Le charbon, la sécurité et la politique énergétique dans l’Europe des années cinquante et soixante : la perspective britannique
p. 507-523
Texte intégral
1Cette communication propose une analyse des prises de position des ministères britanniques des Finances et de l’Énergie face à la construction européenne, notamment en ce qui concerne les questions de combustible et d’énergie1. Dans une optique centrée sur le marché de l’énergie, cette analyse écarte les considérations relatives à l’agriculture et au Commonwealth, trop souvent traitées par les études sur l’attitude britannique envers l’Europe. En outre, cette optique privilégie une époque d’évolutions fondamentales dans le secteur énergétique, allant d’une période de pénurie en charbon, à la fin des années quarante, à une période de surproduction, au début des années soixante ; ce qui nous donnera l’occasion de commenter la flexibilité et les ambiguïtés de l’attitude des ministères britanniques.
2Dès la fin de la deuxième guerre mondiale en Europe, les questions concernant l’accès au charbon furent au cœur des discussions menant à la construction européenne2. En 1950, le Premier ministre britannique mit sur pied une commission chargée d’évaluer les propositions de Robert Schuman, commission présidée par Sir Edward Bridges du ministère des Finances. Parmi les membres de ce groupe se trouvaient Sir Edwin Plowden, un autre haut fonctionnaire du ministère des Finances et Sir Donald Fergusson du ministère de l’Énergie3. Bien entendu, la commission s’aperçut que les propositions de Schuman esquissaient une stratégie politique autant qu’économique, et que ces propositions visaient la paix politique à travers la stabilité économique. Malgré des réserves en ce qui concerne les mécanismes économiques du plan Schuman, la commission jugeait le principe recevable4. Pour les fonctionnaires du Royaume-Uni, où le charbon était soumis au rationnement et au contrôle des prix presque jusqu’à la fin des années cinquante, le raisonnement de Schuman n’avait rien d’étonnant. D’ailleurs, les hauts fonctionnaires du NCB (National Coal Board) avaient l’habitude de soulever des questions telles que l’inélasticité de l’offre et de la demande (dans le court terme) par rapport aux prix, l’aspect aléatoire de l’investissement, et les retombées sociales et économiques de la stabilité des prix5. À l’instar du NCB qui, du fait qu’il détenait en Grande-Bretagne le monopole de la production de charbon, avait, dans le cadre d’un accord tacite avec le gouvernement, la haute main sur la gestion du marché britannique du charbon, la Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l’acier était appelée à agir de même en Europe, la commission faisant de l’octroi à la Haute Autorité d’un pouvoir de décision en dernier ressort, concernant certaines au moins des questions d’investissement, un préalable à tout accord compatible avec le double objectif de promouvoir la paix et de satisfaire les visées politiques d’un règlement franco-allemand par la voie de l’économie6. Enfin, même les dirigeants de l’industrie britannique de l’acier cherchaient des pouvoirs analogues à ceux de la Haute Autorité dans le domaine de l’investissement7. La commission, de surcroît, a remarqué que toute fermeture des houillères imposée par la Haute Autorité frapperait la France ou la Belgique plutôt que le Royaume-Uni. Si l’on pouvait craindre que la Haute Autorité envisage de fermer les nouvelles installations des mines de Durham, il était plus réaliste de penser qu’elle se pencherait plutôt sur l’aspect économique des plans de reconstruction de l’industrie minière en Italie ou sur certaines des opérations plus sujettes à caution réalisées en France et en Belgique8. Globalement, malgré les craintes des hommes politiques, la commission était d’avis que doter l’ Autorité de pouvoirs de décision définitifs en matière d’investissement, somme toute assez faibles, tournerait à l’avantage du Royaume-Uni9.
3En revanche, le NCB était hostile aux propositions de Schuman10. Son opposition se basait sur des perspectives commerciales dont les caractéristiques les plus frappantes étaient la pénurie domestique de charbon et le système de « dual pricing » (système de double prix). Il était clair que toute mise en œuvre des propositions Schuman, où il était fait état de « la nécessité d’assurer la fourniture de charbon et d’acier sur les marchés français et allemands comme sur les autres marchés des pays membres dans des conditions identiques » impliquerait non que les différents fournisseurs de charbon et d’acier aient à pratiquer des prix identiques, mais que chacun des fournisseurs facture approximativement le même prix à tous ses clients, qu’il s’agisse ou non des ressortissants de son propre pays11. Cette mesure mettrait non seulement un terme à la politique du « dual pricing », mais on pouvait penser qu’en période de pénurie la Haute Autorité prendrait des dispositions pour répartir entre les pays les ressources en charbon disponibles, ce qui risquait de mettre en péril la pratique britannique visant à satisfaire la demande intérieure en priorité. Une telle menace concernant le mode de répartition propre au Royaume-Uni de la production de charbon a pesé sur le gouvernement britannique bien longtemps après la période de l’immédiat après-guerre. En 1953, un groupe de travail composé notamment de fonctionnaires du Trésor, chargé d’étudier les retombées économiques d’une association plus étroite avec la CECA, fit observer qu’un tel rapprochement était de nature à remettre en question les différents types de contrôles mis en place dans l’industrie minière britannique en matière de rationnement, de prix, d’importation et d’exportation, déclarant à ce propos :
« Si nous décidions de nous joindre au Marché commun aux conditions énoncées dans le traité Schuman, tous ces contrôles devraient un jour ou l’autre être supprimés, réduisant ainsi le rôle attribué au gouvernement en matière de fixation des prix du charbon et le contrôle qu’il exerce sur les approvisionnements sur le marché intérieur. L’approvisionnement du secteur industriel serait soumis aux forces du marché s’exerçant désormais dans le cadre élargi de la Communauté. En bref, le droit, appliqué chaque année avec tant de circonspection, de déterminer quelle part de notre production de charbon est conservée sur notre territoire et quelle proportion pourrait être exportée nous serait retiré »12.
