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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

Préface

François Monnier

Texte intégral

1C’est entendu, Guy Thuillier ne s’intéresse qu’aux faits, qu’à l’expérience, qu’au quotidien, qu’aux hommes et à leurs habitudes, leurs petits travers et leurs illusions ou leurs rêves, il ne cesse de marquer sa volonté de toujours se cantonner au niveau pratique, de faire sienne cette conception si peu dogmatique, si peu française de l’histoire, qui rejette toute doctrine, qui a en horreur toute généralisation. C’est un grand pragmatique. Du moins voudrait-il nous le faire croire... car ne cherche-t-il pas aussi, derrière des préoccupations qu’il voudrait faire passer pour terre à terre, à se libérer de l’influence des circonstances et des faits, à dégager des maximes, à propager des idées, en somme à développer une réflexion sur l’histoire de la bureaucratie ou, de manière plus large, sur l’histoire en général ? N’est-il pas un philosophe à la recherche de concepts, qui se servirait de l’histoire comme d’une méthode pour les troubler, pour en éprouver l’efficacité et la solidité en les frottant aux faits et en les confrontant à la temporalité ? N’est-il pas également un moraliste qui chercherait à donner un sens à son travail, comme il nous l’a montré dans son Histoire entre le rêve et la raison, Introduction au métier de l’historien ?

2Nous aimons à le croire, même s’il s’en défend parfois avec énergie, même s’il peut s’en irriter... C’est, en fait, un faux modeste qui travaille à la manière du poète Fernando Pessoa, qui s’est toujours caché derrière ses multiples hétéronymes (grands et petits) et dont le pseudo-réalisme masquait en réalité une obsession de la métaphysique (« Penser dérange comme de marcher sous la pluie / Lorsque s’enfle le vent et qu’il semble pleuvoir plus fort »). Personnage paradoxal, comme l’immense poète portugais qui se fit passer pour un modeste et très univoque employé de bureau, Guy Thuillier, sous couvert de réalisme, ne s’intéresse qu’aux choses compliquées et n’avance – en vrai disciple de Valéry – qu’en les compliquant davantage. C’est que l’histoire de la bureaucratie est une histoire complexe, qui n’étudie pas seulement des faits, des circonstances, des habitudes, des pouvoirs, des crises, des désordres, des bureaux et des hommes, qui ne tient pas seulement tout à la fois à l’histoire institutionnelle, juridique, politique, économique, sociale, démographique, syndicale, psychologique... mais qui débouche aussi et nécessairement sur une conception de la société qui ne peut être innocente et neutre.

3D’autant qu’il proclame – avec raison – qu’il faut faire acte de volonté pour écrire, pour construire l’histoire de la bureaucratie, l’histoire de l’administration. Il sait, il a compris que l’historien modifie nécessairement la réalité, en fonction de sa propre époque et de ses propres obsessions : il ne reçoit pas l’histoire, il ne la lit pas dans les événements, les hommes et leurs archives, il la crée, il la met au service de son temps. « Pour l’historien, créer, c’est mettre au jour quelque chose de neuf non pas ratione materiae (ce qui est le moins important), mais ratione principiorum, c’est-à-dire à raison du mode de voir, du mode de raisonnement, ce qui peut engager l’historien pendant 10 ou 20 ans ». L’histoire de la bureaucratie est une « histoire ouverte, inachevée ». Ses « méthodes sont incertaines ». Elle n’est pas vérité (« Douter est une nécessité du jeu de l’historien »), ni rationalité.

4Guy Thuillier a raison, on ne le dira jamais assez. Il a raison de se poser ces questions essentielles, tout comme il a raison de s’intéresser à l’histoire de la bureaucratie. Car celle-ci ne se porte pas bien (tout comme la science administrative d’ailleurs). Pour quelle raison ? L’analyse mérite assurément d’en être faite à l’occasion de la sortie de cette somme. Les causes en sont multiples. Mais il n’est pas impossible d’en retenir quelques-unes.

