1« L’œuvre à laquelle vous avez bien voulu apporter votre collaboration, constitue une expérience qui offre dans les circonstances actuelles et aussi pour l’avenir de l’administration des villes, le plus grand intérêt […] je sais bien que je me heurte à un vieux préjugé qui dénie aux administrations publiques les aptitudes et les compétences indispensables pour bien diriger une semblable opération ; et, cependant, les régies municipales ont fort bien réussi dans les pays voisins »1.

2Si l’on a rapporté en introduction de cet article ces propos tenus en conseil municipal le 18 mai 1918, par le maire de Bordeaux Charles Gruet, c’est qu’ils nous paraissent bien exprimer les enjeux de « la question des régies municipales de gaz et d’électricité en France ». Se félicitant de l’audace des élus bordelais face aux préventions générales contre toute forme d’entreprise publique municipale de la majorité des juristes et des hommes politiques français, il espère clairement qu’au-delà du contexte général et local particulier – la Grande Guerre – ce qu’il nomme lui-même, du fait de sa singularité, « l’expérience » bordelaise – la création d’une régie municipale du gaz et de l’électricité – pourra valoir d’exemple.

3Certes, à la veille des nationalisations de 1946, il existait à peu près 250 régies en France, mais parmi plusieurs milliers de concessions ; surtout, selon les calculs d’Émile Roux elles ne distribuaient que 5 % de l’énergie électrique consommée2. En 2000, à la veille du vote de la loi de modernisation et développement de l’énergie électrique, près de 2 800 communes avaient sur leur territoire un distributeur autre que l’EDF ou Gaz de France ; mais pour une bonne part ces 160 « entreprises locales de distribution » qui desservaient 3,5 millions de personnes sur 30 départements, pour 4 % du volume total d’électricité consommée en France, n’étaient plus des régies mais des sociétés d’économie mixtes locales (SEML).

4En fait, bien que des décrets de 1917,1926, puis d’autres, eussent rendu possible l’établissement par les communes de régies municipales de gaz et d’électricité, la relative rareté ne laisse pas d’être remarquable en France. Tout comme, au cours des sept à huit décennies de cette histoire, la diversité locale des formules : presque autant de montages juridico-administratifs distincts que d’entités et presque jamais conformes à la lettre sinon à l’esprit de la loi. Au bout du compte, les régies n’ont été créées et n’ont perduré que dans la mesure où les collectivités locales les supportaient – aux deux sens du terme –, après que les conditions qui avaient présidé à leur création eurent changées.

I. Sur les « conditions de municipalisation »

5D’initiatives privées à l’origine, les exploitations gazière et électrique sont des activités sinon contraintes en tout cas fortement marquées par leur rapport avec les autorités municipales de la ville où elles entendent s’exercer. Ainsi, les liens sont d’abord juridico-administratifs : pour simplement réaliser son objet social, l’entreprise gazière doit impérativement, obtenir une autorisation d’occupation du domaine public... Mais ces liens sont également « économiques » : durant la phase primitive d’installation, le marché – qui ne peut être que local, compte tenu des caractéristiques techniques de l’activité – sera celui de l’éclairage public, indispensable au démarrage de l’entreprise (sauf dans les cas exceptionnels – les très grosses villes comme Paris – où on peut escompter une clientèle privée suffisante). En même temps, l’industrie du gaz, puis celle de l’électricité permettront de réaliser dans des conditions meilleures, l’une des tâches assignées à l’édilité : l’éclairage public.

6En même temps que la notion de service public industriel et commercial s’élabore progressivement3, le système de la concession d’exploitation acquiert sa maturité durant le dernier quart du XIX^e siècle4. Il offre à la ville des garanties de qualité et de continuité du service, à l’entrepreneur des garanties de marché, voire l’exclusivité (monopole). C’est là un des éléments contitutifs, et l’une des formes d’administration de ce que nous avons proposé d’appeler le « compromis édilitaire »5. L’autre forme de ce compromis ce pouvait être, comme en Angleterre, en Allemagne ou en Italie du Nord, l’administration municipale (Aziende municipale) ou l’entreprise publique locale (Stadtwerk). À l’âge d’or du municipalisme, durant le premier tiers du XX^e siècle, ce modèle brillait de tous les feux de sa réussite, comme le rappelaient les propos du maire de Bordeaux rapportés en introduction. Or, en France si on théorisa beaucoup sur le « socialisme municipal », on réalisa peu, et presque rien en ce qui concerna le gaz et l’électricité : après l’échec stéphanois6, on ne peut compter que Tourcoing7, Grenoble8 et, bien plus tard, Bordeaux.

A. Les restrictions à la création de régies de gaz et d’électricité en France

7On sait combien, en France, les économistes de l’École libre des sciences politiques n’ont eu de cesse de pourfendre ce qu’ils appelaient le « socialisme communal », comment le Conseil d’État a rendu les arrêts les plus restrictifs possibles aux timides ouvertures de la loi de 18849, combien les parlementaires, et surtout les sénateurs, furent réticents, voire franchement hostiles à la gestion communale directe10.

8C’est dire que les expériences de gestion directe de services marchands par les communes se sont inscrites non pas exactement dans un vide juridique, mais plutôt dans une sorte d’état de fait « exceptionnel » : les communes n’étant jamais sûres de pouvoir organiser la gestion directe, elles demeuraient exposées à voir leurs tentatives d’interventionnisme soit paralysées soit encouragées, suivant que les conditions de fait paraissaient devoir ou non les légitimer. L’examen et l’appréciation des « circonstances exceptionnelles », seules clauses de légitimité juridique, appartenaient soit aux représentants de l’administration supérieure (préfet) chargés de donner des autorisations, soit au Conseil d’État appelé à donner un avis ou à statuer comme tribunal. La pratique aboutissait ainsi aux solutions d’espèce les plus variées, et il était assez difficile de discerner les règles directrices au milieu de la diversité des décisions de fait. Pour que les entreprises municipales aient une existence légale, il fallut attendre, en France, le décret du 8 octobre 1917 et surtout celui du 28 décembre 192611.

9Mais qu’est-ce qui fait qu’une ville décide ou non de municipaliser ? Fondamentalement, on peut distinguer parmi les considérations à prendre en compte, celles que l’on peut regrouper sous des critères idéologiques et celles qui ressortent de considérations financières, avec des dosages différents selon les villes et évoluant au gré de l’esprit du temps général et des changements politiques locaux à court terme.