4C’est dans un contexte de pénurie intérieure de charbon qu’avait été mis en place ce système administré de répartition, de contrôle des prix et de « dual pricing ». Ce dispositif, dont on avait pu espérer, un temps, qu’il ne constituerait qu’une modalité transitoire, générée par les difficultés de l’après-guerre, avait dans les années cinquante retrouvé toute sa vigueur. En 1952, la commission Ridley avait diagnostiqué que la pénurie de charbon que subissait le NCB risquait de durer jusqu’au milieu des années soixante. Même si les calculs de Ridley étaient fondés sur des prix contrôlés et sous-estimaient l’influence des produits de substitution comme le pétrole, ce rapport renforçait l’opposition du NCB aux propositions de Schuman. En tant que premier producteur européen de charbon, le NCB savait qu’un rapprochement avec l’Europe entraînerait notamment un accroissement de la demande européenne d’exportations de charbon, et qu’il devrait probablement honorer des contrats d’approvisionnement à plus long terme que par le passé13. Le NCB voulait éviter toute pression de la part des pays européens pour augmenter le niveau des exportations britanniques de charbon. En outre, étant donné les rapports entre la pénurie, la crainte d’inflation et le maintien du contrôle des prix, le NCB souhaitait prolonger le système de « dual pricing ».
5Le « dual pricing » était né d’un « gentlemen’s agreement » entre le gouvernement et le NCB, dont un des résultats était un prix du charbon à l’intérieur du Royaume-Uni basé sur les coûts moyens de production, en renonçant à une hausse de prix qui aurait équilibré le marché national. En revanche, en matière d’exportation le NCB exigeait un prix supérieur de £1 par tonne à celui des ventes nationales. Ce système de « dual pricing » attirait des reproches européens, car il ressemblait fort à une subvention des exportations des industriels britanniques. Les Européens se plaignirent auprès de l’OECE à propos du « dual pricing » et des pertes que le NCB avait subies certaines années. Malgré les protestations du ministère de l’Énergie britannique, l’OECE donna raison aux pays européens, en ajoutant que le système de « dual pricing » constituait l’un des facteurs empêchant le développement d’un marché commun européen14.
6En cas d’annulation du « dual pricing », les calculs du NCB prévoyaient des pertes allant de 2 à 12 millions de livres. Or, ces calculs étaient basés sur un alignement du prix à l’exportation sur celui du prix national réglementé. Cette hypothèse reflétait l’importance donnée à la lutte contre l’inflation par le gouvernement britannique. D’une certaine manière, le ministère des Finances se trouvait coincé. Il cherchait à maîtriser l’inflation et à équilibrer la balance des paiements, mais avait comme interlocuteur une industrie charbonnière pour laquelle l’exportation revêtait peu d’importance, et pour laquelle le contrôle des prix contribuait à la longue à la pénurie de charbon et aux demandes accrues de fonds d’investissement.
7Analysée sur le long terme, la décision du Royaume-Uni de ne pas rejoindre la CECA était préjudiciable à son libre accès aux marchés de la Communauté, entravait tout accroissement de ses exportations vers un marché européen sur lequel le charbon britannique s’avérait cependant compétitif et risquait de mettre le pays hors jeu sur les importants marchés qu’il s’était constitués avant la guerre en France et en Italie et ce, au bénéfice des producteurs ouest-allemands15. Or ne voyant pas d’avantages immédiats à augmenter ses exportations vers l’Europe et le charbon lui servant de monnaie d’échange pour des denrées alimentaires et des matières premières indispensables, la Grande-Bretagne a semblé, sur le court terme, se contenter, en matière de politique minière, de s’assurer qu’en cas de surproduction, « une part équitable du marché lui serait réservée »16. Et pourtant, en cas de retour à des limitations quantitatives du type de celles qui avaient été imposées par la France, la Belgique et les Pays-Bas avant la guerre, on pouvait craindre que ces dispositions soient interprétées de façon favorable à l’Allemagne de l’Ouest et que, dans le cas de la France, elles soient appliquées sans trop de rigueur par l’Agence nationale pour l’importation de charbon17.
8Du reste, c’était la pénurie de charbon qui exacerbait les divergences entre la commission et le NCB au sujet des propositions de Schuman. Le ministère de l’Énergie, pour sa part, partageait la plupart des perspectives commerciales du NCB, estimant le marché européen peu prometteur. En même temps, le ministère des Finances et le ministère de l’Énergie encourageaient la construction de raffineries au Royaume-Uni, comme une mesure de sécurité nationale et un moyen de transformer le pétrole brut (acheté en livres sterling) en produits raffinés (vendu en dollars aux États-Unis). En effet, au moment même où le ministère des Finances et le ministère de l’Énergie prévoyaient une pénurie du charbon à long terme, ils poussaient au développement de l’industrie pétrolière, ce qui allait bouleverser le marché du charbon à partir de 1958.
9Ce bouleversement des prévisions de l’évolution des marchés énergétiques mit en lumière les faiblesses de la position britannique. Dans le nouveau contexte d’une surproduction de charbon, certains membres de la CECA essayèrent de protéger leur industrie charbonnière. En 1958, par exemple, le gouvernement allemand, se référant à l’article XIX du GATT, imposait des restrictions aux importations venant de l’extérieur de la CECA. Le Royaume-Uni émit des plaintes, convoqua une réunion du Trade Relations Committee, et fit appel auprès de la Haute Autorité ; en vain. De la même façon, les réclamations émises par la Grande-Bretagne tant à l’adresse du gouvernement allemand que de la Haute Autorité concernant à la fois les années de référence prises en compte par les Allemands pour le calcul des restrictions imposées aux importations britanniques et l’absence de consultation préalable le furent en pure perte18. Bien au contraire, suite aux débats du Comité des relations commerciales, les Allemands, sans consulter les Britanniques, firent connaître leur intention d’imposer de nouvelles normes en matière de restrictions qui modifiaient de telle façon la période de référence qu’elles avaient pour effet de ramener de moitié le quota alloué à la Grande-Bretagne. Brusquement l’assurance qu’avait ce pays de pouvoir faire accepter ses positions par l’entremise du Council Association et la conviction que « [ses] relations avec la Communauté étaient fondées sur l’hypothèse que celle-ci agirait dans un esprit communautaire et que ses membres ne poursuivraient pas de politiques indépendantes » se révélaient bien naïves. De plus le fait qu’il n’y ait pas eu de négociations préalables constituait un signe préoccupant à un moment où le gouvernement belge pressait la Haute Autorité de reconnaître l’existence d’un « crise manifeste » susceptible de se traduire par l’imposition de restrictions à l’importation frappant l’ensemble de la Communauté19. Or, c’était justement au moment où la surproduction de charbon rendait caduc le problème du « dual pricing », et où les craintes d’un déséquilibre des forces en faveur de la Haute Autorité s’apaisaient que le Royaume-Uni entamait les démarches pour adhérer à l’Euratom et à la CECA ; le tout dans l’optique de devenir membre du Marché commun20.