5Ce mauvais état de santé résulte d’abord, peut-être, de la confusion trop fréquente entre histoire juridique et institutionnelle et histoire de la bureaucratie, ou histoire de l’administration. Une confusion qui est aggravée par des manuels – les seuls qui existent – conçus par et pour les juristes, tel celui, pourtant très beau, de Pierre Legendre (1967). Il en résulte que cette histoire est largement confisquée par les facultés de droit, qui la dévaluent et n’en abordent que certains aspects, principalement institutionnels et normatifs.

6Mais c’est là, avant tout, une cause extérieure, qui ne relève pas de la matière elle-même. D’autres sont sans doute plus profondes, car intrinsèques à cette branche de l’histoire. Celle-ci, en effet, est indécise quant à ses principes et « il n’est pas facile de les définir dans une discipline aussi incertaine de ses méthodes, aussi floue que l’histoire de la bureaucratie » ; ils « sont par construction partiels, provisoires, révisables ». Histoire carrefour, l’histoire de l’administration génère ses propres difficultés. Des difficultés qui sont accrues par l’opposition déjà ancienne, mais toujours aussi insurmontable (on ne sait pourquoi), de l’histoire économique et de l’histoire marxisante, par des schémas réducteurs (du type confusion entre la bureaucratie publique et la « bureaucratie d’entreprise »), à la suite des théories vagues de Weber, puis de Crozier, et par l’absence de dessein visible : on préfère, à tout prendre, l’histoire politique ou l’histoire du droit. A cela s’ajoutent les embarras causés par le défaut de connaissances, chez l’historien, de la vie bureaucratique et le manque d’expérience de la vie pratique : les histoires publiées sont décevantes, et provoquent parfois le sourire de l’administrateur de métier ou du conseiller d’État. Les gênes inhérentes à l’histoire récente ne facilitent guère non plus l’approche de la bureaucratie, à tel point qu’il faut parfois suspendre son jugement (problème de Vichy, de 1944-1946), en attendant que le temps produise son œuvre, sans compter certaines difficultés de principe attachées à la discipline (par exemple, quant au rôle des personnalités ou quant à l’étude de choses complexes et peu saisissables comme l’esprit de corps).

7On voit l’ensemble des raisons (mais il y en a bien d’autres, notamment le refus par les facultés de droit d’une reconnaissance de son autonomie, ou celui du C.N.R.S. d’en faire une priorité, mais aussi la séparation des facultés de droit et des facultés de lettres en ce domaine, etc.) qui expliquent cette situation fort médiocre de l’histoire administrative. D’ailleurs, jusqu’en 1970-1980, elle était peu enseignée en tant que telle et, aujourd’hui encore, elle continue à être marginalisée par notre enseignement universitaire.

8De sorte qu’il faut se battre pour développer cette histoire, pour l’accréditer auprès des jeunes chercheurs, pour former des historiens à ses techniques et pour leur donner de bons outils de travail. Depuis quelques années, on relève déjà bien des changements auxquels Guy Thuillier n’est pas tout à fait étranger et qui témoignent d’une nouvelle attention (extra-universitaire) à la discipline.

9C’est ainsi que les comités d’histoire des ministères sont devenus en vogue. Malgré les réticences de certains universitaires, ceux-ci se mettent à aborder l’histoire de la bureaucratie et cherchent à bâtir des programmes, à créer des outils de travail et à publier. Ils viennent, d’ailleurs, de se former en club (1998). Sous leur couvert, la collecte des archives orales devient moins confidentielle, qui favorise l’accumulation de matériaux essentiels et inédits pour l’histoire administrative. Des concours de récits autobiographiques ont été lancés, qui permettent d’aller plus loin dans la connaissance de la personnalité des fonctionnaires (Blanche Py, Mémoires d’une employée du Trésor public, Yvonne Mathé, La longue marche d’une auxiliaire des Impôts). La réflexion sur les principes et les priorités de la collecte des archives, afin de préserver la mémoire des ministères, commence péniblement à émerger (avec la création – difficile – de comités d’archives). Des colloques – trop peu nombreux – commencent à être organisés pour décloisonner l’histoire de l’administration et provoquer la rencontre d’historiens et d’administrateurs.

