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Pour une histoire de la bureaucratie en France

 | 
Guy Thuillier

II. Les pièges

Les techniques de contrôle

Texte intégral

  • 1 On ne possède en général que des histoires des institutions ou des corps, qui ne concernent pas les (...)
  • 2 Sur les principes du contrôle, ou se reportera à Regards sur la haute administration, 1979, p. 71-7 (...)
  • 3 Nous n’abordons ici que le contrôle exercé par l’administration sur elle-même (ou par les parlement (...)

1Peut-on faire l’histoire des techniques de contrôle ? On a quelque peine à répondre à cette question : c’est un domaine d’histoire encore inexploré1 et les principes mêmes du contrôle sont flous, la science administrative s’y est très peu intéressée, alors qu’il n’y a jamais eu tant de contrôles, d’audits et d’inspections2. Le contrôle doit prévenir l’erreur, le contrôleur doit vérifier l’efficacité du service, le bon emploi des crédits : ce sont là les missions traditionnelles, mais les techniques ont-elles varié ? Que peut attendre d’une telle exploration l’historien de la bureaucratie ? Comment peut-il ne pas être piégé par ses sources ? Il a une partie à jouer, mais elle n’est pas facile. En nous limitant aux contrôles exercés sur l’administration3, nous voudrions montrer l’importance de ces techniques, les objectifs de l’historien et donner quelques conseils de prudence.

I. Les techniques de contrôle

  • 4 Les archives orales et les souvenirs montrent – notamment pour l’Inspection des finances – l’import (...)
  • 5 Nous n’avons pas encore de théorie de la « demande de contrôle » – demande politique, sociale, tech (...)
  • 6 Le contrôleur doit faire la part des circonstances exceptionnelles, et il s’agit parfois plus de ré (...)
  • 7 Nous avons publié ainsi un pittoresque rapport d’un inspecteur des finances L. de Villebois en 1817 (...)
  • 8 N’oublions pas qu’il y a des institutions ou corps de contrôle qui, pour telle ou telle raison, vie (...)

2Il ne s’agit pas d’étudier les contrôleurs, leur carrière, de faire l’histoire des corps de contrôle, mais d’analyser les techniques de contrôle, leurs principes, leur évolution : ces techniques ont une durée longue, elles s’appuient sur des traditions du corps, sur une coutume parfois séculaire, et le jeune contrôleur est initié à ces méthodes de contrôle dès son entrée dans le corps4 . Mais, en fait, les missions, les méthodes, les règles du contrôle sont souvent imprécises, floues, ce sont des « liens invisibles », personne n’a intérêt à définir trop étroitement les pouvoirs du contrôleur, les techniques de contrôle qui doivent garder leur flexibilité, s’adapter aux évolutions de la bureaucratie : les principes de régularité de la gestion, de bon emploi des deniers publics, d’efficacité peuvent varier dans le temps, la demande de contrôle a souvent des formes changeantes5, et en période de crise le contrôle n’a pas toujours les mêmes formes6 . L’historien doit chercher à saisir ces mutations, ces flexions, ces adaptations des techniques de contrôle, à comprendre cette logique du contrôle qui cherche à défendre un certain ordre administratif, comptable, financier, une certaine « régularité » au nom de l’intérêt général : le métier de contrôleur n’est pas simple, Nicolas Grandguillaume l’a bien montré, il doit s’adapter au terrain tout en étant fidèle aux traditions, et dès la Restauration on saisit bien, dans les rapports des inspecteurs des finances sur les hôpitaux, la défense des principes d’ordre et de régularité7 : devant le désordre, les réflexes d’un contrôleur sont les mêmes, quels que soient les temps. Or c’est précisément à ces règles techniques du métier que doit s’attacher l’historien, car on voit là le jeu réel de l’administration, l’argile sous le sable : il faut savoir décoder un rapport d’inspecteur des finances, et deviner ce qu’il n’indique qu’en pointillé8.