10Le principal changement de cap sur le marché des produits énergétiques coïncida avec la nouvelle prise de conscience de la part de la Grande-Bretagne des réalités de la construction européenne. Dans le cadre plus vaste des négociations qu’elle menait en vue de son entrée dans le Marché commun, le Royaume-Uni devait négocier, de manière séparée, les conditions de son adhésion à la CECA et à l’Euratom. Contrairement au contexte de pénurie de charbon qui avait présidé à l’analyse des propositions de Schuman en 1950, le Royaume-Uni se trouvait désormais aux prises avec des excédents croissants de charbon et confronté à des pertes importantes au niveau de ses exportations concurrencées par le charbon américain21. Le prix à payer pour sa non-participation au Marché commun se précisait de jour en jour. Il ressort d’une étude comparative des avantages et des inconvénients découlant d’une adhésion à la CECA, réalisée en 1960 par le ministère de l’Énergie que la compétitivité des coûts de production du NCB pouvait, en théorie, lui permettre de s’approprier une part significative du marché du charbon de la Communauté, marché devenu le plus important des débouchés étrangers accessibles aux exportateurs britanniques. S’il était clair que, de 1956 à 1959, l’Allemagne de l’Ouest avait tiré partie de sa position privilégiée au sein de la Communauté pour augmenter ses exportations de charbon et qu’une adhésion à la Communauté était susceptible de donner lieu à un certain volume d’importations dans le Sud-Est de l’Angleterre, le résultat d’une telle opération aurait vraisemblablement été une forte augmentation nette de ses exportations22. Toutefois, le ministère de l’Énergie indiqua dans une note d’information concernant les négociations relatives à la participation de la Grande-Bretagne à la CECA en 1962 « si l’on ne s’attendait pas à ce que d’importantes quantités de charbon soient importées de la Communauté, beaucoup plus préoccupante était la possibilité que la libre entrée de charbon en provenance de la Communauté donne lieu à de nouvelles pressions en faveur d’importations directes de charbon américain, susceptibles de perturber gravement le marché énergétique »23. Or, comme la Grande-Bretagne n’appartenait pas à la CECA, ce même ministère estimait qu’en raison de l’effet combiné de la lenteur des négociations et de la concurrence accrue susceptible d’être exercée par les produits pétroliers, une adhésion à la CECA se serait vraisemblablement traduite par un accroissement net du volume des exportations de charbon, « probablement limité ». Les doutes qu’entretenait le ministère sur la capacité du NCB, compte tenu du caractère théorique de sa position de force, à parvenir à une forte montée en puissance des exportations de charbon vers l’Europe, étaient par ailleurs marqués d’un certain scepticisme sur les moyens dont disposait la CECA pour faire appliquer sa propre réglementation. Voici un extrait d’une lettre adressée par G.H. Daniel du ministère de l’Énergie à R.L. Workman, du ministère des Finances :
« Il ne vous a pas échappé qu’il existe actuellement une certaine incohérence entre la politique que nous menons à l’égard du charbon et celle que nous avons adoptée vis-à-vis de l’Euratom. S’agissant du charbon, notre position est des plus logiques puisque fondée sur la constatation que les Six n’appliquent pas les dispositions de leur propre traité. On ne peut naturellement nier qu’il serait difficile d’accepter un traité qui n’est pas mis en œuvre et que, partant, nous n’envisageons pas nous-mêmes d’adopter »24.
11En tout état de cause, le ministère de l’Énergie estimait que « pour la question du charbon, le bilan à tirer d’une comparaison entre les avantages et les inconvénients à attendre d’une adhésion à la Communauté est maigre au regard des considérations d’ordre politique »25. Cependant, pour des considérations politiques de plus vaste portée, les négociations relatives à la participation à la CECA furent réactivées. En effet, alors qu’au départ, le gouvernement avait envisagé de ne poser la candidature de la Grande-Bretagne à la CECA et à l’Euratom que lorsque les négociations d’adhésion à la CEE auraient marqué une nette avancée, il fut décidé, en février 1962, que bien que les progrès enregistrés dans les négociations relatives à l’entrée dans la CEE ne soient pas totalement satisfaisants, la demande d’adhésion concernant la CECA devait être soumise à l’examen d’une réunion ad hoc du Conseil des ministres de la CECA le 13 mars 1962 à Luxembourg. Toutefois des divergences d’opinions se firent immédiatement jour entre les pays membres, l’accueil de cette candidature par le président français, (J.M. Jeanneney) étant empreint de réserves manifestes. Alors que les représentants du Benelux et de l’Italie défendaient chaudement la candidature britannique, les Allemands, pour leur part, tergiversèrent, les Français envisageant même d’ensevelir la candidature sous un amas de prises de positions contradictoires et de tracasseries administratives. Les Français exigeaient qu’à l’instar de la façon dont se déroulaient des négociations élargies concernant l’entrée du Royaume-Uni dans le Marché commun, les négociations soient menées par les gouvernements des pays membres, alors que les représentants du Benelux et de l’Italie soutenaient que ce rôle revenait au Conseil, dont la décision devait revêtir un esprit communautaire. Le conflit demeura en suspens et la réponse à la candidature britannique prit seulement la forme d’une vague déclaration provisoire de bienvenue26.
