Les contraintes monétaires dues aux politiques communes
p. 375-383
Texte intégral
1Le sujet que l’on m’a demandé de traiter porte sur les contraintes imposées à la construction monétaire européenne par les politiques communes.
2L’unification monétaire s’est développée en effet dans un cadre déjà organisé, s’agissant de la gestion des politiques communes, et en même temps, au sein du processus général d’intégration européenne, d’où des interactions complexes.
3Je traiterai ce sujet en adoptant le point de vue d’un fonctionnaire, responsable, à l’époque, de la coordination des questions économiques et financières européennes, au secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne, que l’on appelle plus communément SGCI, c’est-à-dire d’un fonctionnaire qui se trouvait pendant toute cette période, quoiqu’appartenant au ministère de l’Économie et des Finances, au cœur du dispositif interministériel de coordination des affaires européennes, donc en dehors de Rivoli.
4Le SGCI, quoique considéré par certains, alors, comme le « faux nez » du ministère des Finances, était en effet un organisme interministériel, donc plus proche de la machinerie européenne et de la négociation communautaire que ne l’était le ministère de l’Économie et des Finances ou même la direction du Trésor. Je crois utile cependant de souligner que ce ministère avait en revanche une approche pragmatique des affaires européennes et les abordait, sans a priori économique ou politique, non pas à partir d’un projet synthétique, de nature politique ou juridique, mais simplement comme une série d’éléments plus ou moins importants qui s’intégraient dans les différentes attributions, assez vastes il faut bien le dire, dont le ministère avait la charge.
5Avec le temps, ces éléments, un peu épars, ont bien entendu pris progressivement une place centrale, à la fois dans les responsabilités du ministère et dans le processus lui-même de la construction européenne. Tel n’était cependant pas encore le cas à l’époque.
6Je crois qu’il fallait préciser ces différents points dès le départ, points qui distinguent la rue de Rivoli du Quai d’Orsay : le ministère des Affaires étrangères développait en effet, quant à lui, une approche plus synthétique, voire une doctrine articulée, de la construction européenne, marquée par une certaine réticence à tout débordement de l’intégration (« rien que le traité, mais tout le traité »), même si on pouvait trouver également, au sein de ce ministère, des points de vue plus positifs à l’égard d’une évolution plus fédérale de la construction européenne.
7Tel n’était pas le cas aux Finances où la vision était pragmatique et je dirais, dans l’ensemble, sans a priori, sans opposition de principe, et donc au total peut-être plus ouverte.
8Le sujet est complexe parce qu’examiné d’un point de vue historique, son évolution n’est en réalité pas aussi cohérente qu’il ne paraît au premier abord : bien entendu la ligne, qui va du plan Barre de 1969 et du rapport Werner jusqu’à la naissance de l’euro, le 1er janvier 1999, paraît relever d’une logique de continuité et en même temps d’un élan européen, conduisant, à partir de présupposés économiques et financiers, à doter l’Europe d’une monnaie unique. En réalité, si tel sera peut-être, le moment venu, le point de vue de Sirius, le processus a été dans la réalité, beaucoup plus discontinu et comme l’a dit M. de Boissieu tout à l’heure, constitué d’une série de séquences particulières.
9Je procéderais donc de manière chronologique, ce qui me paraît d’ailleurs aller de soi, dans un colloque consacré à l’histoire économique et financière, en développant successivement une série d’« instantanés », empruntés à mon expérience personnelle.
10Le premier sera consacré aux origines du processus lui-même dont j’ai d’ailleurs déjà eu l’honneur de parler, lors du colloque consacré, dans cette salle, au plan Werner, c’est-à-dire au premier projet d’union économique et monétaire, élaboré à la suite du sommet de La Haye par le comité présidé par le Premier ministre du Luxembourg, M. Pierre Werner.
11Je me contenterai à cet égard de rappeler que ce projet ne résultait pas de la volonté des ministres des Finances. 11 avait une finalité je dirais de nature politique, liée à la relance souhaitée de la construction européenne, après l’achèvement du Marché commun. Était-il réaliste ou pas, cela est une autre question. Il se plaçait en tout cas beaucoup plus dans la logique de l’approfondissement de la construction communautaire que dans une logique économique et financière. Je crois que ce point était clairement ressorti, lors du précédent colloque1.