10Mais de ce mouvement qui s’amorce timidement, l’Université – mises à part quelques individualités novatrices – se tient très prudemment à l’écart : l’histoire administrative n’est pas encore une discipline qu’elle veut bien reconnaître. Seules la IVe Section (Sciences historiques et philologiques) de l’École pratique des Hautes Études et, dans une moindre mesure, l’École des Hautes Études en Sciences sociales osent l’accompagner. C’est ainsi que la IVe Section de l’E.P.H.E. a inauguré, depuis 1988, un enseignement exclusivement consacré aux archives orales et qu’elle a déjà organisé, avec le concours de l’Institut français des Sciences administratives, 28 colloques d’histoire de l’administration. Mais il faudra encore bien du temps – et peut-être l’aide du Collège de France ? – pour que soit reconnue l’autonomie de la discipline.

11Précisément, le recueil de Guy Thuillier cherche à répondre à ces carences et à ces difficultés, en fournissant un outil de travail aux jeunes, sous une forme moins rigide et moins dogmatique qu’un manuel : c’est une sorte de bilan-programme.

12C’est ainsi qu’il tente de définir des principes, de dégager une démarche, de donner des outils de travail, de déterminer des règles du jeu, en somme d’établir des méthodes « pour réfléchir ». En fait, il veut aller le plus loin possible dans la connaissance de la bureaucratie. La partie « Principes » le montre bien. Il cherche à saisir le temps de l’administrateur, le quotidien, la vie des cabinets, les crises, il s’intéresse aux gestes, au clandestin, à l’imaginaire, à la corruption, c ’est-à-dire qu’il tente de saisir tout ce qui touche à l’« être » de la bureaucratie (les récits de vie, déjà évoqués, ont d’ailleurs montré l’importance de l’imaginaire chez le petit fonctionnaire).

13Il veut dégager une certaine méthode de raisonnement. C’est ainsi qu’il montre, à partir de l’expérience des comités, comment on peut bâtir des programmes, comment on peut appliquer des techniques d’ingénierie. Cette approche de l’histoire administrative est sans doute la plus novatrice, car ces techniques d’ingénierie, appliquées jadis par Guizot ou par le Comité Jaurès, s’opposent plus ou moins aux méthodes en vogue à l’Université, très individualistes, qui refusent toute idée de programmation, ce qui n’est pas sans provoquer d’importants gaspillages (il nous manque, d’ailleurs, une réflexion sur le gaspillage de matière grise et il est étonnant qu’il ne nous en ait pas fourni les prémices !).

14Enfin, il donne des conseils pratiques et avance des mises en garde. C’est pourquoi, à côté des principes et de la doctrine, il veille à donner des règles de bon usage, qui permettent de ramener les principes à mi-hauteur, son souci étant avant tout pratique. Cela se voit bien avec ses conseils aux hauts fonctionnaires sur leurs archives ou sur la manière de tenir un journal.

15Mais là n’est peut-être pas l’essentiel, car derrière ces pages, derrière ces principes, derrière ces méthodes, derrière ces conseils, il faut bien voir qu’il y a, comme nous le relevions d’entrée de jeu, toute une conception, toute une philosophie de l’histoire (et du métier) que l’on a déjà pu trouver dans L’histoire entre le rêve et la raison.

16Quelles en sont les grandes caractéristiques ? Avant tout, Guy Thuillier est un fervent partisan d’une conception volontariste de l’histoire : « Un historien est d’abord un homme qui a le courage d’entreprendre, qui sait vouloir et qui doit surmonter un certain nombre d’obstacles. » L’histoire n’estpas « donnée » à l’historien, elle exige de sa part un « effort » de création. Mais semblable conception de l’histoire est mal comprise, car pour bon nombre d’historiens, il est inenvisageable que l’histoire puisse être contingente, aléatoire, discutable, probabiliste, alors que pourtant « l’histoire de l’Histoire montre bien le déplacement des centres d’intérêts, le jeu de la demande publique ou technique qui incitent à explorer de nouveaux champs, à transformer de l’inconnu en connu (et du connu en inconnu), elle montre également le rôle des personnalités créatrices qui modèlent une discipline ou sous-discipline, qui ont une imagination créatrice, une sorte d’ingenium qui séduit, provoque le goût de créer ». Elle est également « mal vue, en raison du petit nombre d’historiens créateurs, qui « ont osé créer quelque chose, rompre avec la routine du troupeau ».

