1De nombreuses études sur l’histoire des entreprises publiques de l’énergie portent d’une part sur les politiques énergétiques, de leur définition avec l’État à leur mise en œuvre et d’autre part sur la vie des entreprises, les grands projets, les innovations techniques et les réussites et échecs économiques. Cependant la vie des entreprises publiques et la réalisation des politiques énergétiques impliquent l’utilisation de procédures administratives et le respect des règles formelles régissant les relations entre l’État et les entreprises publiques. Autrement dit, la prise en compte de ces procédures et règles est parfois délaissée, comme si leur impact était anecdotique. D’une façon générale, la dimension administrante de l’administration est relativement négligée1.

2Cette dimension est pourtant importante puisque l’État joue un rôle central dans le secteur de l’énergie, surtout dans le contexte des Trente Glorieuses. En effet, les gouvernements de la Libération ont décidé la nationalisation des entreprises de l’énergie (charbonnages, producteurs et distributeurs d’électricité et de gaz) et la création de nouvelles structures (Commissariat à l’énergie atomique, recherche pétrolière). L’État a également largement financé ces entreprises non seulement durant la période de la reconstruction, mais également par la suite (renouvellement des installations, restructuration des charbonnages, passage au nucléaire). Il intervenait directement par le biais de la planification, impérative pour les entreprises publiques. Enfin, il a décidé de s’engager dans une stratégie destinée à assurer l’indépendance énergétique de la France, en particulier à la suite du premier choc pétrolier.

3En fait, les questions administratives relatives aux entreprises publiques sont surtout traitées par les juristes et par les spécialistes de l’économie politique. Leurs études, traités et autres articles sur les statuts des établissements et entreprises publics, sur leurs structures, leurs tutelles, leurs contrôles, leur gestion et leurs résultats sont très nombreux. Cette profusion a une double origine. D’une part, les problèmes strictement juridiques sont multiples. Chaque grande entreprise publique de l’énergie a un statut original. Les particularismes foisonnent, même si les logiques et les principes généraux sont assez similaires. La casuistique est donc assez développée2. D’autre part, les débats opposant les tenants du capitalisme et les tenants du marxisme ont une place centrale compte tenu du contexte de guerre froide. Les réflexions quant aux modalités de conduite du secteur public et au rôle plus ou moins important à accorder à l’administration et à l’Etat sont donc fréquentes.

4Quoi qu’il en soit, la mise en œuvre des politiques économiques de l’énergie par les entreprises publiques passe par des règles administratives et en particulier par des mécanismes de contrôle. Sans revenir sur la présentation de ces procédures inhérentes à l’économie publique, il convient de s’interroger sur leur place dans la vie des entreprises. Quelles sont la valeur et la portée de ces procédures de contrôle ? En quoi permettent-elles d’atteindre leur propre finalité ? Quels sont les impacts directs et indirects, positifs et négatifs, prévus et imprévus ?

5Trois principaux modes de réponse peuvent être apportés à ces questions. Le premier consiste à étudier les procédures en tant que telles et pour elles-mêmes et d’en déduire les mérites et les inconvénients. Cette approche principalement juridique permet de comprendre les systèmes, mais ne permet pas d’appréhender pleinement leur mise en œuvre effective. Le deuxième consiste à mesurer les résultats en termes d’efficacité, d’économie et d’efficience, notamment en comparant la situation avec d’autres secteurs et avec d’autres pays. Ce raisonnement davantage économique permet de dresser un bilan assez objectif, mais ne permet pas de connaître le fonctionnement réel des systèmes, qui constituent une « boîte noire ». Le troisième consiste à observer le fonctionnement effectif des relations entre l’administration et les entreprises publiques. Cette logique plus historique est pertinente pour connaître la place des procédures administratives dans la vie des entreprises publiques. Cependant, elle rend la synthèse difficile et est assez lourde à mettre en œuvre, puisque, naturellement, les hommes qui appliquent les procédures changent et que leurs pratiques évoluent.

6C’est donc sur le point de vue de ces derniers eux-mêmes qu’il paraît préférable de se centrer. Que pensent les principaux intéressés, c’est-à-dire les dirigeants des entreprises publiques et des ministères, des procédures administratives et notamment des mécanismes de contrôle de l’Etat sur les entreprises publiques de l’énergie ? Cette question est importante, puisqu’elle permet de déterminer à un premier niveau dans quelle mesure il existe un contrôle réel des entreprises publiques par les administrations et à un second niveau dans quelle mesure l’action de l’Etat passe principalement par les procédures administratives. Deux réponses extrêmes sont possibles. La mise en évidence de procédures et de contrôles efficaces pourrait conduire à s’interroger sur l’autonomie effective des entreprises publiques. À l’inverse, l’absence de telles procédures efficaces poserait la question du rôle réel de l’administration. La réponse à ces questions permet de mieux appréhender la réalité du processus décisionnel, la place des différents acteurs et la façon dont se prennent les décisions.

7D’une façon générale, il semble que les dirigeants des entreprises publiques et des administrations ont une vision générale plutôt négative des procédures et contrôles administratifs. En pratique, l’analyse de certaines situations et relations entre l’État et les entreprises publiques de l’énergie confirme que le contrôle des administrations s’avère tout à la fois important et illusoire.

I. La vision générale plutôt négative des contrôles sur les entreprises publiques de l’énergie

8Schématiquement, deux visions coexistent sur les procédures administratives et sur les contrôles que connaissent les entreprises publiques de l’énergie. D’un côté, les dirigeants des entreprises publiques critiquent la multiplicité et la lourdeur des contrôles, mais ils relativisent en même temps la portée de cette critique. De l’autre, les représentants des administrations ont une vision qui varie selon leur position : les dirigeants ont une vue plus positive que ceux qui ont un certain recul. Avant d’évoquer le point de vue des dirigeants des entreprises publiques et des administrations, il est utile de rappeler la vision plus neutre ou du moins plus distanciée des juristes, des économistes et d’une façon générale des spécialistes qui écrivent sur les entreprises publiques. Ces derniers ont généralement une vision plutôt négative des procédures administratives, lourdes et incohérentes, et considèrent que les contrôles sont relativement illusoires du fait de leur complexité et de l’absence de coordination.

