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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

II. Les pièges

La flexibilité de l’historien

Texte intégral

  • 1 La littérature sur le sujet est nulle.
  • 2 On notera que c’est précisément dans ces années 1900-1914 que disparaît l’histoire administrative, (...)
  • 3 La flexibilité relève de la prudence de l’historien, certes, mais aussi de l’art de raisonner, de l (...)

1On nous a posé la question : quelle qualité principale doit posséder l’historien de la bureaucratie ? Nous avons répondu immédiatement : la flexibilité. Car l’histoire de la bureaucratie ne peut guère être faite par des esprits doctrinaires, qui croient à des normes, des systèmes, des modèles, qui ont des « œillères ». Faire l’éloge de la flexibilité est peut-être mal vu1 : mais c’est une qualité de l’historien qu’on aurait tort de sous-estimer ; en ce domaine il faut des chercheurs à l’esprit délié, capable de saisir les nuances, les inflexions, les passages, les choses non-dites, et dans les jurys de thèse on reproche souvent au candidat son manque de flexibilité : « Vous ne montrez pas assez de souplesse, vous bâtissez des systèmes rigides et vous y croyez ferme, vous ne saisissez pas la complexité du réel, vous oubliez tout ce qui n’est pas conforme à votre thèse, vous rigidifiez tout, vous avez un esprit dogmatique, vous ignorez la vie ». L’histoire de la bureaucratie n’est pas une histoire facile, et il faut pour l’aborder une certaine liberté d’esprit, un certain sens du temps qui passe, une certaine expérience de la vie ; Péguy se moquait méchamment de « ces artificiels petits jeunes gens, jeunes gens maigres, qui possèdent approximativement les instruments et les méthodes, mais ne possèdent aucun contenu » et qui, sous les meilleurs prétextes, créent une histoire desséchée2. Or les historiens à principes ont fait souvent beaucoup de mal, car avec leurs modèles sociologiques, leur goût du chiffre, leur ignorance du présent, ils ne comprennent rien à la part flexible, flottante, coutumière de l’administration. Nous voudrions présenter ici quelques observations sur la nécessité de la flexibilité, ses fondements, et sur les règles de bon usage : la flexibilité n’est pas une vertu – mais elle joue un rôle essentiel dans le jeu de l’historien3.

I. Nécessité de la flexibilité

2L’histoire de la bureaucratie exige des esprits flexibles, capables de s’adapter au terrain, selon les occurrences, avec la plus grande souplesse de méthodes ; l’historien doctrinaire, qui a des principes rigides, qui veut à tout prix démontrer sa thèse, qui applique des idées toutes faites qu’il a empruntées, les leçons du maître, a peu de chances de produire des travaux de bonne qualité (sauf exceptions) : car la matière se prête mal à une histoire idéologique ou doctrinaire. Expliquons les raisons de cette mésentente.

3Première raison : les mutations de la bureaucratie sont lentes, invisibles, on n’en a que des témoignages partiels, incertains, lacunaires, et il faut être très prudent dans leur analyse, leur évaluation ; on ne peut travailler que sur des choses incertaines.

  • 4 Les esprits rigides sont toujours dangereux dans un contrôle, en général ils laissent passer l’esse (...)

4Deuxième raison : les institutions bureaucratiques sont difficiles à saisir, il est malaisé – même aujourd’hui – de comprendre ce qui se passe réellement dans une direction ou une institution, quel est l’équilibre réel des pouvoirs, quelles sont les règles du jeu, quels sont les désordres qu’on cherche traditionnellement à protéger : il faut des esprits très souples, ployables, pour aller au-delà du visible, du dit, pour faire l’histoire « par le dedans » ; ce qu’on comprend au premier abord est en général faux (les contrôleurs savent bien qu’il faut se défier de ce qu’ils croient voir au début d’un contrôle)4. Etre flexible permet d’éviter de se laisser piéger, de s’engager trop avant.