II. Les sources

  • 9 Cf. La bureaucratie en France aux xixe et xxe siècles, 1987, p. 232-234.
  • 10 Ainsi nous avions voulu vers 1970 obtenir que les rapports de l’Inspection générale des Affaires so (...)

3Le champ du contrôle est très considérable, et déjà en 1826 dans La Bonne Ville Isidore Le Brun se moquait de la multiplication des inspections générales9 : il serait un jour nécessaire d’établir une typologie de ces contrôles, qui ont chacun leur histoire, leurs règles, leurs traditions, leurs techniques différentes, qui obéissent à des principes non écrits (rien n’est plus difficile que de modifier les habitudes d’une inspection générale)10. Une histoire des techniques de contrôle peut tenter d’exploiter des documents de nature fort différente ; évoquons-les brièvement :

    • 11 Ils sont en principe conservés aux archives du ministère des Finances, mais ils n’ont pas encore ét (...)
    • 12 Ce sont souvent – pour le passé – des rapports fort pittorresques, car elle avait l’habitude de « l (...)
    • 13 Tel rapport inquiétant d’un inspecteur général des Affaires sociales en 1970, Nathan, sur le foyer (...)

    les rapports d’inspection générale (et notamment de l’Inspection générale des finances11, de l’Inspection générale de l’Intérieur12, de l’Inspection générale des affaires sociales), qui souvent traitent d’affaires importantes et peuvent être à la source de réformes d’ensemble13 ;

    • 14 Sur le rapport public de la Cour et son évolution, cf. La Cour des Comptes, 1984, p. 845-851. La ma (...)

    les rapports publics de la Cour des Comptes, qui se sont fort développés à partir de 195014 ;

    • 15 Ces rapports annuels montrent les menus désordres budgétaires des ministères.

    les rapports des contrôleurs d’État, et les rapports annuels des contrôleurs financiers15 ;

  • les écrits de doctrine, les guides ou manuels de vérification, de plus en plus précis ;

    • 16 Ainsi pour la Commission de révision des services administratifs en 1871-1873 (cf. Bureaucratie et (...)
    • 17 C’est souvent une source importante pour saisir le désordre administratif : ainsi la commission du (...)

    les rapports d’enquêtes parlementaires, parfois publiés (les procès-verbaux de commission sont souvent importants)16 : on aurait tort de négliger cette source qui repose sur une technique de contrôle, l’audition, et montre souvent de graves erreurs administratives17 ;

    • 18 Ainsi le dossier Paul Claudel contient le rapport de Berthelot venu enquêter en Chine sur les plain (...)

    les dossiers personnels des contrôleurs (qui contiennent des appréciations sur leur manière de servir, relatent des conflits avec les contrôlés qui se plaignent) ; les dossiers des contrôlés contiennent parfois des appréciations des contrôleurs (ainsi aux Affaires étrangères)18 ;

    • 19 La correspondance du contrôlé peut être très critique vis-à-vis du contrôleur : nous avons ainsi de (...)

    les archives privées des contrôleurs, qui peuvent comprendre des notes ou fiches de contrôle, des brouillons de rapports, des lettres et même un journal19.

  • 20 Nous avons publié le rapport de Pasquier dans Études et documents, t. IV, 1992, p. 629-639.
  • 21 Le rapport de Neville-Pasquier sur la Caisse Lafarge (1808) a été publié dans le Bulletin d’histoir (...)
  • 22 Nous avons publié le rapport Coquebert de Montbret (1811) sur les pensions de retraite de l’Opéra d (...)
  • 23 Cette commission avait cherché à établir des comptabilités analytiques des établissements (ainsi po (...)
  • 24 On voit apparaître ainsi, au Ministère de l’Intérieur, une Inspection générale des établissements d (...)

4Rappelons que les archives des ministères peuvent contenir des audits (par exemple les rapports de commissions spéciales du Conseil d’État sous l’Empire, ainsi pour l’Imprimerie nationale20, pour la Caisse Lafarge21, pour l’Opéra)22, ou des rapports de « commissions de vérification des comptes » (ainsi en 1822 le ministère de l’Intérieur cherche-t-il à contrôler de près les comptes de ses établissements publics)23 : on a là des techniques de contrôle parfois très particulières, et chaque fois que l’on rencontre une initiative de ce genre, on a intérêt à publier les documents24.