12Les Anglais devaient désigner, par la suite, les Français comme ayant été les opposants les plus acharnés à leur entrée dans la CECA. Quelles qu’aient été les difficultés et les préoccupations commerciales que le poids du NCB était susceptible de créer parmi les membres de la CECA et le scepticisme de la Haute Autorité quant à la possibilité de réconcilier la position dominante du NCB avec les objectifs fondamentaux du traité de Paris, tels qu’énoncés dans ses articles 2 à 5, il était généralement estimé « qu’avec un minimum de bonne volonté de la part de la France, il aurait été possible de résoudre ces questions sans trop de difficultés »27. Cependant ce minimum ne se manifesta jamais. Particulièrement soucieux des répercussions que pourraient avoir les exportations de charbon anglais sur la production du Pas-de-Calais mais craignant en fait, de manière plus générale, que les Anglais ne viennent introduire une nouvelle donne, les Français firent en sous-main opposition de façon opiniâtre à l’entrée de la Grande-Bretagne. Qu’il s’agisse du peu d’empressement montré par J.M. Jeanneney à répondre à la candidature initiale de la Grande-Bretagne, ou de la façon dont M. Couve de Murville attisait les craintes qu’inspirait le NCB à la Haute Autorité, (encore que ce dernier ait traité la Haute Autorité « d’organe relativement absurde » lors d’un entretien avec l’ambassadeur de Grande-Bretagne à Paris), voire de la vision cauchemardesque donnée du NCB par M. Morin, les Français exploitèrent à l’envie les peurs et l’ignorance des autres membres de la CECA28. Certains attribuèrent le fait qu’ils y soient si bien parvenus à l’incapacité du NCB d’établir, au cours de la précédente décennie, des relations de qualité avec les compagnies homologues du continent européen.
13Lors de ces démarches la myopie du NCB coûta cher aux deux ministères aussi bien qu’au NCB lui-même. Lorsqu’elle fit appel aux compétences du NCB pour la préparation des rapports préliminaires au début des négociations, l’équipe britannique découvrit que le NCB ne l’avait pas prévenue de l’importance des craintes européennes concernant la taille de ce même NCB, son statut de monopole au Royaume-Uni, et son pouvoir de protection des installations minières marginales29. La délégation anglaise avait conscience que les représentants de l’industrie tant du charbon que de l’acier se leurraient sur la qualité de leurs relations au sein de la Haute Autorité et dans les pays membres ; en ce qui concerne la Haute Autorité auprès de laquelle le Council of Association avait offert son intermédiation, les industries eurent tendance à mal analyser les forces en présence, faisant une confiance par trop aveugle à leurs relations au sein des départements techniques de la Haute Autorité. Une telle attitude reflète bien la tendance qu’avait le NCB à concevoir les négociations comme un problème purement commercial au détriment de leurs plus vastes implications tant économiques que politiques30.
14Si on avait pu envisager la possibilité de minimiser de telles craintes dans le contexte de négociations « bilatérales », une fois la décision prise, à l’instar des Français, de mener des négociations « multi-gouvemementales », cette possibilité d’une meilleure compréhension disparaissait. En tant qu’organisme non-gouvernemental, le NCB s’est trouvé exclu de la délégation britannique, et ne joua qu’un rôle consultatif. Dans les faits, le rôle de ces conseillers fut considéré comme ayant été de peu de portée31. Les relations entre la délégation britannique et le NCB allaient en se dégradant, étant donné que le NCB avançait des idées peu réalistes, par exemple la création d’un équivalent britannique de l’Association technique de l’importation charbonnière (ATIC) en France32. Lorsqu’à l’automne 1962, le président du NCB déclara à Rome être persuadé que les exportations de charbon britannique vers l’Europe allaient s’intensifier, les négociateurs britanniques manifestèrent leur irritation face à ce nouvel exemple du manque de réalisme politique du NCB33.
15Ce manque de réalisme s’inscrivait dans une longue tradition au NCB, comme par exemple, la suggestion au début des années cinquante, que le Royaume-Uni et la Pologne auraient pu renforcer leurs relations commerciales en dehors de la CECA afin d’accroître l’influence britannique sur le marché du charbon européen. Si on a du mal à comprendre comment ce rapprochement aurait pu favoriser l’influence britannique, on est encore plus frappé par le mépris du NCB pour les intérêts et les stratégies d’autres pays, les Etats-Unis en premier lieu. Il faut souligner que le NCB était loin d’être la seule instance à éprouver des difficultés à appréhender la nature et le nouvel équilibre des relations qui s’étaient instaurées entre la Grande-Bretagne et les États-Unis dans le contexte mondial de l’après-guerre, au cours duquel les États Unis avaient fait preuve d’un soutien inconditionnel en faveur de la construction de l’Europe. Ces difficultés à accepter et à s’adapter à la modification des rapports entre le Royaume-Uni et les États-Unis se retrouvent dans de nombreux domaines de la politique britannique de l’après-guerre, mais dans le domaine de l’énergie, c’est au niveau de l’attitude qu’adopta la Grande-Bretagne à l’égard de l’Euratom qu’elles apparaissent de la manière la plus manifeste.