  • 5 Chaque administrateur, chaque directeur a un discours tout fait, conforme à la tradition, qu’il pré (...)
  • 6 Il y a tout un rituel de la Note pour le ministre ; souvent la direction ou le service cherche à ne (...)
  • 7 Il nous manque un grand travail de science administrative sur la coutume administrative : chaque di (...)

5Troisième raison : les administrateurs sont des esprits souvent habiles, flottants, par force carriéristes, qui n’ont pas de convictions ou qui savent admirablement dissimuler leurs sentiments ; il est très difficile de comprendre le jeu des intérêts personnels, des conflits de personnes, si l’on a des principes a priori, si l’on croit par exemple aux normes juridiques, aux discours officiels5, aux faux-semblants des « notes pour le ministre »6 ; il faut savoir entrer dans le jeu, chercher ce qui n’est pas dit, saisir les liens invisibles, la coutume7 : ce qui n’est pas donné à tout le monde.

  • 8 L’attention peut être attirée par un détail, un brouillon abandonné, une lettre de protestation d’u (...)

6Quatrième raison : pour bien décoder les archives, il faut des esprits déliés, non prévenus, qui savent flairer la bonne piste, qui s’attachent à découvrir le bon brouillon raturé, le beau projet abandonné, le dossier qui a provoqué des batailles entre bureaux, qui, dans un dossier personnel, décèlent immédiatement la faille, trouvent la note marginale, la lettre qui dément les éloges ; l’historien de la bureaucratie doit avoir l’esprit souple, curieux, il lui faut flâner librement à travers les dossiers sans idée préconçue ; ce qui l’intéresse, c’est le singulier, l’irrégulier, les variations, les passages difficiles, les désordres dissimulés, et dans un dossier, les pièces qui « détonnent », « ne collent pas », qu’on ne comprend pas et qui obligent à aller plus loin8.

  • 9 Cf. « Sur la nécessité de compliquer en histoire sociale », Bulletin d’histoire de la Sécurité soci (...)

7Cinquième raison : il faut tenir compte des contraintes propres de la discipline, un historien de la bureaucratie ne peut avoir de principes assurés, il vit dans l’incertain, le douteux, il joue sur le probable, il ne peut avoir que défiance pour les explications toutes faites, il lui faut sans cesse affouiller, compliquer les problèmes9, voir « ce que les autres ne voient pas », et fuir les beaux raisonnements, les belles idées « à la mode ».

  • 10 Il semble que l’histoire économique exige moins de flexibilité d’esprit (sauf peut-être en histoire (...)
  • 11 En histoire de la bureaucratie, il faut éviter de vouloir démontrer une thèse, instruire à charge u (...)

8L’histoire de la bureaucratie, plus qu’une autre10, exige de l’historien des qualités de souplesse, d’habileté, d’« inventivité », de flexibilité : mais on ne le comprend pas toujours, tant on est habitué à une histoire résumée, où la part idéologique l’emporte, où l’on veut démontrer des vérités préétablies11.

II. Fondements de la flexibilité

  • 12 « Il varie à tous vents, il n’a pas une idée à lui, il a toujours adopté les opinions d’X, il n’a p (...)

9On a peine à définir la flexibilité, c’est un mot flou, usé (certains confondent la flexibilité avec la souplesse d’échine, la dépendance)12 ; on voit bien pour un historien les fondements de cette flexibilité.

10Premier fondement : la liberté de jeu, un esprit flexible a une démarche libre, il échappe aux contraintes coutumières.

  • 13 Dans l’administration on dit beaucoup de mal des esprits rigides (« C’est un psycho-rigide » : l’ex (...)

11Deuxième fondement : la prudence, il sait user de diplomatie, ne pas heurter les usages, les convenances, froisser les susceptibilités – à la différence des esprits rigides, qui se bataillent sans cesse13.

