1Pendant la période intérimaire entre la signature du traité de Rome le 25 mars 1957 et son entrée en vigueur le 1^er janvier 1958, les réflexions sur la gestion administrative du Marché commun sont nombreuses. Se pose, en effet, le problème de l’adaptation des structures ministérielles et administratives françaises à l’organisation du Marché commun. Qui, dans l’administration française, va être chargé de gérer les relations avec Bruxelles ?

2Lors de la création de l’OECE en 1948 puis de la CECA en 1951, un problème identique s’était déjà posé. La mise en place d’une structure interministérielle, le Comité interministériel pour les questions de coopération économique et financière, et de son secrétariat général (le SGCI) a permis d’apaiser les rivalités entre le ministère des Affaires étrangères, le ministère des Finances et celui de l’industrie.

3Le SGCI est chargé de coordonner l’action des divers ministères français et de gérer les relations de l’administration française avec l’OECE puis avec la CECA. Structure interministérielle, il dépend pourtant en grande partie du ministère des Finances pour sa gestion administrative. Son secrétaire général est, jusqu’en 1977, un inspecteur des finances.

4Quel a été le rôle du SGCI dans les négociations du traité de Rome ? Quelles furent les conséquences de ce rôle sur la gestion administrative du dossier européen ? Les affaires européennes sont-elles considérées, en 1957, comme des affaires extérieures ? Quel est le partage des missions entre le ministère des Affaires étrangères et le SGCI ? Comment une telle organisation est-elle mise en place ? Quelles adaptations nécessite-t-elle au début des années soixante ?

5À partir de juillet 1956, le SGCI a joué un rôle central dans les négociations du traité de Rome. Se pose ensuite, entre mars 57 et février 1958, le problème du choix de la structure chargée des dossiers Marché commun au sein de l’administration française. Une organisation double est mise en place à Paris et à Bruxelles, son fonctionnement nécessite au début des années soixante plusieurs ajustements.

I. EN 1956, LE SGCI DEVIENT UN ACTEUR MAJEUR DES NÉGOCIATIONS DU TRAITÉ DE ROME

6On distingue souvent deux périodes différentes dans l’histoire des négociations du traité de Rome. L’une où la France semble quelque peu réticente à faire avancer les négociations puis, à partir de l’été 1956, une période où les travaux progressent rapidement et aboutissent en mars 1957 à la signature du traité ; une signature, qui paraissait bien improbable quelques mois auparavant.

7L’accélération puis l’aboutissement des négociations sont souvent considérés comme le résultat des événements internationaux de l’année 1956, l’insurrection de Budapest, la crise de Suez avec la prise de conscience des occidentaux de la nécessité de s’unir. Mais un autre aspect doit être pris en compte, c’est celui de la réorganisation et de l’évolution des équipes de négociateurs français à Val-Duchesse.

A. À partir de 1956, les fonctionnaires du SGCI remplacent ceux du Quai d’Orsay dans la délégation chargée de la négociation du Marché commun à bruxelles

8Ghislain Sayer1 dans son travail de maîtrise sur le Quai d’Orsay et la construction de la petite Europe analyse les notes de la direction des Affaires économiques et financières du ministère des Affaires étrangères. Il décrit avec rigueur et précision la tactique dilatoire adoptée par le service de Coopération économique au début des négociations du traité de Rome. Les diplomates de ce service se sont donnés pour but d’aboutir au plus vite sur Euratom et de repousser à une période lointaine la mise en place du Marché commun, « bien des états d’âme, voire même une franche hostilité quant à l’entreprise européenne, existent sous les lambris du Quai d’Orsay »2.

9De la conférence de Messine en juin 1955 au début de l’été 1956, ce sont les fonctionnaires du Quai d’Orsay qui sont en charge des négociations à Bruxelles. Mais en juillet 1956, on assiste à une forte reprise en main de l’administration par le politique, c’est-à-dire par le gouvernement Guy Mollet : un comité est chargé d’étudier les projets d’articles discutés à Val-Duchesse et de donner des directives aux négociateurs. Il est présidé par Alexandre Verret, membre du cabinet du président du Conseil et se réunit chaque semaine. En même temps des remaniements ont lieu au sein de la délégation française à Val Duchesse : Jacques Donnedieu de Vabres secrétaire général du SGCI, est nommé à la tête de la section « Marché commun » où il succède à Olivier Wormser, directeur des Affaires économiques et financières du Quai.

10La délégation française pour les négociations du traité de Rome est menée au niveau politique par Maurice Faure, secrétaire d’État aux Affaires étrangères. Dans ses mémoires, il décrit l’hostilité d’une bonne partie de l’administration du Quai d’Orsay aux négociations sur le Marché commun en cours entre 1956-1957 : « Les diplomates de carrière étaient les plus farouches opposants. Je vis bien peu d’ambassadeurs venir à mon secours. Olivier Wormser m’expliqua qu’il ne pouvait pas m’aider, que cette négociation était contraire à ses principes, mais qu’il me souhaitait néanmoins bonne chance »3.

11Jean-François Deniau, inspecteur des finances chargé de mission au SGCI, adjoint de Jacques Donnedieu de Vabres, décrit dans ses mémoires les deux délégations chargées de négocier l’Euratom et le Marché commun : « Les meilleures têtes pensantes étaient au service d’Euratom alors qu’aucun fonctionnaire français de haut rang n’acceptait d’aller négocier à Bruxelles le Marché commun quatre à cinq jours par semaine, enfermé dans un château néo-gothique de la banlieue appelé Val Duchesse »4. Il fait ensuite la liste de tous ceux « qui n’ont vraiment pas le temps » de Bernard Clappier5 à Olivier Wormser6, puis de ceux qui ne sont pas d’accord avec l’évolution des négociations. Finalement, « c’est un domaine incontestablement interministériel – aurait dit quelqu’un – c’est donc pour Donnedieu »7.