16Lors des discussions initiales au sujet de l’Euratom, les Anglais s’étaient montrés en faveur de la conclusion d’accords bilatéraux, estimant que parmi les industriels et les scientifiques des pays signataires du traité de Messine, nombreux seraient ceux qui n’éprouveraient que méfiance à l’égard d’un organisme supranational du type de l’Euratom et qui préféreraient bénéficier des avantages économiques et techniques d’une coopération avec l’Europe de l’Ouest prenant la forme d’une association sous l’égide de l’OECE. Toutefois, si l’Euratom venait à être créé, l’opinion des Britanniques, telle qu’elle fut exprimée en 1955 par le Comité officiel de l’énergie atomique était que la Grande-Bretagne ne devait pas y participer, arguant du fait qu’en raison de l’ampleur et du caractère équilibré de son propre projet en matière d’énergie atomique, elle ne souhaitait pas faire usage des équipements communs de production34. Les analyses britanniques des propositions relatives à l’Euratom étaient, dans leur ensemble, biaisées par l’éventuel impact que cet organisme était susceptible d’avoir sur les « relations spéciales » entretenues par la Grande-Bretagne avec les Etats-Unis, et tout particulièrement dans le domaine nucléaire35. Ainsi, par exemple lorsque la Grande-Bretagne fut invitée à coopérer à la construction, en Europe, d’une usine de diffusion pour la fabrication d’uranium enrichi, elle s’interrogea longuement sur la communication éventuelle des données « classées secret » et subordonna toute fourniture en matière d’équipements et de savoir-faire de base nécessaires à la construction de ce type d’usine à l’accord du gouvernement américain concernant la diffusion des données éventuellement utilisées. Toutefois des considérations d’ordre plus commercial venaient étayer ce souci de protection des données concernant la défense et la sécurité. Se considérant comme le pays européen le plus avancé en matière de recherche et développement dans le domaine de l’énergie atomique, la Grande-Bretagne souhaitait tirer parti de cette supériorité et n’avait aucune envie de mettre ses brevets à la disposition des autres pays plus tôt qu’elle ne l’entendait, et à des conditions éventuellement moins lucratives. Une participation plus étroite aux efforts de recherche atomique menés en Europe était perçue comme risquant d’affaiblir la collaboration engagée dans ce domaine avec les États-Unis et le Commonwealth et, plus grave encore, d’hypothéquer la capacité du Royaume-Uni à exploiter les avantages du récent accord conclu avec les États-Unis et de faire obstacle à des accords ultérieurs36.
17De même, pendant les négociations d’adhésion à l’Euratom, les Britanniques tentèrent de renforcer les liens militaires et civils qu’ils entretenaient avec les États-Unis : à partir du 21 novembre 1961, par exemple, lors des discussions que l’ambassade britannique menait avec le ministère des Affaires étrangères, le Royaume-Uni demandait des assurances que les États-Unis communiqueraient les résultats de toute nouvelle recherche civile vers le Royaume-Uni, selon l’accord anglo-américain signé en 1955, plutôt que vers l’Euratom. La réponse américaine contenue dans un mémorandum du 20 décembre 1961, soulignait la contradiction entre cette demande et l’esprit européen prôné par le gouvernement britannique le 10 octobre, en ouverture des négociations d’adhésion au Marché commun. Le mémorandum exprimait également le souhait américain que le Royaume-Uni adhère « sans réserve à l’Euratom », auquel les Américains offriraient du matériel nucléaire37.
18Cependant les efforts déployés par les Britanniques pour exploiter ce qu’ils ressentaient comme des « relations spéciales » avec les États-Unis, s’accompagnaient de la prise de conscience des chances qu’offrait l’Euratom de prendre l’avantage sur les États-Unis. Tout en privilégiant ses rapports avec les États-Unis, le ministère soulignait l’opportunité commerciale éventuelle offerte par l’Euratom. Selon Charles de Peyer, haut fonctionnaire au ministère de l’ Énergie en 1960 :
« On peut faire la distinction entre l’adhésion à la CECA et l’adhésion à l’Euratom. Nos intentions paraissent moins suspectes dans le cas d’Euratom, tandis que nos gains éventuels s’annoncent plus importants. Ce qu’il faut retenir en ce qui concerne l’Euratom, c’est que, hormis la question du Marché commun, l’appartenance effective est la seule façon de prendre un avantage net sur les Américains dans nos relations avec l’Euratom : nous pouvons en faire partie, eux ne peuvent pas. Il me semble que la CECA s’apparente davantage à la CEE qu’à l’Euratom, dans la mesure où notre adhésion nous apportera peu de fruits et paraîtrait suspecte aux yeux des Six et des Sept, même si favorablement reçue par la Haute Autorité. Mais serions-nous reçus ? On pourrait se poser la même question pour l’Euratom... »38.
19En fin de compte, l’incapacité du NCB à former des liens plus solides avec les pays européens et les institutions permit aux Français, comme J.M. Jeanneney et M. Morin, d’entraver les demandes d’adhésion britanniques, qui, de toute façon, furent sabordées par le général de Gaulle. Comme l’avait prédit Lord Gladwyn, les Français craignaient toujours que les demandes britanniques soient un complot de « la perfide Albion » dans le but d’affaiblir les Six et de monter les Français contre les Allemands39.
20Et aient-elles justifiées, donc, ces craintes françaises ? Comme on l’a déjà vu, au ministère de l’Énergie, C. de Peyer décelait l’avantage commercial de l’adhésion à l’Euratom, mais en ce qui concerne la CECA, on restait sceptique au ministère. Dans des conditions de surproduction de charbon, il serait difficile de vendre du charbon britannique, sauf si la Communauté établissait une politique de protection du marché du charbon. Or, comme J.M. Jeanneney le fit bien comprendre pendant les discussions concernant l’adhésion britannique, il n’avait pas la moindre intention de laisser les Britanniques agir en roue libre, en l’absence d’une politique énergétique globale. Mais les ministères britanniques des Finances et de l’Énergie craignaient qu’une politique énergétique européenne ne devienne un véritable cauchemar, si les producteurs du charbon de la CECA dictaient la politique à suivre, au détriment des importations de pétrole.
