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Le rôle des ministères des Finances et de l’Economie dans la construction européenne (1957-1978)

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René Girault
, 
Raymond Poidevin

Aux origines de l’euro

La France et les débats au sein du Comité monétaire à l’époque du plan Werner automne 1968-printemps 1971

Éric Bussière

Texte intégral

1Les modalités et objectifs de la première tentative d’union économique et monétaire ont été mises au point au sein du groupe Werner dont le rapport, remis à l’automne 1970, déboucha sur les décisions des ministres de février 1971. Ce « plan Werner » a été rapidement perçu comme en deçà des espérances des promoteurs de l’Europe monétaire ; les choix qui furent alors effectués représentèrent un compromis minimal et fragile, signe de désaccords profonds, qui vola en éclats et fut remis en question par la décision allemande de laisser flotter le mark en mai suivant.

  • 1 Frank R., « Pompidou, le Franc et l’Europe », in Association Georges Pompidou : Georges Pompidou et (...)

2Le caractère minimaliste du compromis de février fut pour partie le résultat de la volonté de Georges Pompidou, exprimée dès l’automne 1970, de ne pas s’engager outre mesure dans un processus institutionnel comportant trop de contraintes en matière de coordination des politiques économiques et budgétaires, prise de position étant elle-même à relier à une analyse globale de la situation sociale et politique de la France1. Cette donnée de la question étant bien établie, reste cependant à préciser les données du débat à partir desquelles le président de la République et le ministre des Finances eurent à arbitrer. À cet effet, nous pensons indispensable de replacer les travaux du groupe Werner dans un cadre plus large : les efforts visant à mettre en place une meilleure coordination des politiques économiques et une solidarité monétaire plus effective au sein des Six dépassent largement le cadre des travaux du groupe Werner qui ne représentent qu’une étape et surtout qu’un des lieux du débat et de la réflexion. Les travaux du groupe Werner sont donc à relier, pour une bonne compréhension des choix de chacun, à ceux qui se développèrent au sein des instances en charge de manière permanente du débat sur la coopération monétaire et dont la plus importante, pour analyser le point de vue des administrations des Finances est le Comité monétaire européen.

3Mis en place dès 1958 il représente l’instance de confrontation quasi permanente des politiques économiques et monétaires des Six dans le cadre des articles 103 à 109 du traité de Rome. Ces articles se révélant à l’usage peu contraignants en matière de coordination, le Comité monétaire joua surtout un rôle d’échange d’information et de lieu d’étude entre représentants des banques centrales, des administrations des Finances et de la commission des Communautés européennes. Plus que ceux du groupe Werner, les débats qui se déroulèrent à la même époque au sein du Comité monétaire du fait de la continuité de point de vue qu’ils expriment depuis le début des années 1960, illustrent les permanences et les inflexions de fond de la position des acteurs.

4Du point de vue français, on peut affirmer l’existence d’une totale communauté de point de vue au sein des instances compétentes du ministère des Finances. Le directeur du Trésor, René Larre, y est le maître d’œuvre de la réflexion sur la coopération monétaire jusqu’à l’été 1971. Membre du Comité monétaire il y défend les positions de la France aux côtés du représentant de la Banque de France. C’est également lui qui instruit le dossier du ministre en vue des conférences trimestrielles et des conseils que ce dernier tient avec ses collègues de la Communauté. Les notes et les avis qu’il donne au ministre et sur lesquels ce dernier s’appuie largement, s’inscrivent donc dans une parfaite continuité et cohérence de point de vue et permettent d’éclairer les objectifs que le ministère des Finances veut atteindre à travers la coopération monétaire et les modalités qu’il souhaite lui voir prendre. Plus largement nous souhaitons éclairer, à travers cette contribution, à la fois les raisons des réticences françaises à l’égard du plan Werner en même temps que recadrer le rôle des différents centres de débat et de décision dans l’élaboration du premier projet d’union économique et monétaire.

5Nos analyses fondées pour une large part sur les compte-rendus des débats du Comité monétaire s’organiseront autour de deux moments : celui du « plan Barre », de l’été 1968 au mois de janvier 1970, que l’on peut analyser comme celui d’une série de relances de la coopération monétaire tout autant d’initiative française que de la Commission ; celui des travaux du « groupe Werner », de février 1970 au printemps 1971, que l’analyse des débats au sein du Comité monétaire permettra de remettre en perspective.

I. L’ÉPOQUE DU « PLAN BARRE » OU LES TROIS RELANCES DU DÉBAT SUR LA SOLIDARITÉ MONÉTAIRE EUROPÉENNE

A. La relance française de l’automne 1968

6La relance du débat relatif à une coopération renforcée sur les plans économique et monétaire au sein de la Communauté fut directement déterminée par la crise française de mai 1968, l’ampleur de la spéculation qui atteignit alors le franc et l’absence de réelle coopération entre partenaires européens pour y faire face. La gestion de cette dernière se traduisit en effet à la fois par le caractère unilatéral des mesures de sauvegarde prises par la France à partir de mai, le caractère jugé contradictoire de plusieurs d’entre elles avec le bon fonctionnement du Marché commun et l’absence d’aide spécifique reçue par la France dans le cadre communautaire.

  • 2 Banque de France (BdF) DDPE 43-1397/15 : Comité monétaire (CM) : 5-6-1968 ; 10/11-7- 1968.

7C’est ainsi que les partenaires de la France au sein du Comité monétaire critiquèrent l’instauration du contrôle des changes à la fin mai à la fois sur le plan de son efficacité à juguler la crise et surtout en ce qu’il portait atteinte au mouvement d’intégration communautaire : le représentant belge fit ainsi remarquer que les mesures prises par le gouvernement français ne prévoyaient aucun traitement spécifique pour les pays de la Communauté contrairement à ceux de la zone franc « ignorant ainsi les liens prioritaires qui se sont tissés en dix ans » de Marché commun. Les mesures de protection à l’importation prises par la suite firent l’objet de critiques plus vives encore, les partenaires de la France insistant pour leur levée rapide2.

8Comme cela avait été le cas lors d’expériences antérieures, le débat de fond porta en réalité sur la mise entre parenthèses de l’échelon communautaire dans la gestion de la crise française : d’un côté les représentants de la France se justifiaient en invoquant l’article 109 sur les mesures de sauvegarde prises au plan national en cas de crise grave, de l’autre certains partenaires comme le représentant de la Belgique invoquaient l’article 108 et les nécessaires consultations préalables ce à quoi les représentants français avaient beau jeu de répondre que la solidarité communautaire ne s’était pas manifestée de manière spécifique et que le soutien des partenaires de la France à travers le Fonds monétaire international (FMI) ne pouvait en tenir lieu.

  • 3 BdF DDPE 43-1397/16 : CM : 24-11-1968.

9Le débat sur l’absence de coopération fut relancé lors de la crise de novembre qui fut jugulée au sein du « Groupe des Dix » et fit une nouvelle fois l’impasse sur l’échelon communautaire. Cette situation fut violemment critiquée au sein du Comité monétaire par les représentants du Benelux et de l’Italie, Ossola, pour l’Italie, faisant remarquer que le Comité monétaire n’était « qu’une chambre d’enregistrement » tandis que van Lennep, pour les Pays-Bas critiquait les choix faits par l’Allemagne3.

  • 4 BdF DDPE 43-1397/15 : CM : 4-9-1968

10C’est dans ce contexte difficile que la France choisit le cadre de la session du 4 septembre du Comité monétaire pour lancer une initiative en vue d’une solidarité monétaire renforcée entre les Six. D’une part les représentants français annoncèrent la fin des contrôles mis en place durant l’été provoquant « une certaine admiration teintée d’une certaine surprise » de la part de leurs partenaires tandis que R. Larre faisait connaître son souhait de voir étudier la mise en place d’une solidarité monétaire dans le domaine des réserves, expliquant sa démarche par l’ampleur des mouvements de capitaux auxquels les pays de la Communauté étaient exposés et le caractère inadéquat des instruments de crédit auxquels ils pouvaient faire appel, qu’il s’agisse des tirages sur le FMI ou des swaps entre banques centrales. Une telle solidarité était justifiée par la forte interdépendance des économies de la Communauté qui devait trouver sa contrepartie sur le plan monétaire4. L’initiative française visait donc à s’appuyer sur une situation de faiblesse que l’on jugeait passagère pour reprendre l’initiative au niveau communautaire en la dépassant : ainsi s’explique la décision, jugée a posteriori prématurée, de lever le contrôle des changes dès le début septembre afin d’engager plus librement le débat sur une solidarité monétaire renforcée. Dans l’immédiat, la France eut gain de cause puisque la conférence des ministres des Finances réunie à Rotterdam les 9 et 10 septembre 1968 chargea le Comité monétaire et le Comité des gouverneurs des banques centrales de la Communauté d’étudier les modalités d’une plus grande solidarité.