12Quelles qu’en soient les raisons exactes, politiques ou de simple disponibilité, c’est bien les hommes du SGCI qui ont négocié la partie Marché commun du traité de Rome pendant l’année 1956.

13Robert Marjolin, membre du cabinet Pineau8 assure la coordination générale avec l’équipe menée par Pierre Guillaumat pour la négociation d’Euratom. Les négociateurs reçoivent leurs instructions et rendent des comptes au Comité Verret. Ce comité comprend deux membres du SGCI à la fois Pierre Alby, secrétaire général adjoint chargé de la CECA, et Jacques Donnedieu de Vabres, secrétaire général. C’est eux qui, assistés de Jean-François Deniau, négocient au jour le jour le traité à Val-Duchesse.

14Les services du Quai d’Orsay ne s’occupent plus directement du suivi des négociations menées en Belgique et se contentent, lors des moments clefs, d’établir des analyses politiques9.

15Ces modifications faites, le gouvernement change de stratégie comme l’explique Kusters-Hans Jürgen : « Le Comité des chefs de délégation se réunit à nouveau le 26 juillet [...]. Maurice Faure se déclare prêt à négocier les questions relatives au Marché commun et demande l’accélération des négociations »10.

B. Les fonctionnaires du SGCI deviennent des experts du Marché commun

16Les archives du SGCI, particulièrement les dossiers de Jean-François Deniau, gardent des traces du rôle de négociateur des fonctionnaires du SGCI.

17On trouve des télégrammes adressés à Jacques Donnedieu de Vabres à Bruxelles lui donnant des instructions très précises : « La position à prendre au sujet du projet d’article de Marché commun concernant les problèmes de défense nationale est la suivante : primo défendre la proposition française définie dans le document [...] secundo si nécessaire accepter la suppression dans ce texte au paragraphe 2A des mots directement ou indirectement... »11.

18On trouve aussi des éléments pour soutenir les négociateurs dans leurs tâches, tel un télégramme du ministère de la Marine (intitulé « minismar ») soufflant à Jean-François Deniau les arguments pour défendre les aides à l’industrie navale12. Ce dossier de la construction navale est très complet. Il y est inclue une note d’un conseiller technique du ministre adressée à « Monsieur Deniau, membre de la délégation française, Comité interministériel » lui donnant la « dernière position susceptible d’être acceptée par le département de Marine marchande ». Une note de la Chambre syndicale des constructeurs de navires et de machines marines rappelle la situation particulière de cette industrie et demande aux négociateurs de garder un « contact étroit avec notre profession en ce qui concerne les discussions des textes qui touchent la construction navale », elle fait référence à l’audience qui a été accordée à ses représentants par Jacques Donnedieu de Vabres.

19Des contacts sont pris par les représentants de la Régie nationale des usines Renault et de la Chambre syndicale des constructeurs automobiles avec les fonctionnaires du SGCL Ils attirent « l’attention sur la situation particulière de cette industrie, ils remercient de l’accueil que Monsieur Deniau leur a accordé à Paris ou lors de conversation à Bruxelles » et concluent en demandant d’être consultés « en raison des intérêts directs que la régie a dans plusieurs pays du Marché commun »13.

20On voit par ces quelques exemples, que les fonctionnaires du SGCI sont considérés comme influents sur la rédaction même des articles du traité. Le SGCI est la cible de ce qu’on appellerait aujourd’hui d’un terme anachronique « le lobbying ».

21En complément au rôle de négociateur proprement dit à Bruxelles, les secrétaires généraux adjoints du SGCI assument un autre rôle qui découle du premier : c’est celui « d’avocat » du traité de Rome au sein de l’administration.

22On trouve de très nombreux exposés ou notes d’information de Jean-François Deniau présentant les dispositions du traité14. Plusieurs exposés au Quai d’Orsay, non datés, très longs et très précis, décrivent les transports ou l’agriculture dans le Marché commun. Un autre texte semble être le compte rendu des négociateurs devant une assemblée non définie mais composée « d’un Président, de ministres et d’ambassadeurs »15. Un exposé devant une commission de l’Assemblée nationale constitue une véritable plaidoirie pour la ratification du traité16.

23Pendant l’année 1956-1957, Jean-François Deniau intervient à l’ENA sur le thème du Marché commun. Il constitue un sous-groupe d’une dizaine d’élèves et leur fait rédiger, sous sa direction, un rapport sur les possibilités des exportations françaises dans le cadre du traité de Rome (juillet 1957)17.

24Les hommes du SGCI, rompus aux contacts européens par leurs positions sur le dossier OECE ou CECA, ont finalement été chargés des négociations à Bruxelles sur le Marché commun. Ils ont donc acquis au sein de l’administration une véritable expertise sur le traité de Rome, qu’aucune administration ne peut contester en 1957...