  • 25 Ce sont là des techniques particulières de rapport. Il faudrait ajouter les multiples rapports d’in (...)
  • 26 Publié dans Les œuvres libres, 1928, n° 82.
  • 27 Un Jean-Marie Delettrez n’a pas fait – ce qui est dommage – le roman d’une inspection.
  • 28 Notamment pour saisir les alentours d’un contrôle, ce que le contrôleur ne met pas dans son rapport (...)

5Nous n’avons donné là qu’une brève esquisse – en laissant de côté les contrôles des grands corps techniques (Ponts et Chaussées, Mines)25 ; chaque fois qu’on crée une administration, on établit une inspection générale, qui cherche à définir ses principes propres de contrôle : un tableau de ces différentes inspections – et de l’état de leurs archives – serait bien nécessaire. Nous n’avons pas évoqué les sources littéraires, car elles sont presque nulles (un Henri Clerc a écrit, en 1928, une pièce, le Tentateur, concernant une vérification d’un poste comptable par un Inspecteur des finances26, mais les romans sont fort rares)27. Mais nous devons rappeler que les archives orales des contrôleurs pour les années 1930-1980 peuvent apporter beaucoup sur les techniques de contrôle si l’interview est orienté en ce sens : c’est une source qui devrait être précieuse28.

III. Qu’apporte un rapport de contrôle ?

6Il faut bien voir que l’historien peut, à travers un rapport de contrôle, parvenir à connaître des zones d’administration qu’il ne peut explorer à l’ordinaire : il doit être conscient des différents niveaux du contrôle.

7Premier apport : le contrôleur cherche à évaluer le contrôlé, sa manière de servir, son zèle, l’Inspecteur des finances donne un jugement personnel sur l’agent, et parfois les jugements sont sévères.

  • 29 Supra, p. 211.
  • 30 Le rapport du maître des requêtes Bricogne en 1818 – qui est un véritable audit du système des retr (...)

8Deuxième apport : le rapport cherche à montrer les erreurs de gestion, plus ou moins importantes, et parfois, les erreurs de doctrine : c’est toute une analyse de système qui montre la médiocrité des pratiques, la généralité des abus, le laxisme des responsables. Cette partie critique est très séduisante pour l’historien, car il touche là à l’histoire des erreurs administratives29, on voit leur genèse, leur enchaînement, leurs conséquences pratiques et la difficulté d’y porter remède30.

  • 31 Tout voir en mal finit par déformer le jugement, un contrôleur doit garder une certaine distance à (...)

9Troisième apport : un bon contrôle a pour mission de montrer et le désordre et les moyens de rétablir l’ordre en changeant les responsables, les méthodes, en réduisant les coûts ; derrière l’ordre apparent, un contrôleur ne voit que le désordre « vraisemblable », il soupçonne tout, et en général il arrive à découvrir ce qui va mal et à dénoncer les gaspillages ; c’est un sceptique, qui ne croit pas les propos lénifiants des patrons, qui tient à honneur de découvrir des turpitudes, des caisses noires et qui par système suspecte partout la médiocrité31. L’historien doit ramener le rapport à de justes proportions, mais il a là d’excellents matériaux pour analyser le désordre administratif.

10Quatrième apport : un contrôleur qui sait son métier ne s’intéresse pas au désordre passé, mais au désordre futur, il veut le prévenir, il voit au-delà du présent les menaces, il suggère des réformes, des moyens pour garantir l’ordre futur : c’est cette vision de l’avenir qui peut intéresser l’historien, car quelquefois le contrôleur a bien vu les menaces, il a deviné les dérives d’un système, montré le « gouffre financier », et l’évènement lui a donné raison.

IV. Quels sont les objectifs de l’historien ?

11L’histoire des techniques de contrôle est une histoire difficile, incertaine, qui n’est pas encore faite et qui pose quelques problèmes à l’historien qui veut la tenter. Quels doivent être ses objectifs ?