21Dans une note de 1961 sur « Le Pétrole et le Marché commun », le ministère de l’Énergie avait remarqué que BP et Shell se partageaient déjà 30 % du marché européen de 530 millions de £, pour lequel une croissance de l’ordre de 50 % était prévue en quatre ans. Le principal objectif du ministère de l’Énergie en ce domaine était de maintenir le statu quo. Il désirait que la question du pétrole soit traitée à part et que les échanges de ce combustible se poursuivent librement entre le Marché commun et les parties du monde n’appartenant pas à cet ensemble, c’est-à-dire des pays d’où les compagnies pétrolières britanniques tiraient l’essentiel de leurs approvisionnements40. Depuis les années cinquante, les Britanniques ont toujours exprimé, du bout des lèvres, leur accord aux tentatives européennes d’élaborer une politique énergétique commune, tout en espérant, en privé, que de telles négociations échouent. Compte tenu des divergences d’intérêts des membres du Marché commun concernant la production de charbon et de pétrole, ajoutées au « divorce organisationnel » entre le charbon (qui relevait du traité de Paris) et le pétrole (qui, lui, relevait du traité de Rome), cette stratégie britannique avait toujours de bonnes chances de réussite. Lorsqu’en octobre 1957 les Six tombèrent d’accord pour signer le protocole sur l’énergie, ce document portait la marque de la pénurie affectant ce secteur à l’époque, préoccupations qui devaient rapidement se révéler dépassées41. En 1961 et si l’on excepte le tarif extérieur commun applicable au brut, fixé dans le cadre du traité de Rome, la politique pétrolière du Marché commun n’était toujours pas définie. À la vérité, durant les négociations relatives à son entrée dans le Marché commun, la Grande-Bretagne avait préféré se tenir à l’écart des débats sur la politique de l’énergie avant son entrée en tant que membre à part entière des Communautés, craignant – encore que le cours des événements antérieurs ne portât pas à penser que les Six seraient en mesure de parvenir à un accord en ce domaine au cours de l’année 1962 – que l’éventualité de l’entrée du Royaume-Uni ne les pousse en fait à conclure un accord qui se serait révélé contraire aux intérêts britanniques. Pendant toute cette période, les négociateurs britanniques furent confortés dans l’idée que la position de leur pays serait mieux défendue si les questions générales relatives à l’énergie étaient débattues dans l’enceinte de la CEE et non de la CECA, organisme principalement axé sur le charbon42. Il faut rappeler que lorsque MM. Spierenburg et Nora quittèrent la Haute Autorité en 1962, la CECA fut considérée comme de plus en plus dominée par l’influence protectionniste des « cartels » du charbon et de l’acier43.
22En 1962, la Commission européenne relança les tentatives d’élaboration d’une politique commune de l’énergie, l’absence de résultats en la matière permettant de fustiger la Haute Autorité qui, en 1964, décida à son tour de prendre une initiative44. Mais si le protocole de 1964 du Conseil spécial des ministres de la CECA parvint à faire ressortir quelques points d’accord et ce, après presque 7 ans de pourparlers, il ne fit guère avancer la Communauté vers l’unité en matière de politique énergétique. Les tentatives en ce sens allaient encore devoir s’ajuster aux répercussions majeures qu’allait provoquer sur le marché de l’énergie, à partir du milieu de la décennie, la montée en puissance des extractions du gaz nouvellement découvert en mer du Nord45.
23En conclusion, la position du ministère de l’Énergie envers la construction européenne privilégiait toujours un raisonnement commercial soit face à l’Euratom, soit face aux marchés du pétrole et du charbon. Au ministère des Finances, en revanche, la problématique était toujours plus complexe, étant donné ses intérêts multiples (par exemple, l’inflation, le contrôle des prix, etc.). Son inquiétude concernant l’inflation l’avait mené au contrôle des prix du charbon. Si on veut dégager un moment charnière dans cette histoire, il se situe vers 1950 lorsque le NCB, pour des raisons qui lui étaient propres, tourna le dos au plan Schuman. Ayant laissé passer l’occasion de devenir membre fondateur d’un club exclusif, le Royaume-Uni a toujours eu du mal par la suite à s’intégrer à une organisation en marche. En effet, la perspective commerciale qu’adoptait le ministère de l’Énergie l’obligeait à reconnaître le rôle déterminant des évolutions économiques et technologiques, et donc de prôner le principe des marchés concurrentiels, ce qui a engendré chez les Britanniques un réflexe de réserve vis-à-vis d’une Communauté européenne jugée plutôt protectionniste.
Notes de bas de page
1 Mes remerciements vont à Deke Dusinberre qui m’a aidé à rédiger une première version en français de ce texte.
2 Regine Perron, Le marché du charbon, un enjeu entre l’Europe et les États-Unis de 1945 à 1958, Paris, Publications de la Sorbonne, 1996.
3 Public Record Office, Kew Londres (PRO) CAB 134/293, FG (50) 1, « Cabinet, Committee on Proposed Franco-German Coal and Steel Authority », 16 mai 1950. Les autres membres du comité étaient Sir Roger Makins (Foreign Office) ; Sir Archibald Rowlands (Ministry of Supply) ; Sir Maurice Dean (Ministry of Defence) ; Sir Stephen Holmes (Board of Trade).
4 PRO CAB 134/293, FG (WP) (50) 38, Cabinet, Working party on proposed Franco-German coal and Steel authority, 16 juin 1950, para. 69. L’une des multiples réserves d’ordre pratique tenait au fait que l’on craignait que la référence dans les propositions Schuman à un « nivellement et une amélioration des conditions de vie » ne signifie que cette amélioration serait réalisée en fait par un rattrapage des niveaux britanniques plutôt que par un alignement vers le bas.
5
M. Chick, Industrial Policy in Britain 1945-51 ; Economie Planning, Nationalisation and the Labour Governments, Cambridge, Cambridge University Press, 1998, chapitre 5. PRO CAB 134/ 293, FG (WP) (50) 38, Cabinet, Working party on proposed Franco-German coal and Steel authority, 16 juin 1950, para. 68.
PRO CAB 134/293, FG (WP) (50) 38, Cabinet, Working party on proposed Franco-German coal and Steel authority, 16 juin 1950, para. 68.
6 PRO CAB 134/293, FG (WP) (50) 38, « Cabinet, Working party on proposed Franco-German Coal and Steel Authority », 16 juin 1950, para. 68.
7 Réunion entre Attlee, Morrison, Wilmot, Duncan et Hunter, 21 mai 1947, p. 3.
8 PRO CAB 134/293, FG (WP) (50) 38, « Cabinet, Working party on proposed Franco-German Coal and Steel Authority », 16 juin 1950, para. 61.