II. EN 1957, LE CHOIX DE L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE CHARGÉE DE LA GESTION DES DOSSIERS EUROPÉENS ET DES RELATIONS AVEC LES INSTITUTIONS DE BRUXELLES COMPORTE DES ENJEUX POLITIQUES

25Pendant la période intérimaire entre la signature du traité de Rome le 25 mars 1957, sa ratification pendant l’été 1957 et son entrée en vigueur le 1^er janvier 1958, les réflexions sur la gestion administrative du Marché commun sont nombreuses. Se pose, alors, le problème essentiel de l’adaptation des structures ministérielles et administratives françaises à l’organisation du Marché commun.

A. En 1958 le Quai d’Orsay veut récupérer le dossier Marché commun

26Plusieurs notes tirées des archives du Quai d’Orsay sont extrêmement claires : le service de Coopération économique de la direction des Affaires économiques et financières du Quai d’Orsay souhaite être chargé des relations avec les instances européennes. Les diplomates mettent en avant des arguments généraux mais aussi des arguments politiques pour revendiquer la gestion du Marché commun.

27Deux notes successives, l’une non signée de juin 1957 et l’autre d’octobre 1957 signée de Jean-Pierre Brunet présentent la thèse du Quai d’Orsay. Une troisième datée du 26 mars 1959 montre que, alors que l’organisation administrative est définitivement arrêtée, le service de Coopération économique du ministère des Affaires étrangères continue de s’interroger sur son rôle18.

28La première note de juin 195719 non signée et sans en-tête mais émanant clairement du Quai d’Orsay porte le titre « La gestion administrative du Marché commun ». Il semble qu’elle soit destinée à donner des arguments au ministre. Ce document, dont on ne connaît pas le sort qui lui fut réservé, a pour avantage de révéler l’état d’esprit des diplomates. Il est extrêmement clair : « Le ministère des Affaires étrangères est sans doute le plus qualifié pour assurer la gestion du Marché commun... Il est par nature le seul qui embrasse les questions dans leur contexte mondial... A son encontre, on ne manquera pas de faire valoir un prétendu défaut de compétence technique. Il existe malheureusement des précédents : le ministère du Travail assure les relations avec l’OIT ; le SGCI correspond directement avec la CECA ».

29Le second document montre une évolution. Il est rédigé quelques mois plus tard, en octobre 1957, par Jean-Pierre Brunet pour François Valéry, chef du service de Coopération économique au Quai d’Orsay, sur papier à en-tête au sujet de « l’entrée en vigueur du traité de Rome et l’organisation du Service »20. Cette note présente les mêmes arguments que la précédente, cependant, la stratégie est différente. Jean-Pierre Brunet propose une coopération avec le SGCI et un partage des rôles : « Pour résoudre de façon rationnelle, le problème posé par les répercussions de l’entrée en vigueur du traité de Rome sur les activités du service de Coopération économique, il serait souhaitable de bouleverser le moins possible les structures actuelles et de ne pas trop modifier une organisation qui, malgré ses faiblesses a donné d’assez bons résultats. Ceci conduit à rechercher une coopération amiable avec le SGCI plutôt que d’essayer de diminuer ses prérogatives et les responsabilités de cet organisme efficace... ».

B. La nécessité de rassembler toutes les négociations européennes au sein d’un seul service est évoquée par le Quai d’Orsay

30En 1957, le Quai d’Orsay est en charge des négociations avec le Royaume-Uni pour la zone de libre échange. Pour les diplomates, ces négociations ne doivent pas être séparées des travaux qui auront lieu au sein des Six pour la construction d’un grand Marché commun. La note de juin 1957 argumente ainsi : « [Le ministère des Affaires étrangères] est apparemment le seul, jusqu’à présent, qui prenne au sérieux le projet de libre échange. Ce dernier argument paraît même déterminant. Les décisions, dès les premiers jours de la Communauté devront nécessairement tenir compte de la création possible d’une zone de libre échange. Il serait fâcheux que la gestion du Marché commun et la négociation sur la zone de libre échange fussent assurées parallèlement par des organes différents susceptibles d’avoir des conceptions et des politiques différentes et de se gêner mutuellement. Le coordinateur aurait lui-même besoin d’être coordonné ! »

31Jean-Pierre Brunet dans sa note d’octobre 1957, voit lui aussi dans les négociations de la zone de libre échange, l’occasion pour le Quai d’Orsay de faire valoir sa spécificité : « Il faudrait dès maintenant engager une action de profondeur lors des négociations de la zone de libre échange en vue d’éviter que nous soyons dépossédés de nos compétences actuelles et d’affirmer notre droit à jouer un rôle important ».

32Toutefois le ministère des Affaires étrangères reconnaît qu’une réforme interne serait indispensable pour le rendre apte à gérer les relations avec le Marché commun.

33Les deux notes (à usage interne) soulignent la nécessité de remanier la structure du ministère des Affaires étrangères pour renforcer son autorité : « Le ministère des Affaires étrangères n’est préparé, ni par son recrutement, ni par son organisation des services, aux tâches du Marché commun. Que la gestion soit confiée à l’actuelle direction des Affaires économiques et financières ou à une nouvelle direction, un remaniement du personnel et des méthodes s’impose. » (note de juin 1957).

34Jean-Pierre Brunet, lui aussi, suggère en octobre 1957 de renforcer les effectifs du Service de coopération afin de pouvoir accueillir et participer au « nombre très élevé de réunions (dont une grande partie pourrait être tenue au département), auxquelles donneront lieu la négociation de la zone de libre échange et la mise en œuvre du Marché commun ». En fin connaisseur de l’administration qu’il est, il note en passant « que cette question du lieu de réunions revêt une grande importance ».

