Comment préserver la mémoire d’un ministère ?

1Chaque ministère possède un capital de mémoire qu’il a trop tendance à négliger : on n’entreprend pas les actions de sauvegarde nécessaires, on hésite à s’engager dans des programmes de recherches, on manque de repères, on se méfie des universitaires... Or ce capital de mémoire est chose fragile, menacée : les mutations de l’administration sont très rapides, on risque de voir disparaître bien des traditions, des conventions, des conduites, et comme tout capital, la mémoire est un capital qui peut s’user, péricliter1, se détruire, et il est urgent de réagir. Mais comment protéger la mémoire d’un ministère ? Il n’est pas aisé de répondre à une telle question, car cette fonction de mémoire est rarement reconnue, assurée, on y réfléchit trop peu ; faute de temps2, de moyens, de volonté, les investissements intellectuels ne sont pas faits. Et c’est une tâche délicate, car il faut travailler sur 10 ou 15 ans avec des perspectives glissantes, des mécanismes de révision. On doit être bien conscient des difficultés que l’on rencontre dès qu’on veut établir des programmes d’action :

2Première difficulté : la préservation du capital mémoire ne se réduit pas à un problème d’archives au sens traditionnel du terme ; il faut tenir compte des mutations actuelles de l’histoire3, des transformations des besoins des historiens.

3Deuxième difficulté : on s’occupe des archives surtout par le côté technique du ministère, les affaires qu’il a en charge (la construction des routes ou le RMI) ; mais les archives administratives proprement dites, par la force des choses, n’intéressent guère, alors que la coutume administrative varie fortement d’un ministère à l’autre, et souvent ces archives sont laissées à l’abandon ou détruites, si bien que tout un pan de la mémoire de l’institution disparaît.

4Troisième difficulté : il faut à la fois chercher à préserver le passé déjà advenu et fixer des règles pour le futur (le passé futur) ; or les principes ne sont pas toujours identiques, il faut maintenir des souplesses, créer des mécanismes de révision.

5Quatrième difficulté : il faut multiplier les actions, établir des plans ambitieux : sur 10 actions lancées, 6 ou 7 seulement réussiront, mais on ne peut le savoir au départ. Comme pour tout investissement, il y a une part de pari.

6De fait, la sauvegarde de la mémoire d’une institution relève de l’ingénierie historique4 : il faut profiter des expériences antérieures5, tenter de distinguer ce qui est important et ce qui l’est moins, chercher à programmer le plus intelligemment possible des actions – et à les évaluer –, négocier avec les décideurs un certain volume de moyens (en général on ne consacre pas assez de temps à cette action de persuasion)6 ; il faut surtout être capable de construire un ensemble d’actions autour de l’idée de capital-mémoire (ce qui suppose qu’on sache évaluer ce qui a été fait, ou ce qu’on a tenté de faire). L’essentiel est de bien préciser les objectifs de l’entreprise :

• sauver la mémoire de ce qui fonde la coutume administrative du ministère, de son enracinement dans le passé, de ses normes non écrites7 ;
• sauver la mémoire de ce qui est éphémère, fugitif, de ce qui ne laisse pas de traces (le quotidien) ;
• sauver la mémoire des acteurs du système : un ministère, ce sont d’abord des hommes, et leur vie ne se réduit pas au bureau : ce ne sont pas des êtres de raison.

7Premier programme : les archives orales8. Nous donnons la priorité aux archives orales, car, à chaque administrateur qui meurt, c’est un capital de mémoire irremplaçable qui disparaît ; or le haut fonctionnaire qui meurt aujourd’hui, à 85 ans, a fait ses débuts dans la carrière en 1930-1935, il a touché à une administration qui relevait presque du Second Empire9 dans ses principes et ses modes d’action, et a accumulé toutes sortes de réflexes, de traditions, de raisonnements instinctifs qu’on ne peut guère retrouver autrement10. Comment monter un programme d’archives orales, une équipe d’archives orales ? La question est difficile, la situation variant beaucoup suivant les ministères ou institutions11 : il faut d’abord s’entourer de l’avis d’experts afin de profiter de l’expérience d’autrui et d’adapter les méthodes aux particularités du milieu administratif12, établir un plan de travail avec les objectifs poursuivis, la liste des personnes à interviewer en priorité, la durée prévisible, la méthode suivie et négocier un programme et un budget avec les décideurs (il est évident que le coût s’élève si l’on pratique la collecte d’archives orales dans les services extérieurs)13. Il faut un plan d’action précis – ce qui suppose au moins un agent permanent, chef d’équipe, et des vacataires de bon niveau.