9
PRO CAB 134/1220, ECS (O) (55) 12, « Cabinet, Official committee on relations with the European coal and Steel community : background to the agreement ; note by the Cabinet office », 2 novembre 1955, para. 1.
PRO POWE 41/33, F.G (WP) (51) 43, « Report by a Working party of officials on the Schuman Plan », 31 décembre, 1951 paras. 4 et 6.
PRO CAB 134/293, FG (WP) (50) 38, « Cabinet, Working party on proposed Franco-German Coal and Steel Authority », 16 juin 1950, paras. 60, 61, 67.
Toutefois, elle reconnut tout aussitôt qu’en ce domaine un abandon de souveraineté ne pouvait être toléré.
10
PRO CAB 134/1220, ECS (O) (55) 12, « Cabinet, Official committee on relations with the European coal and steel community : background to the agreement ; note by the Cabinet office », 2 novembre 1955, para. 8.
PRO CAB 134/293, FG (WP) (50) 38, « Cabinet, Working party on proposed Franco-German Coal and Steel Authority », 16 juin 1950, paras. 105, 106.
11 PRO CAB 134/293, FG (WP) (50) 38, « Cabinet, Working party on proposed Franco-German Coal and Steel Authority », 16 juin 1950, para. 77.
12 PRO CAB 134/1176, SPC (E) (53) 29 (Final), « Report by a working party of officials on the economie implications of an association between the United Kingdom and the ECSC », 22 juillet 1953, para. 94.
13
PRO CAB 134/293, FG (WP) (50) 38, « Cabinet, Working party on proposed Franco-German Coal and Steel Authority », 16 juin 1950. Si l’Europe en général commençait à disposer d’excédents en charbon, la demande spécifique en cokes britanniques de haute qualité était encore loin d’être satisfaite.
PRO POWE 41/33, FG (WP) (52) 1 (Final), Cabinet, Working party on the proposed Franco-German coal and Steel authority, paper on « The Schuman Plan : some considerations for the UK », 29 février 1952, para. 9.
14
PRO POWE 41/59, « Dual pricing of coal ; note by ministry of Fuel and Power covering document C (50) 24, Annex A submitted to the OEEC by the UK Delegation on 20 January 1950 », para. 1.
PRO POWE 41/33, FG (WP) (51) 43, « Report by a working party of officials on « The Schuman Plan », 31 décembre, 1951 para. 141.
PRO POWE 41/33, FG (WP) (52) 1 (Final), Cabinet, Working party on the proposed Franco-German coal and Steel authority, « The Schuman Plan : some considerations for the United Kingdom », 29 février 1952, para. 11.
PRO CAB 134/1176, SPC (E) (53) 29, « Report by a working party of officials on the economie implications of an association between the United Kingdom and the European Coal and Steel Community », 22 juillet 1953, para. 96.
15 PRO CAB 134/1176, SPC (E) (53) 29 (Final), « Report by a working party of officials on the economie implications of an association between the United Kingdom and the ECSC », 22 juillet 1953, paras. 97-110.
16
PRO POWE 41/33, F G (WP) (51) 43, Cabinet, Report by a working party of officials on « The treaty constituting the ECSC (Schuman Plan) », 3 décembre, 1951 para. 138.
PRO POWE 41/33, F.G (WP) (52) 1 (Final), Cabinet, Working party on the proposed Franco-German coal and Steel authority, paper on « The Schuman Plan : some considerations for the UK », 29 février 1952, para. 10.
17 PRO CAB 134/293, FG (WP) (50) 38, « Cabinet, Working party on proposed Franco-German Coal and Steel Authority », 16 juin 1950, para. 103.
18 PRO CAB134/1577, Brief on the fifth report of the Trade Relations Committee of the association, meetings of the 8th December 1958 and 13th February 1959, paras 9ii, 9iii. Les doléances de la Grande-Bretagne résultaient notamment du fait que les limitations imposées avaient été calculées sur la base des années 1956/58, l’année 1958 étant considérée par les Britanniques comme une année d’exportation de charbon vers l’Allemagne de l’Ouest artificiellement basse. L’argumentation opposée par l’Allemagne, à savoir que le GATT avait déjà, par le passé, retenu la période des 3 années antérieures comme base de référence pour le calcul des restrictions à fixer en matière d’importations fut rejetée par les Britanniques qui soutinrent qu’il n’existait pas de règles ayant fait l’objet d’un accord général sur ce qui, dans de telles circonstances, constituait une non-discrimination. L’article XIII du GATT prévoyait que le choix d’une période de référence et l’appréciation des facteurs spéciaux affectant le commerce de ce produit seraient faits par la partie contractante instituant la restriction, les pays concernés étant habilités, en cas de désaccord, à entrer en consultation avec l’autre partie contractante, ce que les Britanniques étaient disposés à faire. En réalité ni la Haute Autorité ni les Allemands n’étaient enclins à admettre que le choix des années 1956 à 1958 constituait une forme de discrimination à l’encontre du Royaume-Uni.
19 PRO CAB134/1577, Brief on the fifth report of the Trade Relations Committee of the Association, meetings of 8th December 1958 and 13th February 1959.
20 PRO T 299/55, Lettre adressée à R.L. Workman (Trésor) par G.H. Daniel, ministre de l’énergie, 6 mai 1960, accompagnant la nouvelle rédaction de l’article sur le charbon, in E.Q. (0) (60) 23, para. 5. Les craintes qu’avait précédemment inspirées aux Britanniques la position adoptée par la Haute Autorité s’étaient atténuées, en raison notamment du fait que le principe de l’exercice des pouvoirs conférés par le traité pour gérer des situations exceptionnelles d’excédents de charbon par l’adoption de mesures telles que l’imposition de quotas en matière de production n’avait jamais été accepté par les Six, les gouvernements des pays membres faisant usage de leur pouvoir de contrôle au travers de la nomination des membres de la Haute Autorité. Par ailleurs, le détachement de leurs propres agents auprès des services de la Haute Autorité ne pouvait se faire sans leur aval, disposition destinée à atténuer le caractère d’organisme international à statut indépendant de cette instance. Ainsi, la France et l’Allemagne avaient refusé en 1958 de renouveler le mandat des membres de la Haute Autorité, essentiellement pour des motifs politiques.