C. Les enjeux politiques de l’organisation des relations avec Bruxelles

35Des arguments plus politiques sont évoqués pour démontrer que le ministère des Affaires étrangères « est sans doute le plus qualifié pour assurer la gestion du Marché commun »21. Les problèmes posés sont proches de ceux posés en 1952 lors de l’organisation des relations de la France avec la CECA.

36Dans leur note, les diplomates soulignent avec clairvoyance « la portée politique du choix qui sera fait entre les divers organes qui peuvent prétendre à la gestion du Marché commun ». En choisissant telle administration plutôt que telle autre, pour la gestion du Marché commun, la France exprime sa vision de l’avenir de la Communauté économique européenne.

37C’est ainsi que l’intégration et la délégation de souveraineté, qui furent les points de divergence de l’administration des Affaires étrangères avec les négociateurs lors du traité de Paris en 1952 puis du traité de Rome de 1958, sont stigmatisées comme les causes de la mise en retrait des Affaires étrangères sur les dossiers européens. L’auteur déplore que « lorsqu’on s’engage dans la voie de l’intégration, les Affaires étrangères s’effacent au profit des divers ministères intéressés. L’intégration opérerait une sorte de mutation rendant en quelque sorte intérieures des questions qui relevaient auparavant de la politique extérieure »22.

38La note souligne que « [...] Accepter la thèse de l’intégration en confiant cette gestion à un autre ministre que celui des Affaires étrangères c’est souligner le caractère fédéral de la CEE. Il peut paraître préférable de marquer que, tout au moins au début, les relations entre la France et ses cinq partenaires demeurent des relations extérieures, si étroites soient-elles ». Si les affaires européennes ne sont plus considérées comme des affaires étrangères mais comme des affaires intérieures dont la gestion pose des enjeux uniquement techniques, c’est bien que l’Europe est sur la voie de la fédération.

39Plus précisément encore, la note conclut « refuser la gestion du Marché commun aux Affaires étrangères, ce serait en somme annoncer que, du fait du Marché commun, la France renonce à avoir une politique étrangère »23.

40La seconde note est moins politique et plus pragmatique. Si elle suggère la nécessité de laisser le dossier européen aux Affaires étrangères, elle reconnaît l’efficacité du SGCI sur les questions pratiques mais souligne « qu’il serait peu souhaitable d’accroître la compétence du SGCI ». Elle semble donc proposer de laisser les questions pratiques d’une technicité très poussée au SGCI et de garder les grands sujets généraux et les négociations telles les négociations commerciales ou la gestion juridique du protocole spécial visant la France (clauses de sauvegarde...).

41Une autre solution est envisagée puisque le SGCI semble être définitivement chargé du dossier européen : Jean-Pierre Brunet imagine, que celui-ci soit rattaché, non plus à la présidence du Conseil, mais au ministère des Affaires étrangères. Cette solution permettrait au Quai d’Orsay de récupérer les Affaires européennes tout en bénéficiant de l’expertise du SGCI. Jean-Pierre Brunet sans donner son avis souligne que l’intégration du SGCI « modifierait la structure même du Département qui comprendrait en permanence des membres du Conseil d’État, des ingénieurs des Mines et bien entendu un nombre encore accru d’inspecteurs des finances ».

42Conscient du rôle incontournable du SGCI le Quai d’Orsay avait essayé en 1952 d’y faire admettre des diplomates, en 1957 il envisage la solution d’une intégration de celui-ci au Département. La perspective de voir s’accroître « encore » le poids des inspecteurs des finances dans le service révèle, si c’était nécessaire, que la compétition entre les « grands corps » est toujours d’actualité.

43En 1959, alors que le décret d’avril 1958 a mis en place l’organisation des relations administratives entre la France et le marché Commun, il semble24 que certaines questions sur le rôle du service de Coopération économique ne soient pas définitivement tranchées pour tous. Le chef de service du Service de coopération économique du Quai s’interroge s’il ne devrait pas « réorganiser partiellement le service afin de concentrer la majeure partie de nos forces sur les affaires des Six (Marché commun et CECA) afin d’affirmer de manière probante la compétence du Service en la matière ».

44Dans les notes précédentes, le Quai d’Orsay semblait attacher une grande importance aux négociations de la zone de libre échange. Cette note montre qu’en 1959 le service de Coopération a compris la priorité du Marché commun.

III. LA GESTION ADMINISTRATIVE ET POLITIQUE DU DOSSIER EUROPÉEN EST DÉFINITIVEMENT MISE EN PLACE EN 1958

45En 1958, l’arrivée du général de Gaulle au pouvoir et l’avènement de la V^e République vont amener une réorganisation de la gestion politique du dossier européen.

46Pendant l’année 1958, la gestion administrative des affaires européennes est définitivement mise en place par la publication du décret du 3 avril et la nomination d’un représentant permanent à Bruxelles.

47Le décret du 3 avril 1958 répartit le rôle de négociateur européen entre deux pôles : un poste diplomatique de représentant permanent à Bruxelles qui dépend du ministère des Affaires étrangères, et un organisme interministériel proche du ministère des Finances, le Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (et son secrétariat général le SGCI) qui assure à Paris la coordination entre les divers ministères et envoie les instructions à la représentation permanente.

A. L’adaptation de la structure gouvernementale à la mise en place du Marché commun : la rupture de la v^e république

48Les gouvernements de la IV^e République incluent des ministres chargés des Affaires européennes.

49Dans un premier temps entre 1950 à 1956, chaque gouvernement qui se succède comprend un ministre chargé du Conseil de l’Europe, Guy Mollet, Pierre Pfimlin puis François Mitterrand.