12La grande affaire pour le ministère de l’Économie et des Finances et pour la direction du Trésor, à l’époque, était en effet la réforme – puis, après 1971, la reconstruction – du système monétaire international, c’est-à-dire la recherche d’un système assurant la plus grande stabilité possible des taux de change et – exigence française –, aussi indépendant que possible du dollar. L’aspect européen était considéré comme en fait assez secondaire, sauf peut-être sous l’angle des dispositifs techniques de solidarité issus du plan Barre. Bref, le débat, rue de Rivoli, n’était pas vraiment celui du plan Werner qui, au fond, relevait, quant à lui, d’une nature essentiellement institutionnelle et politique.
13Il faut d’ailleurs ne pas oublier que le monde vivait encore dans un système de taux de change fixes. La nécessité d’un arrangement intraeuropéen pouvait paraître moins évidente. De plus, le plan Werner, je m’en souviens comme jeune fonctionnaire à l’époque, ne jouissait pas d’une grande crédibilité dans les milieux – comment dirais-je – de spécialistes, tout simplement parce qu’il apparaissait fondé sur des bases théoriques et institutionnelles mal assurées en même temps que sur un processus économique et financier jugé irréaliste, compte tenu des conditions qui étaient alors celles de l’économie, en tout cas pour ne parler que de la France, de l’économie française.
14Voilà donc un premier point qui, cela dit, n’enlève rien aux vertus du plan Werner qui reste, sur le plan politique et historique, si j’ose dire, comme le début du commencement.
15Quant aux relations entre les politiques communes de l’époque et les projets monétaires, on s’en souciait encore assez peu. La question est certes posée, lors des mouvements de parité du deuxième semestre de 1969 (réévaluation du mark, dévaluation du franc), mais on pense l’avoir réglée – j’y reviendrai – par l’instauration de montants compensatoires appliqués aux échanges de produits agricoles, dans le cadre de la politique agricole commune.
16Deuxième « instantané » : l’année 1971, avec le flottement du deutsche mark, en mai. La décision des Allemands marque le début de la fin attendue – comme le rappelait M. Bussière – parce que le débat était déjà depuis longtemps sur la table du côté des experts –, du système de Bretton Woods mais elle ne va pas, au début tout au moins, conduire le ministère des Finances à se convertir à un système européen d’organisation monétaire. Paradoxalement, en tout cas à nos yeux d’aujourd’hui, c’est l’Allemagne qui, par la voix de M. Schiller, ministre fédéral de l’Économie – l’actuel président de la Bundesbank, M. Tietmeyer, étant à l’époque sous-directeur dans ce ministère – va proposer un système de flottement concerté des monnaies européennes qui, outre qu’il se fondait sur l’acceptation du flottement, jugé inévitable, reposait également, grâce à la concertation des autorités monétaires des différents pays européens, sur la constitution d’une zone de stabilité relative des taux de change en Europe, stabilité jugée par nos partenaires allemands nécessaire au bon fonctionnement, voire à la sauvegarde du Marché commun.
17Cette proposition allemande (qui comprenait également, je crois, l’idée d’une mise en commun d’une partie des réserves pour soutenir le flottement concerté) ne suscite pas au départ l’enthousiasme, du côté français, M. Giscard d’Estaing étant ministre des Finances. La France va soutenir en revanche une proposition, plus ou moins en accord avec la Commission – elle paraît tout de même assez étrange aujourd’hui – d’institution d’un double marché des changes, distinguant, par exemple pour la France, un franc financier, évoluant en fonction de l’offre et de la demande, et un franc commercial au taux fixe. En fait, si le gouvernement français rejette le flottement concerté, c’est moins pour des raisons institutionnelles, bien qu’elles aient existé (processus trop intégrationniste et limitatif de l’autonomie nationale), que pour des raisons économiques car nous craignions, à l’époque, que le flottement du mark entraînât le franc vers le haut, créant ainsi un handicap sérieux pour l’appareil industriel français, encore insuffisamment compétitif, et que le président Pompidou voulait développer de manière prioritaire. On pensait d’ailleurs que le flottement vers le haut du mark serait mauvais pour l’économie allemande, alors que les événements prouveront ensuite plutôt le contraire.