8Deuxième programme : les archives audiovisuelles. On s’aperçoit, en ce domaine, d’une pauvreté extrême des ministères ou institutions : c’est là chose étrange14. Il semble urgent d’inventorier tout ce qui existe pour le passé (photographies de fonctionnaires, de groupes, de salles de commission ou de bureaux)15 et de mener avec des caméras-vidéo des campagnes d’archives audiovisuelles pour saisir tout le quotidien fugitif : par exemple filmer tous les quatre ou cinq ans les bureaux, les couloirs16, les cafétérias ou cantines, les sorties d’employés, également les réunions de service (réunions de directeurs, de cabinets)17 ou les séances de commissions ou conseils supérieurs. L’historien aimerait bien avoir ce genre de documents pour les années 1950 ou 1960. Et il est possible de créer à peu de frais ces archives audiovisuelles18 (chaque fois qu’un ministère quitte des bâtiments anciens, on a beaucoup de regrets de n’avoir pas ce genre de documents d’« ethnographie » administrative). On est là dans un domaine d’expériences toutes neuves19.

9Troisième programme : la sauvegarde et la collecte des bulletins et imprimés du ministère. On s’aperçoit qu’il en souvent impossible de savoir même aujourd’hui ce que produit un ministère comme bulletins, lettres, recueils périodiques, rapports (il fallut, voici quelques années, demander un rapport à l’Inspection générale des Affaires étrangères pour ce département) et parfois la publication qui sera la plus significative, ou la plus importante pour l’historien futur, est un bulletin tiré à 150 exemplaires. Et il faudrait évoquer la presse syndicale et la presse des associations qui sont souvent pleines d’intérêt pour l’histoire de l’administration : on a dénombré au ministère des Finances, pour les années 1956-1966, 34 titres de publications syndicales20. Or la préservation de ces documents n’est pas toujours assurée : rapports « confidentiels », revues plus ou moins discrètes21, bulletins (et tracts) syndicaux, lettres « confidentielles », une masse considérable d’imprimés échappe aux chercheurs futurs22, et il serait important :

1. de collecter et sauvegarder pour le passé tout ce qu’on pourra trouver, en s’assurant qu’une collection est bien conservée, inventoriée et disponible dans un endroit précis ;
2. de définir des règles de dépôt et de conservation, notamment pour les publications syndicales en accord avec les syndicats du ministère et pour tout ce qui est « littérature sauvage », rapports « préparatoires », documents imprimés de « diffusion restreinte »23 .

10Il faudrait étendre ces règles aux satellites du ministère, institutions ou établissements publics qui en dépendent et dont la production est souvent abondante24. Avec les nouvelles méthodes d’impression, la distinction entre imprimé et document d’archives s’estompe, et il paraît urgent de définir des règles précises de collecte.

11Quatrième programme : on ne peut guère évoquer ce programme que pour mémoire, mais il est très important si l’on veut ménager les intérêts des historiens futurs ; il faut rechercher, sauvegarder et collecter les archives privées :

• archives des hauts fonctionnaires avec leurs agendas, leurs carnets de notes25, et même leur journal26, leurs dossiers de correspondances, parfois des liasses sur des affaires délicates qu’ils ont eu à gérer, des « dossiers de principes », des rapports « confidentiels »27 ; la mémoire d’un ministère dépend largement de la sauvegarde de ces papiers (et l’historien, quand il en trouve pour le passé, loue la Providence)28. Une bonne part de la vie administrative laisse peu de traces : rencontres informelles, conversations téléphoniques, déjeuners « de travail » et il est fort utile de retrouver ces papiers « privés »29 ;
• archives des associations professionnelles et des syndicats du ministère, également archives de syndicalistes, car on a là une vue totalement différente de la vie administrative ;
• archives des sociétés mutuelles, qui, souvent, seront importantes pour l’histoire médico-sociale des fonctionnaires30 ;
• archives, le cas échéant, de journalistes spécialisés (journalistes économiques, sociaux ou diplomatiques).

12Cinquième programme : la collecte et la sauvegarde des archives31. Il faut bien voir la situation : les archives sont collectées dans les ministères et versées aux Archives nationales par des « missions d’archives », des procédures légales existent, mais généralement, on se soucie peu de ces problèmes qui relèvent des spécialistes : l’administrateur et l’ingénieur, tout comme l’historien, ignorent les conditions de collecte, de tri ou de sauvegarde des archives sécrétées par les services. Que conserver ? Comment trier ? Qu’est-ce qu’il faut absolument conserver ? Ce sont là des questions très difficiles, qui relèvent de la compétence des Archives nationales, mais sur lesquelles, pour un ministère ou une institution donnée, les réflexions sont trop peu nombreuses, et trop souvent par la faute des administrateurs les versements sont incomplets, lacunaires, le papier le plus important échappe parfois à la collecte (dans tel ministère, les notes quotidiennes des directeurs au ministre étaient enfermées dans le coffre des directeurs, et détruites à leur départ), parfois, pour des raisons de masse, on renonce à conserver certains dossiers, par exemple les dossiers du petit personnel (on a tendance ici et là à ne conserver que les dossiers du personnel de catégorie A), ce qui empêchera plus tard les études des historiens sur la gestion de ce personnel, ou bien on considère comme « sans intérêt historique » telle ou telle catégorie de documents, à éliminer au bout d’x années32. Certes, on ne peut tout conserver, et la masse des papiers sécrétés par les bureaux s’accroît dangereusement, mais le bon papier, le dossier préparé pour l’arbitrage à Matignon, le dossier d’élaboration d’un projet de loi33, le rapport d’inspection demeure d’un volume limité. En fait, pour chaque ministère, les administrateurs sont à même de définir le papier important pour l’historien, c’est-à-dire pour l’historien futur de 2030 ou 2030, et de préciser les centres de décision ou de contrôle réels, et ils peuvent dresser un modèle du « bon papier »34.

