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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

I. Principes

Prospective de l’histoire de la bureaucratie1

Texte intégral

  • 1 En collaboration avec François Monnier.
  • 2 Pour une prospective 2025, il faut bien voir qu’on ne peut saisir le rôle des personnalité (...)
  • 3 On peut certes partir d’un constat des points forts et des points faibles de la discipline (...)
  • 4 Sur les méthodes d’ingénierie à employer, supra, p. 71.

1À l’évidence, il paraît nécessaire de se fixer des objectifs pour les années 1995-2005 : dix années, c’est fort court, mais plus une discipline a des méthodes incertaines, plus il est urgent d’établir des priorités, de donner des « orientations ». Certes, une prospective 2020-2025 serait possible – les historiens sont déjà formés ou en cours de formation – mais c’est peut-être un autre exercice, tout aussi arbitraire2. Établir des priorités ; il n’existe pas de méthode sûre3, mais on peut esquisser un certain nombre de programmes d’action, afin de rendre sensible la nécessité d’une telle prévision4 ; nous laisserons de côté toute idée de hiérarchisation entre ces objectifs, et nous ne donnons ces « programmes » que comme éléments d’une réflexion prospective (mais on sait que les historiens n’aiment guère la prospective et se défient de tout « programme »).

  • 5 L’histoire administrative n’est pas en bon état, ainsi qu’on le voit dans G. Thuillier, «  (...)

2Réfléchir sur ce qui va advenir est une nécessité de l’action et la carence de réflexion en ce domaine est souvent très dommageable5. Examinons les différents segments de cette prospective.

  • 6 Infra, p. 327.
  • 7 C’est la méthode appliquée depuis 1989 par Études et documents (publié par le Comité pour (...)

3Premier programme : l’accumulation de documents. L’histoire administrative est une discipline jeune, les synthèses – tout le monde en est bien d’accord – sont « prématurées », l’histoire résumée détourne les jeunes, affaiblit la discipline, entrave la recherche. Il faut par suite publier en priorité des documents, des recueils de documents « qui parlent »6, donner l’occasion aux chercheurs de publier les documents ou inédits ou d’accès très difficile en les annotant ; un bon document, c’est le point de départ d’une recherche, la chance de poser une « bonne question »7. C’est là une nécessité de la recherche – même si des esprits chagrins s’étonnent et veulent « de l’histoire résumée » (alors que la méthode est appliquée systématiquement en histoire littéraire et en histoire de l’art).

  • 8 Infra, p. 339.
  • 9 Elles sont conservées au Comité pour l’histoire économique et financière, avec des index t (...)
  • 10 L’administrateur-historien savait par expérience l’importance de ces phénomènes souterrain (...)
  • 11 On notera que le professeur Eugen Weber a su utiliser les récits de vie des inspecteurs de (...)
  • 12 Ainsi à la Commission des archives diplomatiques, le Directeur des archives de France, voi (...)

4Deuxième programme : les archives orales8. Il est urgent de collecter les témoignages de hauts fonctionnaires, la méthode a été appliquée avec succès par Florence Descamps pour le Ministère des Finances (2400 heures enregistrées – la plus importante collecte en France)9. Or on s’aperçoit que cette entreprise, qui permet pour un thème donné d’entrecroiser et de recouper x témoignages, finit par changer les objectifs et les méthodes de l’histoire administrative, en permettant à l’historien de découvrir ce que ne donnaient pas les documents écrits, les tensions, les conflits entre services, les enjeux du pouvoir, les querelles personnelles, la trame réelle du quotidien10 ; c’est un changement important pour l’histoire administrative, qui, pour les années 1935-1980, n’est plus dépendante étroitement de la source écrite11. Cette collecte est urgente, notamment pour le Conseil d’État, la Cour des comptes, l’administration d’Outre-Mer, le corps préfectoral, mais elle n’est pas commode à mettre en œuvre (elle est coûteuse, et il y a de fortes réticences)12.

  • 13 Infra, p. 347.
  • 14 Les récits de vie qui ont été sélectionnés par le jury présidé par André Castelot montrent (...)