50À partir du 1^er février 1956, la solution retenue dans le gouvernement Guy Mollet pour les négociations est celle d’un ministre des Affaires étrangères : Christian Pineau et d’un secrétaire d’État aux Affaires étrangères chargé des questions européennes : Maurice Faure. Ce sont leurs deux signatures qui figurent ensemble au bas du traité de Rome le 25 mars 1957.

51En novembre 1957, lors de la mise en place du gouvernement Gaillard, la solution d’un ministère des Affaires européennes, et non plus un secrétariat d’État, est envisagée. Elle est très vite abandonnée, il semble que l’on ait craint que les attributions de ce ministère n’empiètent sur celles du Quai d’Orsay et de la rue de Rivoli. Le tandem Pineau-Faure est donc maintenu.

52Dans le gouvernement Debré mis en place en 1958, le poste de secrétaire d’État aux Affaires étrangères chargé des Affaires européennes est supprimé, et seule, la fonction de ministre des Affaires étrangères est conservée et confiée à Maurice Couve de Murville. C’est lui, qui représente la France au Conseil des ministres à Bruxelles. Ce principe de gestion des dossiers européens directement par le ministre des Affaires étrangères est conservé pendant tout le début de la V^e République jusqu’en 1978 où est nommé un secrétaire d’État chargé des Affaires européennes.

B. En avril 1958, l’organisation administrative est définitivement arrêtée. Elle est bicéphale.

53En avril 1958 un poste de représentant permanent de la France à Bruxelles est créé. Le poste était convoité par le SGCI mais c’est un diplomate qui est nommé.

54Lors de la désignation de Maurice Faure, secrétaire d’État aux Affaires étrangères comme président de la délégation française auprès des organismes européens, il avait été prévu que le ministre serait secondé par un représentant permanent accrédité auprès du Conseil des ministres et résidant dans la future capitale européenne. Un article tiré d’un organe souvent bien informé qui diffuse à un public d’abonnés relativement restreint une information en avant-première, nous apprend qu’il fut question de confier la représentation permanente à Bruxelles au SGCI. « L’opportunité de créer un poste diplomatique auprès des Communautés européennes a été longuement discutée entre les Affaires étrangères et les services de la rue de Rivoli nous rapporte la Correspondance économique du 1^er avril 1958. S’ils estimaient indispensable de nommer à Bruxelles (ou à Luxembourg) un adjoint à Maurice Faure, certains ne voyaient pas la nécessité de le choisir dans le corps diplomatique, mais pensaient, au contraire, que ce poste pouvait rentrer dans les attributions de Jacques Donnedieu de Vabres, maître des requêtes au Conseil d’État, secrétaire général du SGCI qui assure la coordination entre les divers ministères. »25 Celui-ci avait acquis, lors de l’ultime phase de la négociation du traité, une position de choix à Bruxelles et sa candidature pour le poste paraissait probablement défendable.

55On sait que l’opportunité de créer une véritable représentation permanente fut longuement discutée comme elle l’avait été pour la CECA26. Jacques Donnedieu de Vabres y était tout à fait opposé, estimant que la fonction devait être assumée par une seule personne entre Bruxelles et Paris. L’assemblée de ces représentants permanents, le Coreper27, se présentait comme la suite naturelle de la réunion des responsables de délégation Marché commun qui s’était tenue à Val Duchesse de 1956 à 1957, puis du Comité intérimaire. Ayant été le représentant français dans ces deux assemblées, c’est le secrétaire général du SGCI qui assuma la représentation française aux premières réunions du Coreper, faisant le voyage à Bruxelles28.

56Début avril 1958, la nomination du représentant permanent français auprès des institutions européennes est rendue officielle. C’est finalement un diplomate qui est nommé : Éric de Carbonnel, entré dans la diplomatie en 1930, ambassadeur de France en Pologne. Il est le premier représentant permanent, marquant ainsi une relative victoire du ministère des Affaires étrangères. Ce sont des diplomates qui représenteront la France au Coreper.

57Ce ministre plénipotentiaire participe au Conseil des ministres lorsque ceux-ci se réunissent au niveau des suppléants des ministres. Il a également pour tâche, assisté de son adjoint conseiller des Affaires étrangères, de recevoir et de délivrer les communications officielles échangées entre le gouvernement et les commissions de la CEE et de la CEEA29.

58Le représentant permanent à Bruxelles est placé sous l’autorité du ministre des Affaires étrangères, mais c’est le Comité interministériel qui est chargé d’élaborer les directives fixant les positions françaises qu’il doit défendre.

59En complément au représentant permanent le Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne est chargé d’élaborer les directives fixant la position française.

60Le décret du 3 avril 1958 stipule que le Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne30, étudie toutes les questions relatives aux relations entre le gouvernement français et les organes des trois communautés. Il est constitué des trois ministres des Finances et des Affaires Économiques, de l’Industrie et du Commerce et des Affaires étrangères et des ministres intéressés et présidé uniquement par le président du Conseil. C’est, en principe, ce Comité interministériel qui détient l’essentiel des pouvoirs en matière européenne puisqu’il est censé « élaborer les directives fixant la position française au sein des Conseils des ministres des Communautés et préparer les décisions relatives à l’exécution des traités. »

61Cet organe est complété par un organe nouveau le Comité technique interministériel pour les questions relatives à l’application des traités. Ce comité présidé, lui, par le ministre des Finances « comprend tous les ministres intéressés et peut faire appel au concours des fonctionnaires et des experts utiles ». Son rôle est d’étudier les directives et les décisions prises par le Comité interministériel, il coordonne l’activité des commissions des divers départements ministériels pour les questions relatives à l’application du traité de Rome.