10Le problème du coût de l’installation, des bénéfices ou pertes de l’exploitation, sont en effet des questions cruciales : personne n’en doute, ni les contemporains, ni les analystes. Cependant, on n’a peut-être pas assez remarqué comment, à presque tous les coups, ce qui était présenté par les uns ou les autres comme facteur déterminant et justification consécutive de telle ou telle décision, ou non-décision, pouvait être retourné selon que l’argumentaire voulait aller dans tel ou tel sens. Étant entendu que l’on s’accordât sur la nécessité sociale des missions édilitaires, la question originelle portait sur le coût de premier établissement – des sommes élevées, sans rapport avec les sommes engagées dans l’édilité sociale traditionnelle. Or, l’argument du coût peut aussi bien expliquer que l’on ait eu recours à l’entreprise privée, faute de ressources publiques suffisantes pour le financement de l’installation, que justifier l’intervention directe de l’administration et des finances municipales faute, précisément, d’une initiative privée qui eût accepté de courir les risques financiers de l’entreprise. Dans ce dernier cas il s’agit clairement de socialiser des coûts d’infrastructure liés à des besoins sociaux : ceux de la ville (usages édilitaires au sens strict), des populations, mais aussi ceux des industries locales. Rappelons que les consommations domestiques d’eau et d’éclairage, et plus encore de force, sont inférieures aux consommations socialisées, et que la différence est bien entendu plus grande lorsqu’il s’agit de villes industrialisées (ce qui explique en partie la gestion publique dans la Ruhr, et celle de l’eau et du gaz par exemple à Bilbao). À ce compte, on peut donc considérer la gestion publique comme un substitut à la défaillance du privé (selon un schéma d’analyse qui emprunterait son parcours à la théorie bien connue du backwardness de Gerschenkron12) : c’est le sens des régies d’électricité rurales de l’entre-deux-guerres.

11Mais, objectera-t-on, étant donné la croissance rapide des besoins constatée, la gestion déléguée selon le mode de la concession fut également un substitut à défaillance publique, notamment pour les services qui procédaient incontestablement des missions édilitaires comme l’adduction d’eau ou l’éclairage public.

12La réversibilité des arguments vaut également sur l’exploitation elle-même ; ici aussi les anticipations des acteurs jouent leur rôle. Si on comprend aisément la perspective de profit pour les entreprises – qui justifie la prise de risque – peut-on, dans ce cas, considérer la municipalisation comme une socialisation des coûts (et/ou des pertes) comme on vient de le voir plus haut, ou bien faut-il y voir, considérant l’espérance de recettes, comme une sorte de stratégie d’accumulation publique de capital (fût-ce pour réemployer celui-ci en d’autres secteurs, non marchands) ?

B. À la recherche de l’« optimum municipalisateur »

13Dans ce cas pourquoi n’y eut-il pas davantage de municipalisations, même après 1917 ? Il nous semble possible d’évoquer une sorte d’« optimum municipalisateur ». Même si indépendamment d’un contexte idéologique favorable et des possibilités juridiques, on ne considère que les carences de l’initiative privée et/ou l’espérance de recettes fiscales, il faut que la municipalité soit suffisamment importante pour installer ou a fortiori racheter des installations d’approvisionnement et de distribution d’eau, d’éclairage ou de force. Dans ce dernier cas surtout, l’aspect important est celui de la valeur vénale de l’affaire à racheter. C’est un critère primordial intervenant dans la décision de municipalisation et dans les modalités du processus même.

14À ce compte, la dimension chronologique est tout à fait primordiale. Cela doit nous conduire, lorsque l’on considère la gestion directe par les collectivités locales, à distinguer davantage qu’on ne l’a fait, d’une part, les cas d’installation et de création ex nihilo par la ville des cas de « municipalisation » proprement dits (c’est-à-dire de reprise du service au terme du contrat passé avec l’opérateur), d’autre part, la nature de ces contrats (régie intéressée, affermage, concessions...) et la durée du terme.

15Passé l’époque de l’installation, au-delà des amortissements, la valeur financière des actifs est telle qu’aucune municipalité, sauf à vouloir engager un effort des contribuables dangereux du point de vue politique (d’où l’importance de considérer les effets locaux du suffrage universel), ne saurait racheter en cours de contrat des affaires devenues trop importantes. En outre, les exploitants étaient généralement protégés des reprises à terme par des contrats de longue durée – entre trente et cinquante ans (parfois, rarement il est vrai, 99 ans) – très souvent signés au cours des dix à douze années encadrant le tournant du siècle, ces années concentrant avec un assez bel ensemble et le renouvellement des contrats gaziers et la signature des premiers contrats de concession électriques. Le fait d’ailleurs qu’en Allemagne même, mise à part la période révolutionnaire de 1918-1919, il n’y eut, passées les décennies d’installation, presque pas de municipalisation notable paraît aller en ce sens.

16On objectera que la municipalisation de Bordeaux est assurément une municipalisation tardive. Mais, il faut considérer d’une part, qu’elle intervient, on le verra, dans un contexte très particulier, celui de la guerre et des difficultés des compagnies privées. Ces difficultés proviennent non seulement de l’augmentation du prix du charbon, mais aussi de l’insuffisance de l’appareil de production et de distribution (particulièrement criant pour l’électricité) incapable de répondre à la brusque hausse de la consommation. Ces insuffisances, précisément, tendent à tirer à la baisse la valeur des actifs des compagnies, bien en dessous de ce que les potentialités commerciales réelles ne l’auraient laissé supposer : c’est un élément qui s’avéra décisif lorsque s’engagèrent les négociations entre experts commis par les deux parties pour évaluer le montant du rachat13. D’autre part, la ville (270 000 habitants) est une des plus grandes de France, dotée d’un budget important, alimenté par de substantielles recettes d’octroi (celui-ci ne sera supprimé qu’en 1927) et comptant sur des administrateurs habiles sachant jouer de toutes les ressources et subtilités du système complexe de la fiscalité locale, disposant en outre d’un crédit lui permettant des emprunts publics (et même privés) que peu de municipalités françaises pouvaient espérer. C’est ce rapport entre la fragilité conjoncturelle des actifs industriels des compagnies et la relative capacité financière d’une municipalité que l’on peut désigner comme « optimum municipalisateur ». Ailleurs, ou à un autre moment, il semblerait que – indépendamment de tout volontarisme politique, élément de première importance sans aucun doute, mais que par hypothèse, répétons-le, on ne considérait pas ici – ou bien les affaires des compagnies étaient trop florissantes ou bien les villes, trop petites, n’étaient pas assez riches. Il ne s’agit pas là de donner une variation sur le verre à moitié plein, mais de considérer que, dans la majorité des cas, les villes dotées d’une population insuffisante, des ressources financières limités, affectées en premier lieu à l’édilité au sens strict, et éventuellement à l’action sociale, ne pouvaient être distraites vers la reprise d’affaires coûteuses : on a là un des éléments qui explique le fait qu’il n’y ait pas eu de gestion directe des services techniques (à l’exception, parfois de l’eau) par les municipalités socialistes et communistes de l’entre-deux-guerres. En certains cas c’était plutôt l’importance des affaires privées (à Lyon, à Paris, à Nantes) qui rendait difficile une reprise qui ne pouvait être financée, sauf à s’exposer aux foudres du contrôle de l’autorité supérieure et/ou (dès lors que la déchéance pure sans indemnisation ne pouvait être prononcée que dans des cas extrêmes) à la réaction des électeurs.