18On va d’ailleurs, à peu près au même moment, arrêter, comme le rappelle M. Toulemon dans son ouvrage, les travaux d’experts relatifs à la mise en œuvre de l’Union monétaire, c’est-à-dire à la mise en œuvre du plan Werner.
19Peu d’observateurs en vérité se préoccupent, sérieusement en tout cas, des incidences de tel ou tel système sur le bon fonctionnement du Marché commun, y compris agricole.
20Le 15 août 1971, c’est l’effondrement définitif du système de Bretton Woods, du fait de la décision du président Nixon de suspendre la convertibilité du dollar, donc d’entériner le flottement de la devise des États-Unis. Sur le moment, la réponse française va être la même : pas de flottement concerté mais double marché des changes. Je me souviens des conseils ECOFIN d’août 1971. Il y avait peu de monde à Paris à cette période de l’année et j’avais donc eu le privilège d’accompagner M. Giscard d’Estaing à Bruxelles. Et bien on se calait encore pratiquement sur les positions du mois de mai.
21Cela ne va pas durer cependant et au terme des réunions de l’été et de l’automne, on va aboutir, en décembre 1971 – ce sera mon troisième « instantané »–, aux fameux accords, dits du « Smithonian Institute », qui proposent au fond la synthèse, à certains égards, de certaines idées françaises d’alors, sur la reconstruction du système monétaire international, et de la proposition allemande de flottement concerté des devises européennes, ce qui donne une dimension communautaire à l’accord monétaire. Pour les uns, l’accord s’analyse en un replâtrage du système monétaire international, pour d’autres il marque la reconnaissance du caractère inéluctable du flottement des monnaies. Le flottement concerté, par le truchement du fameux « serpent dans le tunnel » constitue une décision positive, bien que provisoire, à la fois par sa contribution à l’organisation mondiale, mais aussi par son aspect européen novateur. Le résultat est considéré d’ailleurs comme un succès du côté français – mais aussi du côté de la Commission et notamment de son vice-président de l’époque, M. Barre – le renforcement de la dimension européenne de la coopération monétaire va dès lors devenir progressivement un objectif central pour le ministre français de l’Économie et des Finances.
22Pourquoi ? On constate alors que le système monétaire international dit « de Bretton Woods » s’est effondré et on comprend vite qu’on n’est pas près de le reconstruire. On comprend en même temps que cette fois-ci, l’acquis communautaire risque d’être mis en péril. L’idée naît dans ces conditions que, faute d’avoir un ordre monétaire mondial, il est souhaitable au moins d’essayer de mettre en place un minimum d’ordre européen.
23Ce qui va apparaître dans le même temps dans les années qui vont suivre – quatrième « instantané »–, ce sont les dysfonctionnements croissants qu’entraînent les perturbations monétaires sur le fonctionnement du Marché commun et des politiques communes. On tend à sous-estimer ce facteur aujourd’hui, parce que les perturbations des années soixante-dix, ou même des années quatre-vingt sont maintenant loin derrière nous. Elles ont été pourtant un élément majeur de la politique européenne des gouvernements français de l’époque. Comment préserver l’acquis communautaire ? Quelles orientations monétaires suivre pour assurer le bon fonctionnement de la Communauté ? Et très vite, ce qui n’avait pas été le cas jusque-là, les contraintes liées au maintien des politiques communes et notamment de la politique agricole commune vont interférer de plus en plus, soit pour l’accélérer, soit pour la ralentir, avec la poursuite de la construction monétaire européenne. La politique agricole commune, gérée d’ailleurs conjointement par le ministère des Finances et le ministère de l’Agriculture, se trouvera au centre de cette problématique. Les effets perturbateurs des désordres monétaires sur le marché commun agricole vont en effet entraîner une réaction des opérateurs économiques, des milieux politiques, des ministères gestionnaires, poussant à ce que l’on consolide, autant que possible, un certain ordre monétaire en Europe, pour préserver le Marché commun.