12Troisième fondement : la passion d’aller au-delà du visible, du su, du connu, de rechercher les choses incertaines, en retrait, les sinuosités, les détours, itinera flexusque rerum, de découvrir les modulations, les flexions, les liens invisibles, les caprices de la vie : un esprit flexible s’attache à aller le plus loin possible dans cette découverte des choses neuves, non connues.

13Quatrième fondement : le plaisir du jeu : tout est jouable, il n’y a pas de barrières doctrinales, de censure idéologique, de schémas prédéterminés (ou du moins on s’en affranchit) : rien n’échappe à la curiosité de l’esprit flexible, le plaisir de la chasse domine son jeu.

  • 14 L’application des règles du Discours de la méthode suppose un esprit flexible, souple, curieux de t (...)

14Cinquième fondement : le doute, car l’esprit flexible met en doute tout ce qui lui est présenté, les principes, les certitudes d’autrui, les choses visibles, il pratique un doute général14 ; ce qui l’intéresse, c’est le par-dessous, le non-visible, le non-accessible, la ratio rerum. C’est ce doute élargi qui lui ménage un plaisir nouveau, celui de comprendre ce qui échappe, ce qui se refuse, de saisir le « plus probable ».

III. Conséquences

  • 15 On ne peut enseigner la flexibilité : mais un esprit flexible sait trouver son chemin tout seul, il (...)

15Que peut apporter à l’historien la flexibilité qui est souvent chose rare, précieuse ? Examinons quelques conséquences sur le jeu de l’historien15.

  • 16 S’il cite Weber ou Poulantzas, c’est par politesse ou par politique, pour « se mettre à l’abri » : (...)

16Première conséquence : elle permet d’échapper au dogmatisme, à la vulgate des « maîtres », on ne fait pas d’histoire résumée, d’histoire doctrinaire, et un historien « flexible » fait rarement de l’histoire idéologique : il a pour lui d’être indépendant de nature, de fuir les cadres rigides et il ne s’attache guère à des patrons « doctrinaires » (il s’échappe tout de suite)16.

17Deuxième conséquence : un esprit flexible accepte les aléas de la recherche, il mène une aventure, avec ses rebonds, ses trouvailles, ses inflexions, ses explorations ; il sait saisir ses chances au vol, humer le vent, deviner avant les autres ce qui est important, trouver la bonne piste : c’est un bon chien de chasse.

  • 17 Il y a des esprits flexibles, mais désordonnés – ce qui conduit parfois à l’échec, ou à de médiocre (...)

18Troisième conséquence : il faut qu’il soit un bon gestionnaire, une exploration suppose de l’ordre, de la méthode, on doit aller lentement, ne rien laisser à l’improvisation, avoir un dessein lisible ; un esprit flexible doit aussi être prudent, avoir des qualités d’ordre s’il veut faire des travaux solides, durables17.

  • 18 Les « patrons » disent : « Il est bien doué pour la chasse, il a un tempérament exceptionnel d’hist (...)

19Quatrième conséquence : la flexibilité conduit à un individualisme marqué, on cherche à faire son chemin seul, on veut marquer sa différence (on méprise quelque peu ces esprits rigides qui « ne comprennent rien », ces zélotes qui vivent à louage, ces carriéristes qui n’aiment que leur carrière), on voit tous les possibles, tous les futurs indéterminés, on sait qu’on peut inventer, créer librement18.

  • 19 Ce ne sont pas des esprits rigides, des gens « à œillères » qui peuvent exploiter les richesses des (...)
  • 20 L’historien devrait contribuer, par exemple, à l’élaboration par la science administrative d’une th (...)