II. Diversité des objectifs de gestion, régies urbaines et régies rurales durant l’entre-deux-guerres

17À Grenoble, l’usine à gaz avait été mise en gestion directe dès 1866 par la municipalité qui y voyait surtout une source de recettes pour la Ville14. Une formule satisfaisante par conséquent, reconduite pour la distribution d’électricité en 1903, même si cette fois-ci le maire radical Jay crut devoir présenter la municipalisation comme une mesure de justice sociale : « la régie permet à tous, prolétariat, petites, moyennes et grandes entreprises d’être égaux devant l’électricité ». Au demeurant, les maires de droite succédant aux municipalités radicales conservèrent la Régie du gaz et de l’électricité. Les industriels de l’électricité, dont Aimé Bouchayer, n’étant pas opposés à ce qu’une régie municipale distribuât du courant aux clients privés, dès lors que les compagnies gardaient la fourniture des industriels... et celle de la Ville, le maintien de la régie par-delà les changements politiques s’expliquait non seulement par une certaine force de l’inertie mais, précisément, par l’espérance des recettes. À nouveau, sous le maire Paul Mistral (1919 à 1932), la Régie devint l’emblème d’un « socialisme municipal » revendiqué, malgré, ou plutôt en raison, précisément, des querelles incessantes que l’opérateur public de distribution entretenait avec les compagnies productrices privées. En outre, malgré le décret de 1917, aucune autonomie financière ne fut accordée au service municipal du gaz et de l’électricité. L’importance des dettes handicapait l’exploitation et a fortiori son développement. En 1940, la municipalité vichyste décida de réorganiser le service municipal, en lui accordant tout d’abord quelque autonomie financière. Puis, en 1943, elle créa la Société de gaz et d’électricité de la Ville de Grenoble, société d’économie mixte où l’influence des intérêts des industriels et ceux de la Société générale de Force et Lumière était primordiale. Mais la procédure de soumission du projet à l’approbation de l’autorité supérieure traînant, le conseil municipal de la Libération n’eut qu’à tout simplement annuler la décision antérieure. Cependant, il ne s’agissait pas d’un simple retour au service municipal d’avant-guerre. La Régie grenobloise était dotée en novembre 1945 de l’autonomie financière. C’est cette voie de l’autonomie qui fut soigneusement ignorée à Bordeaux jusqu’à la fin du siècle.

A. À Bordeaux, une régie très fortement liée au pouvoir municipal

18À Bordeaux, où dès les années 1860 avait été placée sous gestion directe l’exploitation de l’eau potable, on avait, durant le dernier tiers du siècle, envoyé en Allemagne et en Grande-Bretagne quelques missions d’études sur les entreprises municipales15. Mais la Compagnie du gaz avait sans peine conservé ses positions, et, transformée en 1904 en Compagnie générale d’éclairage, elle s’était adjoint la majeure part du secteur électrique de la ville. Jusqu’à la guerre les arguments des socialistes Callixte Camelle et Adrien Marquet en faveur de la municipalisation n’avaient pas convaincu leurs collègues du conseil municipal. En mars 1916 le fameux arrêt du Conseil d’Etat « Gaz de Bordeaux » qui déboutait la Ville, comme, inversement, les décisions du conseil de préfecture qui empêchaient les compagnies d’augmenter leurs tarifs d’électricité, attisèrent les rancœurs entre la collectivité concédante et ses concessionnaires16. En fin de compte, les attendus de la décision de municipalisation prise en 1918 par une municipalité de « concentration républicaine » créée par les circonstances de guerre, comme les modalités pratiques du rachat des concessions montrent, à l’évidence, qu’il ne s’agissait pas d’établir quelque projet d’utopie politico-sociale17 qui fût de nature à dresser des oppositions insurmontables au projet de municipalisation. On serait en effet plutôt frappé par le peu de résistances que l’idée de municipalisation suscita. Il s’agit d’une municipalisation de circonstance en quelque sorte, servie par la rencontre d’intérêts et d’aspirations divers : celles et ceux des actionnaires et des administrateurs municipaux et peut-être, des consommateurs. La municipalisation avait répondu à la double volonté de garantir la continuité du service et de tenter de garder un minimum de contrôle de l’exploitation au niveau local.

19La RMGEB, régie directe, était créée, en fait, dans un flou juridique certain. Certes, depuis peu, le décret du 8 octobre 1917, qui assouplissait la jurisprudence sévèrement restrictive du Conseil d’État en matière d’initiative commerciale communale, organisait enfin l’existence des régies municipales. Malgré la taille de la RMGEB, la Ville de Bordeaux voulut conserver un contrôle étroit sur un organisme exploitant des installations et un service qu’elle considérait fondamentalement comme part du patrimoine communal. La voie dans laquelle Adrien Marquet – maire à partir de 1925 et à ce titre président de la Régie et responsable de la nomination de son directeur –, sans conteste le plus intéressé et le plus actif des « politiques », engagea la RMGEB est éloquente. Sans doute, réussit-il à faire de la Régie une sorte de vitrine sociale. Sans doute, la mystique qui prétendait faire de l’interventionnisme communal dans la gestion d’un service public « davantage qu’un simple expédient » et qui voulait que la Régie présentât « le caractère éducateur qu’on attend des entreprises collectives », put séduire. Il s’agissait à la fois que « l’industrie municipale [supportât] la comparaison à tous les points de vue avec les entreprises capitalistes de même nature existant dans le pays » et montrer à la population bordelaise que l’on faisait « tous les efforts nécessaires pour économiser ses deniers », afin que nul ne « puisse critiquer la gestion »18. La rigueur gestionnaire dont le maire se prévalait relevait davantage de l’administration que de la conduite d’entreprise.

20Sans doute, Marquet sut utiliser l’enchevêtrement des législations sur le gaz et sur l’électricité, en même temps qu’il déclarait en être en quelque sorte la victime, afin de ne pas se prononcer sur la nature juridique de la RMGEB et de la soustraire à la légalité du décret de 1917 sous prétexte que ce dernier s’appliquait aux distributions d’électricité alors que la RMGEB produisait et de l’électricité et du gaz. Durant une première phase, au même titre que celle des inhumations ou celle des poids et mesures la régie du gaz et de l’électricité était conçue comme un simple service municipal : elle ne possédait ni budget propre ni a fortiori autonomie de décision. On sembla par la suite évoluer vers un certain degré d’autonomie : le décret-loi de 1926 posait que les régies municipales, bien que ne disposant pas de personnalité civile indépendante de celle des communes, seraient dotées de l’autonomie budgétaire. Mais la spécialisation budgétaire de la régie tarda à se mettre en œuvre ; le budget, bien qu’élaboré par le directeur, était voté par le conseil municipal à la suite du budget général de la commune. L’institution d’une comptabilité distincte devait permettre au conseil municipal de se rendre compte des résultats pécuniaires de l’exploitation, de réduire ou d’augmenter certains postes, d’en créer au besoin de nouveaux, d’apporter des modifications dans la gestion, en un mot d’avoir tous les avantages d’une comptabilité commerciale. Cependant le budget de la régie, bien qu’autonome n’était pas séparé du budget municipal : bien entendu voté par le conseil municipal tant en recettes qu’en dépenses, il figurait au budget municipal pour l’excédent net des recettes ou des dépenses ; en d’autres termes il était un budget spécial annexe ou rattaché pour ordre au budget général de la commune. En somme, bien que dotée désormais d’une comptabilité propre, la Régie allait peu ou prou continuer à fonctionner comme un service municipal ; c’est le maire qui passait les marchés et décidait de la politique générale.