  • 5 BdF DDPE 43-1397/16 : CM : 18-12-1968. Compte rendu manuscrit.
  • 6 BdF DDPE 43-1397/18 : Direction des études : note sur la recherche d’une plus grande solidarité mon (...)

11Quels étaient les objectifs des Français dans cette relance ? Les débats qui se déroulèrent au cours de l’automne et de l’hiver 1968-1969 au sein du Comité monétaire permettent d’en préciser la nature. D’une part les Français, tirant les leçons de l’expérience vécue depuis mai souhaitaient la mise en place d’une solidarité effective. C’est ainsi que Deguen, de la direction du Trésor et membre suppléant du Comité monétaire tira les leçons de la crise de novembre en souhaitant « au sein des Six autre chose que des actions multilatérales arrangées dans un cercle plus large et que l’on se contente ensuite de baptiser concours mutuel » selon les termes de l’article 108 du traité de Rome. Et d’ajouter qu’il souhaitait la mise en place au plan communautaire d’une véritable procédure de concours mutuel et non d’une procédure « où il y avait tout sauf de l’argent »5. Une note de la direction des études de la Banque de France permet de préciser l’ampleur des intentions françaises et leur nouveauté : on envisageait la mise en place de la solidarité monétaire par la mobilisation des surcroîts de réserves des pays bénéficiant d’un afflux de devises par l’intermédiaire du marché en précisant que « cette façon de faire serait contraire au principe traditionnel selon lequel chaque pays a la charge de défendre personnellement la tenue de sa monnaie, mais la solidarité monétaire que l’on veut instaurer n’est justement pas traditionnelle, c’est un fait nouveau qui appelle des méthodes nouvelles »6. Pour les Français, cette solidarité était déterminée par l’appartenance à l’organisation régionale qu’était la CEE et aux contraintes qu’elle imposait, au premier rang desquelles l’ouverture des marchés. D’une certaine manière, la solidarité monétaire était considérée par les Français comme le prix à payer de l’ouverture des frontières dans la communauté. René Larre eut également l’occasion, au cours des débats, de préciser l’ampleur de cette solidarité qui ne pouvait avoir pour simple objectif de corriger une crise passagère liée à des difficultés de balance des paiements mais être susceptible de faire face à une crise majeure de l’ampleur de celle que connaissait la France depuis mai 1968. Pour les Français, c’était les chocs externes qui justifiaient principalement la mise en place d’une solidarité monétaire efficace et déterminaient l’ampleur de l’effort à fournir. Il s’agissait dès lors d’un soutien massif.

  • 7 BdF DDPE 43-1397/16 : CM : 28-2-1969.
  • 8 Archives ministère des Finances F 30 B 12 544 : note du directeur du Trésor pour le ministre : Poss (...)

12Les Français durent pourtant faire face aux remarques de leurs partenaires qui mirent en avant les facteurs internes comme élément d’explication principal des difficultés monétaires. C’est ainsi que la relance française qui accompagna la résorption de la crise de mai fut pointée comme cause de la crise de novembre. En conséquence c’était moins de l’aide à attendre des partenaires de la Communauté que de l’acceptation de contraintes sévères en matière de politique économique que viendrait la solution des difficultés. Même s’ils ne furent pas insensibles à ce type de remarque, les responsables français de la fin des années 1960 n’étaient pas prêts à les accepter. Leur analyse tenait de ce point de vue moins d’une contestation des effets d’une politique conjoncturelle expansionniste sur les prix et la monnaie que d’une analyse plus globale des structures économiques et sociales du pays et de la nécessité de les faire évoluer en acceptant une certaine dose d’inflation. Ainsi s’expriment les deux membres français du Comité monétaire dans leur compte rendu au ministre du 28 février 1969 : il existe un « divorce entre la conception allemande de stabilité monétaire et les objectifs de la plupart des autres États membres qui doivent actuellement composer avec une vague de revendications sociales et de sérieuses revendications inflationnistes »7. Une année après, le 23 janvier 1970, René Larre mettait en avant les différences structurelles entre États de la CEE en matière de croissance potentielle, de déséquilibres structurels, régionaux, d’attitude à l’égard de la stabilité des prix. Plus encore, dans une note du 20 octobre 1969 avait-il fait état de l’hypothèse dans laquelle : « Compte tenu [...] du poids de la RFA dans la Communauté, la France se trouverait contrainte soit de calquer l’évolution de ses prix et salaires – en valeur nominale – sur celle des prix et des salaires allemands, soit à subir la concurrence des produits allemands jusqu’à ses extrêmes conséquences, y compris l’élimination des entreprises qui n’auraient pas réussi à contenir leur coût de production dans la limite observée par leurs voisins ». Si une telle solution permettrait de contenir l’attitude inflationniste des syndicats patronaux et ouvriers en France, elle comporterait d’évidents dangers « en raison de l’inadaptation de la société française à une politique de stabilité des prix et des salaires [...] et porterait en germe « une situation de crise sur le plan social et politique » et le risque d’un déclin relatif inacceptable de l’industrie française »8. La pensée de R. Larre s’inscrit très nettement dans l’axe de la politique « pompidolienne » à la fois marquée par l’expérience de mai 1968 et la volonté de conserver suffisamment d’autonomie pour permettre la modernisation accélérée de l’économie française par rapport à l’Allemagne.

13Dès lors pour le ministère des Finances, la possibilité de mise en place d’une solidarité monétaire renforcée entre les Six et l’adhésion à un tel projet résulterait d’un arbitrage entre la perte d’autonomie et les contraintes que supposerait la coordination des politiques économiques et l’ampleur des moyens mis sur la table pour que puisse s’exercer cette solidarité. Ajoutons que du point de vue français, le poids des chocs externes – la spéculation internationale qui suivit la crise de 1968 – plaidait pour des moyens de solidarité importants et une contrainte en matière de politique économique interne modérée, d’autant plus que l’on croyait avoir payé une partie du prix de la solidarité à travers l’ouverture des frontières. On comprend dès lors les difficultés de la négociation engagée le 4 septembre par la France au sein du Comité monétaire.

  • 9 BdF DDPE 43-1397/15 : CM des 22 et 23 octobre 1968.
  • 10 BdF DDPE 43-1397/15 : Réunion des suppléants du 8-11-1968 : prérapport du directeur des études de l (...)

14Les résultats de l’initiative française de septembre 1968 furent rapidement jugés décevants. Suite à la conférence des ministres des Finances de Rotterdam, une méthode de travail fut mise au point par le secrétariat du Comité monétaire. Elle prévoyait la définition de grandes orientations par les membres titulaires du Comité puis leur étude par leurs suppléants avant leur mise en forme et leur transmission aux ministres. Le débat fut lancé à l’occasion de la session des 22 et 23 octobre 1968. S’inspirant des grands axes du mémorandum de la Commission du 5 février 1968 – dit premier « mémorandum Barre », les représentants de la Commission au sein du Comité monétaire proposèrent trois angles d’attaque du problème : amélioration des procédures de consultation préalable entre les Six en matière de mesures de politique économique et monétaire ; organisation d’une procédure de soutien ou de concours mutuel ; élimination des fluctuations de change entre les Six. Les débats se révélèrent en fait très décevants pour les Français qui ne trouvèrent comme alliés que les représentants de la Commission et ceux du Luxembourg. Les partenaires de la France firent état de réserves très sérieuses sur les deux derniers points du programme de la Commission faisant même état d’une grande réticence sur « l’objectif et le principe même de l’exercice ». Dès lors le comité décida de confier aux suppléants l’analyse du premier point du programme de la Commission (procédures de consultation) et une étude sur l’opportunité d’étudier plus à fond les points 2 et 39. La réunion des suppléants du 8 novembre 1968 confirma les résultats de celle du 23 octobre : seule la France et dans une moindre mesure l’Allemagne firent parvenir des notes destinées à sa préparation ; quant aux points intéressant le plus la France – concours mutuel, mise en commun des réserves, élimination des fluctuations de change entre monnaies communautaires – ils ne furent pas considérés comme prioritaires au sens politique du terme, les suppléants se contentant d’un classement des questions à traiter en fonction de leur degré de complexité10.