62Le secrétariat général du Comité interministériel (le SGCI) assure, sous l’autorité du ministre des Finances des Affaires économiques et du Plan, le secrétariat de ces deux organismes. Son rôle n’est pas précisé dans ce nouveau décret. Ainsi, l’article 6 du décret de 1952 s’applique donc sans modification : « Le SGCI en liaison avec les administrations intéressées est chargé de préparer les délibérations du Comité Interministériel et de veiller à leur exécution »31. Le législateur n’a pas véritablement défini les fonctions du SGCI, ses missions exactes ne sont pas précisées. On peut faire l’hypothèse qu’il y a là, une volonté de conserver la souplesse et l’adaptabilité qui caractérisent le SGCI.

63La position de chef d’orchestre du SGCI, ayant une vision globale des sujets, lui confère un véritable rôle face aux ministères ne disposant que d’une vision sectorielle des dossiers.

64Dès 1958, la diversité des secteurs concernés par le Marché commun implique une multiplicité d’acteurs. Chaque ministère ayant des responsabilités économiques a créé un service affaires extérieures. Pourtant, aucun problème, même de caractère technique, ne peut être réglé isolément. Pour maintenir une unité d’action et conserver une cohérence dans les positions défendues à Bruxelles, il est indispensable de maintenir à la fois l’information, la consultation et la coordination.

65C’est la mission du SGCI. Doté d’une administration légère, il est chargé d’informer les administrations compétentes, de dégager des positions communes lors de réunions organisées dans ses locaux et de rédiger les instructions avec l’accord de chacune des administrations ou après décision des comités interministériels. Ensuite, il les notifie aux délégations françaises qu’il forme ou au représentant permanent avec qui il entretient des relations directes.

IV. AU DÉBUT DES ANNÉES 60, CE SYSTÈME ORIGINAL POSE À L’USAGE QUELQUES DIFFICULTÉS QUI EXIGENT DES AJUSTEMENTS

66L’organisation mise en place par Paris pour adapter les structures gouvernementales et administratives aux exigences de la création d’une Communauté européenne à Bruxelles est propre à la France. Il a mis en place deux acteurs différents, la représentation permanente et le Comité interministériel mais ce dernier n’a qu’une existence épisodique laissant à son secrétariat (le SGCI) une place prééminente. Par ailleurs ces deux organismes sont placés sous des autorités différentes, ce qui peut poser des problèmes.

A. Les difficultés

67Les comités interministériels sont réunis de façon épisodique ce qui confère un rôle incontournable à l’organe administratif (le SGCI), qui assure la continuité et fixe de façon autonome des positions nécessaires pour la préparation des Conseils de ministres de Bruxelles.

68Le système prévoit que seul le Comité interministériel constitué au niveau des ministres est habilité à élaborer les directives fixant la position française. En effet, ni le président du Conseil, ni le ministre des Finances et des Affaires économiques ne sont chargés, par le décret de donner des instructions nécessaires lorsque le Comité interministériel ne peut se réunir. Il n’a pas davantage été prévu que le Comité technique interministériel pourrait suppléer au Comité des ministres. Or, les réunions du Comité interministériel ne sont pas régulières. Au début, entre 1958 et 1964, elles sont très peu nombreuses (environ deux à trois par an semble-t-il selon les archives), puis à partir de 1965 elles deviennent plus nombreuses et plus régulières, on retrouve trace d’une dizaine par an en 1965 et 196632.

69Une note retrouvée dans les archives du Trésor datée du 2 janvier 1959 sans en-tête mais ayant pour objet « l’attribution des compétences pour l’application des Traités instituant les Communautés européennes33 » souligne les conséquences de l’absence de comités interministériels sur le rôle de son secrétariat général.

70« En l’absence de réunions des Comités interministériels, et alors que les réunions fréquentes du Conseil et le nombre de communications des Commissions sont tels que de nouvelles instructions doivent constamment être données au représentant permanent de la France à Bruxelles, [...] le Secrétaire Général du Comité a dû trop souvent aller au-delà de ses pouvoirs en prenant des positons qu’il appartenait au Comité interministériel de prendre de manière collégiale, au niveau des ministres... »

71Jacques Mayoux, secrétaire général adjoint, dans un exposé sur34 « l’organisation administrative française et le Marché commun » daté du 9 janvier 1960 présente l’existence du Comité interministériel mais précise que « dans des cas nombreux, cependant, les décisions sont prises au secrétariat général, au niveau le plus modeste, les fonctionnaires qui ont participé à l’élaboration de la position française obtenant, avant ou après, l’accord de leurs supérieurs hiérarchiques ». Dans ses entretiens avec le Comité pour l’histoire économique et financière de la France, il confirme ne garder aucun souvenir de comités interministériels sur la politique agricole commune.

72La direction du Budget sous la plume de Renaud de La Genière35 en 1959 remarque elle aussi que le Comité interministériel se réunit rarement et que cela pose un problème. Il suggère que « le Secrétaire d’État aux Finances prenne l’habitude de convoquer le Comité Technique avant chaque Conseil ». L’auteur reconnaît le rôle incontournable du SGCI dans l’élaboration des positions puisqu’il ajoute que « le vrai travail d’élaboration devrait être fait dans des réunions interministérielles présidées par Jacques Donnedieu de Vabres ».