24L’affaire monétaire, affaire jusque-là de spécialistes, va devenir dès lors un sujet de débat public, et à mon avis, un sujet de débat positif parce qu’elle va contribuer à faire comprendre que la construction européenne repose non seulement sur la libre circulation des marchandises, des capitaux, des services et des personnes, mais aussi sur l’existence de conditions stables de fonctionnement sur le plan monétaire. Le poids du facteur monétaire, je le remarque au passage, est cependant encore relativement limité. Songez qu’en décembre 1978, au moment où, à Bruxelles, sur l’insistance de M. Giscard d’Estaing et du chancelier Schmidt – car l’on peut dire que le projet de système monétaire européen est vraiment un projet franco-allemand –, les neuf pays, puisqu’ils étaient neuf à l’époque, tombent d’accord sur les bases du système monétaire européen, la France bloque la mise en œuvre de cet accord pour obliger l’Allemagne à accepter le démantèlement des montants compensatoires monétaires sur les produits agricoles. La mise en œuvre du SME en sera retardée de quatre mois, jusqu’au début mars. Ce qui veut dire tout simplement – M. Barre, Premier ministre, étant pourtant lui-même l’avocat du système monétaire européen – ce qui veut dire tout simplement que les graves perturbations du marché commun agricole dues aux perturbations monétaires sont considérées au moins aussi importantes que la mise en place du SME. Ce qui veut dire aussi qu’on tient peu de compte, de la perte de crédibilité sur les marchés que peut provoquer ce retard...
25Il est clair et je pense que c’est un point d’évaluation intéressant pour les historiens ici présents, qu’une telle vue des choses serait impensable aujourd’hui : admettez une seconde qu’on ait reculé de quelques mois, pour des raisons agricoles, l’entrée en vigueur de l’euro, le 1er janvier dernier, et bien le projet d’Union monétaire européen aurait peut-être éclaté. On peut en déduire que le SME était encore, à l’époque, un projet relativement modeste, en tout cas du point de vue de ses conséquences médiatiques, de son impact politique et de ses incidences économiques.
26Donc, il faut relativiser. Le SME était certes important, mais les intérêts des agriculteurs français l’étaient au moins autant. Et pourquoi l’étaient-ils ? Parce que précisément les perturbations monétaires tendaient à désorganiser la politique agricole commune. Bien entendu, les perturbations monétaires avaient également des effets négatifs sur la libre circulation des produits industriels, dans la mesure notamment où elles constituaient un facteur destructeur de préférence communautaire. On constate d’ailleurs que cette période qui couvre les années 1970 et le début des années 1980 est précisément celle au cours de laquelle stagne le degré d’intégration économique de la Communauté par rapport à une internationalisation croissante des échanges, comme on peut le remarquer en observant l’évolution de la part intracommunautaire des échanges de chacun des pays membres.
27Autrement dit, la mondialisation va plus vite que l’intégration européenne. Cela étant, les pays qui avaient des monnaies plus faibles espéraient tirer avantage de cette situation et donc les effets de l’instabilité monétaire sur le marché commun des produits industriels n’étaient pas toujours ressentis comme de véritables inconvénients.
28Bien entendu, les perturbations monétaires freinent également, voire paralysent la libération des mouvements de capitaux comme c’est le cas dans les pays – France et Italie notamment – qui, pour des raisons diverses, maintenaient le contrôle des changes.
29Il en va plus ou moins de même pour la libre circulation des services, plus directement influencée que les échanges de marchandises, par les effets de change.
30Reste que c’est essentiellement le marché commun agricole qui est concerné. Dans le cas des échanges agricoles, en effet ; c’est la mécanique même de la politique agricole commune qui se trouve déformée. Pourquoi ? Parce que le marché commun agricole est fondé sur des prix uniques de soutien pour chacune des productions agricoles sous organisation de marché, prix uniques qui sont calculés dans une unité de compte qui se trouve être le dollar des États-Unis, puis après 1971, une unité de compte fondée sur un panier de monnaies.