17Elle est également probabiliste, ce qui n’est d’ailleurs que le prolongement de sa première caractéristique. L’historien, en effet, ne travaille que sur du vraisemblable ; il ne peut avoir aucune certitude, ni même aucune sécurité. L’histoire n’est qu’un jeu, qui ne permet pas d’accéder à la vérité. La rechercher ne relève que d’une illusion, il n’y a que de prétendues certitudes. Tout juste l’historien peut-il approcher l’incertain, l’indéterminé, le douteux, le probable. D’ailleurs, la vie administrative n’est-elle pas faite elle-même de compromis, d’adaptations, de ménagements et de flexions, et le devoir de l’historien n’est-il pas de se tenir à l’écart des apparences et des prétendues certitudes ?

18Elle est aussi éminemment pragmatique. C’est d’ailleurs, pour Guy Thuillier, l’une de ses antiennes, l’un de ses chevaux de bataille. Et il est vrai que, plus que tout autre, il a le sens du contingent, du relatif, du douteux. En 1979, Vincent Wright (Préface à Regards sur la haute administration) ne le traitait-il pas déjà de « pragmatique britannique » et ne constatait-il pas que « dans ses idées nous découvrons plus d’une trace de Burke : le même sens de l’Histoire, la même acceptation de l’influence des circonstances, la même horreur de tout schéma dogmatique, la même répugnance instinctive envers toute généralisation hâtive, toute idée trop généreuse, toute réforme trop radicale » ? La chose est entendue : « On nous a posé la question : quelle qualité principale doit posséder l’historien de la bureaucratie ? Nous avons répondu immédiatement : la flexibilité. Car l’histoire de la bureaucratie ne peut guère être faite par des esprits doctrinaires, qui croient à des normes, des systèmes, des modèles, qui ont des œillères. »

19Conséquence logique, sa conception de l’histoire est en outre intuitive (l’historien « doit inventer son chemin, procéder à des explorations sans avoir de méthodes certaines »), car Guy Thuillier veut aller le plus loin possible, aller au-delà du visible, saisir les choses par le dedans, et aller après du dedans au dehors : l’histoire administrative est « une histoire qui repose moins sur l’accumulation des fiches que sur l’intuition, l’habileté à comprendre par le dedans ». Il déteste tout ce qui est analyse et rationalisation dogmatique. « L’histoire de la bureaucratie exige des esprits flexibles, capables de s’adapter au terrain, selon les occurrences, avec la plus grande souplesse de méthodes ; l’historien doctrinaire, qui a des principes rigides, qui veut à tout prix démontrer sa thèse, qui applique des idées toutes faites qu’il a empruntées, les leçons du maître, a peu de chances de produire des travaux de bonne qualité (sauf exception) : car la matière se prête mal à une histoire idéologique ou doctrinaire. »

20Elle est enfin prospective : l’historien doit savoir raisonner à 50 ans de distance, se placer en 2050 ou 2080, ce qui entraîne nécessairement un décalage fécond, une remise en cause, et donne le sens du relatif, du provisoire, car toute histoire est « provisoire » et tout historien aura des successeurs. « L’historien doit se préoccuper des matériaux futurs de son histoire, il doit avoir aussi le souci de ce qu’exigeront les historiens en 2040-2070, lesquels n’auront pas le même questionnaire que nous : il faut ménager les intérêts des historiens futurs. »

21Force est bien de constater que cette conception de l’histoire (de la bureaucratie) est très exigeante. Il faut se garder de tout, ne pas faire de produits qui fassent sourire, surtout pas l’administrateur, le contrôleur ou le conseiller d’État. Il faut sans cesse rester sur ses gardes, ne pas se fier aux apparences et plus encore aux images pieuses de leur passé que veulent donner les institutions, qui ne sont que des reconstitutions de valeur douteuse.