73Le décret de 1958 ne prévoit pour le SGCI qu’un rôle de coordinateur et de surveillance. Il est chargé de préparer les délibérations et de veiller à leur exécution. Cependant, peu à peu du fait de son expertise, il devient informateur et conseiller du gouvernement sur les affaires européennes. Son secrétaire général rédige des notes au gouvernement sur « les actions à mener dans le cadre de la CEE »36. Le développement des dossiers, la rapidité des décisions à prendre lors des négociations à Bruxelles amènent le SGCI à s’autonomiser de la tutelle d’un Comité interministériel lourd à réunir. Il semble que sur certains dossiers, au début des années soixante, le SGCI présente une position qui lui est propre et qui parfois s’oppose à celle du ministère responsable. C’est ainsi, par exemple, qu’en 1964-1965 il défend des positions beaucoup plus européennes que le ministère des Finances en matière d’harmonisation fiscale des taxes sur le chiffre d’affaire37.

74L’autre difficulté soulignée par la même note du Trésor du 2 janvier 1959 est un risque de conflit entre des instructions émanant de divers ministères. « Les principales responsabilités concernant l’exécution des traités de Rome et les relations avec les communautés sont confiées sans ligne de partage à deux fonctionnaires placés sous l’autorité de deux ministres différents » La note remarque, en effet, que le représentant permanent dépend toujours du ministre des Affaires étrangères et que d’autre part « le secrétariat général assure le secrétariat d’un Comité présidé par le Président du Conseil, mais qui reste dépendant du ministre des Finances et des Affaires Économiques ».

75Elle souligne que ce système a fonctionné grâce à la souplesse des acteurs mais qu’il ne peut être pérennisé. « Notre représentant permanent a accepté de coopérer avec le secrétaire général et avec les services intéressés des divers Départements ministériels pour éviter que des conflits ne se produisent avec les instructions qu’il recevait du ministère des Affaires étrangères Cependant, les solutions ainsi apportées apparaissent comme des solutions de fortune... »38. Un courrier signé de la main de Éric Carbonnel, représentant permanent de la France auprès des Communautés Européenne, et adressé à Jacques Donnedieu de Vabres, secrétaire général du SGCI et demandant d’être mieux informé des positions arrêtées au cours des réunions interministérielles montre que la communication et les relations ne sont pas faciles entre les deux administrations. Quelques observations ironiques et aigres-douces ajoutées en marge, à la main, par Jacques Donnedieu de Vabres illustrent mieux que beaucoup de témoignages l’agacement mutuel des différents acteurs39...

76La solution préconisée par le Trésor semble être de se référer à l’exemple de nos partenaires européens pour créer, comme eux, un poste de secrétaire d’État rattaché au ministre chargé des Affaires Économiques qui représenterait normalement le gouvernement français au Conseil et s’effacerait devant le ministre des Affaires étrangères lors de certaines phases importantes de la négociation. Le secrétaire d’État coordonnerait l’activité des départements compétents en matière d’application des traités et présenterait à ses collègues les questions qui appellent des décisions ministérielles. Il aurait sous sa même autorité et le SGCI et la représentation permanente. On serait ainsi revenu au système qui avait été mis en place lors de la négociation des traités avec Maurice Faure.

77Cette solution n’a pas correspondu aux schémas du général de Gaulle qui souhaitait gérer en direct avec Maurice Couve de Murville, sans intermédiaire, les dossiers européens.

78Toutefois au début des années soixante des ajustements sont mis en place pour faciliter le fonctionnement du système.

B. Les ajustements

79Le renforcement de la légitimité du SGCI a été rendu nécessaire par sa position hors norme dans l’administration.

80En 1958 chaque ministère s’organise pour définir un service chargé de gérer les dossiers européens le concernant et se prépare à envoyer des représentants à des réunions à Bruxelles. Chargé d’assurer une unité des positions françaises à l’égard de la Communauté, le secrétaire général du SGCI maintient en novembre 1958, des règles de fonctionnement mises en place pour la gestion des relations avec la CECA. Celles-ci placent le SGCI au centre du système.

81Toutes relations entre l’administration française et les organes communautaires à Bruxelles doivent passer par le SGCI. Il est interdit aux administrations françaises d’avoir des contacts directs avec Bruxelles. Ceci concerne tous les courriers d’une part mais aussi tous les contacts des représentants des institutions européennes.

82« Un double de chaque courrier doit être envoyé directement et simultanément au SGCI par les organes européens.

83Tous les contacts ou réunions entre les représentants gouvernementaux et les institutions de la CEE, quel que soit le sujet, doivent être organisés par le SGCI, qui reçoit en présence des fonctionnaires intéressés les représentants des institutions et qui précise les instructions aux délégations qui partent à Bruxelles »40.

84Cette organisation est rappelée et même renforcée dans une note très courte de Michel Debré à Messieurs les ministres et secrétaires d’Etat du mois de mars 1959. « En vue d’assurer l’unité des positions françaises à l’égard de la CEE et la coordination indispensable, je vous prie de bien vouloir prendre les dispositions nécessaires pour que toutes vos communications et celles de vos administrations à la Commission de cette Communauté, soient effectuées, sous mon autorité par l’intermédiaire du Secrétaire général du Comité interministériel pour les questions de coopération européenne »41.

85La réception de tout le courrier entre les deux administrations a permis au SGCI d’avoir une information exhaustive sur les dossiers européens. Elle matérialise aussi et rappelle la position centrale du SGCI. Le SGCI a mis en place avec un service courrier extrêmement performant qui renvoie immédiatement aux administrations concernées les courriers qui transitent par ses bureaux.