31Les règlements de la politique agricole commune, conçus dans une époque de stabilité des monnaies, avaient certes bien prévu le cas de la dévaluation ou de la réévaluation d’une des devises des États membres, mais l’avaient traité de la manière la plus simple, en stipulant qu’en cas de réévaluation d’une monnaie, les prix intérieurs du pays ayant réévalué, seraient diminués, à due concurrence, en monnaie nationale, alors qu’en revanche, en cas de dévaluation, les prix de soutien des produits agricoles dans le pays ayant dévalué seraient augmentés d’autant en monnaie nationale. Les conséquences d’un tel dispositif étaient difficiles cependant à mettre en œuvre parce que politiquement, il était quand même délicat d’imposer à des agriculteurs la baisse de leurs prix de soutien – cas de l’Allemagne, lors de la réévaluation du mark en août 1969 – et parce qu’économiquement, il était tout aussi difficile d’augmenter les prix agricoles – cas de la France lors de la dévaluation du franc –, à un moment où on essayait de lutter contre l’inflation. On va donc inventer, en 1969, les fameux montants compensatoires monétaires, qualifiés plus tard de mesures agri-monétaires – ce qui est tout dire –, montants compensatoires qui équivalent en réalité à des taxes ou subventions intracommunautaires, destinées à neutraliser – en principe de manière provisoire – dans les échanges intracommunautaires, l’effet des réévaluations ou des dévaluations. On invente donc quelque chose d’absolument abominable pour les gestionnaires de la monnaie, ce qu’on appellera des « taux verts », autrement dit des taux de change particuliers aux produits agricoles.
32Bien que hautement contestable sur le plan monétaire mais aussi sur le plan des principes, puisqu’il restaure des taxes aux frontières internes, plus ou moins assimilables à des droits de douane, ce système – d’ailleurs plus ou moins inventé au SGCI – présente cependant l’avantage, considéré comme capital à l’époque, de permettre au marché commun agricole de continuer à fonctionner aussi bien que possible, en préservant l’égalité des conditions de la concurrence.
33Il va prendre cependant, avec le flottement généralisé des monnaies – une fois que les monnaies flottent, on ne peut pas non plus faire flotter les prix agricoles ! – un caractère permanent. L’amplification des écarts de parités, liés aux perturbations monétaires, va contribuer à désorganiser le marché commun agricole dans la deuxième partie des années soixante-dix, et surtout fausser, si j’ose dire, la concurrence, en donnant un avantage considérable aux pays à monnaie forte. C’est d’ailleurs pendant cette période que l’Allemagne va atteindre l’autosuffisance pour nombre de ses produits et développer ses capacités exportatrices, notamment vers le marché italien, même si il y a, à cette évolution, d’autres raisons que l’existence des montants compensatoires.
34La prise de conscience des inconvénients de ce système sera pourtant lente, et il faudra attendre le milieu, voire la fin des années soixante-dix, pour que la France lutte avec énergie mais avec plus ou moins de succès, pour obtenir le démantèlement progressif de ces montants compensatoires. On comprend donc pourquoi en 1978, la mise en place du SME est vue par le gouvernement français et notamment par le Premier ministre, M. Barre, comme un moyen de pression pour obliger les Allemands, au grand dam de leur ministre de l’Agriculture de l’époque, M. Ertl, à accepter une procédure d’élimination progressive des montants compensatoires.
35On aboutira à un accord en mars 1979 et c’est donc en mars 1979 seulement – dernier « instantané » à conserver de cette période – que l’on pourra mettre en application le SME. A partir de ce moment-là le système monétaire européen va constituer, par son effet stabilisateur sur les changes, le levier qui va progressivement permettre de restaurer le fonctionnement naturel du marché commun agricole et d’éliminer progressivement les montants compensatoires existants, par des augmentations plus ou moins modulées des prix en monnaie nationale, au moment des augmentations annuelles des prix.
36Le retour à l’unité de marché est donc en voie d’être acquis, lorsqu’on arrive en 1989, aux négociations de Maastricht.