21La procédure était complexe19 et l’autonomie des régies purement financière, en aucun cas économique. On craignait que l’autonomie économique si elle eut dans de notables proportions ôté certains obstacles à l’action des organismes publics, contenus dans la loi municipale de 1884, eût présenté l’inconvénient d’entraîner la création dans la collectivité locale d’un organisme indépendant qui eût rompu l’unité administrative de celle-ci. La RMGEB, en somme régie de fait davantage que régie légale, conservait selon les propres termes du rapporteur de la Cour des comptes en 1926 une « gestion purement municipale », avis confirmé en 1944 : « la Régie a recherché un maximum de régularité administrative sans s’imposer l’application rigoureuse des textes financiers qui auraient causé une gêne d’exploitation... ».

22Manifestement, enfermée dans une conception trop exclusivement fiscale de l’entreprise municipale on n’avait pas su développer de véritable stratégie entrepreneuriale. D’un côté, il est vrai, la Régie put bénéficier des conditions d’emprunt généralement accordées aux collectivités locales20. L’objectif assigné à l’autonomie budgétaire pouvait être en ce sens perçu comme un simple instrument permettant d’empêcher que la Ville ne finançât directement la Régie (à l’exception bien entendu des dépenses d’éclairage public) : comme Marquet tenait à le faire savoir, c’étaient les consommateurs et non les contribuables qui devaient payer !

B. L’autonomie relative des régies rurales d’électricité

23On sait que si l’histoire du gaz est demeurée essentiellement urbaine jusqu’à une époque récente, il n’en fut pas de même, assez rapidement, de l’histoire de l’électrification grâce, surtout, à la sollicitude des pouvoirs publics. Les collectivités locales furent associées dès le début à l’électrification.

24La loi du 2 août 1923 établit un cadre spécifique à l’électrification rurale en dispensant le concessionnaire des frais de construction du réseau et en permettant et organisant les subventions de l’État et des départements21. Le département ne pouvant selon la loi de 1906 se prévaloir de l’autorité concédante, l’instrument majeur de l’électrification rurale fut le syndicat de communes – ce fut d’ailleurs l’électrification qui favorisa l’essor de ces regroupements que la loi permettait depuis 1890 mais qui n’avaient jusque-là que fort peu servis22 – pilotés largement par les ingénieurs du Génie rural, pratiquement créés en 1918 à cet effet. Les syndicats intercommunaux obtiennent l’extension du pouvoir concédant des communes, ils deviennent selon l’expression de Thierry Nadau le véritable pivot de l’électrification rurale : il en existe 1 674 en 1934, intéressant 72,4 % des communes rurales électrifiées en 193823.

25Cependant, les préventions à l’égard des régies directes demeuraient. Sur la nature du régime d’exploitation, le ministère de l’Agriculture présentait clairement les avantages de la concession : « ce système devra être préféré », car la gestion directe mettrait les administrateurs, qui sont des élus, soit, en l’occurrence, des agriculteurs, à la merci de leurs directions techniques24. C’est peut-être ce qui explique que les régies directes ne concernaient somme toute que 7,2 % des réseaux ruraux25.

26Pourtant, entre Loire et Garonne, dans les Deux-Sèvres et dans la Vienne, dans les pays charentais, en Gironde, il semble que l’on ait été assez peu convaincu par ce genre d’arguments. Dans les zones où par suite de la prédominance de fait des concessions, l’organisation de régies était impossible, il fut créé des syndicats qui confièrent la distribution à des sociétés concessionnaires (81 communes en Gironde). La gestion déléguée fut également imposée de fait aux communes enclavées dans les réseaux existants ou sous leur dépendance territoriale immédiate26. Enfin, lorsque la situation locale ne permit pas l’organisation syndicale, l’électrification fut poursuivie par communes isolées (190 communes en Gironde)27. En revanche, lorsque la situation le permettait encore furent créés des syndicats intercommunaux d’électrification exploités en régie.

27En Gironde, outre celle de Bordeaux, trois régies communales concernant trois petites villes furent installées. Soit qu’il s’agit de réaliser ex nihilo l’électrification comme à Bazas, soit que l’on racheta à quelque entrepreneur local une affaire encore embryonnaire comme à La Réole puis à Bourg-sur-Gironde28. Surtout, 227 communes, soit plus de 50 % des communes girondines, avaient choisi de s’insérer dans des régies de syndicat de communes. La première créée par arrêté préfectoral du 31 juillet 1926 fut la régie d’Arès ; puis entre 1926 et 1931 furent créées les régies de Belin-Beliet, de Bernos, du Blayais, de l’Entre-deux-mers, de Saint-Ciers-sur-Gironde, du Médoc, du Sud de La Réole.

28Pourquoi une telle floraison de régies en Gironde ? Il apparaît qu’il faille faire intervenir davantage les facteurs politiques qu’économiques, sociaux ou géographiques. L’effet d’exemple de la RMGEB n’est bien sûr pas à négliger pour expliquer les séductions de la gestion directe. Il est renforcé par le rôle particulier du conseil général et singulièrement d’Antoine Cayrel, conseiller général à partir de 1922, maire du Bouscat à partir de 1925, une commune de la proche banlieue29, député socialiste à partir de 1924 puis néosocialiste de 1932 à 1940 et très proche d’Adrien Marquet30. C’est sans doute également cette conjoncture politique particulière à la Gironde – la scission néosocialiste et l’impossibilité de constituer ici, du fait de cette scission, un bloc stable d’élus ruraux globalement radicaux ou socialistes qui peut rendre compte de l’émiettement du secteur public en de multiples petites entités contrairement, on le verra, à la situation de la Vienne par exemple. Une dispersion née en somme d’un contexte historique particulier mais qui perdurera dans une certaine mesure, malgré les efforts du conseil général dans le sens d’un regroupement des ressources et des initiatives.

29Le conseil général impulsa en effet la concentration des moyens au sein d’une entité de fait, sinon de droit, en constituant un regroupement de régies des syndicats au sein d’une structure d’organisation et d’exploitation commune : les Régies d’électricité de la Gironde31. Conformément au décret du 8 octobre 1917, chacune des neuf régies syndicales conserve son conseil d’administration de quatre membres ; mais « la régie de chaque secteur est autonome, mais le directeur est le même pour les divers réseaux »32 ; il n’y a qu’un seul directeur et qu’un seul caissier. C’est le département qui oriente la politique de la régie via un Conseil supérieur des régies composé du préfet, de l’ingénieur en chef des Ponts et Chaussées chargé du contrôle des distributions d’énergie électrique, de l’ingénieur en chef du Génie rural, du directeur de la RMGEB, d’un membre du conseil d’administration de chacune des régies syndicales, d’un avocat, de trois conseillers généraux et, à titre consultatif, du directeur des régies syndicales. Si les attributions de ce Conseil supérieur des régies sont mal définies, son organisation même témoigne de l’implication conjointe de l’assemblée départementale et des services de l’État.