5Troisième programme : la collecte des récits de vie. La méthode est neuve, elle a été appliquée avec succès au Ministère des Finances en 1993-1994 par Florence Descamps pour l’histoire des services du Trésor13 ; le concours autobiographique a permis de collecter des récits de vie qui donnent une image autre de l’administration, qui aident à saisir de l’intérieur les mutations du métier, à mesurer l’écart entre le métier d’autrefois et le métier tel qu’on l’exerce aujourd’hui, à comprendre les coutumes, les valeurs morales, les règles transmises de génération en génération ; or c’est précisément ce que ne peuvent nous apporter les archives administratives. On saisit ainsi des fragments de la mémoire d’un service, on élargit le champ de l’histoire administrative, le questionnaire de l’historien – et ses certitudes risquent d’être ébranlées14. Ces récits de vie représentent une innovation capitale : la méthode peut être appliquée à d’autres services ou administrations, aux douanes, aux services fiscaux, aux services de la Poste ou de France Télécom ; si la collecte est importante, on pourra peut-être écrire l’histoire administrative d’une autre manière.

  • 15 Supra, p. 20 et infra, p. 363.

6Quatrième programme : les archives audiovisuelles. L’historien de 2050 s’apercevra de la pauvreté des documents audiovisuels pour notre présent administratif ; on n’a pas fait de collecte systématique de ces documents, il y a très peu de films sur la vie administrative, on ne filme pas à titre d’exemples une conférence de l’ENA, une séance de sous-section au Conseil d’État, une réunion interministérielle à Matignon, une réunion de cabinet ministériel – et il n’est pas sûr qu’on conserve habituellement les archives photographiques (ou filmées) des services de presse ou de communication. Cette pauvreté est affligeante ; comment y remédier ? Il faudrait la création d’archives audiovisuelles15, comme il y a des archives écrites (qu’avons-nous gardé comme images de l’ancien ministère des Finances ?), et ce, pour l’historien futur (c’est-à-dire non exploitées avant 30 ou 60 ans...).

  • 16 Cf. « Où en est la science administrative ? », Revue administrative, 1993, p 455-456, et « (...)

7Cinquième programme : la méthodologie de l’histoire administrative est encore fort incertaine ; le pavillon couvre parfois d’étranges marchandises. Il faudrait une série de journées d’études pour saisir, confronter, évaluer les différentes méthodes utilisées qui sont souvent inspirées de disciplines connexes (sociologie, droit administratif, science politique, sciences de l’organisation). L’histoire administrative ne sait trop où elle va – on la confond parfois abusivement avec l’histoire de l’Etat ou l’histoire des « élites » – et il serait nécessaire, dans les dix prochaines années, de faire des opérations de clarification : quand on travaille sur l’histoire d’un corps de fonctionnaires, par exemple les cadres moyens des Postes ou des Finances, on a quelque peine à définir les méthodes utilisables, et il n’y a pas de patrons universitaires de cette discipline pour donner les inflexions nécessaires. Mais on constate que la science administrative a aussi les mêmes problèmes16.

  • 17 Publié en 1967, il ne tient pas compte des nouvelles orientations de l’histoire administra (...)
  • 18 Par construction, un manuel pour étudiants n’est pas un guide de recherche, il donne, cert (...)
  • 19 Sur l’importance de l’histoire des administrations locales, cf. G. Thuillier et J. Tulard, (...)

8Sixième programme : il serait urgent de donner aux jeunes chercheurs un manuel d’initiation ou un guide de recherche – avec des états de question, des orientations de méthode (le manuel de Pierre Legendre est trop exclusivement juridique17, il était destiné à des juristes)18. Peut-être même en faudrait-il deux : l’un pour les administrations centrales et les centres de décision, l’autre pour les services extérieurs, les administrations locales, car ce sont deux mondes qui ont longtemps – jusqu’en 1960-1970 ? – vécu fort séparés, les sources et les problèmes sont différents et il est absolument nécessaire de déparisianiser la recherche en ce domaine19.

9Septième programme : l’animation de la recherche. Il faudrait dans les prochaines années multiplier les colloques et journées d’études en liaison avec les disciplines parallèles, lancer des passerelles afin de décloisonner l’histoire administrative ; c’est ce que font l’Institut français de science administrative et l’École pratique des hautes études avec les journées d’études au Conseil d’État (en 1995, on en est à la 24e), mais, à l’évidence, il faudrait des « programmes de recherche » concertés avec les histoires connexes ; donnons quelques exemples :

  • histoire de la protection sociale (et histoire hospitalière) ; la part de l’histoire administrative dans cette discipline n’est pas négligeable, c’est la naissance de l’administration sociale, avec ses réflexes, ses coutumes, ses méthodes particulières, qu’il faudrait retracer20 ;
  • histoire culturelle et histoire de la bureaucratie culturelle21 : on fait aujourd’hui l’histoire des musées (c’est une discipline en train de naître), l’histoire des bibliothèques, l’histoire de l’administration des Beaux-Arts22 ;
  • histoire agricole et histoire de l’administration de l’agriculture, de l’intervention de l’Etat, de la cogestion du secteur avec les grandes associations23 ;
  • histoire de la fiscalité, qui, on ne sait pourquoi, n’a jamais été entreprise sérieusement24.
  • 25 Ces histoires particulières (par exemple l’histoire de l’électricité) peuvent apporter bea (...)

