Version classiqueVersion mobile

L’histoire en 2050

 | 
Thuillier Guy

Annexes

XI – La science administrative en 2050

Texte intégral

1Que sera la science administrative en 2050 ? Il est bien difficile de répondre à une telle question ; à la rigueur on peut faire des prévisions jusqu’à 2010-2015, au-delà tout est flou, incertain. Mais raisonner sur l’état en 2050 de la discipline permet de se dégager des contraintes du présent, de saisir mieux ce qu’on devrait faire, de dépasser les querelles doctrinales, les conflits de personnes qui croient détenir la vérité (en 2050, toutes ces « doctrines » seront obsolètes, réduites in pulverem) ; une prospective 2050 oblige à un certain scepticisme : rien n’est assuré, personne ne peut dire si la science administrative sera en régression ou en croissance, et la vision de 2050 incite à une vision probabiliste ; on ne travaille que sur des choses douteuses, la vérité est inaccessible, on ne connaît – et on ne peut connaître – qu’une partie minime des réalités administratives, toutes les perspectives sont mobiles : ce qui explique la gêne de certains dès qu’on raisonne « à l’horizon de 2050 ». Or c’est là un exercice fécond, qui montre les lacunes, les insuffisances du système actuel, la faiblesse doctrinale des travaux (combien de livres de 1990-2000 seront-ils encore lisibles en 2030 ? en 2050 ?). La science administrative est aujourd’hui en mauvais état : qu’en sera-t-il en 2050 ? Nous voudrions (avec prudence : on ne peut tout dire) présenter quelques observations qui permettront de réfléchir plus aisément au « système 2050 »– tout en étant bien conscient des limites d’une telle « rêverie ».

I. PEUT-ON RAISONNER SUR 2050 ?

2S’intéresser à 2050 oblige à changer son regard ; on voit ce qui est important et ce qui ne l’est pas, on cherche à discerner les changements possibles, on a une vue mobile des choses. Mais aucune méthode n’est assurée pour saisir l’état de la discipline en 2050 ; on est réduit à des moyens très imparfaits, à des hypothèses arbitraires. Cherchons cependant à donner quelques indications pour réfléchir sur 2050.

3Premier moyen : on peut inventorier l’écart 1950-2000 ; pour la science administrative, on constate plutôt une régression, une influence fâcheuse de la sociologie, qui incite le chercheur à laisser croire qu’il détient la vérité, à ne pas douter de ce qu’il dit, un dédain croissant de l’administration qui tend à considérer comme sans importance et sans utilité des travaux prétendus scientifiques qui croient pouvoir « tout expliquer ». Cette « régression » explique :

  • les lacunes du système de formation,
  • la très faible demande des administrations,
  • l’absence de lisibilité des desseins, des principes de la science administrative (on ne trouve pas de traité des principes ni de théorie générale),
  • l’absence de consensus depuis 25 ans (les querelles sont nombreuses et confuses).

4On a l’impression d’une sorte de déclin, et depuis vingt ans le nombre de travaux importants décroît sensiblement.

5Deuxième moyen : on ignore par force les centres d’intérêt du chercheur de 2050 ; les mutations du monde administratif relèvent de l’inconnaissable, même si l’on pressent bien le rétrécissement des administrations nationales au bénéfice de la bureaucratie européenne et des pouvoirs régionaux – ce qui devrait conduire à un taux élevé d’obsolescence des procédures et même des principes. La science administrative devrait accompagner ces ébranlements, en donner les traces, la chronique, expliquer les résistances, les compromis nécessaires, les situations de crise ; mais elle n’en a sans doute ni les méthodes, ni les moyens, car elle est trop souvent coupée des réalités administratives, et les « praticiens » ne cherchent guère-devant l’ampleur des crises, par prudence ou indifférence – à théoriser leur expérience, à montrer ce qu’il est important de savoir.

6Troisième moyen : on peut prévoir que les échanges avec les autres disciplines devraient s’accroître totalement : avec l’histoire administrative, la psychologie administrative, la médecine et la psychiatrie, avec les sciences de la gestion, avec les méthodes des praticiens (par exemple les méthodes de prévision, le retour d’expérience, l’étude des « facteurs humains » dans les choix, ou la gestion des crises). Ceci devrait acroître la zone de perception de la science administrative, élargir la vision du chercheur ; trop souvent la science administrative oublie la psychologie de l’administrateur, qui est aussi un homme d’action, un décideur, qui n’applique pas mécaniquement des règles, qui a des passions, défend des valeurs ; on a trop oublié le rôle créateur du bureaucrate, son volontarisme (la science administrative, chose étonnante, ignore le rôle des personnalités créatrices, et ne sait pas leur faire place...).