30Le département finançait la majeure part du personnel administratif et technique mis en commun, soit 96 personnes en 1938 tandis que l’électrification elle-même était largement financée par les subventions de l’État. Le bénéficiaire des subventions était le syndicat, puisqu’il était par délégation des communes l’autorité concédante, la régie n’étant en l’espèce que l’organe exécutif. La régie recevait pour mission de construire le réseau et d’assurer son exploitation, donc de supporter le coût de ces charges ; mais le groupement intercommunal lui apportait les moyens nécessaires pour subvenir aux dépenses. Les subventions ne couvrant pas tout, c’est au syndicat qu’il revenait de réaliser des emprunts auprès du Crédit agricole, ou ce fut le cas le plus fréquent en Gironde la Caisse des dépôts. Ces emprunts pouvaient être couverts en partie par les recettes versées par la Régie, les centimes additionnels, ou sur fonds propres, cette dernière option s’avérant intéressante en Gironde ou certains syndicats de communes pouvaient compter sur le produit de l’exploitation forestière.

31Dans la Vienne, l’électrification des centres urbains était de longue date accomplie. Néanmoins, à Civray, à Lusignan et même à Châtellerault les concessionnaires avaient, durant la guerre, abandonné ou menacé d’abandonner l’exploitation. La Société des forces motrices de la Vienne engageait l’électrification de la vallée de la Vienne et l’installation du réseau haute tension, mais elle délaissait la distribution en basse tension. Rien ne laissait espérer que l’initiative privée prît en charge la distribution électrique en milieu rural dans un département à l’habitat extrêmement dispersé. Un Office départemental de l’électricité fut créé par le conseil général dès 1920. Le génie rural de Tours incita fortement à la création d’un Syndicat intercommunal d’électricité de la Vienne en juillet 1923, sans préjuger du mode gestion qui serait choisi. 241 communes y adhérèrent sur les 300 du département.

32L’aspiration à l’unité allait donner plus de résultats qu’en Gironde. Le 24 mai 1927 le conseil général « propos [ait] la création d’un syndicat unique qui établit ainsi l’égalité absolue entre toutes les communes du département, qu’elles soient grandes ou petites et quelle que soit leur situation géographique par rapport aux lignes de répartition […] le but de cette œuvre collective est que tous puissent avoir l’électricité à un prix unique, le plus réduit possible »33. Il n’existait qu’une seule entité, la Régie d’électricité du syndicat intercommunal de la Vienne, mais elle avait vocation à électrifier l’ensemble du département. Certaines communes cependant voulurent choisir une solution « mixte », en concédant la distribution du courant dans le bourg à un entrepreneur privé et en faisant appel aux services départementaux pour l’électrification des écarts. Malgré les contentieux avec certaines des communes viennoises, la Régie de la Vienne dotée de la personnalité civile et d’une réelle autonomie financière allait mener une véritable stratégie d’expansion territoriale, surtout vers le nord du département, sur le territoire de communes « enclavées par les communes du Syndicat et présent[ant] un intérêt considérable pour la Régie » où elle dut affronter les prétentions commerciales de la Compagnie chinonaise d’électricité qui voulait s’étendre au-delà de l’Indre-et-Loire34.

33La souplesse mais aussi la relative faiblesse des régies rurales, tant en Gironde que dans la Vienne ou dans les Deux-Sèvres, provenaient du fait qu’elles étaient presque exclusivement distributrices. En Gironde les deux plus importantes, la régie du Médoc et celle de Blaye, ne disposaient respectivement que d’une puissance installée de 400 et 150 kW à la veille de la guerre. En fait, dans le département, c’était l’Énergie électrique du Sud-Ouest qui fournissait l’essentiel du courant, soit directement, soit indirectement aux sociétés privées et aux entités publiques distributrices. Passées les années 1920 et les toutes premières années 1930 il ne semble pas qu’il y eut beaucoup de création de régies en France – c’est qu’une fois que le réseau était installé il devenait coûteux de procéder à une reprise des actifs. Durant le régime de Vichy on assista même à quelques tentatives de privatisation et après la Seconde Guerre mondiale l’heure était davantage aux grandes constructions et organisations nationales.

III. Les régies locales au temps de l’entreprise publique nationale : une survivance ?

34L’article 23 de la loi du 8 avril 1946 exposait que « les sociétés de distribution d’économie mixte dans lesquelles l’État ou des collectivités publiques possèdent la majorité, les régies ou services analogues constitués par les collectivités locales, les coopératives d’usagers ou les sociétés d’intérêt collectif agricoles sont maintenus dans leur situation actuelle jusqu’à l’organisation des services de distribution correspondants ». Cette « organisation » n’ayant pas eu lieu la loi du 2 août 1949, dite loi Armengaud, consacra la pérennité des régies et autres entités publiques de distribution.

35Dans ce cadre, en tous les cas en ce qui concerne la régie de la Vienne, on négocia l’intégration partielle à l’EDF : « à la suite de pourparlers avec le représentant régional d’EDF, un projet de convention a été étudié en vue de confier à cet établissement public, comme prévu par l’article 5 de la loi, l’exploitation proprement dite des réseaux (entretien, dépannage, recouvrement) tandis que la Régie conserverait dans ses attributions leur renforcement et leur extension »35. Certains services furent transférés à l’EDF, la Régie conservant la gestion technique et la mise en œuvre de la basse tension.

36À Bordeaux, les destins du gaz et de l’électricité furent sensiblement différents. L’électricité fut maintenue dans le giron municipal avec des difficultés croissantes au fur et à mesure que l’augmentation de la demande rendait obsolète le réseau. En 1956, la Ville décidait de céder la distribution électrique à EDF, une décision qui semblait corroborer l’idée que les régies n’étaient qu’une survivance d’une époque technique et économique révolue depuis longtemps. Concernant le gaz, la Régie demeure une entreprise de production et de distribution. Le « gaz de ville » qui est distribué, d’un pouvoir calorifique de 4 500 calories par m³, provient de la distillation de charbon importé, de Grande-Bretagne principalement, dans l’importante usine de Bacalan (une capacité de 150 000 m³ par 24 heures en 1945). Mais les infrastructures, anciennes, ont été durement éprouvées par la guerre. Les années de l’après-guerre se signalent par un déficit d’exploitation important. Ces mauvais résultats étaient certes dus pour une part à des raisons conjoncturelles et exogènes : l’augmentation du prix du charbon et le blocage des prix imposé par le gouvernement, mais il y avait également et plus inquiétant, des raisons structurelles et endogènes. Si d’une manière générale chacun s’était félicité à Bordeaux que la Régie échappât à la nationalisation, on devait convenir qu’il était impossible de poursuivre dans la voie de la production autocentrée à partir de la distillation du gaz de houille.