  • 32 Ainsi que le note N. Grandguillaume (ouv. cité, p. 63) : « La difficulté principale du contrôle est (...)

12Premier objectif : il doit chercher à comprendre la logique du contrôle, les coutumes de contrôle propres à chaque corps, la part d’initiative, ou d’invention, que comprend tout contrôle un peu poussé32 : l’expérience le montre, aucun contrôle important ne ressemble à un autre.

  • 33 Corréard se plaignait déjà en 1936 (il était ancien chef du service de l’Inspection générale des fi (...)

13Deuxième objectif : il lui faut évaluer l’efficacité du contrôle : que s’est-il passé après ? De fait l’administration contrôlée résiste de son mieux, repousse les réformes proposées, cherche à « enterrer » le rapport, à ne pas prendre de sanctions ; c’est la coutume bureaucratique de tout temps, notamment pour les contrôles financiers et comptables33, mais le contrôle joue néanmoins un rôle préventif, il assure une régularité minimale.

  • 34 Cf. Témoins de l’administration, 1966, p. 168-169.

14Troisième objectif : l’historien doit s’attacher à saisir les rapports du contrôleur et du contrôlé, qui ne sont pas toujours excellents – Boucher de Perthes avait plaisamment décrit en 1835 la vérification d’un inspecteur des finances34 – , mais le contrôlé peut répliquer dans la deuxième colonne du rapport, contester le bien-fondé des observations ; c’est la règle du jeu et il est rare qu’un bon contrôle se passe bien (mais les témoignages sont rares).

  • 35 C’était la question que se posaient les commissions spéciales du Conseil d’État chargée d’auditer l (...)
  • 36 Sur la demande « sociale », cf. Nicolas Grandguillaume, ouv. cité, p. 11.
  • 37 On voit s’ouvrir de nouveaux champs de contrôle – notamment en matière de santé, d’environnement, d (...)

15Quatrième objectif : l’historien doit chercher à saisir l’évolution des techniques de contrôle : l’art de trouver les erreurs se perfectionne, les contrôles sont souvent « prévisionnels » (quel est le devenir de cette institution35 ?), mais, en fait, au-delà des apparences il y a peu de variations sur deux siècles des techniques de contrôle : c’est seulement en publiant des rapports inédits que l’on peut apercevoir cette permanence des principes, des logiques du contrôle. Mais dans un pays de plus en plus bureaucratisé, la demande sociale de contrôle est plus forte36 , et les formes du contrôle sont plus variées et parfois plus médiocres37.

V. Règles d’usage

16Cherchons à donner quelques conseils à l’historien qui voudrait tenter cette exploration.

  • 38 Cette perte d’information est plus ou moins sensible : mais quand on rédige un rapport, on ne dit p (...)

17Première règle : il doit montrer une grande prudence dans l’interprétation et bien comprendre les règles du jeu : il cherche à saisir les mécanismes, les difficultés du contrôle, les relations du contrôleur et du contrôlé. Mais un contrôle réussi obéit à des principes non écrits qui ne sont pas évidents : ainsi, un contrôleur, par principe, ne sait rien, il feint de ne pas comprendre ce qu’on lui explique – mais à la fin du contrôle, il en sait presque plus que le contrôlé, il connaît toutes les « petites histoires » de la maison, tous les désordres ; cependant il n’en consigne qu’une partie dans son rapport (surtout s’il est communiqué)38. Il faut savoir bien décrypter un rapport (et l’historien a intérêt à recourir aux avis d’un ami contrôleur).

  • 39 C’est un des pièges classiques : un contrôleur peut être orienté, « désinformé » par le contrôlé, s (...)

18Deuxième règle : l’historien doit disséquer la méthode du contrôle à partir d’exempla, mais il ne doit pas être piégé par ses documents ; un rapport peut passer à côté de choses importantes, il peut être orienté, instruire seulement à charge, avoir des objectifs dissimulés (et un rapporteur peut être « manipulé »)39. On ne saurait donc être trop méfiant, il faut examiner avec soin – si l’on peut – les biais du rapport, les arrière-pensées, les « influences ».