20Cinquième conséquence : la flexibilité permet de saisir, derrière les documenta, les fragmenta, les changements, les tâtonnements, les liaisons intérieures de la bureaucratie, ses relâchements, ses lacunes, ses intermittences, ses faiblesses ; c’est un art qui permet d’accéder au non visible, au non encore connu ; on possède une liberté extrême de jeu : on ne sait trop où jusqu’où l’on peut aller dans cette exploration (les archives orales renforcent encore cette liberté, en procurant des matériaux inédits, inépuisables pour un esprit attentif au singulier, au non-dit, au non-dicible, qui cherche à suivre les méandres des êtres)19 ; un esprit flexible, qui a quelque expérience de la vie, peut ouvrir beaucoup de pistes à l’historien de la bureaucratie, élargir notablement le champ de la discipline20.

21Sixième conséquence : un historien « flexible » est aussi un historien qui a un doute raisonnable, qui voit tout ce qu’il ne sait pas, qui met en doute son savoir, ses principes, son mode de connaître ; il est conscient des détours, des flexions, des incertitudes de sa démarche, de la précarité de ses « connaissances », il ne se fait pas beaucoup d’illusions sur lui-même, il sait que l’obsolescence menace nécessairement son jeu.

IV. Règles d’usage

22La matière est difficile, douteuse (on n’aime guère en parler : les esprits flexibles sont rares) et nous croyons devoir donner quelques conseils sur la pratique de la flexibilité.

  • 21 « Toute personne qui fait de l’histoire administrative doit pratiquer également d’autres types d’hi (...)
  • 22 L’ignorance du présent, rappelait Péguy, n’est pas « une condition indispensable pour accéder à la (...)
  • 23 Il faut que les revues acceptent les premiers travaux des jeunes, que les Comités d’histoire donnen (...)

23Première règle : il faut s’entraîner à la flexibilité, stimuler sa curiosité des choses diverses, irrégulières, neuves ; on ne doit pas faire seulement de l’histoire administrative (Jean Tulard donnait jadis ce conseil)21, il faut chercher à bien saisir les conditions psychologiques du métier administratif aujourd’hui (ce qui suppose beaucoup de lectures, d’entretiens)22, et on doit faire ses gammes (on ne réussit pas du premier coup à faire de la bonne histoire administrative)23.

  • 24 Sur l’art de pressentir, cf. L’histoire entre le rêve et la raison, ouv. cité, p. 432-437.

24Deuxième règle : il faut chercher à comprendre du dedans l’administration : pas d’histoire, sinon du dedans, disait Bergson ; il y a là une part importante d’intuition, de sympathie, de pressentiment24, on doit deviner ce qui sera ou devrait être important, avoir un ou plusieurs coups d’avance sur ses pairs : mais là il n’y a aucun moyen à conseiller, la flexibilité, le pressentiment sont des dons des Dieux.

25Troisième règle : jusqu’à quel degré doit-on suivre les flexions, les irrégularités, les singularités les ambiguïtés, les équivoques ? L’historien doit faire preuve de ses talents de fouilleur, il lui faut coller à la réalité, montrer son pragmatisme – mais à un moment ou un autre, il faut qu’il garde une ligne rigoureuse : être fiable ne suppose pas qu’on dérape ou qu’on dévie ; comme dit Joubert : « Le cordeau indique la ligne, même lorsqu’il fléchit ; l’inflexion ne le fausse pas. Toute règle bien faite est souple et droite ; les esprits durs la font de fer ».

26Quatrième règle : tout saisir, tout comprendre, faire son miel de tout, tenir compte des choses méconnues, ou inconnues, c’est un art complexe, difficile ; comment passer du non connu au connu sans quelque flexibilité et souplesse ? Comment ne pas introduire le désordre, le flou, l’irrégulier ? Mais on doit distinguer d’une part, la recherche qui suppose cette flexibilité qui permet de saisir, de palper, de flairer, d’accéder, d’inventer, d’autre part, l’effort de doctrine qui exige de la rigueur, de l’ordre, de la méthode : il faut concilier des deux nécessités, combiner le flexible et le rigoureux – sinon on tombe dans une histoire impressionniste, désordonnée, dangereuse.

  • 25 Le passage dans un cabinet, ministériel peut être très fructueux pour un historien de métier, il ap (...)