10On peut multiplier les exemples ; depuis dix ans, on voit mieux l’impulsion que l’histoire administrative peut donner pour comprendre des histoires « connexes » ; une réflexion sur ces échanges serait nécessaire25, car c’est la chance de l’histoire administrative que de venir en soutien à bien d’autres histoires.

  • 26 Son expérience d’éditeur mériterait d’être analysée, tout comme celle du Comité d’histoire (...)
  • 27 La Bibliographie de l’histoire de France ne donne pas de résumé et ne s’étend pas aux trav (...)
  • 28 On n’a pas, il est vrai, analysé jusqu’à présent la demande d’information des chercheurs.

11Huitième programme : diffusion des recherches et information des chercheurs. On s’aperçoit, en histoire administrative comme dans d’autres disciplines, que quand on donne à des chercheurs – « professionnels » ou « non professionnels » – le moyen de publier des articles ou des thèses, on provoque un développement sensible des recherches de haut niveau ; il importe d’avoir les moyens de publier – l’expérience des Comités d’histoire des ministères le montre bien ; il faudrait des systèmes de collection, le Comité pour l’histoire économique et financière de la France a montré la voie, en publiant de 1989 à 1995, 36 gros volumes26 ; c’est une expérience qu’il faudrait reprendre pour l’histoire administrative. Mais il manque un moyen de diffuser les informations concernant les recherches ; un Bulletin pourrait signaler les travaux publiés (ou non publiés : mémoires de DEA, thèses) en donnant un court résumé27 ; la tâche est complexe, car beaucoup de travaux intéressant l’histoire de l’administration relèvent d’autres disciplines, droit ou sciences politiques ; en fait, on ne sait pas encore comment traiter ces problèmes d’information28.

  • 29 Sur la difficulté d’élaborer un tel guide, infra, p. 317.
  • 30 Un guide est en préparation dans le cadre du bicentenaire du Conseil d’État.
  • 31 Le modèle de ces guides a été donné par Thérèse Charmasson, Guide du chercheur : Histoire (...)

12Neuvième programme : pour aider les chercheurs – jeunes étudiants ou administrateurs qui veulent écrire sur l’histoire de leur maison – il faut leur donner des instruments de travail adaptés, établir des guides de recherche spécialisés, donnant une idée rapide des sources d’archives, des sources imprimées, de la bibliographie, des orientations de lecture et des conseils de méthode (qu’est-ce qu’il est important d’étudier ?) ; il s’agit de guides sur des thèmes étroits, par exemple l’histoire du corps préfectoral29, l’histoire du Conseil d’Etat30, l’histoire des conseils de préfectures, l’histoire des services fiscaux, l’histoire des idées de réforme administrative, l’histoire de l’administration en province depuis 1945 ; ces guides répondent à des demandes spécialisées de chercheurs. Certes on connaît la grande difficulté de rédiger de tels guides31 – mais c’est une nécessité, car ils épargnent beaucoup de temps aux chercheurs et permettent de les diriger sur les bonnes cibles.

13Dixième programme : les grands projets. L’histoire administrative va, au cours de la décennie prochaine, avoir deux tâches majeures :

  • l’une, le bicentenaire du Consulat et de ses institutions, va provoquer nécessairement un afflux de recherches, de publications pour les années 1798-1804 ; il faut s’y préparer dès maintenant (le Conseil d’État dès 1994 a pris les mesures nécessaires)32, il est indispensable d’y associer les universités de province, les conseils régionaux et les conseils généraux, les sociétés savantes locales, par exemple pour l’étude du corps préfectoral, de l’administration départementale, des conseils des préfectures, des services fiscaux, de l’administration hospitalière ; étudier la reconstitution de l’administration sous le Consulat va demander un effort considérable, si l’on sait tirer intelligemment les conclusions des erreurs du Bicentenaire de 178933,
  • l’autre, l’histoire du xxe siècle (1900-2000) pose des problèmes délicats ; il va falloir établir, pour la partie administrative de cette histoire, qui n’est pas écrite faute de sources fiables, des programmes de travail ; l’organisation du cinquantenaire des réformes de 1945-1946 montre bien la difficulté de jeter un regard historique et « critique » sur des institutions familières, de collecter de bons témoignages, de recueillir « les bons documents » (qui ne sont pas tous inventoriés34, de poser les « bonnes questions » ; pratiquement, on n’a aucune étude approfondie sur bien des aspects de la vie administrative au xxe siècle, et on a souvent quelque scrupule à écrire des articles d’histoire sur la période postérieure à 1940-1944 ; parfois même, on oublie (volontairement ?) que l’administration joue un certain rôle dans les périodes de crise ; on a publié, il y a peu, un gros colloque sur la guerre d’Algérie en oubliant benoîtement l’administration civile, ce qui est tout de même surprenant...
  • 35 Sur le rôle et l’activité du Comité pour l’histoire économique et financière, cf. Revue ad (...)
  • 36 En particulier, certains universitaires spécialistes d’histoire économique ne comprennent (...)