21 PRO T 299/55, Letter to R.L. Workman, Treasury from C de Peyer (Ministry of Power), 25 avril 1960.
22 PRO T 299/55, Letter to R.L. Workman (Treasury) from G.H. Daniel, Ministry of Power 6 mai 1960.
23 PRO 134/1529, CMO (O) (62) 100 (2nd Revise), Cabinet, Common Market Negotiations (Official) Committee, « Draft general brief for the ECSC negotiations », Ministry of Power, 27 mars 1962.
24 PRO T 299/55, Letter to R.L. Workman (Treasury) from G.H. Daniel, Ministry of Power 6 mai 1960.
25 PRO T 299/55, Letter to R.L. Workman (Treasury) from G.H. Daniel, Ministry of Power 6 mai 1960, accompanying redraft of section on coal in E.Q. (0) (60) 23, paras. 4 and 6.
26 PRO T 312/433, « Report on the conference for the accession of the United Kingdom to the European coal and Steel community ; Luxembourg septembre 1962-janvier 1963 », paras. 1, 2, 3, and 4.
27 PRO T 312/433, « Report on the conference for the accession of the United Kingdom to the European coal and Steel community ; Luxembourg septembre 1962-janvier 1963 », Part 2, para. 2.
28 PRO T 312/433, « Report on the conference for the accession of the United Kingdom to the European coal and Steel community ; Luxembourg septembre 1962-janvier 1963 », Part. 2, para. 27.
29 PRO T312/433, « Report on the conference for the accession of the United Kingdom to the European coal and Steel community, Luxembourg septembre 1962-janvier 1963 », Part. 1, para. 57 ; Part. 2, paras. 8, 16.
30 PRO T 312/433, « Report on the conference for the accession of the United Kingdom to the European coal and Steel community ; Luxembourg septembre 1962-janvier 1963 », Part 2, paras. 10 and 13.
31 PRO T 312/433, « Report on the conference for the accession of the United Kingdom to the European coal and Steel community ; Luxembourg septembre 1962-janvier 1963 », Part. 2, paras 12 and 14.
32 PRO CAB 134/1529, CMN (O) 100, « Cabinet, Common market negotiations (official) committee : draft general brief for the ECSC negotiations ; note by the Ministry of Power », 27 mars 1962, para 7.
33 PRO T 312/433, « Report on the conference for the accession of the United Kingdom to the European coal and Steel community ; Luxembourg septembre 1962-January 1963 », Part 2, para. 18.
34 PRO CAB 134/1197, AT (55) 1, Cabinet, Ministerial committee on atomic energy, 9 novembre 1955, paras. 1, 2, and 4.
35 PRO T 312/437, « Narrative report of the Brussels negotiations : Euratom », 24 avril 1963, para. 1.
36
PRO CAB 134/1197, AT (55) 1, Cabinet, Ministerial committee on atomic energy, 9 novembre 1955, para. 5.
PRO CAB 134/1197, « Collaboration with western European countries in atomic energy », Atomic energy office, 3 novembre 1955, para. 21.
37 PRO CAB 134/1197, « Collaboration with western European countries in atomic energy », Atomic energy office, 3 novembre 1955, para. 21.
38 PRO T299/55, « Letter to R.L. Workman, Treasury, from C. de Peyer, Ministry of Power », 6 mai 1960, para. 19.
39 PRO T 299/55 « Cypher, one time pad, communication from Paris to Foreign Office, London », 7 mai 1960, para. 5.
40 PRO CAB 134/1520, CMN (O) (61) 26, « Cabinet, Common market negotiations (official) committee ; oil and the common market ; note by the Ministry of Power », 23 octobre 1961, paras. 2, 3,4, 5.
41 PRO CAB 134/1520, CMN (O) (61) 26, « Cabinet, Common market negotiations (official) committee ; oil and the common market ; note by the Ministry of Power », 23 octobre 1961, paras. 2, 3,4, 5.
42 PRO CAB 134/1529, CMO (O) (62) 81, « Cabinet, Common market negotiations (official) committee ; the 1957 energy protocol to the ECSC treaty ; draft brief by the Ministry of Power », 9 mars 1962, paras. 3 and 4.
43 PRO T 312/428, « Conversation with M. Brondel, European Commission » by K.L. Stock, UK Delegation to the ECSC, 21 novembre 1962.
44
PRO CAB 134/1529, CMO (O) (62) 81, « Cabinet, Common market negotiations (official) committee ; the 1957 energy protocol to the ECSC treaty ; draft brief by the Ministry of Power », 9 mars 1962, paras. 3 and 4.
PRO T 312/428, « Conversation with M. Brondel, European Commission » by K.L. Stock, UK delegation to the ECSC, 21 novembre 1962, para 2. PRO T 312/710, Telegram from Luxembourg to Foreign Office, London, 25 janvier 1964.
Forte du succès obtenu dans le domaine de l’agriculture et désireuse, entre autres choses, de parvenir à un accord sur un tarif extérieur commun applicable aux produits pétroliers raffinés, la Commission européenne incita fortement les Communautés à parvenir à un accord sur l’énergie. Cette volonté apparaît nettement dans les propos que tînt M. Marjolin devant l’Assemblée du Parlement européen en janvier 1962. Il ressort en effet de ses propositions que la Commission était plus proche de la position des Britanniques que certains membres du groupe des Six, favorable qu’elle était à l’idée d’une approche flexible des problèmes de l’énergie, n’excluant pas des marges raisonnables de concurrence.
45 PRO CAB 134/2705, « Economie implications of United Kingdom membership of the European community », rapport provisoire de hauts fonctionnaires, juillet 1966.
Auteur
-
Martin Chick
Martin Chick est senior lecturer à l’Université d’Édimbourg. Il a publié Industrial policy in Britain 1945-1951 : Economie planning, nationalisation and the labour Governments, Cambridge University Press, 1998 et Governments, industries and markets, (éd.), Elgar, 1990.
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