7Quatrième moyen : réfléchir sur 2050 incite à faire un audit du système « science administrative » en 2000, un audit cruel, qui montre les lacunes du système de production, l’incertitude des principes, les limites de la capacité de développement, les centres de risques et de pertes : on voit très bien les faiblesses du système – ni travaux importants, ni méthodes neuves, ni enseignement « post-universitaire » depuis vingt ans –, l’influence croissante du politiquement correct (on se désintéresse de ce qui est « le plus important », on ne s’intéresse pas à la psychologie de l’administrateur, aux ressorts intimes de son action), l’importance attachée à des doctrines abstraites (on veut expliquer à tout prix, on a le culte du chiffre, alors que bien des choses en administration ne sont pas mesurables), on saisit facilement la faiblesse des liens entre la recherche et l’administration active, l’absence de programmes, de coordination en ce qui touche la recherche. Cet audit permet d’évaluer la capacité d’innovation de la discipline – laquelle paraît aujourd’hui très faible – et les obstacles à l’innovation (notamment les insuffisances en matière de formation post-universitaire, c’est-à-dire ouverte aux praticiens qui ont le savoir technique).

8Cinquième moyen : on doit observer la pression européenne, qui est très forte : on va vers une science administrative européenne, qui cherchera à lisser les règles du jeu, à affirmer hautement des « normes » (c’est-à-dire à sortir de son rôle), et qui importera plus ou moins directement des « modèles » anglo-saxons souvent peu adaptés (on le voit bien déjà pour le contrôle des comptes). La pression risque d’être très forte, d’aller jusqu’à la censure, jusqu’au « politiquement correct » (il est déjà difficile de dire du mal de la bureaucratie bruxelloise, de son appétit de pouvoir, de la médiocrité des décisions, ou des administrations régionales ou locales, de leur esprit « féodal », de l’étroitesse de vues de certaines, de la corruption croissante) ; les travaux de science administrative sont de plus en plus conformistes : combien de travaux sérieux, réalistes, possède-t-on sur les cabinets ministériels ? On ne sait trop où l’on va en ce domaine.

9Quand on combine ces cinq moyens, on est déjà incité à une certaine prudence dans l’évaluation du système 2050 : chercher à comprendre ce qui se passera en 2050 relève à l’évidence de la rêverie-et pourtant l’exercice nous permet de mieux saisir ce que l’on pourrait ou devrait faire.

II. HYPOTHÈSES DE DÉVELOPPEMENT

10L’analyste est désorienté : il ne sait trop comment ajuster ses prévisions. Trois scénarios sont possibles :

11Premier scénario : la régression. La demande est en chute continue, la science administrative est opprimée par les sciences politiques, la sociologie, le droit, les praticiens lui sont hostiles, et l’on n’a ni crédits ni centres de recherche, ni programme de travaux, ni formation de chercheurs : c’est, hélas, une hypothèse « probable ».

12Deuxième scénario : la stagnation. La situation en 2050 sera analogue à celle d’aujourd’hui : pas de « patrons » (on ne cherche pas à former des « patrons » en science administrative, discipline jugée tout à fait secondaire), batailles doctrinales confuses, poids croissant des spécialistes qui croient détenir la vérité, pouvoir expliquer, influence du « politiquement correct », indifférence de l’administration, absence de novation méthodologique, incapacité à établir des liens avec l’histoire de la bureaucratie ou la psychologie ou la médecine administrative ; c’est le règne de la médiocrité, quel que soit l’habillage.

13Troisième scénario : la croissance. C’est là une vue optimiste : la science administrative

  • sera autonome, elle sera libérée des pressions des sciences juridique et politique, de la sociologie ;
  • aura son système de formation (il y aura peut-être une agrégation de science administrative), un corps de doctrine propre ;
  • sera déparisianisée ;
  • sera indépendante des modèles européens (ou anglo-saxons), ce qui conduira à des conflits, mais obligera à défendre une certaine identité nationale ;
  • possédera une certaine confiance de l’administration, qui utilisera ses experts ; une partie des chercheurs aura une certaine capacité et expérience administrative ;
  • pourra même être utile si elle se libère des préjugés doctrinaux (la volonté d’expliquer, la croyance à la vérité), et créer de nouvelles méthodes qu’on ne peut encore connaître, notamment grâce aux liens privilégiés avec d’autres sciences humaines ;
  • deviendra une science « probabiliste »– ce qui inversera toutes les perspectives.

