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Le rôle des ministères des Finances et de l’Economie dans la construction européenne (1957-1978)

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René Girault
, 
Raymond Poidevin

Les marchés

Le rôle des Douanes dans la construction européenne 1957-1978

Claude Jacquemart

Texte intégral

Introduction

1Les Douanes, environ 50 000 personnes pour les six États membres, constituaient une espèce de corporation internationale bien avant 1957. Malgré les tentatives infructueuses de formation d’unions douanières après la fin de la seconde guerre mondiale, (le Benelux dont les origines remontaient à 1921 se concrétisera seulement de 1950 à 1958), trois conventions douanières avaient été signées le 15 décembre 1950 par plusieurs dizaines d’États dont les futurs six États membres. Ils avaient adopté une nomenclature tarifaire commune, une définition de la valeur en douane et avaient créé un organisme international intitulé Conseil de coopération douanière chargé de préparer des textes susceptibles de constituer des régimes douaniers communs dans différents domaines concernant les échanges de marchandises.

2Des organes de gestion avaient été créés et entraînaient des rencontres fréquentes entre fonctionnaires des douanes.

3À cela s’ajoutait l’existence des traités CECA (18 avril 1951) et Euratom basés, avec des limites, sur une simple union tarifaire.

4Un acquis commun significatif d’ordre réglementaire existait donc et facilitait déjà les échanges internationaux et les négociations commerciales bilatérales ou multilatérales. Il prolongeait très concrètement en Europe les efforts de désarmement tarifaire et contingentaire découlant des actes internationaux dont le champ d’application était géographiquement plus étendu (depuis les conventions internationales sur le transit des marchandises de la fin du XIXe siècle jusqu’à la charte de La Havane et à l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1947), ou encore ceux concernant la coopération administrative souvent bilatérale entre tel ou tel pays.

5Les douaniers des six états avaient donc un avantage sur d’autres. Ils se connaissaient, se fréquentaient, nouaient des amitiés... et n’avaient pas l’intention de disparaître ensemble à l’occasion de la constitution de ce qu’on appelait le Marché commun.

6Car beaucoup pensaient que le rôle des Douanes était de disparaître... en oubliant que l’Union douanière, fondement de la Communauté, aurait de toute façon des frontières extérieures et que les missions douanières ne se bornaient pas à lever ou baisser une barrière au passage des voyageurs.

7Au passage, je ferai remarquer que les Douanes françaises savaient ce qu’était une union douanière car, jusqu’à 1959, elles étaient chargées de l’Union douanière franco-sarroise.

8Au cours de cet exposé, je distinguerai deux périodes.

  • 1 « On entend par union douanière la substitution d’un seul territoire douanier à deux ou plusieurs t (...)

9La première qui va jusque 1970 est marquée par l’élaboration de ce que prévoit l’article XXIV du GATT lorsqu’une Union douanière est créée1.

10La seconde, de 1970 à 1978, correspond aux années où il faut faire fonctionner l’Union douanière à six puis à neuf et, en même temps, s’adapter à l’élargissement et à la politique commerciale de la Communauté.

I. 1958-1970, ÉLABORATION DE LA LÉGISLATION DOUANIÈRE ET MISE EN PLACE DU TDC

11Si la mise en conformité de l’Union douanière avec les dispositions du GATT s’est effectuée sans trop de difficultés, cela est dû aux moyens utilisés et aux limites fixées.

A. Les moyens

12Les moyens, dès la mise en application du traité, ont consisté à envoyer à Bruxelles – et ce quels que soient les États membres – des fonctionnaires nationaux ayant une certaine expérience et, en tout cas, ayant reçu une formation « douanière ».

13En second lieu – et puisque tout le monde se connaissait ou bien avait une culture administrative commune – des « comités » furent constitués et furent chargés de préparer les projets que la Commission se voyait ensuite proposés par ses services.

14Au sommet de ce mécanisme communautaire non institutionnalisé, se trouvait le « Comité des problèmes douaniers », qui existe toujours. Il était présidé par le commissaire responsable de la « direction des Douanes » des services de la Commission.

15Ces réunions étaient soigneusement préparées, souvent par des contacts bilatéraux. En tant que chef de division responsable, je me faisais un devoir, à partir de 1966 de rencontrer chacun des chefs des administrations et leurs collaborateurs afin de mettre au point des formules de compromis qu’ils pouvaient mettre à leur actif. La présence d’attachés douaniers de chaque État membre à Bruxelles était aussi un atout précieux dans ces contacts préparatoires officieux.

16Les derniers, ou avant-derniers, arbitrages sur les textes de base étaient, en général, rendus lors des réunions du Comité des problèmes douaniers avant que les véritables propositions ne suivent la procédure officielle : Commission, Conseil, Assemblée parlementaire européenne, Comité économique et social. Sans compter que des contacts, là aussi non institutionnalisés, étaient pris en tant que de besoin avec les milieux professionnels intéressés (milieux industriels, bancaires, des transports, transitaires, etc.).