37En 1950, Jean-René Guyon s’exclamait : « L’arrivée du gaz naturel à Bordeaux peut être considérée comme la première étape du redressement économique de notre cité. Bordeaux dispose désormais de ce combustible particulièrement noble et elle est prête à accueillir les industries de transformation qui en auraient besoin. Nous sommes dans une situation identique à celle qui se serait produite par la découverte dans le sous-sol de la Gironde d’une mine de charbon de très haute qualité »36.

38On ne discutera pas ici de la pertinence des propos qui ignorent toutes les difficultés techniques et commerciales avec la Régie autonome des pétroles (RAP) puis avec la Société nationale des gaz du Sud-Ouest (SNGSO). Une solution au principal litige qui courait depuis près de dix ans avec la RAP fut trouvée : les industriels situés sur les communes normalement desservies par la RMGEB, mais dont la consommation annuelle était supérieure à 5 millions de thermies, seraient alimentés par la SNGSO ; les autres continueraient à faire partie de la clientèle de la Régie. En outre, les réserves considérables de gaz du gisement de Lacq devaient permettre à la SNGSO d’abaisser le tarif du gaz naturel. Sur ces bases un contrat fut signé pour dix ans à partir du 1^er janvier 1956. On a là l’un des signes et l’un des résultats les plus tangibles de la véritable mystique gazière qui s’empara de bon nombre de responsables et dirigeants aquitains37 et qui accéléra la cession de l’électricité à EDF. Le tournant de 1956 signifiait également pour la Régie, désormais RMGB, l’accélération de sa transformation d’entreprise de production et de distribution en entreprise de distribution.

39Les implications contenues dans cette mutation furent importantes à plusieurs niveaux. Tout d’abord, si les perspectives tracées par le développement prévisible de la distribution du gaz naturel étaient séduisantes, cela nécessitait au préalable la conversion du réseau. Les travaux de conversion furent lents au début (400 abonnés seulement en 1956-1957), puis le rythme s’accéléra par la suite (28 100 raccordements en 1961). En 1962, la conversion était achevée : au total 100 000 abonnés. Des fondements et des implications de ce véritable saut technologique nous ne retiendrons ici que les éléments constituants de la métamorphose progressive mais réelle de la régie : ce fut à l’occasion de la rationalisation des moyens techniques et de la modernisation du réseau, une prise de conscience de la nécessité de la rentabilité économique et financière des opérations nouvelles et du fonctionnement général.

40La recherche technique ne fut bien sûr pas abandonnée. Bien au contraire. Ainsi, durant les années 1970 la Régie se lança avec détermination dans l’aventure de la géothermie. La réussite technique semble incontestable. Mais au début des années 1980 l’échec économique, non imputable d’ailleurs à la Régie pour une large part, parut également avéré. Or, à cette date, il y avait déjà quelques années que, timidement d’abord puis de plus en plus nettement à partir des années 1970, « les choses commençaient à changer à la Régie » : ce qui signifie, en fait, que la prépondérance des techniciens, qui semblait incontestée, avait dû céder le pas devant les arguments des économistes et des commerciaux.

41C’était pourtant l’innovation technique qui avait tout à la fois permis et suscité l’élaboration d’une stratégie commerciale plus ferme et conquérante. L’amenée du gaz naturel permettait d’escompter des approvisionnements et donc une disponibilité énergétique pratiquement sans limite dans les conditions du marché de l’époque (le tournant des années 1950-1960) : le spectre de la saturation de l’offre semblait ainsi écarté. Parallèlement, les lourds investissements consentis pour la modernisation du réseau existant et l’équipement en gaz naturel nécessitaient que l’on augmentât significativement la demande. Or, le gaz est substituable dans tous ses usages. Il n’y a pas ici de marché captif.

42À ce niveau, on ne pouvait se contenter d’escompter une sorte de croissance naturelle – les ventes de gaz annuelles de la Régie étaient passées de 185,6 millions de thermies en 1950 à 240 millions en 1955 et 349 millions en 1960. Sans que cela soit semble-t-il expressément formulé par le directeur José Lagoubie il s’agissait bien d’une « conversion » aux stratégies commerciales.

43Il s’agissait d’une part d’intensifier la consommation de gaz, en promouvant ses mérites face à la dynamique du « tout électrique », très sensible durant les années 197038. L’autre axe majeur était l’extension géographique du réseau par l’obtention de nouvelles concessions. Certes, avant guerre déjà neuf communes de la proche banlieue avaient concédé leur distribution de gaz à la régie bordelaise moyennant une majoration de 10 % du tarif de vente du m³ du gaz aux abonnés. Mais cet ensemble semble avoir été conçu comme une simple somme de concessions agrégées, au mieux comme la réunion d’éléments dans un ensemble fermé. On était, semble-t-il, encore assez loin d’une véritable économie de réseaux. L’arrivée du gaz naturel engagea la Régie vers un ajustement plus dynamique de l’offre et de la demande. D’une part, parce qu’il s’agissait pour la Régie d’élargir la base de la demande potentielle afin de rentabiliser les investissements consentis. D’autre part, parce que, précisément grâce à la baisse du coût unitaire de distribution permise par le gaz naturel, on pouvait désormais proposer aux communes girondines en voie de suburbanisation qui souhaitaient obtenir le raccordement à un réseau de distribution de gaz les mêmes tarifs qu’à Bordeaux. En 1962 cinq communes décidaient de concéder leur service à la Régie. En 1967 la création de la communauté urbaine de Bordeaux par l’association de 27 communes parut offrir à la Régie un marché tout désigné à la prospection de concessions nouvelles. À cette date, on pensait enfin à l’établissement et à la constitution formelle d’un réseau communautaire. Or, sur le moment, ce ne fut, en fait, qu’un demi-succès : sur les douze communes potentielles (étant donné que les autres étaient, on l’a vu, déjà desservies par la RMGB), cinq communes, toutes sur la rive droite de la Garonne, choisirent de concéder le service à GDF. La Régie orienta alors sa stratégie d’expansion vers la banlieue nord occidentale et les communes du Médoc où l’influence de Jean-François Pintat, conseiller général puis député, et président-adjoint de la Régie fut d’un utile secours. En 1991 la RMGB équipait et distribuait du gaz dans 41 communes de Gironde. Progressivement, la concurrence avec GDF s’était atténuée. De fait, on avait procédé à une sorte de partage tacite du territoire départemental, grosso modo de part et d’autre de l’estuaire : l’entreprise nationale renonçait à lutter pour l’expansion vers la rive gauche (ce qui d’une certaine façon l’exonérait du coût important qu’aurait représenté le franchissement) ; la Régie consolidait ses positions sur la rive gauche et dans le Médoc.