14Mais on voit combien l’on est fort éloigné du « modèle » actuel. L’évolution dépendra :

  • des mutations de l’administration (et notamment de la haute administration),
  • de l’émergence de patrons (les patrons de 2050 ne sont pas encore nés...),
  • des mécanismes de formation (un chercheur formé en 2005 sera encore actif en 2050 : la qualité des produits en 2050 dépendra par suite de la qualité de la formation en 2005-2010 – et il faut éviter que les formateurs de 2005 répètent des théories obsolètes datant de 1950-1970),
  • des rapports de la discipline avec l’administration ; si l’on voulait la développer, il faudrait dès maintenant inciter les administrateurs qui ont une certaine pratique de la vie bureaucratique à la « théoriser », à réfléchir sur leur expérience ; mais cela suppose qu’on sache les former à cette réflexion, leur donner des conseils de méthode (c’est un problème classique de formation post-universitaire).

15Ces trois scénarios devraient obliger à réviser tout le système de formation actuel, si l’on veut combattre le délaissement de la science administrative ; il faut tirer les conséquences d’une situation apparemment désastreuse :

  • pas de centre de formation propre, de type École pratique des Hautes Études, section des sciences administratives (le projet de Duruy de 1869 ne s’est jamais réalisé) ;
  • pas de formation post-universitaire, orientée en priorité vers les fonctionnaires possédant déjà une certaine expérience administrative ;
  • pas d’agrégation de science administrative ;
  • pas d’impulsion, de programmes de recherche : ni la Direction générale de la Fonction publique ni l’ENA n’ont jamais tenté de « programmer » des recherches, de dégager des crédits importants, en raison 1 – de l’absence de patrons, 2 – des conflits doctrinaux, 3 – des risques de tension (l’administration n’aime guère, à l’ordinaire, les « donneurs de leçons », elle a une vision flexible, probabiliste des choses) ;
  • désintérêt du CNRS qui n’a jamais – sous l’influence des sociologues et des juristes – considéré qu’il y avait là un secteur prioritaire et n’a donné véritablement ni moyens en personnel, ni crédits...

16On voit tout ce qu’il faudrait combattre si l’on voulait changer les mécanismes de formation. Or la demande sociale et technique est très faible ; elle est même en régression depuis vingt ans en raison même : 1 – du poids du politiquement correct, 2 – de la politisation croissante de la fonction publique, qui limite notablement la liberté de la recherche, 3 – du caractère « doctrinaire » des travaux, souvent coupés des réalités quotidiennes de l’administration (ce qui est important n’est jamais abordé).

III. QUELS SERONT LES CENTRES D’INTÉRÊT EN 2050 ?

17On ne sait en quel état sera la bureaucratie française en 2050, l’incertitude est totale : il est donc impossible, à l’évidence, de savoir quels seront les intérêts de la science administrative dans un demi-siècle, les chercheurs se poseront, en principe, des questions sur leur présent, dont nous ignorons tout (Valéry rappelait qu’en 1892, on ne pouvait prévoir 1932 et le monde bureaucratique a beaucoup changé entre 1932 et 2000). Mais on peut cependant faire quelques hypothèses, tenter de définir des zones probables d’intérêt en 2050 ; l’exercice est totalement arbitraire, mais il n’est peut-être pas inutile.