15Le débat sur la nécessité d’une solidarité accrue à l’échelon communautaire fut relancé par la crise de novembre et les conditions dans lesquelles elle fut résolue. Le directeur général de la commission en charge des questions économiques et financières, Mosca, tira argument de cet échec pour que le débat sur la nécessaire solidarité au sein des Six soit repris et que l’on aille plus loin que le rapport des suppléants issu de la réunion du 8 novembre. L’essentiel du débat eut lieu lors du Comité du 18 décembre. La discussion porta sur le contenu du rapport à transmettre aux ministres des Finances des Six en vue de la conférence de Garmisch-Partenkirchen les 14 et 15 janvier 1969, conformément au mandat reçu à Rotterdam en septembre. La version finale fut mise au point lors de la session du 8 janvier 1969.

16Le 18 décembre le délégué du Luxembourg renoua avec des propositions qu’avait faites le ministre luxembourgeois P. Werner au début de 1968 ; pour lui la crise de novembre devait conduire à la mise en place d’une solution communautaire : consultation obligatoire en cas d’évolution anormale chez un pays membre, avis du Comité monétaire au pays concerné, création d’un fonds de réserve spécifique à la Communauté afin qu’un pays membre ne soit conduit à nouveau à demander des concours extérieurs sans consultation préalable. Deguen, pour la France, se fit également pressant en contestant vivement les orientations de travail données par le Comité le 23 octobre et appelant à une solidarité effective. Au-delà des tensions internes que venait de connaître la Communauté il mettait par ailleurs l’accent sur l’imminence de nouvelles difficultés sur le plan international qui ne manqueraient pas de l’affecter à nouveau : « Ne risquons nous pas d’être débordés de l’extérieur si nous différons l’examen du problème ? » Bref les chocs externes, tout autant que les distorsions internes contribuaient à légitimer une action communautaire, ce que la crise de novembre avait montré dans la mesure où les nouvelles attaques contre le franc avaient eu des conséquences pour d’autres devises comme la livre, la lire et le dollar.

  • 11 BdF DDPE 43-1397/15 : Note secrétariat du Comité monétaire : 15-10-1968.

17En réalité les débats du 18 décembre et du 8 janvier avaient confirmé les divergences de fonds entre économistes et monétaristes. Ou bien l’on estimait nécessaire une convergence d’objectifs et de résultats à travers la mise en place de nouveaux instruments communautaires communs avant tout progrès réel vers l’intégration monétaire, ou bien l’on cadrait les ambitions au niveau de l’évolution d’ensemble de la Communauté, solution compatible avec le maintien de politiques nationales relativement autonomes. L’un des points d’achoppement de ce conflit résidait dans la libération des mouvements de capitaux : pour les monétaristes, dont la France, il était inopportun d’aller plus loin que ce qui existait afin de préserver, au plan interne, les instruments d’une politique économique nationale ; pour les économistes, une liberté accrue et une politique concertée à l’échelle communautaire serait un élément stabilisateur et moteur d’une expansion plus efficace et d’une intégration économique plus poussée11.

18Les débats entre membres du Comité confirmèrent ces divergences. Pour le néerlandais van Lennep, la crise de novembre, causée par un degré insuffisant de coordination des politiques économiques avait conforté la thèse des économistes. 11 subordonnait donc la mise en place de mécanismes de concours et de liens privilégiés sur le plan monétaire à des progrès considérables quant à la concertation des objectifs économiques nationaux, faute de quoi les rigidités du système seraient accrues. Pour van Lennep, l’objectif final de la coordination des politiques nationales devait être un idéal de stabilité des prix, c’est-à-dire, selon le compte rendu du représentant français, s’aligner sur l’Allemagne. Les interventions allemandes lors de la session du 18 décembre 1968 reflétaient le même état d’esprit que le projet de rapport de van Lennep : elles mettaient l’accent sur la priorité à l’harmonisation des politiques économiques et sur les divergences de conceptions françaises et allemandes en matière de lutte contre l’inflation. D’un coté il s’agissait d’un objectif de stabilité absolu, de l’autre on se contentait d’un cadrage sur une moyenne communautaire.

19Dès lors il était prévisible que d’importantes divergences apparaîtraient quant aux objectifs et aux modalités des procédures d’information et de consultation préalables. Tous les membres du Comité furent d’accord pour considérer que la consultation avait été jusque-là insuffisante ; mais si des améliorations étaient considérées comme faciles à mettre en œuvre quant à la politique monétaire externe, tout était à faire sur le plan interne étant donné la disparité des instruments et des objectifs de la politique monétaire et budgétaire utilisés par les Six. Les distorsions créées par le caractère hétérogène de l’intégration rendaient par ailleurs difficile une harmonisation complète tout en limitant partiellement la marge de manœuvre des États : dès lors ces derniers redoutaient de se séparer des éléments d’autonomie qu’ils conservaient. En contrepoint, les membres du Comité constataient que l’interdépendance économique des Six justifiait une pratique de la consultation rénovée. Comment imaginer dès lors une consultation préalable réellement suivie d’effet ? Dans une première version du rapport final destiné aux ministres, on mettait l’accent, à l’initiative du délégué allemand Emminger, sur l’importance des procédures de consultation préalables et d’information réciproques mises au service d’une coordination générale stricte des politiques économiques à moyen terme, condition indispensable à tout progrès sur le plan monétaire. Cette version fut épurée à la demande des Français au profit d’objectifs plus modestes.

20Les débats concernant la coopération monétaire furent moins avancés en l’attente d’initiatives plus précises de la part de la Commission, annoncées le 12 décembre en Conseil des ministres et qui devaient déboucher sur le « mémorandum Barre » de février 1969. Mosca rejoignit cependant les positions françaises en se prononçant pour un système de soutien, appuyé sur ce plan par le représentant luxembourgeois ainsi que par le Belge De Strycker pour qui les limites imposées à l’harmonisation des politiques économiques nationales ne devaient pas empêcher la mise en place d’une solidarité monétaire effective.

21La note du directeur du Trésor pour le ministre des Finances en vue de la réunion de Garmisch des 14 et 15 janvier 1969 fait figure de bilan de la tentative de relance française du début septembre. Selon le directeur du Trésor si la crise de novembre puis l’intervention de R. Barre au Conseil des ministres du 12 décembre sur la nécessité de mettre en place un mécanisme de soutien monétaire avaient relancé les travaux sur la solidarité monétaire, le rapport du Comité monétaire adopté le 8 janvier était très décevant ; il ne traitait en fait que des préliminaires à une solidarité plus effective : renforcement du processus de consultation préalable, amélioration de l’information sur l’évolution économique et financière des membres, toutes propositions qui n’allaient « guère au-delà d’un simple aménagement des méthodes de travail du Comité monétaire et ne posaient en pratique, aucun problème de fond pour les ministres ». En fait le compromis auquel on était parvenu reflétait « les plus grandes réticences » des partenaires de la France « vis-à-vis de toute initiative spectaculaire sur le plan des relations monétaires européennes ». La note du directeur du Trésor concluait donc sur la nécessité d’une attitude de réserve lors de la réunion des ministres des Finances à Garmisch. Cette conclusion résultait en fait de la balance des avantages et inconvénients d’une solidarité monétaire accrue entre les Six et de leurs implications en terme d’autonomie de la conduite de la politique économique nationale : pour lui il était clair « que nous n’avons aucun intérêt à prendre de tels engagements vis-à-vis de nos partenaires » en termes de coordination des politiques économiques dans la mesure où, dans l’état actuel des choses, ce mécanisme ne s’accompagnerait d’aucun renforcement réel de la solidarité monétaire.