44En outre, l’objectif des dirigeants de la Régie, et plus nettement encore après le remplacement de José Lagoubie et l’arrivée d’une nouvelle génération, notamment à la fin de notre période Jean-Marie Goût, c’était mettre à profit cette situation pour développer et faire triompher une logique d’entreprise de réseau – fut-elle publique – sur une logique de service communal. En deux décennies, la Régie s’était transformée notablement. Par la soumission aux exigences de rentabilité économique tout d’abord. Par la rupture de fait, sinon de droit, du lien organique avec la municipalité de Bordeaux ensuite. L’extension du réseau de distribution de la RMGB sur d’autres communes avait œuvré dans le sens d’une dilution des liens. Le terrain physique d’action des hommes de la Régie n’était manifestement plus limité depuis longtemps par les barrières communales. Bien que la RMGB demeurât du patrimoine communal, que son président fût le maire de Bordeaux, que le conseil municipal eût à connaître des questions la concernant, il est incontestable qu’au cours des années elle avait pu et su se bâtir une autonomie certaine. Que cette autonomie eût été forgée à partir d’une maîtrise technique incontestée cela semble évident : on rejoint là certaines considérations assez fréquentes sur les difficultés pour les élus de contrôler la mise en place et surtout l’évolution de processus techniques complexes et l’obligation dans laquelle ils se trouvent de laisser conduire les affaires par les techniciens. Mais il nous semble également que l’extension du réseau, à partir de Bordeaux assurément mais sur plus de 40 communes, a eu tendance à « distendre les liens de l’entreprise et de son propriétaire ». D’une part, les élus municipaux se détachent d’une affaire dont l’horizon n’est plus exclusivement municipal. D’autre part, pour l’entreprise, on peut penser que l’articulation ferme autorité municipale/territoire communal qui avait autrefois prévalu s’est progressivement distendue au fur et à mesure que sa logique spatiale propre s’étendait. Il s’est ainsi produit un effet de « désajustement » entre l’instance politico-administrative et l’opérateur de services, sans qu’il puisse y avoir dans ce registre de solution de remplacement, puisque, on l’a vu, du fait combiné du jeu propre de certaines communes de la rive droite et de la stratégie de la RMGB, il ne put y avoir constitution d’un véritable réseau d’agglomération où la communauté urbaine eût pu jouer un rôle.

IV. Quel rôle au tournant du siècle pour les municipalités et les entreprises locales ?

A. Adaptation aux contraintes nouvelles et à « l’esprit du temps » : la transformation des régies en sociétés d’économie mixtes locales à la fin des années 1980 et au début des années 1990

45C’est à Grenoble, terre de la plus ancienne régie municipale que ce qui parût être un processus d’extinction des régies fut lancé en 1985 par le maire de l’époque Alain Carignon. Contre l’avis du personnel et d’une part importante du conseil d’administration il choisit la transformation de l’opérateur en société d’économie mixte locale (SEML). D’autres opérations en ce sens eurent alors lieu, notamment dans les Alpes (création de la SEML Briançon Services) et la région rhodanienne. Dans le sud-ouest également le climat idéologique libéral de la fin des années 1980 autant que l’évolution propre des entreprises vers une autonomie accrue explique les changements de statut. En juillet 1991 la régie du gaz de Bordeaux devint Gaz de Bordeaux, société d’économie mixte, dans laquelle 52 % du capital revint à la Ville de Bordeaux et autres collectivités locales tandis que 48 % est détenu par d’autres opérateurs publics (GDF, Elf-Aquitaine) et privés (Lyonnaise des eaux) d’énergie et de réseaux techniques ; en janvier 1992, la plupart des communes dont les services électriques étaient intégrés au sein des Régies d’électricité de la Gironde approuvent la transformation de cette dernière entité en une SEML nommée Electricité services Gironde (ESG). A Bordeaux, les critiques de la Régie, y compris des plus libéraux comme Jean Touton, s’appuient sur un argumentaire essentiellement technique en soulignant que telle qu’elle est l’entreprise ne peut ni s’étendre géographiquement ni diversifier ses activités39. Au sein des anciennes régies d’électricité de la Gironde, en revanche les débats sont plus franchement idéologiques. Tandis que l’importante commune de Bègles qui avaient rejoint le groupement en 1952, choisit de confier désormais sa distribution électrique à EDF, d’autres n’hésitent pas à dire que « le modèle ESG ouvre une perspective prometteuse aux collectivités locales qui n’imaginent pas souvent cette alternative à l’établissement public EDF qui les prive de tout droit de regard sur l’exploitation des réseaux dont elles sont propriétaires. À l’heure où les États européens s’attaquent aux monopoles de production et d’import-export d’EDF ainsi qu’à l’intégration de la production, du transport et de la distribution dans un seul établissement, la SEML type ESG ouvre une voie d’avenir aux collectivités locales pour la gestion déléguée des services publics »40. Tout semble dit dans ces phrases des enjeux politiques et idéologiques à l’œuvre à l’orée des années 1990 concernant l’économie de l’énergie et des services techniques mais aussi des ambitions et des illusions des collectivités locales.

B. S’affranchir de la tutelle de l’État et redéfinir les relations avec l’encombrant partenaire EDF

46Dès le milieu des années 1980 la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) avait espéré que les lois de décentralisation d’une part et l’esprit anti-monopole d’autre part redonneraient aux communes et syndicats de communes toute la réalité de leur pouvoir concédant établi pour l’électricité par exemple par la loi de 1906 et que la loi de 1946 avait conservé mais que la puissance de l’opérateur national avait estompé. La mystique reconstructrice et développementaliste avait porté durant près de quatre décennies le consensus national énergétique entre l’administration centrale et ses services déconcentrés, les collectivités locales et EDF. Le statut de cette dernière, établissement public, contribua ainsi à favoriser des transferts effectifs de pouvoir de gestion du service public en faveur de l’entreprise publique nationale, jusqu’à opérer selon certains commentateurs « une confusion entre compétences du concédant et compétences du concessionnaire »41. Bien que l’on reconnût volontiers qu’il en résulta globalement un système électrique d’une grande efficacité économique et sociale, le congrès de Strasbourg de 1991 formulait le souhait que soient révisés les contrats de concession de distribution publique d’énergie au profit d’EDF, lesquels étaient arrivés à échéance pour la plupart depuis deux ou trois décennies mais avaient été reconduits tacitement. Les communes et leurs groupements ont tiré parti de la disparition du caractère obligatoire des textes-types de cahiers des charges et de la tutelle administrative qui était attachée aux concessions communales : ces cahiers étaient définis par décret portant règlement d’administration publique. Elles ont recherché alors, dans le secteur de l’électricité, un accord amiable pour conclure une révision systématique de leurs concessions de distribution ou élaborer des avenants à ces contrats42.