13Mais une réflexion sur le mécanisme de la collecte des archives conduit à une difficulté considérable, qu’on ne peut sous-estimer : on a tendance tout naturellement à conserver en priorité les papiers « techniques » qui concernent les dossiers « techniques » gérés par le ministère (le médicament ou les hôpitaux, à la Santé, la construction navale ou l’industrie papetière, à l’Industrie), mais on ne conserve pas toujours les papiers et dossiers concernant l’histoire proprement administrative du ministère, sa vie propre, ses particularités par rapport à d’autres ministères : c’est là chose délicate35, la mémoire administrative d’un ministère n’est pas toujours sauvegardée à travers ce qui est conservé ; la responsabilité en incombe sans doute aux historiens de l’administration, qui n’ont pas toujours clairement défini ce qu’ils entendaient par histoire administrative, ce qu’ils voudraient voir conserver (et souvent les directions du personnel et du budget, qui détiennent une bonne part des informations, ont été réticentes dans leurs versements). Or chaque ministère – l’expérience le montre bien – a ses particularités, ses modes de raisonnement, son autonomie, un capital de « traditions » que l’historien doit chercher à saisir autant que possible : on ne gère pas du personnel de la même façon aux Postes et à la Santé, on ne commande pas suivant les mêmes règles à l’Intérieur et au Travail, ce qui explique la difficulté d’écrire l’histoire d’un ministère (actuellement aucune histoire de ministère n’existe...). Nous avons cherché à définir différents segments de la demande administrative36 ; or cette analyse des objectifs de l’histoire proprement administrative oblige à prendre en compte, pour un ministère ou institution donnée, de multiples aspects de la fonction administrative qu’on aurait souvent tendance à oublier, et qui sont essentiels à la mémoire du ministère (ou de l’institution) ; il faut se rapprocher le plus possible de la vie réelle, quotidienne. À la lecture de cet arbre de la demande (avec ses quarante branches), on saisit sur le vif ce que l’historien de l’administration souhaiterait posséder comme « archives » : si l’on veut préserver la mémoire spécifique du ministère – en un temps où l’interministérialité ébranle les traditions –, ces « objectifs » devraient inspirer un modèle de collecte des archives ; une analyse du système devrait permettre de déceler en ce qui concerne l’histoire proprement administrative les lacunes des versements37 ; trop souvent le service verseur ne comprend pas d’intérêt des documents qu’il fabrique ou détient : or l’historien futur s’intéressera à l’élaboration des plannings de vacances, aux crèches ou au service médical du ministère... C’est parce qu’elle est ambitieuse que l’histoire administrative a besoin de ces nouveaux types de documents : la copie de concours servira à des analyses de vocabulaire (les variations sont importantes sur un demi-siècle), l’historien en l’an 2030 ou 2050 voudra tout connaître de la morbidité des fonctionnaires38.

14On voit bien où nous tendons : à un plan directeur regroupant les différences actions à programmer et permettant de sauvegarder le capital-mémoire du ministère. Ces actions ont un coût : il faut des investissements intellectuels, des moyens en personnel. Un capital, rappelait Valéry, n’a pas de signification s’il n’y a pas d’hommes qui en ont besoin, qui savent s’en servir : il faut donc prévoir aussi des moyens pour utiliser ce capital, c’est-à-dire pour y donner accès, pour l’exploiter, pour sensibiliser le personnel. Il est donc nécessaire de multiplier les instruments de travail (inventaires d’archives, guides de recherche, banques de données), de financer des études, des recherches universitaires (par le biais de contrats, de bourses), de publier les travaux : il faut également former des chercheurs (séminaires d’initiation à l’histoire pour les cadres du ministère). Le programme est nécessairement ambitieux, il faut raisonner sur 10-15 ans, recruter du personnel (un secrétariat scientifique), et pour piloter ces actions, il faut obtenir une bonne concertation entre universitaires, archivistes et administrateurs, distinguer prudemment le nécessaire, le souhaitable, le possible : sauver la mémoire d’une institution, d’un ministère suppose beaucoup de ténacité, de volonté dans la négociation avec les décideurs.