14Qu’on comprenne bien notre souci ; nous croyons que le développement de l’histoire administrative – qui est une histoire difficile, une histoire carrefour, qui suppose quelques connaissances et souvent quelque maturité – exige des vues concertées, et, sinon une certaine « programmation », à tout le moins une idée assez nette des objectifs prioritaires : l’ingénierie historique, qui permet l’élaboration de tels « programmes » en ajustant l’offre et la demande, est une technique encore mal maîtrisée en France, les règles du jeu ne sont pas fixées – on le voit bien pour les Comités d’histoire créés dans les ministères35 (certains membres sont souvent déconcertés devant les règles de l’ingénierie historique)36. L’originalité de l’histoire administrative – et sa difficulté principale –, c’est qu’elle ne peut guère être faite sans la collaboration des administrateurs ; il faut des liens étroits entre les historiens et les responsables administratifs (c’est en principe le rôle des Comités d’histoire), des objectifs communs ; bien des ministères s’intéressent aujourd’hui à leur patrimoine de mémoire : c’est là une donnée nouvelle qui mérite réflexion et que les historiens universitaires auraient tort de négliger.

Notes

1 En collaboration avec François Monnier.

2 Pour une prospective 2025, il faut bien voir qu’on ne peut saisir le rôle des personnalités ; or une discipline ou sous-discipline progresse à coup de personnalités.

3 On peut certes partir d’un constat des points forts et des points faibles de la discipline, tirer les leçons des dix dernières années ; mais ce n’est pas toujours la bonne méthode. Pour tracer des programmes d’action, on peut aussi se fixer des objectifs optimaux sans tenir compte des contraintes, du poids du passé ; la méthode a aussi ses avantages.

4 Sur les méthodes d’ingénierie à employer, supra, p. 71.

5 L’histoire administrative n’est pas en bon état, ainsi qu’on le voit dans G. Thuillier, « Pour une prospective de l’histoire administrative contemporaine », Mouvement social, octobre 1991, p. 71-83.

6 Infra, p. 327.

7 C’est la méthode appliquée depuis 1989 par Études et documents (publié par le Comité pour l’histoire économique et financière) et par le Bulletin d’histoire de la Sécurité sociale (publié par le Comité d’histoire de la Sécurité sociale).

8 Infra, p. 339.

9 Elles sont conservées au Comité pour l’histoire économique et financière, avec des index très élaborés. Sur la théorie de ces archives orales, cf Florence Descamps, « Les archives orales du Comité pour l’histoire économique et financière, ou la fabrication d’une source », Études, et documents, t. III, 1991, p. 511-538. Florence Descamps, qui enseigne la théorie des archives orales à l’École pratique des hautes études, prépare un livre sur les archives orales et leurs conséquences sur l’histoire administrative.

10 L’administrateur-historien savait par expérience l’importance de ces phénomènes souterrains, ce qui le mettait en défiance vis-à-vis d’une histoire trop formaliste, trop liée aux sources écrites.

11 On notera que le professeur Eugen Weber a su utiliser les récits de vie des inspecteurs de finances, conservés au Comité pour l’histoire économique, dans son livre sur La France des années 30 (1995).

12 Ainsi à la Commission des archives diplomatiques, le Directeur des archives de France, voici quelques années, s’est élevé contre le principe des archives orales que pratiquait ce département.

13 Infra, p. 347.

14 Les récits de vie qui ont été sélectionnés par le jury présidé par André Castelot montrent bien l’écart entre les archives administratives et le vécu des administrateurs.