18Première zone : on peut prendre en compte l’affaiblissement « probable » de l’État (il suffit de mesurer l’écart entre 1950 et 2000) ; c’est un monde de règles, de coutumes, d’habitudes de pensée qui va s’écrouler dans le demi-siècle à venir (tout comme un droit coutumier pluri-séculaire s’est effondré en 1790-1795) ; les « branches mortes » vont se multiplier – et c’est cette obsolescence d’une partie de la bureaucratie qui, sans doute, fascinera en priorité le chercheur de 2050, qui cherchera à en comprendre la genèse, les formes, l’économie, à saisir les résistances, les échecs. On peut par suite rêver aux centres d’intérêt de la science administrative de 2050 :

  1. les nouveaux centres du pouvoir européens, les nouvelles « règles du jeu » ;
    • la bureaucratie bruxelloise, les clans, les querelles internes, les groupes de pression,
    • les conflits entre les traditions de la bureaucratie latine et celle de la bureaucratie anglo-saxonne,
    • les confusions qui entourent la notion d’intérêt général européen (qu’est-ce qui peut le définir ? le bureaucrate ? l’expert ? le politique ? qu’est-ce qui en contrôlera l’application ?) ;
  2. l’art de la négociation intraeuropéenne (qui est différent in principio de la négociation diplomatique) ; or chaque « nation » cherchera à imposer sa technique de négociation ;
  3. l’importance de formes nouvelles du temps (la durée de la construction européenne, les étapes, les crises, les possibilités de régression) : c’est un nouveau temps administratif qui va apparaître (très différent du temps de l’État jacobin), tout va se jouer sur l’art d’user du temps ;
  4. l’obsolescence des anciens systèmes nationaux d’administration (et notamment des mécanismes de commandement et de pression des administrations et institutions centrales « jacobines », prises en tenaille entre Bruxelles et les pouvoirs régionaux) ;
  5. les liens entre la gestion administrative, la gestion sociale (qui suppose des négociations d’un autre style), la gestion économique (qui a ses règles propres : on le voit pour la monnaie, le crédit, les fusions d’entreprises) ; les désaccords entre ces trois gestions seront source de tensions, de crises (on le voit bien avec le déclin démographique de l’« ensemble » européen : les institutions européennes n’osent guère le traiter...) ;
  6. le jeu des bureaucraties régionales à l’intérieur de l’Europe (chercheront-elles à affaiblir systématiquement ce qui subsistera des bureaucraties nationales ?).

19Deuxième zone : un éclatement « probable » de la science administrative ; la demande sociale et technique conduira à avoir des théories générales et des règles pratiques pour la science administrative de la santé, pour celle de l’éducation, pour celle du quotidien, celle des usages du temps, pour celle de l’information : c’est-à-dire qu’on se désintéressera plus ou moins d’une science administrative trop générale, désincarnée, aseptisée, on voudra des applications à des systèmes particuliers qui gouvernent les personnes, la famille dans leur quotidien et dans leur avenir ; on a besoin d’experts en science administrative capables de réfléchir sur les conséquences du « cinquième âge », ou la lutte contre la toxicomanie ou la délinquance suburbaine, et capables de proposer des mécanismes, des procédures, des règles du jeu, des « règlements ». La science administrative devra coller à ces demandes partielles, concrètes, montrer qu’elle est capable, non pas de disserter, de commenter, mais de proposer, d’ inventer.

20On a trop de théorie générale de l’administration et pas assez de théorie appliquée à la réalité quotidienne ; si l’on avait une théorie de la bureaucratie culturelle, on ne commettrait pas certaines erreurs, on ne vivrait pas sur du non-réfléchi, des préjugés, des coutumes souvent onéreuses. Mais l’on ne sait pas encore – aujourd’hui – passer des théories générales abstraites, « désincarnées », à des théories appliquées (et applicables...) ; il y faut beaucoup de courage, de ténacité, de flexibilité, on doit avoir quelqu’expérience de la vie, une vue probabiliste des choses (rien n’est certain), et sans doute une bonne dose de scepticisme pour pénétrer le dessous des institutions et décoder les discours. C’est une des voies « probables » de la science administrative : elle ne s’intéressera plus à l’État, mais au quotidien des choses, aux réalités du « produit » bureaucratique (ce qui l’incitera à secouer la tutelle des sciences juridiques).

21Troisième zone : le chercheur de 2050 s’intéressera aussi, en priorité, à l’administrateur, à ses faiblesses, à ses erreurs, à ses illusions (l’administrateur veut être un bon administrateur, comme le juge veut être un bon juge, ce qui conduit souvent à des catastrophes).

