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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

I. Principes

L’histoire du désordre administratif

Texte intégral

  • 1 Théorie générale de la bureaucratie, 1996 (notamment p. 57-73), et on lira du même Théorie générale (...)
  • 2 La diversité de ces désordres est grande : lois et décrets non appliqués, désordres comptables, fin (...)
  • 3 L’historien en ce domaine est trop timide, il est trop influencé par le droit : en fait, on fixe un (...)
  • 4 En fait cette histoire du désordre est liée à d’autres histoires tout aussi subversives : l’histoir (...)

1Peut-on faire l’histoire du désordre administratif aux xixe et xxe siècles ? Et à quelles conditions ? La question mérite d’être posée : car il est impossible, l’expérience le montre bien, de croire que l’administration soit chose lisse, raisonnable, régulière, les dérives sont trop nombreuses, le désordre est souvent accepté, réglé par la coutume. Nicolas Grandguillaume, dans sa Théorie générale de la bureaucratie1, a montré l’étendue de ce désordre habituel et l’historien tout comme le contrôleur doit s’attacher à ce qui ne va pas, à ce qui échappe au bon ordre, à ce qui minore l’efficacité, à ce qui coûte cher au corps social : c’est-à-dire à ce qui est important pour juger une administration2. Mais c’est là une histoire difficile : les sources sont partielles, incertaines, il n’est pas facile d’évaluer le taux de désordre3, et cette histoire « exploratoire » n’a pas de règles (le risque est grand d’exagérer ou de minimiser le désordre). Il est nécessaire de prendre quelques précautions dans l’étude des multiples désordres passés4 : aussi voudrions-nous montrer, à grands traits, les difficultés propres de cette histoire, les formes du désordre et l’incertitude des sources disponibles.

I. Ordre et désordre

  • 5 La lecture des rapports publics de la Cour des comptes donne – sur 10 ou 20 ans – une bonne image d (...)
  • 6 Quelle est la signification d’un désordre pour l’historien ? Le désordre relève de l’histoire des m (...)
  • 7 Cf. N. Grandguillaume, Théorie générale du contrôle, ouv. cité.

2L’historien risque fort d’être prisonnier de ses sources : il voit des choses bien ordonnées, une mécanique bien huilée, des comptes rendus rassurants, une masse de textes intelligents, il est tenté de croire naïvement que l’administration est régulière, efficace, bien gérée. Or l’expérience montre qu’il y a nécessairement par derrière beaucoup de ratés, de désordres, de décisions médiocres, de choix inintelligents, de menus scandales « coutumiers » : les déviations sont nombreuses, l’administration n’est pas chose égale, soumise aux normes ; les contrôleurs le savent bien qui sont obligés de démonter les irrégularités, les dérives, les surcoûts, les sureffectifs, les mauvaises décisions5. Entre le Code administratif, le manuel de droit administratif et l’administration telle qu’elle est vécue et pratiquée, l’écart est considérable : l’historien doit en être conscient et à l’évidence, l’importance de ce désordre bureaucratique vaut pour le passé comme pour le présent6. Mais il faut savoir décoder ces désordres, saisir la tolérance au désordre, l’importance des désordres passés en droits acquis, des traditions de désordre, démonter les mécanismes de ces désordres, très inégaux suivant les administrations, les institutions : la tâche n’est pas facile, elle exige beaucoup de souplesse, de subtilité, de doigté, de prudence de la part de l’historien, elle suppose qu’il ait une certaine expérience de la vie, le sens du relatif, le goût de poser les bonnes questions. Certes les méthodes de cette histoire du désordre sont incertaines, son champ n’est pas encore bien défini : l’historien jouit de la plus grande liberté, il peut mener ses explorations de façon très souple, tantôt faire l’histoire d’une « affaire », tantôt analyser un ensemble de procédures, tantôt chercher à saisir le désordre à travers l’histoire du personnel, ou d’un corps, tantôt s’intéresser aux désordres propres à une institution ou à un service sur longue période, tantôt décoder les théories du désordre (par exemple dans la pensée d’un Taine ou d’un Courcelle-Seneuil) ; il y a de nombreux moyens pour montrer que l’administration n’est pas toujours ordonnée, raisonnable, efficace, pour explorer ce qui est par-dessous, par-derrière les apparences : mais il faut bien définir ses objectifs et bien comprendre les principes du désordre, et savoir qu’on n’en pourra atteindre que quelques fragments (un contrôleur sait qu’il ne voit qu’une partie des désordres)7.

II. Rôle de l’historien

  • 8 Et notamment de régularité juridique : le droit, bien manié, peut couvrir beaucoup de menus désordr (...)
  • 9 Aucun système, quel qu’il soit et quelques précautions qu’on prenne, n’est jamais bouclé à 100 %.

3L’historien doit chercher à saisir ce qui se passe au-delà des apparences d’ordre, de régularité8, au-delà des normes : on a bien des textes, mais leur application est souvent partielle, médiocre, incohérente, elle est source de négociations, de compromis, de transactions (ainsi en matière fiscale, douanière), de cotes mal taillées, et parfois on découvre au hasard d’une inspection qu’on oublie de les appliquer9 : il y a toujours, derrière les apparences de rigueur, une marge nécessaire d’anarchie. Or si le désordre est trop apparent, ou se généralise, on est obligé de renforcer les textes, de multiplier les contrôles, d’augmenter les moyens en personnel, ce qui souvent accroît le taux de désordre ; c’est une mécanique infernale et cela, depuis toujours.

4On saisit sur le vif les difficultés de l’historien :

  • 10 L’étude de ces désordres reste à faire : mais les inspecteurs des finances qui font les premiers co (...)
  • 11 Il y avait, dans les services des postes avant 1990, un taux constant de détournement de fonds et d (...)
  • 12 Il faut bien faire attention : avec le temps les mots, les valeurs, les intérêts changent. Ainsi on (...)