22Ce qui est important n’est pas toujours apparent. Notamment, par exemple, le « clandestin » est souvent ce qui importe le plus et les « officieux » d’un cabinet ont parfois des rôles essentiels, etc. Toujours, le scepticisme de l’historien doit être grand... Il doit aller au fond des affaires et ne pas se contenter d’une histoire superficielle, journalistique, résumée. Il doit faire effort pour connaître le détail technique des opérations administratives, pratiquer une sorte d’audit du système administratif du passé (avec des méthodes de questionnement proches de cette méthode d’évaluation), chercher à comprendre la chaîne des documents (de là la pratique assidue de l’auteur à établir des recueils de textes : Les retraites des fonctionnaires, Débats et doctrines, 1790-1914, par exemple, Aux origines des maisons de retraite : Sainte-Périne de Chaillot, 1800-1836 ou Le premier actuaire de France : Duvillard, 1755-1832, pour ne citer que quelques-uns de ses plus récents).

23Guy Thuillier ne cesse d’insister sur les dangers de l’erreur commise par l’historien, qui est souvent piégé par ses documents – mais surtout par un excès de dogmatisme, le goût des simplifications ou l’absence d’imagination (qui entraîne la carence du questionnaire). Il veut que l’historien sorte de ses fiches, qu’il s’intéresse à la prospective de sa discipline, à la collecte des archives qui seront exploitées dans l’avenir, qu’il cherche à ménager les intérêts de l’historien futur.

24Ce sont là des thèses qu’il soutient depuis plus de trente ans (son article sur la prospective de l’histoire a été publié dans la Revue historique en 1973...).

25Mais derrière ces thèses, il y a aujourd’hui l’expérience de l’historien, qui a multiplié les sondages dans divers types d’histoire, l’expérience du contrôleur (du conseiller maître à la Cour des Comptes) et de l’administrateur (membre de plusieurs cabinets ministériels), mais aussi celle du spécialiste de science administrative (il a publié trois livres avec Robert Catherine, auxquels il faut ajouter ses Regards sur la haute administration et ses Cabinets ministériels) et, enfin, celle de l’analyse du métier d’historien (Le métier de l’historien, ainsi que L’histoire entre le rêve et la raison).

26Cela explique qu’il ait pu pousser assez loin certains chapitres (par exemple l’histoire du temps, ou l’histoire de l’erreur, ou celle des « contre-pouvoirs », ou encore celle de la souffrance ou du malheur administratif) et qu’il cherche à suggérer de nouvelles histoires : le quotidien, l’imaginaire, le mensonge...

27Dans ces conditions, force est de se demander qui peut utiliser pareille somme ?

28On imagine aisément les lecteurs possibles : Le « jeune » qui veut faire de l’histoire de l’administration, y trouvera un corps de doctrine, des principes de métier, des méthodes de raisonnement, ainsi que des règles du jeu à adopter. L’administrateur qui désire faire l’histoire de sa maison en profitant de son expérience administrative, y trouvera lui aussi son compte. D’ailleurs, l’historien non professionnel a des privilèges, rappelle Guy Thuillier. Il sait mieux, lui, décoder les documents... L’historien qui s’intéresse à l’histoire du dernier demi-siècle, ne sera pas non plus de reste : il pourra y recueillir certaines règles de prudence et un certain sens du relatif... L’historien de demain, de 2050 ou de 2080, y trouvera, quant à lui, une mise au point de l’histoire administrative et de ses méthodes, qui lui permettra de voir les progrès parcourus depuis la fin de ce millénaire, et de saisir éventuellement les causes d’échec ou de succès de la discipline. L’historien étranger, enfin, pourra saisir l’écart avec les méthodes pratiquées dans son propre pays et y puiser quelques idées pour développer sa discipline (les méthodes d’ingénierie sont peu pratiquées ailleurs). Il découvrira, peut-être surtout, combien, envisagée ainsi, cette histoire de la bureaucratie est subversive dans son principe.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 1999

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