22L’on cherchera à aller le plus loin possible dans l’analyse de la psychologie du bureaucrate, à analyser tout ce dont on ne parle pas à l’ENA, par exemple :

  • le temps administratif, l’usage du temps,
  • l’image de soi, la construction de cette image,
  • les illusions sur soi, les mensonges sur soi,
  • l’erreur administrative, ses sources,
  • la crise, le désarroi devant la crise, l’art de gérer la crise, de « faire face »,
  • la capacité d’inventer, d’imaginer,
  • l’ambition (que veut le bureaucrate ? le pouvoir ? ou autre chose ?),
  • la médiocrité (comment glisse-t-on à la médiocrité ? comment accepte-t-on sa médiocrité ?).

23C’est-à-dire qu’on cherchera à comprendre en profondeur une masse de réflexes, d’habitudes, qui risquent de fortement varier d’ici 2050 (comment gérera-t-on sa carrière ? l’administrateur aura-t-il la même conception du temps ? la même capacité d’illusion ?). Or ces analyses n’ont pas encore été faites – la psychologie administrative est la chose la plus dédaignée – ; il faudra donc entreprendre des investissements intellectuels :

  • mener des enquetes orales, collecter des archives orales à différents âges de l’administrateur pour saisir les mutations probables, afin de disposer d’un corpus de témoignages,
  • établir des théories partielles (qu’est-ce que le temps de l’administrateur ? comment construit-il une image de soi ? comment cette image varie-t-elle suivant les corps ?),
  • s’intéresser aux différences nationales (cette psychologie en profondeur a-t-elle les mêmes fondements en Grande-Bretagne, en France, en Italie ?), ce qui conduirait à des enquêtes internationales (les cultures administratives sont souvent très differentes, par exemple pour les qualités de flexibilité ou d’inventivité).

24Quatrième zone : le chercheur devra observer avec soin les innovations, la part de création que comporte toute mutation administrative (un système de pensée devient obsolète, un autre émerge péniblement). Mais nous ne pouvons aujourd’hui avoir aucune idée des mutations à venir d’ici 2050 ; cependant on peut poser quelques quaestiones, par exemple :

  • comment se développera la médecine du bureaucrate, et notamment la psychiatrie administrative ? C’est là un domaine où les tentatives ont été très rares (alors que la pratique quotidienne montre un certain nombre de dérèglements, de déséquilibres, de déraillages qu’on ne cherche pas à « expliquer ») ; il faudra bien qu’un jour la psychiatrie s’y intéresse, ne serait-ce qu’à titre « préventif » ;
  • on parle aujourd’hui d’« ingénierie sociale », bientôt d’ingénierie diplomatique ou fiscale : ne faudra-t-il pas mettre à pied un jour une ingénierie administrative, c’est-à-dire des formes de rationalisation de l’action bureaucratique qui ne sont pas encore au point ? Nous manquons cruellement d’« ingénieurs administratifs », capables d’apporter des solutions habiles, efficaces à de bonnes questions ; c’est là un secteur de la science administrative appliquée qui devrait se développer, si l’on faisait les investissements intellectuels nécessaires (comment prévoir une crise ? la gérer ? réparer une erreur ? épurer un système médiocre ? comment liquider une institution obsolète ? Chaque jour la Cour des comptes constate que l’administration « ne sait pas faire », n’a pas les « outils d’analyse », les experts nécessaires, qu’elle préfère laisser pourrir les choses...). L’ingénierie administrative est une technique de raisonnement – ou un mode de pensée – qui sera de plus en plus nécessaire avec l’accélération des mutations et l’accumulation de « crises prévisibles »...

*
* *

25On voit où nous sommes conduit : à rêver ouvertement sur ce qui pourrait changer, à imaginer un futur flexible, inventif, créateur. Or rien n’est moins assuré : les obstacles sont nombreux, ils tiennent à la conjoncture, aux chercheurs eux-mêmes, à l’administration (qui a toujours détesté qu’on réfléchisse sur son action, sur son efficacité), et l’idée que tout est mobile, tout va changer, est aussi désagréable aux doctrinaires qu’aux bureaucrates. Pourtant il faut se préparer à des changements, à des innovations brutales, mettre en garde les jeunes chercheurs, leur demander de ne pas céder aux mirages des certitudes, leur expliquer qu’en 40 ans ils verront bien des ruines, bien des effondrements. Personne n’apprend à imaginer le futur : c’est bien dommage. Or l’obsolescence est la seule règle du jeu, et il faut tenter d’imaginer ce qu’il faudrait faire dès maintenant pour avoir une science administrative en bon état en 2050 : mais c’est là une attitude volontariste qui n’est pas acceptée par tous.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search