5Première difficulté : il doit comprendre de l’intérieur le désordre, en chercher les racines, en évaluer l’étendue, l’économie, le coût ; il y a des désordres répétitifs, inévitables, qui tiennent presque à la nature des choses (ainsi le désordre de l’administration hospitalière au xixe siècle qui tient au manque chronique de crédits10, ou les désordres comptables, qui tiennent à la faiblesse humaine)11, d’autres qui sont plus particuliers et couvrent des intérêts privés ou des enjeux de pouvoir difficiles à décoder12.

  • 13 Ymbert (Les Mœurs administratives, 1825) explique la genèse de ces circulaires interprétatives, « l (...)
  • 14 Toute mesure administrative obéit à cette logique : on crée la TVA pour remédier à certains inconvé (...)

6Deuxième difficulté : on doit bien saisir les liens de l’ordre et du désordre ; l’administration prend des mesures d’ordre pour remédier au désordre, mais ces mesures d’ordre à leur tour créent nombre de désordres, soit qu’on cherche à les tourner, soit qu’on les applique inégalement ou imparfaitement, soit qu’elles soient inadaptées, inapplicables (Ymbert a bien montré – en 1825 – comment l’inégale application d’une circulaire provoque des circulaires « interprétatives » qui finissent par provoquer le désordre13, et ce mécanisme est éternel). Une mesure d’ordre subit nécessairement des déviations, des dérives (ainsi la reconnaissance légale des syndicats a mis fin à une situation absurde, mais elle a entraîné d’autres désordres, dont le contrôle syndical des nominations, et la division syndicale a encore accru les dérives)14. Mais il n’est pas commode d’analyser de tels mécanismes, on n’a pas toujours les sources nécessaires.

  • 15 Un bon exemple est donné par le ministère des Affaires étrangères, au témoignage de la Cour des com (...)
  • 16 Cf. N. Grandguillaume, Théorie générale du contrôle, ouv. cité.
  • 17 Dans les établissements publics ou même les services, on n’arrive pas à savoir combien de personnes (...)

7Troisième difficulté : l’historien doit chercher à saisir le caractère « universel » de ce désordre (aucune administration, même la plus « régulière » aux yeux du commun, n’échappe à un certain désordre, les contrôleurs le savent d’expérience)15 ; il est toujours dangereux de dire même aujourd’hui : « Ce service marche bien », aucun contrôleur (même s’il n’a rien « trouvé ») n’oserait l’affirmer16 : on ignore toujours beaucoup de ce qui se passe réellement17.

  • 18 Les controleurs financiers sont souvent obligés de fermer les yeux, au moins pour les choses import (...)
  • 19 Le Statut des fonctionnaires d’octobre 1941 avait cru naïvement pouvoir les supprimer.
  • 20 Faut-il rappeler que la recommandation écrite qui figure dans le dossier est souvent démentie orale (...)
  • 21 Aux PTT vers 1970 on découvrit dans la région parisienne, pour les « telecom », l’importance des pr (...)

8À l’évidence l’historien doit être attentif au désordre et même sympathique (le désordre c’est la vie, c’est parfois, les contrôleurs le savent même s’ils l’oublient volontiers, ce qui permet « à une boutique de tourner »)18. Il faut comprendre le jeu permanent des intérêts, des passions, des conduites « à la marge » ; il faut quelque angélisme pour croire qu’on peut supprimer les recommandations19, qui introduisent certain désordre dans la gestion du personnel, quels que soient les temps : il y aura toujours des recommandations, mais on sait que la plus efficace est celle qui ne laisse aucune trace : le déjeuner, le coup de téléphone au domicile20. Aucun règlement ne peut supprimer le désordre, mais on espère toujours le « régulariser »21. Au surplus, il faut bien voir que le désordre – par exemple quelque arbitraire dans la gestion du personnel supérieur – n’empêche nullement un service d’être efficace, bien au contraire. Le désordre coexiste nécessairement avec l’ordre : c’est l’axiome qui doit régler cette recherche.

III. Typologie du désordre

9Quels objectifs doit se fixer l’historien ? il n’est pas facile de répondre à cette question, car en matière de désordre on en apprend sans cesse, l’expérience s’élargit, on doit avoir des objectifs glissants, et chaque ministère, chaque institution a ses propres types de désordres connus de tous ou seulement de quelques initiés. Mais il faut poser quelques questions simples : évoquons les différents cercles de désordre.

  • 22 Sur le clandestin, infra, p. 405.
  • 23 Par exemple on découvre les systèmes de délation, d’espionnage, les photocopies circulent beaucoup, (...)
  • 24 Gaboriau, dans Les Gens de bureau (1862), décrit déjà l’employé policier.

10Premier cercle : ce qui échappe tout naturellement à l’ordre, quel qu’il soit, par exemple ce qui tient au corps, les gestes, le regard, le quotidien avec ses multiples facettes, et on voit bien, sur longue période, la dégradation de la « discipline », la distension des liens hiérarchiques, des « habitudes d’ordre », par exemple en matière d’horaires, de congés, d’usages du temps, de formes de politesse. Et il faut ajouter tout ce qui est plus ou moins « clandestin »22 ; un directeur de cabinet ne sait pas, par la force des choses, tout ce qui se passe dans son cabinet, un directeur, dans sa direction : il y a une vie clandestine d’un service (ou d’une institution), qu’on n’apprend qu’à l’occasion d’un « incident », d’une « affaire »23, d’un scandale public et cela, de tout temps24.

  • 25 Qui a été très pratiquée au xixe siècle (la France administrative en 1841-1843 dénonce vivement les (...)
  • 26 Il faudrait une histoire en termes réels de la cogestion pratiquée par les syndicats, par exemple à (...)