22Au total, la relance de septembre avait été faite à la suite d’une sous-évaluation des conséquences profondes de la crise de 1968 sur l’économie du pays et des contraintes de tous ordres, en particulier politiques, qu’elle impliquait. En septembre, l’on pensait disposer de suffisamment de marge de manœuvre pour tenir compte des critiques des partenaires de la France relatives aux mesures prises au cours de l’été, mettre fin au contrôle des changes tout en en appelant à une solidarité monétaire plus active entre les Six. La crise de novembre affaiblit la position française en révélant les conséquences des divergences de politique économique suivies depuis l’été et en renforçant les exigences de certains des partenaires de la France.

B. La relance de la commission, le « plan Barre »

  • 12 F 30 B 50 479 : notes du 24-2-1969 et du 12-3-1969.
  • 13 Ibidem : note du 24-2 1969.

23Le mémorandum de la Commission au Conseil ou mémorandum Barre du 12 février 1969 relança les débats au sein du Comité monétaire sans pour autant modifier les positions de fond de ses différents membres. La position française fut définie par le directeur du Trésor René Larre dans une note pour le ministre du 24 février et précisée à nouveau le 12 mars. D’un côté R. Larre considérait l’exposé des motifs du mémorandum « difficile à contester » : intégration croissante des économies et nécessité de la convergence ; de l’autre il considérait « que le mémorandum Barre, considéré dans son ensemble, doit faire l’objet d’un examen approfondi et implique des progrès parallèles sur le plan de la coordination des politiques économiques et de la mise en place de mécanismes de soutien monétaire »12. Mais si R. Larre acceptait le principe d’une concertation des politiques à moyen terme à travers une « synchronisation des programmes nationaux » et, à la limite, une action communautaire sur le plan des structures, il était beaucoup plus réservé quant à la coordination à court terme et l’extension de la coordination préalable et conseillait d’être « plus circonspect à l’égard du projet d’extension des consultations [...] aux mesures de politique conjoncturelle nationale, ce qui ne manquerait pas de soulever de sérieux problèmes ». Larre contestait en particulier l’automatisme de certains des indicateurs d’alerte imaginés par la Commission13.

  • 14 F 30 B 50 479 : projet de PV, conférence des ministres des Finances, Mons : 20- 21 avril 1969.

24Les débats au sein du Comité confirmèrent les positions déjà exprimées. Le président van Lennep en rendit compte aux ministres des Finances lors de leur conférence de Mons les 20 et 21 avril 1969. Le Comité liait l’harmonisation des objectifs de politique à moyen terme à la coordination des politiques à court terme : c’était aux gouvernements à définir des objectifs convergents et à les mettre en pratique. Dans ce contexte, le Comité se ralliait à l’idée d’une consultation préalable pour les mesures ayant une incidence sur l’économie des partenaires, conformément à son rapport intérimaire aux ministres du 15 janvier. Dans ces conditions, le soutien à court terme et le concours financier à moyen terme « pouvaient se justifier ». Deux restrictions témoignaient des réserves intervenues au cours des débats : d’une part le soutien à court terme relevait des gouverneurs de banques centrales, beaucoup plus réservés en la matière ; de l’autre la mise en place du concours à moyen terme, qui relevait de l’article 108 du traité de Rome, nécessitait un vote du Parlement dans certains pays, justifiant dès lors un certain degré de contrainte à imposer aux pays demandant le concours ; quant au montant, il devait être suffisant pour faire face à des difficultés passagères et normales des balances des paiements et tenir compte des obligations des membres dans d’autres enceintes comme le FM114. Au total, il s’agissait d’un engagement très limité qui ne pouvait suffire à faire face à des crises de même nature que la crise française de 1968.

  • 15 BdF DDPE 43-1397/16 : CM des 27 et 28 février 1969.
  • 16 BdF DDPE 43-1397/16 : CM des 25 et 26 mars 1969.

25Si le bilan des travaux présenté aux ministres par van Lennep témoignait de la recherche d’un compromis, les débats avaient cependant montré toute l’ampleur des divergences. Comme le rapporte le compte rendu adressé au ministre par le directeur du Trésor, le représentant du Trésor allemand, Hanneman, estimait que la coordination des politiques économiques serait très longue à mettre en place tandis qu’Emminger s’interrogeait sur la « possibilité de rétablir la convergence des objectifs » tout en constatant que l’évolution constatée depuis trois ans en matière d’inflation, avec une disparité de 8,5 % entre certains pays membres ne permettait pas d’être optimiste. Dès lors l’exigence d’une procédure de consultation préalable rigide risquait d’être très contraignante justifiant par là même des réserves de R. Larre sur le sujet. Ajoutons que la position de Hanneman qui « accumula [...] les critiques au projet de la Commission » et adopta une position « radicalement opposée à celle de la délégation française » ne pouvait être encourageante. Pour ce dernier, une fois la coordination établie, les besoins en matière de soutien ne pouvaient être que d’ampleur marginale. Le représentant de la Banque de France, Clappier, défendit au contraire les propositions de la Commission et le soutien comme indispensable à la coordination tout en admettant la nécessité de digues contre les excès de l’automatisme. Quant à Larre, il exprimait à nouveau clairement la position qu’il préconisait à son ministre en affirmant qu’il était « difficile de porter un jugement sur ces procédures de concertation sans savoir ce que l’on décidera en matière de coopération monétaire »15. Les débats des 25 et 26 mars permirent de préciser les divergences de conception des membres en matière de soutien monétaire. Mosca mit en avant le lien entre l’article 109 sur les mesures de sauvegarde et le soutien monétaire : pour lui un tel soutien aurait dû permettre à la France, lors de la crise de juin, d’éviter d’invoquer la clause de sauvegarde et le contrôle des changes ce que contesta van Lennep. Le soutien n’empêcherait pas les mesures de sauvegarde en cas de crise grave16.

  • 17 F 30 B 50 479 : Conférence de Mons : notes manuscrites : 20-21 avril 1969.

26À Mons, les débats entre ministres reflétèrent ceux qui venaient de se dérouler au sein du Comité monétaire ; les objections les plus fortes vinrent du Hollandais Witteveen « pour la coordination, contre le mécanisme », alors que l’Allemand Schiller se montra plus positif en saluant les initiatives de la Commission tout en mettant en parallèle les progrès dans la coordination et dans la mise en œuvre de mécanismes monétaires qui, cependant, « devaient favoriser le processus d’ajustement et non le retarder ». Dès lors il revint à R. Barre de recentrer fermement le débat autour d’objectifs possibles en rappelant les liens entre intégration commerciale et nécessaire progrès de la coopération économique et monétaire : « ce que nous avons proposé est raisonnable ; si l’on veut écarter nos propositions monétaires, il ne fallait pas faire le 1er juillet 1968. Quand on se prive des moyens du commerce extérieur il faut mettre autre chose à la place »17.

  • 18 BdF DDPE 43-1397/18 : Note sur l’examen des suppléants du mémorandum Barre : 14-7- 1969.

27À la mi-juillet 1969, l’examen par le Comité des représentants permanents (Coreper) du mémorandum de la Commission du 12 février révéla la grande stabilité des positions : accord général pour lier coordination des politiques économiques et coopération monétaire, selon un développement systématique et parallèle du point de vue allemand ; coordination des politiques à moyen terme ne se limitant pas à la définition d’objectifs selon les Allemands ; soutien à court terme non automatique selon les représentants belge, hollandais, italien et allemand ; lié, pour ce dernier, à une procédure d’information mutuelle avant le soutien à court terme. Le représentant hollandais étant lui-même plus restrictif, estimant l’échelon communautaire peu approprié. Quant au concours à moyen terme les positions, bien que moins rigides, rejoignaient les précédentes18.

28L’avis du Comité des gouverneurs des banques centrales de la CEE, adressé au président de la Commission le 16 juillet confirma les réserves exprimées antérieurement en liant la mise en place d’une coopération monétaire à court terme à une coordination des politiques économiques visant à diminuer les risques de divergence et de déséquilibre des balances des paiements. Cette coordination devait viser la détermination en commun des objectifs, la procédure de consultation ayant pour but d’atteindre ces objectifs : dès lors le mécanisme de coopération monétaire devenait le simple prolongement de la coordination. Le Comité des gouverneurs précisait l’impuissance d’un mécanisme de coopération à corriger les effets de déséquilibres structurels résultant d’une absence de coordination. Le soutien à court terme ne pouvait dès lors qu’aider à corriger des difficultés accidentelles ou conjoncturelles. Un tel soutien ne pourrait avoir qu’une ampleur assez limitée vu les engagements des banques centrales concernées vis-à-vis d’autres instances comme le FMI. Si le soutien à court terme devait être disponible à tout moment sans conditions et pour une durée limitée, sa mise en œuvre entraînerait un examen approfondi de la situation du pays demandeur à travers les différents comités.

