’autrefois.

  • 6 Cf. Introduction à une philosophie de l’administration, ouv. cité.
  • 7 Courteline évoque ce silence total des bureaux le dimanche : « silence si grand que (Saint (...)
  • 8 Les dossiers du corps préfectoral sont souvent très intéressants en ce domaine.

10Deuxième cercle : l’anthropologie doit s’intéresser au perçu du fonctionnaire : perception du temps administratif6, de l’espace administratif, du coloré, perception des bruits de bureau (et du silence)7, perception du regard, du geste de l’autre. Cette étude du vécu devrait se développer en premier lieu par celle de l’imaginaire des gestes (les gestes rêvés : s’asseoir au bureau de son patron, maltraiter tel collègue), l’imaginaire du perçu (le subalterne se trompe souvent en observant les gestes de son patron), la rêverie (dont on mésestime le rôle en administration), le légendaire des bureaux (il y a toutes sortes d’histoires sur les uns, les autres, à un moment donné, qui forment le tréfonds de la « mémoire d’un bureau »). Il faut étudier en deuxième lieu le dissimulé, l’obsessionnel, qui jouent un rôle important dans la vie quotidienne : le souci de la carrière, le souci du loisir (où passer les vacances), le vécu de la subordination (à la fois rancœurs et plaisirs), les demi-pensées et arrière-pensées implicites que charrient les interminables bavardages de bureau, les ruminations, les monologues intérieurs, choses bien difficiles à saisir (on pense « à autre chose » en tapant un rapport, en écoutant un visiteur...), enfin tout l’implicite que charrie le langage administratif, plus ou moins codé. Enfin il faut étudier les états d’âme, la pathologie administrative, l’aspect médico-psychologique de la vie des enfermés ou des confinés, les troubles parfois liés à certains états d’anxiété, voire de dépression, les symptômes de vieillissement des fonctionnaires (le rythme du vieillissement est différent chez chacun...) : on n’a pas assez exploré cette zone immense de la pathologie du fonctionnaire8 ; de temps à autre un incident, un suicide, une retraite rapide peuvent rappeler l’importance du phénomène.

11Troisième cercle : il faut s’intéresser aux relations du groupe et tout d’abord aux distances sociales, à la différenciation des modes de vie, à la hiérarchisation instinctive très forte jusque dans les années 1930-1940 ; l’évolution récente (et la féminisation de la fonction publique) ont conduit à une banalisation, à un obscurcissement des codes sociaux, et les différences deviennent moins tranchées en apparence, elles ne sont pas perçues comme autrefois, le « populisme » administratif aidant.

  • 9 Cf. « L’isolement dans l’administration », enquête, Cahiers chrétiens de la fonction publi (...)

12On doit s’intéresser également au vécu des relations, plus ou moins ostensibles : ainsi à l’intérieur des bureaux, les amours, les amitiés (les réseaux d’amitiés ont toujours joué un grand rôle), les haines, les complicités, les groupes, maffias ou chapelles, et, au contraire, la solitude, l’isolement de certains9 qui s’adaptent mal ou vivent à contre-courant.

13Enfin il faut étudier les représentations du fonctionnaire, comment il se voit, comment il voit sa carrière, comment il voit les autres, comment aussi il voit sa mort administrative : on doit à la fois s’intéresser à la conscience du temps du fonctionnaire (cet « être pour la mort administrative ») et au tréfonds de plaisir et d’orgueil mêlés qui le pousse à faire carrière. Dans ce domaine, on va nécessairement vers le non-formulé, le non-perçu, vers ce qu’on n’avoue pas volontiers, mais que l’historien ne peut négliger ; ainsi, à certain âge, on songe peu à l’âge du tableau d’avancement, si l’on y songe, on en souffre (compte tenu des réussites des autres, de ses faibles chances, etc.). Certes il est difficile de savoir ce qui change, ou ne change pas, dans cette partie de la sensibilité de l’administrateur : les évolutions se font sans doute très lentement ; on ne voit plus très bien aujourd’hui ce que ressentait un fonctionnaire de 50 ans vers 1910, comment il se voyait, comment il voyait son avenir.