11Deuxième cercle : ce qui va contre l’ordre imposé ; on voit bien là, au-delà du désordre « coutumier », ce qui est important : l’arbitraire, le népotisme25, la corruption « habituelle », le désordre syndical (dans la mesure où il établit dès les années 1910 un contre-pouvoir apparent ou tacite aux règles floues)26, la politisation (qui peut prendre des formes multiples, mais qui est aussi de tout temps, l’avancement étant « politique ») ; c’est, en général, ce que le contrôleur ne peut contrôler, ce qui menace le bon ordre administratif, ce qui va contre l’intérêt du service (telle nomination imposée par le cabinet va contre l’intérêt du service : mais qui peut définir légitimement « l’intérêt du service » ?). À l’habitude on finit par établir des compromis, des systèmes plus ou moins instables de « cogestion », la politisation trouve ses limites (les clans finissent par s’équilibrer).

  • 27 Par exemple en matière fiscale aucun texte ne précise clairement ce qu’il faut faire pour la déclar (...)
  • 28 Pour un bon exemple de ce droit proliférant et confus, on se reportera à Dominique Guihal, Droit ré (...)
  • 29 Nicolas Grandguillaume a décrit ces nouvelles bureaucraties, Théorie générale de la bureaucratie, o (...)

12Troisième cercle : le désordre créé par l’ordre, qui s’est souvent dégradé en un formalisme abusif ; les excès de la bureaucratie sont bien connus (Nicolas Grandguillaume les a décrits), la passion de l’ordre, du règlement peut conduire à des mécanismes dangereux (summum jus, summa injuria) qui provoquent le désordre ; la loi n’est pas appliquée de façon égale en France (Balzac le dénonçait déjà), et le désordre administratif dans l’Hérault sous prétexte d’ordre n’est pas le même que dans la Moselle. Chaque ministère sécrète sa réglementation particulière, touffue, confuse27, parfois accessible seulement à quelques initiés, qui en tirent leur pouvoir, et à quelques avocats, qui en profitent28. C’est là chose traditionnelle : et il faut ajouter depuis un demi-siècle la croissance de toutes puissantes bureaucraties, culturelle, sociale, économique mal contrôlées, aux ambitions désordonnées29 : chacune a son formalisme propre, ses désordres, particuliers, aux effets pervers mal connus – qui feront la joie de l’historien du désordre.

  • 30 Sur la cécité administrative, cf. R. Catherine et G. Thuillier, L’être administratif et l’imaginair (...)
  • 31 Des affaires récentes ont montré ce refus de prendre en compte les risques (cf. J. Bouyssou, Théori (...)

13On voit l’importance du champ à explorer : et ce qui est le plus difficile encore pour l’historien, c’est d’analyser, à côté des décisions médiocres, onéreuses, inintelligentes, incohérentes, celles que critique tout naturellement le contrôleur : la non-décision, la cécité volontaire30, le refus de voir « ce qui va mal tourner » (on laisse pourrir, on refuse de trancher, on sous-évalue le risque)31.

IV. Sources de l’histoire du désordre

14Entendons bien : le plus souvent il s’agit de lire autrement les sources en triant arbitrairement ce qu’il est important de voir, ce qui renvoie au désordre, montre son économie, ses règles ; il suffit souvent de raisonner en termes de désordre pour donner un autre sens au document (et souvent une seconde lecture est nécessaire). Le champ documentaire est fort étendu ; examinons-le à grands traits :

    • 32 Le journal de Stendhal relève que son cousin Daru avait peur : or la peur est un sentiment rarement (...)
    • 33 Blanche Py, Blanche, mémoires d’une employée du Trésor public, 1995.

    les récits biographiques : souvenirs, mémoires, « récits de vie », journaux, archives orales. Ils permettent (mais la sincérité est souvent faible, on dissimule beaucoup) de découvrir ce qui ne figure pas dans les archives administratives en général32, les conflits entre administrateurs, les abus de pouvoir, le vécu du désordre, les défaillances du système (le récit de Blanche Py33 donne l’idée de menus désordres que l’on ne trouve pas dans les procès-verbaux de vérification des postes comptables, même de façon codée).

    • 34 Les rapports d’inspection sont conservés aux archives du ministère des Finances ; on en possède que (...)
    • 35 Les rapports de l’inspection générale de l’Intérieur sont souvent très curieux (elle avait la réput (...)
    • 36 Il nous manque une bonne étude sur l’évolution du Rapport public de la Cour depuis 1832 : elle donn (...)
    • 37 Ainsi possède-t-on le rapport du maître des requêtes de Neville sur la Caisse Lafarge en 1808 (cf. (...)
    • 38 On voit bien dans les souvenirs d’inspecteurs les techniques de contrôle, et leurs difficultés avec (...)

    les rapports de contrôle : on trouve dans ces multiples rapports (Inspection générale des Finances34, inspections générales administratives et techniques)35 comme dans les rapports de la Cour des comptes36, une masse d’informations sur les petits et grands désordres de l’administration (dès l’Empire on trouve des rapports d’audit très significatifs)37. Mais ces rapports ne sont pas faciles à exploiter si l’on n’a pas les connaissances techniques, il faut bien comprendre la psychologie du contrôleur, ses traditions de contrôle, ses soucis particuliers38. Et il nous manque une étude d’ensemble sur les techniques du contrôle aux xixe et xxe siècles.

    • 39 Une lecture critique des arrêts du Recueil Lebon dès la Restauration permet de déceler les mécanism (...)

    les sources judiciaires : la masse d’informations données par les arrêts du Conseil d’État (et les arrêtés des conseils de préfecture) est rarement exploitée par l’historien de l’administration, on ne sait trop pourquoi39 ; elle donne pourtant beaucoup de renseignements précis sur ce qui se passait réellement dans l’administration (ainsi pour les pensions de retraite).