15 Supra, p. 20 et infra, p. 363.

16 Cf. « Où en est la science administrative ? », Revue administrative, 1993, p 455-456, et « Pour une prospective de la science administrative », ibidem, 1994, p. 265-267.

17 Publié en 1967, il ne tient pas compte des nouvelles orientations de l’histoire administrative.

18 Par construction, un manuel pour étudiants n’est pas un guide de recherche, il donne, certes, des conseils de lecture, mais non des pistes de recherches, des orientations sur les sources d’archives, il ne peut établir de priorités de recherche – et ce n’est pas sa fonction.

19 Sur l’importance de l’histoire des administrations locales, cf. G. Thuillier et J. Tulard, Histoire locale et régionale, 1992, p. 67 et suiv. On commence – non sans difficultés – à faire l’histoire du personnel des préfectures et du personnel communal.

20 Le Comité d’histoire de la Sécurité sociale est orienté principalement vers l’histoire administrative de la « protection sociale ».

21 Marc Fumaroli, dans L’État culturel, a montré comment s’est mise peu à peu en place (depuis 1936) une bureaucratie culturelle, envahissante et autoritaire.

22 La thèse de l’École des chartes d’Agnès Callu sur la Réunion des musées nationaux avant 1940 a montré la richesse des sources disponibles et l’importance de cette histoire pour comprendre le présent.

23 Un Comité d’histoire de l’agriculture a été créé en 1995 par arrêté du ministre pour mettre sur pied cette histoire trop négligée.

24 Cette histoire de la fiscalité touche aussi à l’histoire de l’entreprise, à l’histoire sociale (le revenu disponible des familles), à l’histoire macro-économique ; c’est une histoire très complexe, aux méthodes mal définies, et l’impossibilité d’accéder aux dossiers de l’impôt sur le revenu (qui date de 1917) et aux dossiers concernant les entreprises, freine, par construction, le développement de cette discipline ; or il n’est pas sur que ces dossiers d’impôts – fort volumineux – ne soient pas détruits massivement comme manquant d’« intérêt historique », ce qui empêchera toute histoire sérieuse du secteur (infra, p. 493).

25 Ces histoires particulières (par exemple l’histoire de l’électricité) peuvent apporter beaucoup à l’histoire administrative et l’histoire administrative permet de mieux comprendre les mécanismes de décision et le jeu des institutions ; ce double mouvement mérite toujours une analyse approfondie.

26 Son expérience d’éditeur mériterait d’être analysée, tout comme celle du Comité d’histoire de la Sécurité sociale et celle de l’Association pour l’histoire de l’électricité ; ce sont trois formules différentes en matière d’aides aux chercheurs.

27 La Bibliographie de l’histoire de France ne donne pas de résumé et ne s’étend pas aux travaux non publiés ; c’est un instrument précieux qu’il faudrait pouvoir approfondir pour l’histoire administrative.

28 On n’a pas, il est vrai, analysé jusqu’à présent la demande d’information des chercheurs.

29 Sur la difficulté d’élaborer un tel guide, infra, p. 317.

30 Un guide est en préparation dans le cadre du bicentenaire du Conseil d’État.

31 Le modèle de ces guides a été donné par Thérèse Charmasson, Guide du chercheur : Histoire de l’enseignement, xixe-xxe s., 1986 – mais il n’a pas encore été imité.

32 Le Ministère de l’Intérieur a créé en 1995 un comité, présidé par le doyen Georges Vedel, pour organiser le bicentenaire du corps préfectoral.

33 On n’a pas pris soin de lancer des travaux assez longtemps à l’avance, on a laissé de côté très souvent l’histoire administrative, on n’a pas su « programmer » les recherches, on n’a pas recensé systématiquement les lacunes de la recherche, et défini les priorités, on n’a pas publié – avec le décalage nécessaire – les guides de recherche et les conseils de méthode : on voit le bilan critique que l’on peut esquisser.

34 Et parfois les documents utiles sont menacés de destruction : on assure que la Direction des Archives de France, en accord avec la Direction de l’ENA, a décidé de détruire les copies des concours de l’ENA depuis 1945 pour les candidats qui ont échoué – sous prétexte que ces copies de « recalés » ne sont pas « intéressantes » pour l’historien.

35 Sur le rôle et l’activité du Comité pour l’histoire économique et financière, cf. Revue administrative, 1993, n° 276, p. 598-599, et infra, p. 479.

36 En particulier, certains universitaires spécialistes d’histoire économique ne comprennent pas l’importance de la collecte des archives orales – alors que les responsables de l’administration comprennent mieux la nécessité de sauver cette mémoire irremplaçable.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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