19Troisième règle : l’historien doit s’interroger sur le contrôleur, son expérience, ses méthodes : la qualité du contrôle peut être inégale (l’expérience le montre), il y a des contrôleurs imprudents, passionnés, d’autres timides, paresseux, médiocres, et les défauts d’un contrôleur se voient bien à travers ses rapports.

  • 40 Tel directeur de grande institution avait décidé, pour freiner un contrôle gênant de la Cour des co (...)
  • 41 Le cas est fréquent, des cabinets maladroits cherchent à empêcher des insertions au rapport public (...)

20Quatrième règle : l’historien doit s’attacher aussi aux obstacles rencontrés par le contrôleur dans son contrôle, aux pressions, résistances, blocages qui sont exercés40, parfois même le cabinet du ministre cherche à s’opposer à la publication du rapport41. Mais il n’est pas facile d’avoir de bons témoignages sur ces résistances – et les contrôleurs ne tiennent pas journal.

Conclusion

21L’historien a là un domaine privilégié de recherche : encore faut-il qu’il sache bien décoder les rapports, et qu’il ait conscience des limites du contrôle. Cherchons à tirer quelques leçons de ces brèves observations.

22Première leçon : le désordre est un chapitre important de l’histoire de la bureaucratie : or les rapports des contrôleurs nous permettent d’en avoir une connaissance assez précise, parfois déformée (par métier un contrôleur voit tout en mal), mais qui le plus souvent est au-dessous de la réalité.

23Deuxième leçon : l’histoire du contrôle doit être une histoire technique, s’attachant aux principes, aux méthodes, aux ruses et aux astuces du contrôleur, aux pratiques quotidiennes : mais cette histoire difficile exige une certaine expérience de la vie bureaucratique.

24Troisième leçon : l’historien ne doit pas surestimer ses sources (c’est un danger majeur), il lui faut de la souplesse, du tact, de la ténacité, pour faire les corrections nécessaires, garder une certaine indépendance vis-à-vis de ses documents : mais c’est là la part de jeu de l’historien, qui est contraint ici à la plus grande prudence.

Notes

1 On ne possède en général que des histoires des institutions ou des corps, qui ne concernent pas les méthodes de contrôle.

2 Sur les principes du contrôle, ou se reportera à Regards sur la haute administration, 1979, p. 71-78 et à Nicolas Grandguillaume, Théorie générale au contrôle, 1994, 74 pages, qui donne d’utiles pistes de réflexion.

3 Nous n’abordons ici que le contrôle exercé par l’administration sur elle-même (ou par les parlementaires), nous n’examinons pas le contrôle de l’administration sur les administrés (tel le contrôle fiscal ou le contrôle des fraudes), qui repose sur des principes différents.

4 Les archives orales et les souvenirs montrent – notamment pour l’Inspection des finances – l’importance de cette période d’initiation au contrôle.

5 Nous n’avons pas encore de théorie de la « demande de contrôle » – demande politique, sociale, technique (cf. N. Grandguillaume, ouv. cité, p. 9-12).

6 Le contrôleur doit faire la part des circonstances exceptionnelles, et il s’agit parfois plus de régularisation ou de « liquidation » que d’un contrôle véritable (l’apurement des comptes des comptables de la Révolution a été fait de façon très souple, Michel Bruguière l’avait conté jadis)

7 Nous avons publié ainsi un pittoresque rapport d’un inspecteur des finances L. de Villebois en 1817 à propos de l’hospice de Barcelonnette (Bulletin d’histoire de la Sécurité sociale, n° 33, 1996, p. 165-172), qui montre d’excellents principes : on doit demander compte aux administrateurs non seulement de ce qu’ils ont fait, mais aussi de ce qu’ils auraient dû ou pu faire... Il faudrait publier tous les anciens rapports que l’on retrouve pour les années 1815-1870 (on en trouve quelquefois dans des archives provinciales, tels les rapports de M. de Vaussays sur le Comptoir d’escompte de Nevers en 1850 et de M. de Coppens en 1854 sur le Crédit Foncier de Nevers, Arch. dép. Nièvre).