27Cinquième règle : une carrière dure 40-45 ans, il faut entretenir sa souplesse d’esprit25, éviter de s’empiéger dans des choses peu importantes qui usent la flexibilité ou la déforment, de devenir du bois mort, comme disait Péguy (avec l’âge on perd souvent sa flexibilité, on ne sait plus inventer, pressentir, on ne sent plus le vent – on se répète à l’identique).

28On voit que le métier d’historien n’est pas simple, dès qu’il ne veut pas penser conforme, qu’il ne veut pas mettre ses pas dans les pas d’autrui : la flexibilité est un don précieux qu’il ne faut pas gâcher.

Conclusion

29Quelles leçons peut-on tirer de ces observations ?

30Première leçon : c’est une erreur, en histoire de la bureaucratie, de vouloir faire une histoire dogmatique, une histoire qui explique tout, une histoire « à œillères » ; on ne comprend pas que la bureaucratie est une chose vivante, qui échappe à des analyses simplistes, qui recouvre beaucoup de flou, de contradictions, de désordres : le jeune historien doit lire attentivement Les employés de Balzac et s’intéresser au jeu des tarets.

31Deuxième leçon : en histoire bureaucratique on sait peu de choses, l’historien doit faire preuve d’une certaine humilité : cette humilité opératoire exige un esprit flexible, capable de voir les limites de sa « science », de comprendre qu’il ne peut nécessairement saisir que des choses fragmentaires, que les « explications » sont – au mieux – de l’ordre du douteux, du probable.

32Troisième leçon : les esprits flexibles sont rares, il faut qu’ils sachent bien user de leur flexibilité, entretenir leur capital de flexibilité : c’est peut-être ce qui permet au bon historien d’innover, de créer.

Notes

1 La littérature sur le sujet est nulle.

2 On notera que c’est précisément dans ces années 1900-1914 que disparaît l’histoire administrative, l’histoire de l’État – sous l’influence, semble-t-il de l’histoire économique et de la sociologie et en raison de certaines idéologies politiques (cette disparition mériterait une étude précise : ce n’est que dans les années 1970 que réapparaît la nécessité de faire l’histoire de la bureaucratie.)

3 La flexibilité relève de la prudence de l’historien, certes, mais aussi de l’art de raisonner, de l’art de nuancer (cf. L’histoire entre le rêve et la raison, 1998, p. 606-615) et de l’art de tâtonner (ibid., p. 580-589).

4 Les esprits rigides sont toujours dangereux dans un contrôle, en général ils laissent passer l’essentiel (ou plus exactement ils ont trop de préventions pour le voir).

5 Chaque administrateur, chaque directeur a un discours tout fait, conforme à la tradition, qu’il présente plus ou moins habilement aux gens de l’extérieur – mais en général il est opposé à la réalité telle que la perçoit le contrôleur, ce n’est qu’un « système de défense ».

6 Il y a tout un rituel de la Note pour le ministre ; souvent la direction ou le service cherche à ne pas trop se lier les mains, elle pratique parfois la rétention d’informations et le conseiller technique du ministre est obligé d’aller chercher d’autres informations, de faire préciser certains points laissés dans l’ombre, et même quelquefois de faire une « contre-note ».

7 Il nous manque un grand travail de science administrative sur la coutume administrative : chaque direction, chaque « maison » a son corps de coutumes qui ne sont pas écrites et qui sont défendues avec ténacité par les anciens (aux Finances il y a une coutume du Budget, une coutume des Régies, une coutume du Personnel).

8 L’attention peut être attirée par un détail, un brouillon abandonné, une lettre de protestation d’un employé, un désordre dans le classement du dossier (c’est ainsi que nous avons pu montrer que le chanoine de Montlinot avait rédigé en l’an II les discours de Barère sur la bienfaisance nationale et en l’an III ceux de Delecloy sur les hôpitaux : ses brouillons avaient miraculeusement été gardés).