17C’est ainsi qu’au cours de cette période, outre l’Union tarifaire réalisée à partir du texte même du traité (articles 12 à 37) et grâce à l’acquis du CCD, les mesures nécessaires pour garantir la préférence communautaire, celles assurant la libre circulation des marchandises sans arrêt aux frontières ainsi que celles relatives à la mise en place des principaux régimes douaniers intéressant la vie des entreprises tels que ceux concernant les zones franches, les entrepôts, etc., furent adoptées. Elles garantissaient une certaine égalité de traitement au niveau des procédures douanières et facilitaient les activités industrielles et commerciales à l’intérieur du Marché commun. Les années 1968 à 1970 correspondent à celles où les textes de base repris désormais dans le code des Douanes communautaire ont été adoptés.

18Ce succès qui ne donna pas lieu à une forte médiatisation ne fut obtenu que par la fixation au préalable d’objectifs qui pouvaient paraître limités mais qui ont permis d’éviter des querelles juridiques et surtout politiques susceptibles de mettre en péril une construction somme toute fragile.

B. Limitation des objectifs

19Tout d’abord, les Douanes et les services de la Commission, tout au moins au niveau de la modeste direction des Douanes, environ une cinquantaine de personnes, se sont mis d’accord pour ne pas aborder, sinon sous forme de déclarations, de programmes ou de recommandations, un certain nombre de sujets relevant de la souveraineté de chaque État ou ayant une grande importance dans la gestion nationale des personnels des douanes.

20Il faut dire que le traité ne comportait pas d’obligations précises en la matière.

21D’où, par exemple, la décision de ne pas examiner les problèmes posés par le droit pénal douanier, les pouvoirs des agents des douanes, les effets récurrents sur les rémunérations des conditions dans lesquelles s’exercent les différentes missions des Douanes, les conséquences de la notion de ressources propres ainsi que des modalités de perception des prélèvements ou de versement des restitutions agricoles.

22On peut regretter qu’à cette époque, il n’y ait pas eu plus d’audace, mais je crois qu’il fallait être réaliste et s’attaquer à l’essentiel.

23Cela dit, de temps en temps, des problèmes politiques devaient à tout prix être traités et surmontés.

24J’en citerai deux exemples :

25– la définition du territoire douanier.

26Une Union douanière se définissant par la substitution d’un territoire douanier à ceux des États membres, il fallait en préciser les limites géographiques. Or, le territoire douanier allemand comportait celui de la RDA. Il fallut donc trouver une formule ne faisant pas référence au territoire allemand, non plus qu’au territoire douanier allemand. Ce sont les Douanes qui se mirent d’accord sur l’expression « territoire où la loi fondamentale est applicable » ;

27– la nécessité de trouver des solutions rapides aux problèmes posés aux opérateurs.

28Qu’il s’agisse de classer une marchandise nouvelle dans la nomenclature douanière, de déterminer l’origine ou la valeur d’un produit exporté ou importé, il ne pouvait être question, ni d’avoir recours à une procédure impliquant une décision du Conseil des ministres, ni de faire application de la règle d’unanimité. Les textes de base adoptés ont donc, sur la base de l’article 155 du traité, prévu des délégations de pouvoirs au niveau de la Commission après avis et vote à la majorité qualifiée au sein de chaque comité chargé d’examiner les problèmes d’application.

29Le fait de limiter le champ d’action communautaire s’est aussi traduit au niveau de la forme des textes et des bases juridiques retenues. Cette concession accordée aux États membres avait pour objet de ne pas donner l’impression, sur le plan politique, que des pouvoirs de nature réglementaire étaient transférés à Bruxelles. Je mets de côté la politique agricole commune (article 43 du traité).

30D’où les « directives » très détaillées, et le fait que les articles 100 et 235 du traité aient été utilisés.

31Enfin, il faut noter, qu’à côté des « instances communautaires » officielles... sinon institutionnelles, les Douanes continuaient à se rencontrer au Conseil de coopération douanière ainsi que pour traiter des problèmes d’assistance administrative et, par conséquent de la lutte contre la fraude. En 1960, une convention avait été signée par les États membres, la Grèce et la Turquie sur ce sujet (convention de Naples).

32Pour traiter entre eux de ce qu’ils considéraient comme ne relevant pas des dispositions du traité de Rome, les directeurs généraux des Douanes de ces États se réunissaient... et invitaient la Commission en qualité « d’observateur ». Il fut convenu de désigner cette instance sous l’appellation de « Club des directeurs généraux ». Il existe toujours et s’est réuni quelles que soient les péripéties politiques des États concernés. Il a l’indéniable avantage de se tenir ailleurs qu’à Bruxelles, chaque État invitant les autres à tour de rôle. Il faut reconnaître que les réunions du Club ont souvent permis soit d’amorcer, soit de trouver avec moins de formalisme qu’à Bruxelles, des solutions à des problèmes concrets se posant à telle ou telle frontière intra-communautaire ou touchant, par exemple les franchises douanières.