29Le gouverneur de la Banque de France contesta l’approche de ses collègues dans une lettre adressée au président du Comité des gouverneurs le 23 juin 1969 en dissociant d’un point de vue formel l’aide à court terme de la coordination des politiques économiques. Dans la mesure où il existait au plan mondial des accords entre les banques centrales des pays de la Communauté avec le système fédéral de réserve et des États non membres, et dans la mesure où ces accords étaient inconditionnels et indépendants de toute coordination des politiques économiques, il exposait que :

  • 19 BdF DDPE 43-1397/18 : Lettre du gouverneur de la Banque de France au président du Comité des gouver (...)

« Le vrai problème est de savoir si, au sein de la Communauté économique européenne, sera monté ou non un système de concours à court terme qui serait spécifique à cette organisation régionale qu’est la CEE. À cette question il semble que les banques centrales des pays signataires du traité de Rome ne peuvent que répondre affirmativement.
Une seconde question [...] est de savoir si pour ces concours à court terme, il est ou non légitime que les banquiers centraux des pays de la CEE se montrent plus rigoureux dans leurs rapports mutuels – en exigeant pour en prévoir l’octroi une coordination préalable des politiques économiques à court et moyen terme – qu’ils ne l’ont été lorsque des engagements de concours à court terme ont été pris avec un pays non membre.
À cette question la réponse est que notre commune appartenance à une organisation régionale aussi importante qu’originale devrait en matière de crédits à court terme conduire à ne pas être plus exigeants à six que les Six ne l’ont été lorsqu’ils ont traité dans le passé avec nos collègues américains et anglais. Cela ne signifie pas que la coordination des politiques à court terme entre les Six soit écartée. Elle découlerait toutefois non pas de l’octroi des concours à court terme que les banques centrales des États membres se promettraient réciproquement, mais du fait que la coordination des politiques à moyen terme qui demeure évidemment la condition de la mise sur pied d’un mécanisme de concours à moyen terme entre les Six entraînerait nécessairement un degré de coopération dans le domaine de la politique à court terme »19.

30Du point de vue français, le bilan de la relance de la commission à travers le mémorandum Barre de février 1969 ne diffère guère de celui que le directeur du Trésor avait pu faire en janvier : certes les données techniques du débat avaient été précisées, mais la balance entre contraintes à imposer aux économies nationales à travers une coordination jugée trop rigide et l’ampleur des concours à attendre à l’échelon communautaire ne laissait guère d’espoir. Le changement de contexte politique en France, marqué par l’élection de G. Pompidou à la présidence de la République, mais aussi le choc des nouvelles pressions spéculatives subies par les monnaies européennes en mai permirent la mise en place d’une troisième relance, de nature politique, qui déboucha sur les décisions du sommet de La Haye de décembre.

C. la relance politique : mai-décembre 1969

  • 20 BdF DDPE 43-1397/17 : CR au ministre de la 37e session du Comité de politique conjoncturelle, 26-2- (...)
  • 21 BdF DDPE 43-1397/17 : CM des 27/28-2-1969.
  • 22 BdF DDPE 43-1397/17 : CM 9-5-1969, 19-5-1969.

31La relance impulsée par l’arrivée de la nouvelle équipe au pouvoir à Paris en juin fut en réalité préparée par la crise spéculative qui atteignit le mark en mai. Cette nouvelle tension avait en réalité été anticipée dès la fin février 1969 tant au sein du Comité de politique conjoncturelle qu’au sein du Comité monétaire. Le 26 février, à l’occasion de la 37e session du Comité de politique conjoncturelle, fut annoncée par le représentant de la banque centrale allemande comme imminente une série de mesures visant à combattre une surchauffe que révélait une tension sur les prix20. Ces mêmes données furent annoncées par la délégation allemande au Comité monétaire du 28 février confortant ainsi aux yeux des représentants français le risque de nouvelles tensions au sein de la Communauté21. Celles-ci se manifestèrent lors de la crise de mai 1969. Le 9 mai, les Allemands subirent une pression de l’ensemble de leurs partenaires du Comité en vue d’une réévaluation du mark. La pression vint du président hollandais van Lennep qui mit en avant le caractère indispensable d’une décision des autorités allemandes et d’une prise de position « sans délai » du Comité vis-à-vis de ce qu’il considérait comme un problème fondamental pour la Communauté. Les représentants français renchérirent, évoquant la gravité d’une crise supérieure à celle de novembre et le fait qu’un « point de non retour » avait été atteint. Isolés, les représentants allemands admirent l’envoi immédiat à leur gouvernement d’un avis recommandant une réévaluation du deutsche mark qui fut adressé sur le champ par téléphone mais, on le sait, en vain. Dès lors les mesures prises par Bonn dans les jours qui suivirent afin d’éviter la réévaluation furent vivement critiquées par tous les membres du Comité lors de la session du 19 mai, le représentant de la banque centrale d’Allemagne, Emminger, reconnaissant lui-même que les mesures adoptées n’étaient guère convaincantes tout en demandant à ses partenaires de « modérer l’évolution de leur demande intérieure afin que ne soit pas reporté sur son seul pays le poids de ces mesures d’ajustement22. On comprend dès lors que cet isolement facilita la reprise du dialogue, sensible dès le conseil de juillet 1969.

  • 23 F 30 B 50 484 : service des affaires internationales, note du 18-9-1969.

32Le 17 juillet 1969, les ministres se prononcèrent sur le mémorandum du 12 février 1969 et, sous l’action de Valery Giscard d’Estaing soutenu par ses collègues allemand et belge, optèrent pour une démarche parallèle sur ses aspects économiques et monétaires : on adopta en particulier le principe de consultations préalables en matière de politique conjoncturelle, repoussant à plus tard les décisions relatives aux grandes options de la politique économique à moyen terme ; on se mit d’accord sur la mise en œuvre de la coopération monétaire à court terme dont les modalités seront élaborées par le Comité des gouverneurs ; on confia enfin mandat au Comité monétaire d’approfondir la question du concours à moyen terme23.

  • 24 BdF DDPE 43-1397/17 : CM des 10-8-1969, 2-9-1969. DDPE 43-1397/18 : CM des 9-10- 1969 et 24-25-10-1 (...)

33Les ajustements monétaires de l’été et de l’automne 1969 furent saisis comme autant d’opportunités de mettre en œuvre les consultations préalables à l’occasion des changements de parité français et allemand. À l’occasion de l’opération française, la Commission provoqua l’extension des consultations préalables aux mesures d’accompagnement de la dévaluation : elles furent l’objet de la session du Comité du 2 septembre ; les représentants de la Commission proposèrent que l’on envisage des mesures que les partenaires de la France pourraient mettre en œuvre afin de faciliter les choses à cette dernière. Le flottement du mark, préparatoire à la réévaluation d’octobre, fit l’objet de franches discussions qui portèrent à la fois sur son opportunité et sur la suppression des mesures fiscales qui avaient été prises à l’automne 1968 afin de faciliter les importations. Emminger joua le jeu et chercha à réduire l’incertitude chez ses partenaires en laissant entendre que la réévaluation atteindrait sans doute les 8 %, ce que la décision finale de la fin octobre confirma, à la satisfaction des partenaires de l’Allemagne24.

  • 25 BdF DDPE 43-1397/18 : CM des 14-11-1969 et 9-12-1969

34Au total les décisions de l’été et de l’automne avaient marqué le retour à des attitudes de fait plus coopératives et inauguré de nouvelles formes de consultations préalables. Elles ne modifièrent pas, pour autant, la position des différents partenaires sur les autres aspects du problème. En particulier, le comité monétaire resta très divisé jusqu’en novembre 1969 sur la mise en place d’un concours à moyen terme : les Hollandais se montrant « plus que réservés », les Belges et les Allemands relativement passifs face aux demandes des Français visant à obtenir des engagements précis quant aux montants. La session du 9 décembre révéla pourtant au directeur du Trésor le « changement d’état d’esprit provoqué par la conférence de La Haye chez nos partenaires » qui semblèrent dès lors décidés à cesser leur obstruction et à rechercher des solutions concrètes au problème posé25.