    • 40 Tel dossier montre les mésaventures d’un ingénieur des mines, Drouot, qui ose dénoncer les tricheri (...)
    • 41 Le bureau du corps préfectoral avait la mauvaise habitude de classer toutes les lettres, même gênan (...)
    • 42 Cette lecture lente n’a rien à voir avec l’exploitation statistique que certains historiens – ou so (...)

    les dossiers de personnel : c’est la source principale, trop peu exploitée systématiquement ; par exemple les dossiers d’ingénieurs des mines, d’ingénieurs des Ponts et Chaussées sont souvent d’un très grand intérêt pour la connaissance « pratique » de l’administration40, et ceux du corps préfectoral sont souvent fort cruels41, même au xxe siècle. Mais pour bien comprendre ces dossiers, il faut montrer une certaine prudence (on ne comprend pas d’une seule lecture un dossier un peu compliqué de préfet ou d’ingénieur des Ponts et Chaussées), et avoir aussi quelque expérience de l’administration (et des coutumes du corps) pour bien les décoder : on doit aller pas à pas, ne pas être pressé42.

    • 43 Ainsi, pour les Ponts et Chaussées, l’affaire du pont de Nevers (1791-1816) contée par Leclerc du S (...)
    • 44 Nous avons ainsi cherché à étudier trois « affaires » compliquées sous l’Empire : la Caisse Lafarge (...)

    les dossiers techniques : l’étude de telle ou telle affaire montre la profondeur des désordres, des dérèglements, mais il faut se plonger dans les bons dossiers, chercher à les comprendre de l’intérieur, ne pas hésiter à entrer dans le détail technique (un peu comme le ferait un contrôleur aujourd’hui)43 : ce n’est pas simple, car les éléments proprement techniques sont souvent très dispersés, les archives sont lacunaires, partielles. Mais une monographie en quelque sorte technique, par exemple l’étude de la préparation d’un projet de loi ou d’une « affaire » financière, donne une certaine assurance, on commence à avoir un jugement précis. Le risque est d’être piégé par ses sources : or, quelle que soit l’affaire, on ne peut savoir qu’une petite partie des choses (même aujourd’hui : un contrôleur le sait par expérience). Mais l’historien qui s’intéresse au désordre doit à titre d’initiation, d’exercice de souplesse, traiter une affaire « technique » à fond (au besoin en publiant systématiquement les pièces)44.

    • 45 Sur cette presse administrative, souvent fort bavarde, cf. Bureaucratie et bureaucrates en France a (...)
    • 46 Même la Revue des Deux Mondes dénonce les abus en matière de pensions de retraite en 1887 (cf. Les (...)
    • 47 Ainsi les protestations du Journal des fonctionnaires contre le directeur général de l’enregistreme (...)

    les sources de presse : presse administrative (et syndicale)45 qui dénonce beaucoup de menus abus, mais on doit l’utiliser avec prudence, car c’était souvent des formes de chantage, presse économique et financière, presse générale46 ; il est nécessaire de mener des explorations attentives, on peut faire de belles « trouvailles » (par exemple les protestations contre la conduite ou les erreurs de tel directeur)47.

15Peut-on aller plus loin dans l’exploitation ?

    • 48 Elles sont souvent très révélatrices : telles les lettres de Huysmans à Dom Thomasson de Goumay en  (...)
    • 49 Les journaux intimes sont rares, ils sont souvent remaniés (nous avons ainsi aux Archives nationale (...)
    • 50 Le journal de Dufaud, maître de forges et conseiller de préfecture à Nevers de 1835 à 1848, nous do (...)

    Il faut rappeler l’importance des archives privées : les correspondances48, les journaux intimes49 peuvent apporter beaucoup (ainsi sur les conflits à l’intérieur d’une préfecture, les « coutumes » en matière d’adjudication)50.

    • 51 Il suffit de tomber sur un bon conteur.

    Les archives orales peuvent être d’un grand secours : on peut orienter les questionnaires sur le désordre, l’analyse des dysfonctionnements et dérèglements, la coutume administrative, et il faut demander à de bons témoins, inspecteurs, contrôleurs, de conter leurs enquêtes (chaque contrôleur a son vivier d’histoires)51.

    • 52 Supra, p. 129.
    • 53 En principe le cabinet protège les services contre les interventions trop pressantes des politiques (...)

    Les archives de cabinets ministériels52 contiennent, en principe, beaucoup de traces de désordres (interventions à risques, querelles entre services, dénonciations, affaires « enterrées ») ; toute une partie de l’action des cabinets (et notamment du directeur de cabinet) est consacrée au règlement des désordres (mais, au dire des services, le cabinet peut aussi introduire le désordre, notamment en matière de nominations)53.

    • 54 Cf. R. Catherine et G. Thuillier, L’être administratif et l’imaginaire, ouv. cité et infra.

    Il faudrait peut-être s’interroger sur les sources d’archives relatives à la pathologie administrative54 (comment trouver des sources valables sur les suicides, les dépressions, les « déraillages » ? les dossiers de personnel sont volontairement vagues).

    • 55 Infra, p. 405.
    • 56 N’oublions pas que les primes étaient générales au xixe siècle, et souvent fort importantes dans ce (...)

    Il est nécessaire enfin de chercher à dresser une typologie des sources du clandestin pour une institution donnée55 : c’est là un exercice difficile, il y a les avantages en nature, les primes56, les privilèges dissimulés, les querelles de clans, les ententes entre « barons », ce qu’on sait, et ce qu’on soupçonne. Mais il faut bien connaître l’administration pour se lancer dans une telle exploration.

V. Conséquences

16On saisit bien les conséquences pour l’histoire de la bureaucratie.

  • 57 Tout le système comptable consacré par l’ordonnance du 14 septembre 1822 vient des efforts tenaces (...)
  • 58 Nous avions affirmé à la suite de Michel Debré et Emmanuel Monick (Jacquier-Bruère, Refaire la Fran (...)

17Première conséquence : contre l’histoire « de manuel », l’histoire résumée à l’excès, l’historien doit montrer ce qui est par-dessous, ce qui est occulté, dissimulé, poser les bonnes questions sur « ce qui n’allait pas », marquer le rôle de ce désordre quasi permanent, coutumier derrière la rigueur apparente qui « faisait illusion » ; parfois le désordre est fécond, il peut faire naître des initiatives, exciter l’ingéniosité des administrateurs qui cherchent à « régulariser » le désordre57. En fait l’historien est obligé de revisiter ses sources, de réviser les jugements tout faits, les préjugés, de récuser les rapports rassurants (ainsi l’administration de la IIIe République a parfois été fort médiocre, on l’oublie trop souvent, pour des raisons tenant à une politisation excessive)58.