14Sur chacun des « segments » ainsi définis, on peut définir des objectifs, élaborer un questionnaire, déterminer des méthodes d’approche, collecter les documents (chacun de ces faits massifs suppose des documents oraux, car les archives écrites ne permettent pas souvent d’accéder au vécu des fonctionnaires), vérifier ou critiquer les cohérences des descriptions, chercher à évaluer les mutations récentes, à les dater, à fixer les enchaînements (quelles sont les conséquences de la féminisation ? et celles de l’avancement massif à l’ancienneté ?). Mais on risque d’éprouver, dans un premier temps, une certaine gêne devant les trois « cercles » que nous avons évoqués, le corps, l’imaginaire, les distances. Certes, pour certains faits massifs, statistiquement et psychologiquement, on peut parvenir rapidement à des résultats : par exemple, pour les gestes, les objets, les conduites mêmes, l’archéologie des gestes, ou de la nourriture, ou du porte-plume n’est pas chose impossible, c’est une question de patience et de savoir-faire. Mais il est bien plus difficile de saisir le vécu corporel, le perçu du fonctionnaire, par exemple les états de fatigue, les dégoûts, l’irritation contre le patron, l’acedia des bureaux, la manière dont on se décourage (et dont on décourage clandestinement quelqu’un) : le document est difficile à retrouver, le témoignage rare, délicat à interpréter, il faut beaucoup de prudence pour comprendre et élaborer le « fait ».

  • 10 Par exemple, la prise de médicaments au bureau, contrairement à ce qu’on pourrait croire, (...)

15Prenons, par exemple, les gestes : il est difficile d’observer, d’interpréter ou décoder les gestes, et mieux d’enregistrer les gestes nouveaux10. C’est un langage qu’on connaît mal : l’administrateur n’est pas entraîné à l’observation, c’est un juriste qui vit dans un monde d’idées, et il n’est pas facile – pour l’observateur comme pour le fonctionnaire – de repérer les gestes imaginaires, clandestins, furtifs, et pourtant combien chargés de signification, et il faudrait évoquer les gestes « inconscients », l’ordre des objets dans le tiroir, les dessins sur le buvard, l’art de tortiller le fil de son téléphone, les micro-attentes quotidiennes. Il n’est pas aisé de faire la théorie de ces gestes, de saisir leur poids réel, les images et les rêveries auxquelles ils sont parfois liés...

  • 11 S’il est méprisé, c’est qu’il laisse très peu de traces, qu’il n’est pas recueilli, et sur (...)

16Autre exemple : le légendaire administratif apparemment fort pauvre, et qui s’appauvrit de jour en jour (avec la diminution de l’importance de la vie du bureau), il n’est pas transcrit, il se crée autour de certains personnages, qui disparaissent du champ administratif, il se fonde sur le bavardage administratif, éphémère par essence, et il est difficile de séparer un légendaire collectif du perçu individuel de ce légendaire (mémorisé et valorisé par certains pour des raisons personnelles). Or ce folklore administratif n’est pas inexistant, on s’aperçoit à force d’insistance lors des enquêtes orales – il faut obliger les fonctionnaires à se souvenir – qu’il a même certaine importance11, qu’il peut être à l’origine de certaines conduites : mais il faut commencer par le recueillir.