35Le 20 octobre 1969 puis le 23 janvier 1970 R. Larre fit le point des travaux relatifs au plan Barre pour le ministre des Finances. Il dut convenir, qu’entre les deux dates, les choses avaient évolué et que les doutes qu’il avait émis jusque-là quant à la possibilité du Comité des gouverneurs et du Comité monétaire à mettre au point les modalités du soutien monétaire à court terme et du concours à moyen terme étaient très exagérés : depuis le début de l’année les gouverneurs avaient réussi à transmettre au Conseil un projet d’accord pour le soutien à court terme tandis que le Comité monétaire avait de son côté avancé quant au concours à moyen terme. Sur ces points il estimait que les projets de la Commission étaient sur le point d’aboutir.

  • 26 F 30 B 12 544 : note de R. Larre au ministre : 23-1-1970.

36Fallait-il aller plus loin et dans quelles conditions ? Sur ce plan le directeur du Trésor avait peu évolué. Il exposait le 23 janvier que le mécanisme de soutien envisagé était d’une ampleur assez modeste par rapport aux concours que ces mêmes États s’étaient octroyés dans le cadre élargi de la coopération internationale. On était donc loin de la création d’une zone monétaire européenne « proprement dite » qui supposait une mise en commun au moins partielle des réserves et l’établissement de rapports préférentiels en matière de taux de change. Une telle zone, si elle devait être fondée dans un premier temps sur la réduction des variations quotidiennes de change, comme le suggérait R. Barre, supposerait des moyens d’intervention d’autant plus importants que l’ampleur du resserrement des marges s’accentuerait ; il conduirait aussi à des contraintes en termes de coordination des politiques monétaires internes que le directeur du Trésor n’était pas prêt de conseiller d’accepter. Plus largement il doutait du bien fondé de la fixation en commun d’objectifs de politique économique à moyen terme étant données les différences structurelles et d’objectifs politiques entre États. Au total, au moment où allaient s’engager les débats au sein du groupe Werner, le principal conseiller du ministère des Finances demeurait réservé quant à l’ampleur à donner au processus d’intégration économique et monétaire26.

II. LES DÉBATS AUTOUR DU COMITÉ WERNER : JANVIER 1970-MAI 1971

37La constitution du groupe Werner peut être aisément interprétée comme la mise à l’écart provisoire du processus de construction de l’Europe monétaire des instances normalement en charge de ces questions : Comité monétaire et Comité des gouverneurs. Tout s’était donc passé comme si les « politiques », dans le processus de relance officiellement lancé à La Haye, avaient voulu contourner des instances suspectes de freinage, en particulier aux yeux des partisans de l’intégration monétaire de l’Europe : la nomination de P. Werner, notoirement favorable à ce processus, à la présidence du groupe du même nom, confirme cette analyse. Mais les débats au sein du Comité monétaire ne cessèrent pas pour autant : bien plus que ceux du groupe Werner, ils illustraient aux yeux des responsables français, la continuité et la réalité des intentions des acteurs en charge de la politique économique et monétaire. Leur contenu ainsi que les conclusions qu’en tirèrent les responsables du ministère des Finances permettent d’expliquer la réserve des autorités françaises, G. Pompidou en tête, face au projet issu des travaux du groupe Werner dès l’automne 1970.

38Le Comité monétaire fut le cadre, durant l’année 1970-1971 de deux débats conduits en parallèle : celui relatif à la solidarité monétaire à travers les discussions sur la mise en place d’un soutien à moyen terme ; celui relatif à la flexibilité des taux de change qui prit une dimension essentielle au cours de l’année 1970. Pour les Français, le nouvel arbitrage allait non seulement se jouer entre coordination des politiques économiques et coopération monétaire mais de plus en plus entre acceptation d’un certain degré de flexibilité au plan monétaire international et coopération monétaire européenne.

A. La solidarité monétaire : le concours à moyen terme

  • 27 BdF DDPE 43-1397/19 : CM des 9-10 janvier 1970 et du 10 février 1970.

39Une fois encore, l’ampleur et les conditions du soutien à mettre en place allaient constituer pour la France le test de la volonté d’engagement de ses partenaires. Dès janvier 1970 les termes du débat étaient déjà posés : la France souhaitait un soutien de vaste ampleur – 2,5 à 3 milliards de dollars minimum – tandis que ses partenaires, allemands en particulier, souhaitaient en limiter la portée – 1 à 2 milliards. Les problèmes techniques mis en avant étaient celui du refinancement des concours apportés par un pays à son tour soumis à des difficultés de balance des paiements. Les Français proposèrent pour y faire face la mobilisation des droits de tirage des Six auprès du FMI qui seraient en quelque sorte « communautarisés ». Le débat porta également sur le taux des crédits que la France souhaitait assez bas afin de ne pas créer de situation de concurrence favorable aux concours du FMI et entraînant la non utilisation du soutien communautaire27.

  • 28 F 30 B 50 479 : Projet de mémorandum sur les étapes et modalités d’un renforcement de la coopératio (...)
  • 29 F 30 B 50 479 : Commission des Communautés, projet de PV de la 34e conférence des ministres des Fin (...)

40L’importance accordée par la France au soutien à moyen terme nous est confirmée par la note rédigée par R. Larre pour le ministre des Finances en vue de la 34e conférence des ministres des finances de la CEE de Paris les 23 et 24 février 1970. R. Larre élabora pour son ministre un projet de mémorandum sur les modalités d’un renforcement de la coopération monétaire européenne dont la première étape consistait en la mise en place du concours financier à moyen terme qui manifesterait ainsi la volonté de solidarité des Européens et renforcerait leurs moyens de défense face aux incertitudes de l’évolution à venir du SMI. Le canevas de ce mémorandum fut utilisé par le ministre des Finances lors de la conférence des 23 et 24 février28. Celle-ci révéla assez fidèlement l’opposition des points de vue tels qu’ils s’étaient manifestés au sein du Comité monétaire. Pour le ministre allemand Schiller, la mise en œuvre du concours à moyen terme devrait se situer au cours de la deuxième étape du plan qu’il proposait. Mais cette mise en œuvre aurait été précédée d’une première étape préparatoire comprenant en particulier la libération des marchés monétaires et financiers et la mise en place des bases nécessaires à l’harmonisation des politiques économiques nationales ; au cours de la seconde étape, dite « probatoire », la mise en place du concours à moyen terme devrait s’accompagner d’une convergence des performances économiques nationales qu’il conviendrait de vérifier. Le soutien à moyen terme était donc conditionné par la convergence des objectifs et des performances. Cette option s’opposait donc à la démarche française qui ne prévoyait la libération des marchés financiers et monétaires qu’au cours de la troisième phase et « la gestion économique commune, y compris en matière budgétaire, financière et sociale », qu’au cours d’une quatrième phase. Pour les Français, le soutien à moyen terme et la solidarité monétaire constituaient bien le critère préalable de la démarche vers la coordination des politiques économiques. Larre précisait qu’il conviendrait de ne franchir les étapes du processus qu’une fois les conditions préalables de chacune d’elles périodiquement constatées. Selon les propres termes de V Giscard d’Estaing lors de la conférence de Paris, l’approche monétaire serait « le fil d’Ariane de l’intégration économique ». R. Barre, pour la Commission, plaçait la mise en œuvre du concours à moyen terme au cours de la première étape en mobilisant à cet effet les droits de tirage des pays de la Communauté au FMI et en y associant la mise en place du processus de libération des mouvements de capitaux ; il plaçait la convergence des politiques économiques au cours de la seconde étape. Proche des options françaises Barre reçut à Paris le soutien du ministre français des Finances et fut contesté par Schiller et le ministre des Finances néerlandais Witteveen29.

  • 30 BdF DDPE 43-1397/19 : CM du 10-3-1970.
  • 31 BdF DDPE 43-1397/21 : CM du 3-9-1970.