18Deuxième conséquence : l’historien est amené à gérer autrement sa recherche :

    • 59 Cette contrainte d’érudition est souvent mal perçue : mais qu’est-ce qu’une rumeur de corruption ? (...)

    il est obligé de donner ses sources, de montrer les pièces du dossier, de publier des documents positifs, d’entrer dans le détail des dossiers techniques et non de les résumer (si on parle de corruption, on ne peut en rester sur de simples soupçons)59 ;

    • 60 La seule force de l’historien est de montrer la continuité du désordre, de souligner la permanence (...)

    comme tout contrôleur de métier, il doit garder une certaine mesure, et dire : « On voit ceci, on a la preuve de cela, mais pour le reste, on ne sait pas, ou on ne peut savoir ». Il faut éviter de juger trop rapidement (on ne fait pas de l’histoire journalistique ou « en pilule »), on doit constamment balancer le pour et le contre60.

  • 61 Nous échappe notamment tout ce qui touche à la partie orale de la bureaucratie, la plus importante (...)
  • 62 Sur l’importance des restrictions mentales et la duplicité de l’administrateur, cf. R. Catherine et (...)

19Troisième conséquence : les sources pour le passé sont résiduelles, épurées, partielles, insuffisantes61, le plus souvent nous n’avons qu’une vue grossière du désordre : ce qui doit obliger l’historien à nuancer, c’est-à-dire à apporter des éclairages intelligents, à éviter l’hagiographie, la critique excessive, les condamnations brutales ; l’expérience de la vie et celle de l’administration aident beaucoup à nuancer : rien n’est clair ni distinct quand il s’agit de décisions importantes, il y a toujours eu des compromis, des cotes mal taillées, des erreurs dissimulées62.

  • 63 Cf. Nicolas Grandguillaume, Théorie générale, ouv. cité.

20Quatrième conséquence : l’historien, à l’évidence, manque d’une bonne théorie du désordre que devrait lui fournir la science administrative (ou la psychologie administrative)63 : dans ses explorations l’historien dépend des hypothèses faites par la science administrative, mais celle-ci, sous l’influence des juristes, a quelque peine à parler du désordre, du tréfonds de désordre qu’il y a dans toute bureaucratie, et les contrôleurs – qui ont l’expérience de ce désordre aux formes multiples – ne cherchent pas à en faire la théorie.

  • 64 Infra, p. 545.
  • 65 Ce qui explique la nécessité de publier les documents montrant le désordre : un recueil sur la corr (...)

21Cinquième conséquence : pour l’historien de 2050 ou 2080, le seul dont le jugement importe, car il juge sans appel64, l’histoire du désordre administratif sera sans doute plus importante que l’histoire de l’ordre, le par-dessous est plus fascinant que l’apparence (il excite l’imaginaire, il donne des repères, il met en cause des mécanismes essentiels)65. Or l’historien d’aujourd’hui doit ménager les intérêts de l’historien de 2050 ou 2080, lui expliquer la signification des désordres qu’il montre, lui faire, à titre provisoire, la théorie du désordre bureaucratique et de ses causes. Dans tous ces travaux exploratoires, l’historien doit avoir ce souci constant d’éclairer l’historien de 2050 ou 2080.

VI. Règles de bon usage

22On doit faire preuve d’une grande prudence dans cette histoire du désordre, qui n’est pas aisée, qui exige beaucoup de qualités de l’historien : donnons quelques conseils de bon sens.

23Première règle : on ne doit pas surestimer les désordres que l’on trouve ; c’est là un risque bien connu des contrôleurs de métier, on peut exagérer dangereusement et tomber dans la fiction. Il existe un certain taux de désordre coutumier, et des dérèglements parfois exceptionnels, il faut éviter de généraliser. Au besoin l’historien doit consulter des « experts », discuter de ses « découvertes » avec des contrôleurs, des inspecteurs qui ont l’habitude de tels désordres aujourd’hui.

  • 66 Il y a un vécu du désordre, une psychologie du désordre qui relève de cette ethno-histoire ; que le (...)

24Deuxième règle : dans cette histoire exploratoire il faut ne traiter que de désordres importants, qui touchent à des affaires importantes (par exemple les désordres budgétaires ou financiers) ; les menus désordres habituels relèvent plutôt de l’histoire de la coutume administrative, ou de l’ethno-histoire bureaucratique66. Il faut bien choisir sa cible, et bien discerner ce qui est important, ce qui paraît « exemplaire ».

  • 67 Infra, p. 327.

25Troisième règle : on est amené à publier les documents significatifs, « qui parlent », les rapports d’audit ou de contrôle, au besoin à établir des recueils de documents67 , qui permettent d’aller au fond des affaires (et la nécessité d’éclairer, de commenter ces textes, peut conduire à de belles « trouvailles ») : c’est la seule méthode qui permette de montrer intelligemment l’étendue, l’économie du désordre.

26Quatrième règle : l’historien du désordre doit chercher à bâtir sa théorie du désordre pour le secteur qu’il explore, d’inventorier les désordres constants, les carences, les illusions, les « missions non remplies », les abus clandestins : il faut éviter d’avoir une vue parcellaire, émiettée des choses, et on doit faire un effort de doctrine.

Conclusion

27De ces trop brèves réflexions, quelles leçons peut-on tirer ?

28Première leçon : c’est une histoire difficile, qui exige beaucoup de l’historien, qui lui permet de marquer sa différence ; il y faut une bonne connaissance de la mécanique administrative et beaucoup de prudence (on ne doit pas conclure à la légère).

  • 68 Le désordre donne une certaine image de l’administration capable de s’adapter au terrain, flexible, (...)