37En conclusion, on ne peut que constater qu’il y a eu un lien fort entre le processus d’unification monétaire et la gestion des politiques communes et notamment de la politique agricole commune.
38Il faut souligner cependant que ce lien n’apparaît vraiment que vers le milieu des années soixante-dix et noter qu’il reste ambigu au cours des années qui vont suivre : la construction monétaire continue en effet à être vue en large partie, comme le moyen privilégié d’assurer le bon fonctionnement du Marché commun et surtout du marché commun agricole.
39La construction monétaire ne s’imposera en réalité comme un objectif en soi, c’est-à-dire comme le couronnement de l’intégration économique, en même temps que comme un objectif à la fois politique et économique qu’à partir de la mise en place du système monétaire européen, et d’ailleurs de manière progressive.
40J’insiste sur ceci parce que les éléments que j’ai tenté d’aborder ce soir sont quelquefois sous-estimés.
41Ceux ici présents qui ont vécu cette période se souviendront avec moi du nombre de réunions tenues entre 1970 et 1980 sur les montants compensatoires monétaires : ils m’accorderont qu’elles étaient plus nombreuses, au niveau interministériel, que celles portant sur le système monétaire européen ou sur le processus d’unification monétaire.
42Au total cependant, c’est le processus d’unification monétaire qui a permis de sauver, en dernière analyse, la mécanique des prix uniques et donc le marché commun des produits agricoles.
43C’est en tout cas, à partir de la mise en place du système monétaire européen, au terme des années soixante-dix, grâce à une impulsion politique forte, que le système monétaire européen va apparaître comme un élément essentiel de la construction européenne, ce que Jacques Delors appellera deux ans plus tard « le joyau » de la construction européenne.
44Le rôle central du SME apparaîtra en pleine lumière en 1983 lorsque la France, en choisissant finalement de maintenir le franc dans le mécanisme européen de change, se verra contrainte de donner un nouveau cap à la politique économique, orientée ainsi de manière durable dans la direction de ce que l’on appellera un peu plus tard la « désinflation compétitive ».
45L’union économique et monétaire européenne deviendra dès lors progressivement la priorité de la politique européenne des gouvernements français successifs, en même temps qu’un chantier absolument central pour ce ministère et tout particulièrement pour la direction du Trésor.
46Elle n’a pas cessé de l’être depuis cette date et jusqu’à aujourd’hui – mais ceci est une autre histoire qu’il faudra raconter un jour.
Notes de bas de page
1 Les actes de cette journée sont publiés dans le tome II du présent ouvrage.
Auteur
-
Pierre Achard
Pierre Achard, inspecteur général des finances, est ancien secrétaire général du SGCI (1979-1982), ministre plénipotentiaire et conseiller financier pour l’Allemagne, les Pays-Bas et les pays nordiques près l’ambassade de France à Bonn (1992-1999).
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances, 1918-1946
Les hommes, le métier, les carrières
Nathalie Carré de Malberg
2011
Le choix de la CEE par la France
L’Europe économique en débat de Mendès France à de Gaulle (1955-1969)
Laurent Warlouzet
2011
L’historien, l’archiviste et le magnétophone
De la constitution de la source orale à son exploitation
Florence Descamps
2005
Les routes de l’argent
Réseaux et flux financiers de Paris à Hambourg (1789-1815)
Matthieu de Oliveira
2011
La France et l'Égypte de 1882 à 1914
Intérêts économiques et implications politiques
Samir Saul
1997
Les ministres des Finances de la Révolution française au Second Empire (I)
Dictionnaire biographique 1790-1814
Guy Antonetti
2007
Les ministres des Finances de la Révolution française au Second Empire (II)
Dictionnaire biographique 1814-1848
Guy Antonetti
2007
Les ingénieurs des Mines : cultures, pouvoirs, pratiques
Colloque des 7 et 8 octobre 2010
Anne-Françoise Garçon et Bruno Belhoste (dir.)
2012
Wilfrid Baumgartner
Un grand commis des finances à la croisée des pouvoirs (1902-1978)
Olivier Feiertag
2006