41La session du Comité monétaire du 10 mars 1970 permit aux Français de relancer le débat sur les moyens de la coopération. L’occasion en fut donnée par un tirage italien sur la FED de plus de 800 millions de dollars, ignorant de fait l’existence du soutien à court terme qui venait d’être mis en place entre les Six ce que déplorèrent les membres du Comité. Clappier pour la France, Mertens de Wilmars pour la Belgique et Mosca pour la Commission constatèrent que ce mécanisme ne présentait ni le caractère automatique ni l’attrait qu’il devait avoir. Pour Mertens il s’agissait d’un « mauvais départ » pris par le mécanisme de soutien à court terme dont il fallait tirer les leçons en rendant le mécanisme à moyen terme en cours d’élaboration plus attractif et efficace. Ce jour-là, la délégation française contesta les modalités de refinancement envisagées et mit à nouveau en avant la création d’un fonds commun de réserves et le recours aux droits de tirage30. Les discussions ultérieures ne permirent pas une évolution des positions : lors de la cession du Comité du 3 septembre 1970 les Français firent valoir que si le crédit était assorti de conditions trop strictes en matière de taux, d’obligation de remboursement et de gage, il ne servirait pas. Ils furent appuyés par les représentants de la Commission qui firent valoir que les conditions très strictes fixées par les gouverneurs de banques centrales pour le soutien à court terme en avaient condamné l’utilisation effective31.

B. Réduction des marges et flexibilité des taux de change

42Le débat sur la flexibilité des taux de change qui se développa au sein des instances du FMI recoupa celui de la mise en œuvre de l’UEM dont l’un des aspects essentiels était la stabilisation puis la réduction des marges de fluctuation des taux de change sur le marché. Les deux questions se rejoignirent quand se précisa l’hypothèse d’un élargissement des marges autorisées au sein du SMI et que l’on se mit d’accord sur le principe du maintien des marges antérieures entre pays du Marché commun. Au-delà fut posée la question de l’attitude à adopter au cas où un flottement de plus large ampleur des monnaies, et donc d’un décrochage du dollar, s’imposerait.

  • 32 BdF DDPE 43-1397/19 : CM 10-4-1970.

43Le 10 avril 1970 le Comité monétaire se saisit des débats en cours au sein du FMI relatifs à la question de l’assouplissement du régime des parités monétaires en vue de définir une position commune aux Six. Plusieurs hypothèses étaient alors débattues parmi lesquelles l’élargissement des marges de fluctuation autour du dollar, un assouplissement des règles d’ajustement des parités, un système d’ajustement de parités préventif, diverses formes de flottement. Emminger fit connaître son opposition à tout élargissement des marges au sein des Six et affirma la nécessité d’affirmer l’autonomie et la personnalité de l’Europe par rapport au dollar. Pour Larre, le choix de l’attitude à adopter au sujet de l’élargissement des marges et de l’assouplissement des modalités de fixation des parités devait être différé jusqu’à ce que les Six aient fixé leurs orientations quant au futur régime communautaire32.

44La question de la flexibilité des taux de change devint l’axe principal des discussions à partir de la fin mai 1970. À Venise, le 28 mai, le débat révéla l’existence de deux camps : Belges, Français et Néerlandais s’opposaient à la modification du système des parités fixes, Allemands et Italiens étaient favorables à plus de souplesse. Le lendemain Clappier, en tant que président du Comité monétaire, fit devant les ministres des Finances le compte rendu des réflexions de la veille : se dégageait l’idée que si un assouplissement intervenait au sein du FMI les Six ne devraient pas s’en réclamer et qu’il ne convenait pas de hâter le processus de réforme. Les ministres acceptèrent cette option.

  • 33 BdF DDPE 43-1397/20 : CEE, secrétariat du CM : régime de change et CEE : 24-6-1970.
  • 34 BdF DDPE 43-1397/20 : CM du 30-6-1970 : note des membres allemands.

45Le débat prit une nouvelle ampleur au sein du Comité monétaire du 30 juin 1970. L’urgence d’une position commune sur la question de la flexibilité paraissait plus grande du fait du décrochage du dollar canadien. La réflexion fut alimentée par trois notes émanant de la Commission et des gouvernements allemand et italien. Celle de la Commission mettait en avant le risque de pressions inflationnistes d’origine externe en cas de dérèglement du SMI. Dès lors « la CEE devrait se doter de la facilité de prendre le moment venu, les mesures lui permettant de relâcher ses liens étroits avec le dollar ». Cette décision devrait comporter la mise en œuvre de glissements identiques des monnaies de la Communauté si le nouveau statut du FMI le permettait et la diminution des marges de fluctuation entre pays de la CEE33. Les notes allemande et italienne montrèrent en revanche un intérêt pour la réforme des statuts du FMI en vue d’autoriser l’élargissement des marges, les ajustements périodiques de faible ampleur ou la flottaison temporaire. La note allemande précisait que la mise en place d’un régime plus souple au plan international aurait pour avantage pour la CEE de contribuer au maintien de l’équilibre entre elle-même et le monde et lui permettrait de mener des politiques économiques et monétaires non liées au sort du dollar. Dès lors mieux valait admettre des dérogations contrôlées au statut actuel du FM134. Français, Belges et Néerlandais demandèrent une discussion plus approfondie de la question qui fut reprise le 3 septembre. Celle-ci eut pour objet la préparation de la conférence des ministres des Finances de Luxembourg des 9 et 10 septembre.

46Le débat fut introduit par l’Italien Ossola qui défendit la thèse de l’identité monétaire de l’Europe à travers la flexibilité au plan mondial. Ce dernier fut vivement pris à partie par de Strycker, vice-gouverneur de la Banque nationale de Belgique et opposé à la flexibilité qui mit en avant le côté « trop habile » voire « machiavélique » de la présentation d’Ossola qui tentait de couvrir la flexibilité du manteau de l’intégration monétaire de l’Europe. Emminger mit en avant l’influence négative de la politique monétaire américaine par l’intermédiaire du marché de l’eurodollar et la nécessité de s’en préserver : l’élargissement des marges remplirait cet objectif. Il parla d’une « individualisirung » européenne permettant une « distancierung » vis-à-vis du dollar. Dès lors il admettait la nécessité de gagner du temps pour laisser au projet d’UEM le temps d’aboutir. Emminger pensait que deux ans supplémentaires seraient nécessaires pour la mise en œuvre effective des réformes attendues à l’échelle internationale : la réalité allait se charger de contester cette hypothèse. Pour R. Larre l’ouverture du débat sur la flexibilité était inopportune tant que les Six n’auraient pas fait de progrès réel sur le plan de la coopération monétaire. En cas d’aboutissement sur ce point, tout en étant opposée en principe aux systèmes de flottement même modérés, la France pourrait admettre un élargissement des marges de fluctuation à l’échelle mondiale. Dans l’immédiat, c’est-à-dire sans progrès conséquents en matière de coopération monétaire, l’élargissement des marges créerait des tensions internes aux Six étant données les différences de force entre leurs monnaies. Un progrès vers l’union monétaire était donc un préalable à une plus grande flexibilité au plan mondial. Afin de laisser le temps aux Six de s’accorder sur le projet d’UEM, la France était prête à éviter la controverse lors de la prochaine assemblée du FMI à Copenhague. Larre pensait qu’il serait possible d’ajourner le débat d’une année.

  • 35 BdF DDPE 43-1397/21 : CM du 3-9-1970 : PV et notes manuscrites.

47Clappier conclut donc à la nécessité pour les Six de retarder le débat sur la flexibilité et de gagner du temps à Copenhague. Une telle attitude revêtait un aspect positif : laisser du temps aux Six pour finaliser leur projet d’UEM. Cette attitude de temporisation masquerait aussi, vis-à-vis de l’extérieur une divergence de fond : pour les uns l’union monétaire était un préalable à tout débat sur la flexibilité ; pour les autres la flexibilité permettrait l’individualisation de l’Europe au plan mondial. Cette gestion du temps ne devait pas fonctionner et la réalité montra vite que les Six sous-estimaient le caractère d’urgence de la solution de leur désaccord malgré les objurgations de Mosca qui attirait leur attention sur l’urgence des réponses à apporter35.

  • 36 F 30 B 12544 : note R. Larre pour le ministre, 8-9-1970.