8 N’oublions pas qu’il y a des institutions ou corps de contrôle qui, pour telle ou telle raison, vieillissent mal, le contrôle devient routinier, mécanique, prudent à l’excès, le controleur a des « rentes » de situation, le contrôlé s’est bien adapté... Et dans les cabinets ministériels on cherche toujours à éviter une trop grande indépendance des corps d’inspection, on craint des initiatives dangereuses, des « erreurs » qui braquent les « contrôlés ».

9 Cf. La bureaucratie en France aux xixe et xxe siècles, 1987, p. 232-234.

10 Ainsi nous avions voulu vers 1970 obtenir que les rapports de l’Inspection générale des Affaires sociales fussent à double colonne, comme ceux de l’Inspection des Finances, c’est-à-dire qu’ils fussent soumis à contradiction : ce fut jugé impossible.

11 Ils sont en principe conservés aux archives du ministère des Finances, mais ils n’ont pas encore été étudiés systématiquement : la liste des rapports antérieurs à 1939 mériterait d’être publiée.

12 Ce sont souvent – pour le passé – des rapports fort pittorresques, car elle avait l’habitude de « laver le linge sale ».

13 Tel rapport inquiétant d’un inspecteur général des Affaires sociales en 1970, Nathan, sur le foyer départemental de l’enfance du Nord a provoqué la réforme de la politique de l’aide à l’enfance (dont fut chargé Antoine Dupont-Fauvilleï

14 Sur le rapport public de la Cour et son évolution, cf. La Cour des Comptes, 1984, p. 845-851. La masse d’informations qu’il contient sur les désordres des administrations, de la Sécurité sociale et des entreprises publiques n’a jamais été exploitée par les historiens, on ne sait pourquoi. Il faut ajouter les rapports du Comité d’enquête sur le coût et rendement des services publics et du Conseil des impôts.

15 Ces rapports annuels montrent les menus désordres budgétaires des ministères.

16 Ainsi pour la Commission de révision des services administratifs en 1871-1873 (cf. Bureaucratie et bureaucrates en France..., 1980, p. 316-333 ; nous avons publié des extraits des procès-verbaux, dans les retraites des fonctionnaires. Débats et doctrines, t. II, 1996, p. 360-368).

17 C’est souvent une source importante pour saisir le désordre administratif : ainsi la commission du budget de la Chambre avait créé en 1831 une commission spéciale, qui a dressé un tableau critique des systèmes de retraites des ministères. (Les retraites..., ouv. cité, t. I, p. 698-747) qui montre l’ampleur du désordre.

18 Ainsi le dossier Paul Claudel contient le rapport de Berthelot venu enquêter en Chine sur les plaintes contre Claudel (Gérald Antoine a pu le consulter).

19 La correspondance du contrôlé peut être très critique vis-à-vis du contrôleur : nous avons ainsi des lettres très vives de Paul-Louis Courier contre un inspecteur général de l’artillerie, Sorbier : « Ces inspecteurs sont des gens que l’on envoie examiner si nous faisons notre devoir. Le leur est de nous ennuyer et celui-ci s’en acquitte parfaitement à mon égard... » (12 septembre 1808, cf. Paul-Louis Courier, Correspondance générale, t. II, 1978, p. 41-45).

20 Nous avons publié le rapport de Pasquier dans Études et documents, t. IV, 1992, p. 629-639.

21 Le rapport de Neville-Pasquier sur la Caisse Lafarge (1808) a été publié dans le Bulletin d’histoire de la Sécurité sociale, n° 27, 1993, p. 195-251.

22 Nous avons publié le rapport Coquebert de Montbret (1811) sur les pensions de retraite de l’Opéra dans Les retraites des artistes de l’Opéra, 1698-1914, 1999, p. 223-243.

23 Cette commission avait cherché à établir des comptabilités analytiques des établissements (ainsi pour les Haras) : elle ne dura pas deux ans.