29Deuxième leçon : le désordre est un des clés de l’histoire de la bureaucratie, il montre ce qui est important dans un système bureaucratique, sa tolérance au désordre, sa capacité de gérer et de protéger le désordre : la bureaucratie repose sur la coutume et (sauf en période de crise politique) le désordre est, pour une bonne part, chose coutumière68.

30Troisième leçon : ce qui est le plus important dans cette histoire du désordre touche aux questions de personnel, c’est le secteur le plus important, le plus secret en un sens, et où le désordre est, malgré toutes les réglementations et tous les statuts, le plus significatif : mais il n’est pas facile de saisir les « règles » de ce désordre.

31Quatrième leçon : c’est une histoire imparfaite, partielle, exploratoire, qui est, dans son principe même, fort critiquable (car elle met le doigt sur ce qui va mal et ne parle pas de ce qui va bien) : mais cette histoire doit être tentée si l’on veut bien comprendre ce qu’est une bureaucratie.

Notes

1 Théorie générale de la bureaucratie, 1996 (notamment p. 57-73), et on lira du même Théorie générale du contrôle (1994) qui peut donner d’utiles pistes de recherches (car le métier de l’historien se rapproche ici du métier de contrôleur).

2 La diversité de ces désordres est grande : lois et décrets non appliqués, désordres comptables, financiers, économiques, gestion arbitraire du personnel, gaspillage, corruption, médiocrité de la gestion (et de la formation), le champ à étudier est vaste : mais l’idée d’étudier ces désordres est en soi subversive.

3 L’historien en ce domaine est trop timide, il est trop influencé par le droit : en fait, on fixe une norme, on prend un texte, mais il est bien difficile de savoir comment il est appliqué hic et nunc.

4 En fait cette histoire du désordre est liée à d’autres histoires tout aussi subversives : l’histoire du mensonge administratif (cf. Pierre Lenain, « Le mensonge administratif » dans Le mensonge politique, 1988, p. 23-29), l’histoire de l’esprit de corps, l’histoire de la médiocrité, l’histoire de la coutume administrative, l’histoire du formalisme administratif (cf. R. Catherine et G. Thuillier, Introduction à une philosophie de l’administration, 1969, p. 166-170), l’histoire du vécu administratif et du clandestin administratif (infra, p. 405).

5 La lecture des rapports publics de la Cour des comptes donne – sur 10 ou 20 ans – une bonne image de ces multiples désordres, de gravité fort inégale : l’historien de l’administration a intérêt à parcourir ces rapports pour élaborer sa typologie du désordre et apprendre à « décortiquer » un désordre, à en démonter les mécanismes.

6 Quelle est la signification d’un désordre pour l’historien ? Le désordre relève de l’histoire des mentalités, de l’histoire de l’imaginaire administratif (infra, p. 419), de l’histoire des passions bureaucratiques (infra, p. 193), de l’histoire des structures administratives (le désordre peut être lié à certaines structures, aggravé par elles), de l’histoire politique de l’administration (la tolérance du désordre a un sens politique), de l’histoire psychologique (tels les désordres liés à l’esprit de corps, ainsi que le montrait jadis Courcelle-Seneuil dans sa théorie du mandarinat, cf. Bureaucratie et bureaucrates en France, 1980, p. 99-113).

7 Cf. N. Grandguillaume, Théorie générale du contrôle, ouv. cité.

8 Et notamment de régularité juridique : le droit, bien manié, peut couvrir beaucoup de menus désordres (sur le rôle de l’arbitraire dans la bureaucratie, on se reportera à R. Catherine et G. Thuillier, Introduction à une philosophie de l’administration, ouv. cité, p. 149-190).

9 Aucun système, quel qu’il soit et quelques précautions qu’on prenne, n’est jamais bouclé à 100 %.

10 L’étude de ces désordres reste à faire : mais les inspecteurs des finances qui font les premiers contrôles sérieux en 1816-1817 sont fort étonnés.

11 Il y avait, dans les services des postes avant 1990, un taux constant de détournement de fonds et de vols (on le voit par les procédures disciplinaires).

12 Il faut bien faire attention : avec le temps les mots, les valeurs, les intérêts changent. Ainsi on considère de plus en plus aujourd’hui, et depuis peu, le pantouflage comme chose irrégulière : or le pantouflage fut jugé au contraire au xixe siècle, et même jusque dans les années 1950, comme un moyen important pour régulariser la gestion des grandes entreprises, s’assurer qu’elle était conforme à l’intérêt national, donner une certaine sécurité à l’État (et à la société civile) et dynamiser l’économie : il faut donc être très prudent dans l’évaluation, éviter les anachronismes et bien comprendre le dessous des cartes.

13 Ymbert (Les Mœurs administratives, 1825) explique la genèse de ces circulaires interprétatives, « les circulaires donnent naissance à des questions, et les questions a des circulaires » (cf. Témoins de l’administration, 1967, p. 136-137).

14 Toute mesure administrative obéit à cette logique : on crée la TVA pour remédier à certains inconvénients des taxes sur les chiffres d’affaires, mais la TVA crée à son tour d’autres rigidités, d’autres abus. Un bon exemple est donné par le RMI : plus personne ne sait comment le réformer (cf. Patrick Sauvage, « RMI : quelle insertion ? », Informations sociales, n° 57, 1997, p. 55-64).

15 Un bon exemple est donné par le ministère des Affaires étrangères, au témoignage de la Cour des comptes (Rapport public, 1983 et 1994).

16 Cf. N. Grandguillaume, Théorie générale du contrôle, ouv. cité.

17 Dans les établissements publics ou même les services, on n’arrive pas à savoir combien de personnes travaillent réellement, les bilans sont faux, il y a toujours des mises à la disposition (dans les deux sens), des « vacataires » permanents payés sur les crédits de fonctionnement (ou même par des associations) et peu de gens savent ce qu’est un « rompu ».

18 Les controleurs financiers sont souvent obligés de fermer les yeux, au moins pour les choses importantes (ils se revanchent sur les choses minimes).