17Ces exemples montrent que l’archéologie du vécu du fonctionnaire est une entreprise difficile : la solution est sans doute de construire des modèles particuliers (par exemple, pour l’imaginaire, les gestes « inconscients », le regard) : cela suppose des enquêtes assez fines, sur un questionnaire rigoureux, des approches méthodologiques complexes, des esquisses d’esquisses, l’élaboration de corpus de textes. Il faut avoir nettement conscience de ce qu’implique cette archéologie de l’administration : nous sommes obligés de lire différemment les documents écrits que nous possédons (écrits littéraires, journaux syndicaux, presse administrative ou documents d’archives, mais ceux-ci concernent rarement le vécu de façon directe). Nous devons aussi, autant que possible, collecter les documents oraux, susciter les souvenirs, constituer des archives orales (songeons à l’importance des souvenirs des employées parties à la retraite, sur la vie des femmes dans les bureaux et les débuts de la féminisation avant 1940).

18On doit s’interroger sur les changements récents des mœurs administratives, s’efforcer de les dater, rechercher les fondements des traditions, des coutumes des bureaux, leurs transformations, les différences de bureau à bureau, de service à service.

19Enfin, on doit chercher à allonger les questionnaires, en s’orientant de plus en plus vers le non-formulé, l’implicite, le non-reconnu, le non-avoué (par exemple, les sentiments inavoués de supériorité, la conscience, plus ou moins injustifiée, d’appartenir à une caste, etc.) : il faut savoir, au moins à titre provisoire, définir de nouveaux champs d’exploration, cerner les terres inconnues de cette archéologie administrative qui nous oblige à approfondir ce qu’est réellement la vie administrative, la psychologie de l’administrateur. C’est à ce prix que nous pourrons mieux saisir les ressorts réels de l’histoire administrative.

Notes

1 Parmi ces raisons, outre le juridisme coutumier, qui de façon fictive érige en dogme le service de l’État et l’Etat en soi (la fiction empêche de voir les hommes qui agissent au nom de l’État), il faut faire la part des distances sociales (les administrateurs dédaignent ces problèmes à ras de terre, méconnaissent en général la vie de l’employé hors du bureau, les problèmes de trajets, de cantine : c’est beaucoup plus commode), de l’absence d’esprit historique, du manque d’habitude de l’analyse psychologique, également du refus très net des administrateurs d’être examinés par des observateurs extérieurs, compte tenu d’une certaine sacralisation des fonctions (tout ce qui touche au pouvoir est en quelque sorte sacré). Dans la science administrative actuelle, il y a une cécité volontaire, des tabous (on ignore le suicide, la dépression, les petites misères de la vie administrative).

2 Sur cette notion d’anthropologie appliquée au milieu administratif, on se reportera à J. Poirier, « Programme de l’ethnologie », Ethnologie générale, Encyclopédie de la Pléiade, 1968, p. 537-545.

3 Cf. R. Catherine et G. Thuillier, Introduction à une philosophie de l’administration, 1969.

4 L’historien traditionnel de l’administration a la superstition de l’écrit, de la règle de droit, du nombre, et ne s’intéresse pas à ce que peut lui apporter l’enquête orale sur la pratique administrative : il se défie de tout ce qui est oral, de tout ce qui est trop récent, ou trop « technique ».

5 Cf. « Pour une histoire des gestes des fonctionnaires des ministères au xixe siècle », dans Revue administrative, janvier 1978, p. 18-30.

6 Cf. Introduction à une philosophie de l’administration, ouv. cité.

7 Courteline évoque ce silence total des bureaux le dimanche : « silence si grand que (Sainthomme) en avait par instant aux oreilles le bourdonnement de gros coquillage ».

8 Les dossiers du corps préfectoral sont souvent très intéressants en ce domaine.

9 Cf. « L’isolement dans l’administration », enquête, Cahiers chrétiens de la fonction publique, octobre 1957, p. 3-61.

10 Par exemple, la prise de médicaments au bureau, contrairement à ce qu’on pourrait croire, n’est pas chose nouvelle, bien au contraire.

11 S’il est méprisé, c’est qu’il laisse très peu de traces, qu’il n’est pas recueilli, et surtout qu’il ne parvient pas, ou presque pas, au niveau des administrateurs.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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