33Voilà quelques remarques sur le rôle important des Douanes au cours de cette première période que j’ai vécue personnellement de 1962 à 1966 comme représentant français, puis de 1966 à 1970 comme chef de la division « législation douanière » à la CEE.

II. 1970-1978

34En ce qui concerne la seconde période 1970-1978, le rôle des Douanes est moins connu de ceux qui ne sont pas douaniers.

35Pourtant, ce sont les Douanes qui, non seulement permirent d’assurer correctement la gestion de ce qui avait été réalisé et de continuer l’harmonisation des législations, mais encore concrétisèrent pour une partie non négligeable les décisions politiques concernant l’élargissement des Communautés, les accords d’association et de coopération et plus généralement les relations commerciales internationales.

A. La gestion

36Je passerai rapidement sur la gestion. Elle se fit sans grands heurts et la règle de la majorité qualifiée ne provoqua pas beaucoup d’incidents, même lorsque, du fait des mécanismes prévus, le dernier mot revenait à la Commission quand le Conseil n’avait pas décidé dans les délais fixés (cas où la majorité qualifiée n’avait pas été obtenue au sein des comités). Ces comités, ainsi que les comités de gestion pour les produits agricoles ont créé la « comitologie » communautaire.

37À noter aussi que les Douanes ont toujours été associées – même si leurs conseils n’ont pas toujours été suivis – à l’élaboration des mesures relatives à la politique agricole commune.

38Prélèvements, restitutions, éléments fixes, éléments mobiles, montants compensatoires, tout cela se traduisait par des textes assez compliqués – en fait souvent inapplicables parce que difficilement contrôlables – mais dont la technicité requerrait la collaboration des fonctionnaires des douanes.

B. Les Douanes et la politique extérieure de la Communauté

39Le second domaine où les Douanes ont, au cours de cette période 1970- 1978, joué un rôle appréciable est autrement passionnant.

40Il n’y aurait pas eu, en effet, élargissement sans que parallèlement ne soient maintenues les mesures de désarmement tarifaire découlant de l’accord de Stockholm qui avait créé l’Association européenne de libre échange. Il s’agissait d’une zone de libre échange et non d’une union douanière. En clair, il fallait régler le problème des règles d’origine et conclure avec chacun des États qui ne rejoignait pas la Communauté un accord d’association créant pour chacun d’entre eux une zone de libre échange avec la CEE, étant entendu que, pour des raisons politiques, il n’était pas question de bâtir une grande zone de libre échange. Tel était le principe mis en avant lors de la conférence de La Haye.

41La question des règles d’origine avait déjà été abordée lors de la mise en place des accords d’association avec les États africains et malgache, et au moment de l’élaboration du système des préférences généralisées mais il ne s’agissait pas de partenaires ayant les mêmes caractéristiques économiques.

42Je ne vais pas vous parler des difficultés rencontrées car cela pourrait durer des heures. Disons simplement que la tâche fut rude mais passionnante et qu’elle me permit de travailler avec des négociateurs de grand talent qu’il s’agisse de fonctionnaires des commissaires de la Commission ou des représentants permanents des États membres, de ceux des États candidats ou des pays de l’AELE non candidats.

43Cette participation active aux mesures de politique commerciale fut la règle pour tous les accords de libre échange et pour la mise en place du Système des préférences généralisées.

44Voilà, je m’arrêterai là car le temps passe vite.

45Les Douanes sont toujours là. Bien sûr il n’y en a plus aux frontières intracommunautaires et c’est une bonne chose. Mais les missions et les méthodes avaient, pour ce qui les concerne, évoluées bien avant 1993.

46Pour les entreprises, la libre circulation des marchandises fut assurée depuis 1970. Le libre échange avec les futurs membres de l’Union européenne fonctionna sans heurts et facilita leur adhésion. La préférence communautaire qui n’était pas un vain mot fut sauvegardée.

47Mais il n’y a toujours pas de droit pénal douanier communautaire, même si la Cour de justice a eu à rendre des arrêts importants sur le plan douanier dès les années soixante.

48Enfin, il est parfois regrettable de constater que, dans certains domaines, des textes communautaires se traduisent aujourd’hui par une remise en cause de progrès réalisés au cours de la période que nous évoquons.

Notes

1 « On entend par union douanière la substitution d’un seul territoire douanier à deux ou plusieurs territoires douaniers lorsque cette substitution a pour conséquence :
– que les droits de douane et les autres réglementations commerciales restrictives... sont éliminés pour l’essentiel des échanges commerciaux entre les territoires constitutifs de l’union, ou tout au moins pour l’essentiel des échanges commerciaux portant sur les produits originaires de ces territoires ;
– et que... les droits de douane et les autres réglementations appliqués par chacun des membres de l’union au commerce avec les territoires qui ne sont pas compris dans celle-ci sont identiques en substance. »

Auteur

Claude Jacquemart est trésorier payeur-général honoraire. Il a été chef de division puis conseiller principal près de la Commission des Communautés européennes (1966-1976). Il a publié La nouvelle Douane européenne, Éditions Jupiter, 1971.

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