19 Le Statut des fonctionnaires d’octobre 1941 avait cru naïvement pouvoir les supprimer.

20 Faut-il rappeler que la recommandation écrite qui figure dans le dossier est souvent démentie oralement ? On ne peut totalement se fier aux documents

21 Aux PTT vers 1970 on découvrit dans la région parisienne, pour les « telecom », l’importance des primes occultes, dites coutumières, mais on n’osa pas intervenir, elles se généralisèrent de façon incontrôlable : on eut beaucoup de mal à régler le problème dans les années 1990.

22 Sur le clandestin, infra, p. 405.

23 Par exemple on découvre les systèmes de délation, d’espionnage, les photocopies circulent beaucoup, on ne sait trop comment elles parviennent au Monde, ou au Canard enchaîné (c’est là un signe net de désordre). Sur la délation, cf. « Sur la dénonciation », Revue administrative, 1997, p. 52.

24 Gaboriau, dans Les Gens de bureau (1862), décrit déjà l’employé policier.

25 Qui a été très pratiquée au xixe siècle (la France administrative en 1841-1843 dénonce vivement les « familles administratives »).

26 Il faudrait une histoire en termes réels de la cogestion pratiquée par les syndicats, par exemple à l’Éducation nationale, ou au Travail (les cabinets découvrent à leur arrivée ces rites non écrits de cogestion tacite, quelles que soient les gesticulations). En 1983, dans tel ministère social, les syndicats protestèrent vivement parce qu’on avait oublié de les consulter sur le choix du directeur du personnel.

27 Par exemple en matière fiscale aucun texte ne précise clairement ce qu’il faut faire pour la déclaration de revenus en cas de décès du conjoint : or il y a beaucoup de décès.

28 Pour un bon exemple de ce droit proliférant et confus, on se reportera à Dominique Guihal, Droit répressif de l’environnement (1997, 486 pages) que l’auteur a divisé en 2993 numéros : qui peut en avoir une connaissance précise ? Ce qui, à l’évidence, crée quelque désordre.

29 Nicolas Grandguillaume a décrit ces nouvelles bureaucraties, Théorie générale de la bureaucratie, ouv. cité, p. 76-82.

30 Sur la cécité administrative, cf. R. Catherine et G. Thuillier, L’être administratif et l’imaginaire, 1982, p. 115-118.

31 Des affaires récentes ont montré ce refus de prendre en compte les risques (cf. J. Bouyssou, Théorie générale du risque, 1997).

32 Le journal de Stendhal relève que son cousin Daru avait peur : or la peur est un sentiment rarement avoué, rarement noté.

33 Blanche Py, Blanche, mémoires d’une employée du Trésor public, 1995.

34 Les rapports d’inspection sont conservés aux archives du ministère des Finances ; on en possède quelques-uns pour le début du xixe s. (par exemple les rapports de contrôle des hôpitaux et hospices en 1816-1817, Archives nationales, F 15 111).

35 Les rapports de l’inspection générale de l’Intérieur sont souvent très curieux (elle avait la réputation de « laver le linge sale »).

36 Il nous manque une bonne étude sur l’évolution du Rapport public de la Cour depuis 1832 : elle donne souvent – surtout depuis 1950 – une chronique assez vivante des desordres administratifs dans les ministères et les communes. Les rapports particuliers sur les comptabilités juridictionnelles et administratives ne sont pas communicables.

37 Ainsi possède-t-on le rapport du maître des requêtes de Neville sur la Caisse Lafarge en 1808 (cf. La Caisse Lafarge, 1787-1892, 1993, p. 199-237) ou encore le rapport du procureur général J.-B. Garnier sur la maison de retraite de Sainte-Périne (cf. Aux origines des maisons de retraite : Sainte-Périne de Chaillot, 1800-1836, 1997, p. 166-177).

38 On voit bien dans les souvenirs d’inspecteurs les techniques de contrôle, et leurs difficultés avec certains potentats locaux (ainsi J. de Fouchier à Toulon).

39 Une lecture critique des arrêts du Recueil Lebon dès la Restauration permet de déceler les mécanismes fondamentaux du désordre, le favoritisme, l’absence de principes, l’incoherence, les abus de pouvoirs (par exemple pour les nominations, les retraites) et dès l’extension du recours pour excès de pouvoir, la moisson est très riche sur les mœurs administratives, on a une chronique singulière. L’historien en s’est pas encore attaché à lire sérieusement ces arrêts (malheureusement nous ne disposons que des arrêts publiés dans le Recueil ; les arrêts non publiés sont souvent importants, tel celui de 1817 sur la Caisse Lafarge, qui comprenait 25 pages). Il faudrait disposer des mémoires des parties, et notamment des répliques de l’administration : mais les archives du contentieux sont rarement conservées dans les archives des ministères (nous avons pourtant retrouvé le dossier de l’arrêt Delle Bobard de 1936 aux Archives de la Guerre).

40 Tel dossier montre les mésaventures d’un ingénieur des mines, Drouot, qui ose dénoncer les tricheries de Schneider sur les fournitures de rail vers 1850, tel autre les difficultés d’un ingénieur des Ponts et Chaussées en Algérie, qui vers 1880 ose mesurer les fournitures de pierres et de cailloux pour les routes et qui est démissionné, etc.

41 Le bureau du corps préfectoral avait la mauvaise habitude de classer toutes les lettres, même gênantes, notamment entre 1940 et 1944.

42 Cette lecture lente n’a rien à voir avec l’exploitation statistique que certains historiens – ou sociologues – entreprennent.

43 Ainsi, pour les Ponts et Chaussées, l’affaire du pont de Nevers (1791-1816) contée par Leclerc du Sablon dans les Annales des Ponts et Chaussées en 1920.