9 Cf. « Sur la nécessité de compliquer en histoire sociale », Bulletin d’histoire de la Sécurité sociale, n° 31, 1995, p. 23-29.

10 Il semble que l’histoire économique exige moins de flexibilité d’esprit (sauf peut-être en histoire bancaire, où l’on doit beaucoup se défier de ses sources).

11 En histoire de la bureaucratie, il faut éviter de vouloir démontrer une thèse, instruire à charge un procès, ce qui est toujours dangereux (un historien, en principe, doit être impartial).

12 « Il varie à tous vents, il n’a pas une idée à lui, il a toujours adopté les opinions d’X, il n’a pas de caractère, d’esprit d’indépendance, il ne soutient jamais ses opinions jusqu’au bout, il est sans courage, on ne peut compter sur lui » ; le mot flexible est parfois employé péjorativement, par une dérive singulière (on se méfie d’esprits trop souples qu’on soupçonne de pouvoir un jour passer à l’ennemi...).

13 Dans l’administration on dit beaucoup de mal des esprits rigides (« C’est un psycho-rigide » : l’expression vaut condamnation, le garçon a peu de chances d’entrer dans un cabinet).

14 L’application des règles du Discours de la méthode suppose un esprit flexible, souple, curieux de tout, qui a la passion de découvrir l’inconnu.

15 On ne peut enseigner la flexibilité : mais un esprit flexible sait trouver son chemin tout seul, il utilise les « patrons » à sa manière, sait les abandonner à temps ; il n’a pas besoin de conseils.

16 S’il cite Weber ou Poulantzas, c’est par politesse ou par politique, pour « se mettre à l’abri » : il sait parfaitement dissimuler.

17 Il y a des esprits flexibles, mais désordonnés – ce qui conduit parfois à l’échec, ou à de médiocres produits. Plus on est doué en ce domaine, plus il faut montrer de rigueur.

18 Les « patrons » disent : « Il est bien doué pour la chasse, il a un tempérament exceptionnel d’historien, il faut le laisser libre de ses mouvements » et ils évitent de trop intervenir.

19 Ce ne sont pas des esprits rigides, des gens « à œillères » qui peuvent exploiter les richesses des archives orales – souvent ils n’en comprennent pas l’intérêt et disent : « pourquoi collecter des archives orales » ?

20 L’historien devrait contribuer, par exemple, à l’élaboration par la science administrative d’une théorie des liens invisibles.

21 « Toute personne qui fait de l’histoire administrative doit pratiquer également d’autres types d’histoire (économique, sociale, militaire, financière...) ou d’autres disciplines (juridiques, littéraires). En principe on ne devrait pas chercher à faire exclusivement de l’histoire de l’administration » (« Défense et illustration de l’histoire administrative », dans La bureaucratie en France aux xixe et xxe siècles, 1987, p. VI) : il y a toujours un danger de rétrécissement des curiosités, de perte de flexibilité quand on ne fait qu’un type d’histoire.

22 L’ignorance du présent, rappelait Péguy, n’est pas « une condition indispensable pour accéder à la connaissance » : et l’historien de la bureaucratie doit avoir des amis administrateurs, et savoir les questionner. La pratique des archives orales est aussi fort utile : l’interviewer apprend beaucoup sur la vie administrative, et la manière de raisonner des hauts fonctionnaires, c’est une excellente initiation.

23 Il faut que les revues acceptent les premiers travaux des jeunes, que les Comités d’histoire donnent les moyens de publier ces essais.

24 Sur l’art de pressentir, cf. L’histoire entre le rêve et la raison, ouv. cité, p. 432-437.

25 Le passage dans un cabinet, ministériel peut être très fructueux pour un historien de métier, il apprend à deviner les problèmes avant qu’ils apparaissent, à raisonner en termes de probabilités, d’indétermination (quand on prend un décret, on doit supputer les effets probables).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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