24 On voit apparaître ainsi, au Ministère de l’Intérieur, une Inspection générale des établissements de bienfaisance, pour faire pièce à l’Inspection des finances (sur les débuts de cette Inspection, cf. la circulaire du 20 juillet 1828, Bulletin d’histoire de la Sécurité sociale, n° 34, 1996, p. 268-271, le questionnaire qui devait guider les inspecteurs, ibidem p. 272-274, et un exemple de rapport pour les hospices de Perpignan en 1829, ibid., p. 275-279).

25 Ce sont là des techniques particulières de rapport. Il faudrait ajouter les multiples rapports d’inspection dans le domaine militaire (par exemple pour les constructions navales) et colonial (l’Inspection générale des colonies avait de fortes traditions). Il serait intéressant d’avoir un inventaire des techniques de contrôle militaire.

26 Publié dans Les œuvres libres, 1928, n° 82.

27 Un Jean-Marie Delettrez n’a pas fait – ce qui est dommage – le roman d’une inspection.

28 Notamment pour saisir les alentours d’un contrôle, ce que le contrôleur ne met pas dans son rapport (mais la mémoire est très poreuse sur des incidents de contrôle remontant à 20 ou 30 ans). Mais on peut y trouver le regard du contrôleur sur le contrôlé, sur son métier de contrôle, sur les déceptions inévitables.

29 Supra, p. 211.

30 Le rapport du maître des requêtes Bricogne en 1818 – qui est un véritable audit du système des retraites pratiqué par une commission spéciale du Conseil d’État – se livre à une dénonciation en règle de tous les abus en matière de pensions de fonctionnaires (nous l’avons publié dans Les retraites..., ouv. cité, t. I, 1996, p. 389-466) : c’est un modèle de rapport (il n’eut, bien entendu, aucune suite).

31 Tout voir en mal finit par déformer le jugement, un contrôleur doit garder une certaine distance à son contrôle (cf. N. Grandguillaume, ouv. cité).

32 Ainsi que le note N. Grandguillaume (ouv. cité, p. 63) : « La difficulté principale du contrôle est qu’il contient une part de création, d’invention, qu’il est très difficile de définir et qui est essentielle à un bon contrôle ».

33 Corréard se plaignait déjà en 1936 (il était ancien chef du service de l’Inspection générale des finances) de l’absence de suites des rapports de l’Inspection (cf. Introduction à une philosophie de l’administration, 1969, p. 203).

34 Cf. Témoins de l’administration, 1966, p. 168-169.

35 C’était la question que se posaient les commissions spéciales du Conseil d’État chargée d’auditer l’Imprimerie nationale ou la Caisse Lafarge ; on rencontre la même logique dans le rapport du Procureur général près la Cour des Comptes Garnier sur la maison de retraite de Sainte-Périne de Chaillot en 1807 (nous l’avons publié dans Aux origines des maisons de retraites..., 1997, p. 166-177). Un bon rapport doit toujours chercher a voir au-delà, à donner « la bonne solution ».

36 Sur la demande « sociale », cf. Nicolas Grandguillaume, ouv. cité, p. 11.

37 On voit s’ouvrir de nouveaux champs de contrôle – notamment en matière de santé, d’environnement, de trafics internationaux – qui obligent à des contrôles apparemment différents, mais les principes restent les mêmes.

38 Cette perte d’information est plus ou moins sensible : mais quand on rédige un rapport, on ne dit pas tout, ce n’est pas l’habitude, on trie, on atténue, on gomme.

39 C’est un des pièges classiques : un contrôleur peut être orienté, « désinformé » par le contrôlé, s’il n’est pas sur ses gardes (quelquefois même on lui indique tel menu désordre pour en dissimuler de plus graves).

40 Tel directeur de grande institution avait décidé, pour freiner un contrôle gênant de la Cour des comptes, que tout document communiqué aux contrôleurs passerait par ses mains.

41 Le cas est fréquent, des cabinets maladroits cherchent à empêcher des insertions au rapport public de la Cour.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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