44 Nous avons ainsi cherché à étudier trois « affaires » compliquées sous l’Empire : la Caisse Lafarge (La Caisse Lafarge, 1787-1892, 1993, 360 pages), Sainte-Périne de Chaillot et l’affaire Du Chailla (Aux origines des maisons de retraite, 1997, 515 pages), les pensions de retraite des artistes de l’Opéra (à paraître) : on voit très bien les hésitations de la bureaucratie napoléonienne, sa lenteur à décider, les embarras du Conseil d’État pour choisir la bonne solution, les difficultés doctrinales de ces « affaires » (en matière de pensions des fonctionnaires, le Conseil d’État était parfois très réticent pour suivre les instructions de l’Empereur, nous avons publié dans Les retraites des fonctionnaires. Débats et doctrines, 1996,1. I, p. 79-305, les textes qui montrent bien ces querelles et ces lenteurs).

45 Sur cette presse administrative, souvent fort bavarde, cf. Bureaucratie et bureaucrates en France au xixe siècle, ouv. cité, p. 177-287.

46 Même la Revue des Deux Mondes dénonce les abus en matière de pensions de retraite en 1887 (cf. Les retraites des fonctionnaires, ouv. cité, t. I, p. 31).

47 Ainsi les protestations du Journal des fonctionnaires contre le directeur général de l’enregistrement Tiphaigne et son successeur Liotard-Vogt : « L’administration de M. Liotard-Vogt a surpassé celle de son prédécesseur : elle a entassé l’imprévoyance, l’invraisemblance, l’incohérence, l’ignorance » (1896, p. 54, cf. Bureaucratie et bureaucrates, ouv. cite, p. 232-233).

48 Elles sont souvent très révélatrices : telles les lettres de Huysmans à Dom Thomasson de Goumay en 1895-1897 (Bib. Nat., n. a. f. 14317, cf. La bureaucratie en France aux xixe et xxe siècles, ouv. cité, p. 127-130).

49 Les journaux intimes sont rares, ils sont souvent remaniés (nous avons ainsi aux Archives nationales une première version du journal de Combarieu, secrétaire général de la Présidence la République, cf. « Le journal manuscrit de Combarieu », Revue administrative, 1988, p. 210-221).

50 Le journal de Dufaud, maître de forges et conseiller de préfecture à Nevers de 1835 à 1848, nous donne une bonne chronique (Arch. dép. Nièvre, 22 F. cf. André Thuillier, Économie et société nivernaises au xixe siècle, 1974, p. 257-289).

51 Il suffit de tomber sur un bon conteur.

52 Supra, p. 129.

53 En principe le cabinet protège les services contre les interventions trop pressantes des politiques, mais parfois les cabinets sont faibles, oublient leur mission protectrice, ou font trop de politique.

54 Cf. R. Catherine et G. Thuillier, L’être administratif et l’imaginaire, ouv. cité et infra.

55 Infra, p. 405.

56 N’oublions pas que les primes étaient générales au xixe siècle, et souvent fort importantes dans certains bureaux de l’Intérieur (sur le produit des jeux) ou à la Poste (cf. La vie quotidienne dans les ministères au xixe siècle, 1976, p. 51-53).

57 Tout le système comptable consacré par l’ordonnance du 14 septembre 1822 vient des efforts tenaces pour régulariser le désordre révolutionnaire.

58 Nous avions affirmé à la suite de Michel Debré et Emmanuel Monick (Jacquier-Bruère, Refaire la France, 1943) que « la qualité de l’administration avait baissé entre les deux guerres » (Histoire de l’administration française, 1984, p. 89-90), mais les protestations des « anciens » avaient été vives : dire du mal de l’administration d’autrefois, même avec des documents, est mal vu.

59 Cette contrainte d’érudition est souvent mal perçue : mais qu’est-ce qu’une rumeur de corruption ? À chaque moment il y a une masse de soupçons, de rumeurs, de on-dit, de calomnies, mais les preuves sont rarement apportées publiquement, beaucoup de rumeurs sont ou paraissent « sans fondement » ; l’historien doit donc être très prudent et ne jamais aller au-delà des documents ; ainsi en matière de « corruption » de la presse effectuée par certaines administrations, Affaires Etrangères ou Finances : Barrés dans les Déracinés a bien décrit les mécanismes, mais que sait-on exactement ? (infra, p. 413).

60 La seule force de l’historien est de montrer la continuité du désordre, de souligner la permanence du désordre : ainsi l’Opéra a toujours été un gouffre financier, les archives abondent, mais on ne les regarde pas (sur ce désordre classique, cf Maryvonne de Saint-Pulgent, Le syndrome de l’Opéra, 1991, p. 123 et suiv.).

61 Nous échappe notamment tout ce qui touche à la partie orale de la bureaucratie, la plus importante aux échelons élevés, et qui est irrémédiablement perdue (supra, p. 135).

62 Sur l’importance des restrictions mentales et la duplicité de l’administrateur, cf. R. Catherine et G. Thuillier, Science administrative, conscience et pouvoir, 1974, p. 82-88.

63 Cf. Nicolas Grandguillaume, Théorie générale, ouv. cité.

64 Infra, p. 545.

65 Ce qui explique la nécessité de publier les documents montrant le désordre : un recueil sur la corruption au xixe siècle (l’affaire Roger, l’affaire Kessner, les spéculations sur le télégraphe dénoncées par Stendhal) serait certainement plus important pour l’historien de 2050 (c’est-à-dire aura une durée de vie plus longue) que telle monographie d’histoire bancaire, par force répétitive.

66 Il y a un vécu du désordre, une psychologie du désordre qui relève de cette ethno-histoire ; que les percepteurs vendent jusque vers 1850 leurs perceptions montre seulement une permanence de conduites remontant à l’Ancien Régime ; mais cela peut conduire à bien d’autres désordres.

67 Infra, p. 327.

68 Le désordre donne une certaine image de l’administration capable de s’adapter au terrain, flexible, réaliste, même si elle ne répond pas à la norme juridique ; tout n’est pas mauvais dans ce désordre coutumier, loin de là, et il serait facile de faire l’éloge de certaines formes du désordre bureaucratique (il faut nécessairement une marge d’arbitraire pour bien gérer du personnel, les bureaux de personnel le savent bien).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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