48R. Larre ressortit déçu des débats du 3 septembre et confirmé dans sa résolution de lier étroitement élargissement des marges au plan international et solidarité monétaire effective entre les Six à travers la création d’un Fonds qui permettrait les interventions en monnaies communautaires à l’intérieur de la bande de fluctuation européenne36.

  • 37 DDPE 43-1397/21-22 : CM des 18-11-1970 et du 9-12-1970.

49Le débat fut à nouveau relancé par Ossola, avec le soutien allemand les 18 novembre et 9 décembre 1970 sans que les positions sur le fond aient évolué. Malgré les pressions d’Emminger qui mit en avant les incertitudes sur le dollar, Larre tint les mêmes positions que précédemment37. Au printemps 1971 peu de temps avant la décision de flottement du mark, les positions apparaissaient totalement bloquées.

Conclusion

50Le plan d’UEM que l’on décida de mettre en place en février 1971, à l’issue des travaux du groupe Werner et des débats qui suivirent se présente, nous l’avons dit, comme un compromis minimal limitant les engagements réels des partenaires. Sa fragilité apparut en mai suivant lorsque les autorités allemandes décidèrent unilatéralement le flottement du mark. La France joua un rôle dans cette situation du fait de son refus de se lier les mains dans un schéma trop contraignant exprimé en septembre 1970. L’analyse des discussions qui se déroulèrent au sein du Comité monétaire, relayées par celles des ministres des Finances permettent de mieux saisir les raisons des choix de la France : l’arbitrage entre contraintes à attendre d’une coordination étroite des politiques économiques à l’échelle communautaire dans le cadre d’une flexibilité plus grande dans le fonctionnement du SMI et importance des concours susceptibles d’être mis en œuvre à l’échelon communautaire, fit opter pour un schéma d’UEM minimal préservant la liberté de manœuvre du pays.

51À côté du groupe Werner, le Comité monétaire et, bien sûr, le Comité des gouverneurs des banques centrales de la communauté, réussirent durant l’année 1970 à conserver tout leur rôle dans la discussion du projet d’UEM. La stratégie de contournement de ces deux instances par les politiques qu’avait pu représenter la création du groupe Werner au début de l’année 1970 a donc fait long feu. D’une certaine manière, il s’agissait d’un échec de la « méthode Monnet » qui avait, on le sait, inspiré les modalités de cette négociation. Loin d’être le résultat d’une sorte de « complot » des experts, les doutes voire les obstacles mis par ceux qui avaient la responsabilité permanente de l’élaboration de la politique économique et monétaire de leur pays furent les révélateurs de divergences de fond qui correspondaient, du côté français, aux véritables appréhensions des « politiques » au niveau le plus élevé.

52On ne doit pas, pour autant, minimiser l’impact de la dimension communautaire dans les prises de positions des acteurs. Se dégage des débats la volonté, plus ou moins accentuée, de construire, à long terme, l’Europe monétaire. Les arguments de la Commission, contenus dans le mémorandum Barre ne furent jamais réellement contestés au sein du Comité monétaire, que l’on parle de la consolidation des acquis du Marché commun ou de la préservation de l’ensemble formé par les Six des chocs extérieurs. La gestion des crises montre à plusieurs reprises la volonté de ne pas envenimer les débats et de ne rien compromettre, à terme. Mais les arbitrages entre les perceptions de l’intérêt national et de l’intérêt communautaire ne furent pas, alors, favorables aux projets les plus ambitieux. Des raisons théoriques mais aussi politiques le montrent amplement.

Notes

1 Frank R., « Pompidou, le Franc et l’Europe », in Association Georges Pompidou : Georges Pompidou et l’Europe. Complexe, 1995, p. 351-353. On consultera également avec profit sur l’ensemble de ces débats dans le même volume les contributions de Bossuat G., « Le président Pompidou et les tentatives d’union économique et monétaire », p. 405-447, de Boissieu C., « La France et la réforme du système monétaire international », p. 383-403.

2 Banque de France (BdF) DDPE 43-1397/15 : Comité monétaire (CM) : 5-6-1968 ; 10/11-7- 1968.

3 BdF DDPE 43-1397/16 : CM : 24-11-1968.

4 BdF DDPE 43-1397/15 : CM : 4-9-1968

5 BdF DDPE 43-1397/16 : CM : 18-12-1968. Compte rendu manuscrit.

6 BdF DDPE 43-1397/18 : Direction des études : note sur la recherche d’une plus grande solidarité monétaire entre les Six : octobre 1968.

7 BdF DDPE 43-1397/16 : CM : 28-2-1969.

8 Archives ministère des Finances F 30 B 12 544 : note du directeur du Trésor pour le ministre : Possibilités et limites d’un renforcement de la coopération monétaire entre pays du Marché commun : 20-10-1969.

9 BdF DDPE 43-1397/15 : CM des 22 et 23 octobre 1968.

10 BdF DDPE 43-1397/15 : Réunion des suppléants du 8-11-1968 : prérapport du directeur des études de la Banque de France.

11 BdF DDPE 43-1397/15 : Note secrétariat du Comité monétaire : 15-10-1968.

12 F 30 B 50 479 : notes du 24-2-1969 et du 12-3-1969.

13 Ibidem : note du 24-2 1969.

14 F 30 B 50 479 : projet de PV, conférence des ministres des Finances, Mons : 20- 21 avril 1969.

15 BdF DDPE 43-1397/16 : CM des 27 et 28 février 1969.

16 BdF DDPE 43-1397/16 : CM des 25 et 26 mars 1969.

17 F 30 B 50 479 : Conférence de Mons : notes manuscrites : 20-21 avril 1969.

18 BdF DDPE 43-1397/18 : Note sur l’examen des suppléants du mémorandum Barre : 14-7- 1969.

19 BdF DDPE 43-1397/18 : Lettre du gouverneur de la Banque de France au président du Comité des gouverneurs des banques centrales de la CEE : 23-6-1969, annexée à l’avis du Comité des gouverneurs sur le mémorandum Barre, 17-7-1969.

20 BdF DDPE 43-1397/17 : CR au ministre de la 37e session du Comité de politique conjoncturelle, 26-2-1969.

21 BdF DDPE 43-1397/17 : CM des 27/28-2-1969.

22 BdF DDPE 43-1397/17 : CM 9-5-1969, 19-5-1969.

23 F 30 B 50 484 : service des affaires internationales, note du 18-9-1969.

24 BdF DDPE 43-1397/17 : CM des 10-8-1969, 2-9-1969. DDPE 43-1397/18 : CM des 9-10- 1969 et 24-25-10-1969.

25 BdF DDPE 43-1397/18 : CM des 14-11-1969 et 9-12-1969

26 F 30 B 12 544 : note de R. Larre au ministre : 23-1-1970.

27 BdF DDPE 43-1397/19 : CM des 9-10 janvier 1970 et du 10 février 1970.

28 F 30 B 50 479 : Projet de mémorandum sur les étapes et modalités d’un renforcement de la coopération monétaire européenne : 20 février 1970.

29 F 30 B 50 479 : Commission des Communautés, projet de PV de la 34e conférence des ministres des Finances des 23-24 février 1970.

30 BdF DDPE 43-1397/19 : CM du 10-3-1970.

31 BdF DDPE 43-1397/21 : CM du 3-9-1970.

32 BdF DDPE 43-1397/19 : CM 10-4-1970.

33 BdF DDPE 43-1397/20 : CEE, secrétariat du CM : régime de change et CEE : 24-6-1970.

34 BdF DDPE 43-1397/20 : CM du 30-6-1970 : note des membres allemands.

35 BdF DDPE 43-1397/21 : CM du 3-9-1970 : PV et notes manuscrites.

36 F 30 B 12544 : note R. Larre pour le ministre, 8-9-1970.

37 DDPE 43-1397/21-22 : CM des 18-11-1970 et du 9-12-1970.

Auteur

Éric Bussière est professeur à l’Université de Paris-IV. Il a notamment publié La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe, 1918-1935, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1992 ; Horace Finaly, Fayard, 1996 ; Milieux économiques et intégration européenne en Europe occidentale au XXe siècle, textes réunis par Éric Bussière et Michel Dumoulin, Artois Presses universitaires, 1998.

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