47Sur ce plan, la loi de modernisation et de développement du service public de l’électricité du 10 février 2000 confirmait le mouvement initié depuis les années 1980 en faveur de la restauration du pouvoir concédant des collectivités locales, sans rien perdre a priori des facilités financières consenties de longue date par l’État en matière d’électrification rurale43. Elles se voyaient confirmer dans leurs missions :

• tant dans des activités de production que dans les activités de distribution mais la possibilité pour les communes de créer de nouvelles régies, qui était impossible dans le cadre de la loi de 1946, est loin d’être claire ;
• et dans la participation des collectivités expressément et en tant que telles à toutes les missions du service public de l’électricité : en matière d’aménagement du territoire, de lutte contre les exclusions (« droit à l’électricité pour tous »), sauvegarde des ressources naturelles, protection de l’environnement. Cependant, il apparaîtrait qu’un certain nombre d’incertitudes demeurent : « En tout état de cause, la sédimentation juridique, qui caractérise le droit de l’électricité en France et qui aboutit à la coexistence de textes législatifs ou réglementaires d’inspiration hétérogène ou dont le contenu est en tout ou partie périmé, est une source d’insécurité juridique »44.

48Quel pouvoir d’entreprise peut-il y avoir pour les collectivités locales ? Le contexte nouveau, et encore sensiblement instable, paraît élargir le choix des collectivités locales. Mais il y a des contraintes. Ainsi du point de vue du droit administratif le principe de la spécialité. Les contraintes sont encore plus grandes du point de vue du droit de la concurrence : il en va de la capacité matérielle d’assurer dans les nouvelles conditions – celle de la concurrence – les missions de service public qui leur sont confiées et qui sont leur raison d’être.

C. Devenir un opérateur concurrentiel sur le marché de l’électricité

49Durant les mois consécutifs à la promulgation de la directive européenne du 19 décembre 1996 concernant les règles communes pour le marché de l’électricité et précédant la préparation et le vote de la loi française en février 2000, certaines associations, telles l’Amorce (Association des collectivités locales et des professionnels pour les réseaux de chaleur et pour la valorisation des déchets) et l’Anroc (Association nationale des régies de services publics et des organisations constituées par les collectivités locales ou avec leur participation), ont voulu obtenir que les entreprises locales de distribution, c’est-à-dire pour l’essentiel les régies ayant ou non une personnalité juridique et les sociétés d’économie mixte locales, puissent devenir, si elles le souhaitaient, des opérateurs à part entière sur le marché de l’énergie ouvert à la concurrence. Or, le Gouvernement comme le Parlement n’avaient consenti qu’à une « éligibilité partielle »– au sens qu’à la différence des « clients éligibles » qui sont des clients frnals, les distributeurs bénéficiaires de l’éligibilité partielle ne sont pas des clients finals mais font des offres à des clients finals éligibles45. Cependant, s’il s’agit d’une aspiration qui paraissait aller dans le sens du vent46, il semble que plus nombreux étaient les élus locaux, dont les communes étaient desservies par l’EDF, qui n’étaient pas si pressés de distendre les liens avec l’EDF.

50En somme, au moment de la loi de 2000, il existait 160 entreprises locales de distribution, desservant 3,5 millions d’habitants sur 40 départements et près de 2 800 communes, compte tenu du cas très particulier d’Électricité de Strasbourg, qui a diversifié ses activités (câbles) et des 21 sociétés d’intérêt collectif agricole d’électricité (SICAE) dans le Nord et le Nord-Est, représentant 4 % du volume de l’électricité consommée en France et employant près de 7 000 personnes, représentant 4 % du volume de l’électricité en France.

51Après les transformations de celles de Bordeaux et de Grenoble, les plus importantes des régies directes étaient celle de Metz, celle du pays chartrain, et surtout celle du syndicat intercommunal du département de la Vienne. Au demeurant, dans le cadre de la loi du 2 juillet 1998 qui ouvre la possibilité de faire appel à de nouveaux opérateurs gaziers autres que Gaz de France, certaines collectivités locales ont décidé la création de régies nouvelles : ainsi le syndicat intercommunal d’électricité et d’équipement du département de la Vienne a créé à compter du 1^er janvier 1999 une Régie d’équipement et de gaz de la Vienne (REGV). Or, il s’agit là de collectivités possédant une solide tradition de gestion directe – la REGV s’adossant à la Régie d’électricité de la Vienne en service depuis 1925. En revanche, les petites régies communales comme celle de Carmaux (gaz et électricité) a fortiori comme celle de La Réole en Gironde apparaissent davantage comme des survivances que des solutions d’avenir, même si, comme celle de La Réole, elles tentent de se transformer en régie multi-services. Est-ce dire que les SEML, au demeurant encore peu nombreuses, le seraient davantage ? Il serait hasardeux de répondre catégoriquement. Certes, à Grenoble GEG produit 25 % de ce qu’elle distribue et a inspiré la création en 2004 d’une entité mixte régies/ sociétés d’économie mixte locales regroupant huit régies locales de distribution préalablement réunies au sein d’Energie Service de Belledone, de la régie municipale de Saint-Marcellin et de la SEML Énergie développement services du Briançonnais. Si Gaz de Bordeaux également témoigne d’une réelle vitalité, ESG en revanche a dû cesser ses activités après les destructions du réseau dues à la tempête de 1999. Confrontées au coût de réfection du réseau, les communes du Médoc, emmenés par le président du syndicat intercommunal du Médoc, Yves Lecaudey, par ailleurs fervent libéral, ont choisi EDF : une sorte de nationalisation à contre-courant de l’air du temps en quelque sorte !

52On a pu constater tout d’abord qu’il n’était pas facile de déterminer ce qui dans tel ou tel cas avait déterminé la création et la pérennité d’une régie municipale du gaz et/ou de l’électricité, que la multiplicité des textes les concernant avait renforcé le caractère mouvant de leur statut, l’imprécision du contenu de leurs attributions, a fortiori de la nature des liens qu’elles avaient avec la collectivité dont elles étaient l’expression, parfois le flou de leur fonctionnement. Il n’est pas certain au demeurant que malgré ses intentions la loi de 2000 ait vraiment clarifié les choses.

53La deuxième observation que l’on peut faire concerne les débats sur la fin « nécessaire » du monopole, oubliant un peu vite que celui-ci n’existait pas pour la distribution, qu’une part réduite sans doute mais néanmoins non infinitésimale de la population française recevait le gaz ou l’électricité d’un opérateur non nationalisé. Durant toutes les décennies d’après la Seconde Guerre mondiale, on avait en fait trop tendance à oublier – d’un côté comme de l’autre ; du côté de l’EDF-GDF comme du celui de ses contempteurs – que c’était les communes qui détenaient l’autorité concédante. Bien des communes ont pensé profiter du nouveau contexte et des nouvelles perspectives de la fin du siècle pour espérer retrouver un certain niveau de maîtrise de l’économie de l’énergie et des services qu’elles pensaient, à raison d’ailleurs du point de vue technique et économique sinon juridique, avoir perdu lors de l’établissement du grand consensus national de la Libération autour de l’entreprise nationale. La liberté de choix ne signifierait pas la volonté de gérer soi-même l’exploitation mais bien plutôt de la confier à une SEML – c’est jusqu’à aujourd’hui le choix effectué par nombre de communes qui étaient pourvues de régies municipales, voire la capacité de mettre en concurrence les éventuels opérateurs publics et privés... jusqu’à ce que la distinction ne se brouille ces derniers temps, comme le montre le projet de fusion entre GDF et Suez.