86Cette organisation représente pour les diverses administrations une contrainte très lourde. En mars 1959, Jean-Pierre Brunet, chef du service de Coopération économique ne s’y trompe pas. Il écrit à François Valery « parmi les questions qui me préoccupent il y a d’abord celle de nos relations avec la CEE : note de la présidence du Conseil selon laquelle toute correspondance avec la Commission doit partir sous timbre SGCI »42. Le SGCI est très strict et exige « une stricte observation des règlements concernant les documents ». Toutefois cette contrainte est mal acceptée : les dossiers d’archives du SGCI sont truffés au début des années soixante de rappels à l’ordre soit à Bruxelles soit à Paris43. La réception de tout le courrier permet au SGCI de disposer d’une information exhaustive sur les dossiers européens. Elle symbolise et matérialise aussi sa position incontournable sur le sujet.

87Dès 1959 la mise en place de politiques communes, le développement des relations entre les six partenaires entraîne un accroissement du nombre de réunions de fonctionnaires et de ministres à Bruxelles. Dans une note du 6 mai 1961 Michel Debré déplore la manière désordonnée dont les fonctionnaires civils partent en mission44.

88Le secrétaire général François-Xavier Ortoli est amené à rappeler un principe essentiel, « du fait d’un certain nombre de pratiques constatées ces derniers mois, (le Premier ministre) est dans l’obligation de rappeler à tous les fonctionnaires que dans leurs contacts avec les représentants des communautés le point de vue à défendre n’est pas celui de tel ou tel service mais bien la position définie dans son cadre interministériel »45.

89Afin de renforcer l’aspect incontournable du SGCI, le secrétaire général est chargé de contrôler la composition des délégations de fonctionnaires envoyées à Bruxelles au titre du Marché commun. Seul, le SGCI est habilité à déterminer la liste des participants et à l’envoyer au ministère des Affaires étrangères, où elle est transmise à la représentation permanente. Il est nécessaire d’avoir été inscrit sur ces listes par le SGCI pour être remboursé de ses frais de transport46.

90Ainsi le SGCI contrôle les fonctionnaires qui vont à Bruxelles. De la même façon, les ministres doivent recevoir l’accord du gouvernement avant d’accepter l’organisation et l’ordre du jour d’une réunion à Bruxelles, accord qui doit être sollicité par le canal du SGCI. Avant tout déplacement ministériel, les instructions devront être préparées par le SGCI et approuvées par le gouvernement. Dans les archives du SGCI, on retrouve des notes de François Morin secrétaire général adjoint rappelant aux ministres la nécessité de passer par le SGCI avant de se rendre à Bruxelles47.

91En 1961, le SGCI accroît sa légitimité en se rapprochant du cabinet du Premier ministre.

92Depuis sa création, le SGCI dépend hiérarchiquement du président du Conseil ou du Premier ministre, tout en étant très proche du ministère des Finances. Le décret de 1954 avait confié sa gestion administrative au ministère des Finances.

93À partir de 1962, l’autorité du SGCI va être renforcée, ainsi que sa capacité de coordination interministérielle par l’appartenance de son secrétaire général au cabinet du Premier ministre.

94François-Xavier Ortoli devient conseiller technique puis très vite directeur de cabinet de Georges Pompidou. Il avait ainsi la possibilité de tenir informé le Premier ministre des deux dossiers européens importants de l’année 1962, la PAC et la préparation de la conférence de Yaoundé. Sa capacité de prendre des positions sur chaque dossier était largement renforcée par la légitimité conférée par son poste et ses contacts quotidiens avec le Premier ministre.

95Cette double casquette du secrétaire général, et de membre du cabinet du Premier Ministre, unique dans l’administration française, est devenue une règle non écrite mais presque continuellement respectée depuis 1962 : Jean Dromer, qui succède à François-Xavier Ortoli, appartient au cabinet du président de la République. Jean-René Bernard, secrétaire général du SGCI de 1967 à 1977, suivra Pompidou et sera donc d’abord au cabinet du Premier ministre puis du président de la République.

96La gestion administrative du SGCI est toujours à la charge du ministère des Finances. Mais cette tradition nouvelle renforce l’autorité du SGCI et pallie l’irrégularité des comités interministériels en donnant au SGCI un rôle de pivot entre l’administration et le gouvernement.

97Elle signifie aussi la volonté de contrôle du dossier européen par le Premier ministre lui-même, et justifie la non-création d’un poste de ministre des Affaires européennes.

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98Ainsi au début des années soixante, est achevée la mise en place de l’organisation administrative et politique des relations de la France avec Bruxelles. Cette organisation bicéphale, qui donne une place essentielle au SGCI, est spécifique à la France. Son étude nous renseigne sur la vision de la construction européenne en France.

99Cette organisation qui eut parfois du mal à s’imposer, est considérée encore aujourd’hui par nos partenaires et par la Communauté européenne comme très efficace. Elle inspira la Grande-Bretagne lors de son entrée dans la CEE en 1972 et elle est étudiée aujourd’hui par les pays candidats à l’élargissement.

100L’étude de la mise en place doit être complétée par l’analyse des dossiers européens des années soixante et particulièrement ceux de la politique agricole commune. On pourra ainsi cerner le rôle réel du SGCI dans les affaires européennes : indispensable chef d’orchestre, a-t-il eu un rôle de simple coordinateur ou de véritable acteur ?