A. La vision plutôt négative des contrôles et des procédures administratives chez les juristes et les spécialistes des entreprises publiques

9Comme précédemment évoqué, la question du contrôle des entreprises publiques a fait l’objet de nombreuses études. Cette question est en effet importante, car elle renvoie au problème de l’autonomie des entreprises publiques par rapport à l’État et aux débats de la Libération sur le concept de nationalisation sans étatisation3. Généralement, ces études montrent d’une part la multiplicité des contrôles existant sur les entreprises publiques, davantage dans l’énergie que dans les autres secteurs publics – les entreprises publiques où les contrôles sont les plus nombreux étant Électricité de France et la SNCF, ce qui n’est pas étonnant puisque ce sont les plus importantes. D’autre part, elles montrent que si la profusion des procédures administratives implique en droit un contrôle total de la vie des entreprises publiques par les administrations, la plupart des contrôles se révèlent en fait relativement illusoires. Trois exemples pris à différentes périodes éclairent cette analyse.

10Premièrement, Georges Lescuyer avait fait une thèse de droit sur les contrôles des entreprises publiques à la fin des années 1950. Il avait notamment réalisé une étude particulière sur Électricité de France. Par la suite, il est devenu magistrat de la Cour des comptes. Son point de vue est assez critique sur la valeur et l’intérêt des contrôles administratifs :

« L’appareil de contrôle est peut-être assez impressionnant pour exercer, par sa seule existence, une influence salutaire sur les dirigeants des entreprises nationalisées. À vrai dire, cette explication accorde sans doute une place trop grande au contrôle. Celui-ci ne saurait effacer une mauvaise gestion, car une bonne gestion est préférable au meilleur des contrôles, fût-il assorti de sanctions rigoureuses et effectivement appliquées »4.

11Deuxièmement, Bernard Chenot, spécialiste de l’économie publique, a beaucoup écrit sur les entreprises publiques. Il a également eu des fonctions tant au sein des entreprises publiques (il fut secrétaire général des Houillères du Nord – Pas-de-Calais) qu’au sein de l’administration au sens large (Conseil d’État). Comme Roger Cadel, il reprend la présentation classique sur la profusion des contrôles. Il met également en évidence le continuum des notions de tutelle et de contrôle : contrôle de tutelle, contrôle des commissaires du gouvernement, contrôle d’État, contrôle des administrateurs, tutelle financière, contrôles administratifs et techniques, contrôle de la Cour des comptes, contrôles parlementaires, commissaires aux comptes, commissions des marchés, contrôle des opérations immobilières, etc. Ses conclusions sont assez négatives sur le fonctionnement des procédures administratives et des contrôles. Il se demande d’une part « ce qu’il reste de [l’]indépendance [des entreprises publiques] et de la responsabilité de leurs dirigeants », puisque l’Administration a établi un « étatisme juridique ». D’autre part, il explique que même si le système administratif est important, il est pourtant illusoire :

« L’accumulation et l’enchevêtrement des textes laissent sceptique sur leur efficacité. Un seul contrôle suffirait, s’il était efficace. Vingt contrôles sans sanction ne sauvegardent pas l’intérêt général. Or il ne semble pas que cet arsenal de textes et cet ample dispositif de surveillance aient abouti à d’importants résultats.5 »

12Troisièmement, Jean-Pierre Dubois, administrateur au ministère des Finances, a fait une thèse sur le contrôle des établissements publics. Son constat et ses conclusions sont les mêmes que les spécialistes précédents. Il observe d’ailleurs que c’est une vue générale :

« Le thème de l’allégement des contrôles a priori et du renforcement corrélatif des contrôles ex post, qui domine les intentions des auteurs des nationalisations de 1982 comme en 1946 n’a jamais cessé de constituer le point de rencontre des souhaits unanimes de la doctrine et des vœux des pouvoirs publics sans que des résultats tangibles de ce consensus se soient depuis trente ans inscrits dans le droit positif.6 »

13Le même type de point de vue se retrouve chez d’autres juristes, comme André-Georges Delion, conseiller de la Cour des comptes, qui a écrit de nombreux articles et livres sur le sujet7, ou dans des études plus économiques, comme celles de Jean-Bernard Auby et Michel Durupty8. Bref, la multiplicité des procédures administratives réduit leur intérêt et leur efficacité. Dans le même sens, les contrôles existent, mais ils s’avèrent assez illusoires faute de sanction et de coordination.

B. La vision assez négative mais nuancée des dirigeants des entreprises publiques de l’énergie

14Trouver des témoignages de dirigeants d’entreprises publiques de l’énergie critiquant la multiplicité et la lourdeur des procédures administratives est beaucoup plus facile que de repérer des témoignages dithyrambiques sur la qualité et la cohérence des contrôles. Néanmoins, au-delà de cette vision générale assez négative, il faut noter que ces dirigeants nuancent souvent la portée de leurs critiques.

15Le point de vue de Roger Cadel, président de Charbonnages de France jusqu’en 1956 est révélateur à cet égard. Dans une conférence de 1956, il dénonce l’utilisation du système de la tutelle administrative. Celle-ci a été conçue dans le cadre de la comptabilité publique pour les établissements autonomes et non pour les entreprises publiques. Elle ne serait pas adaptée à la vie économique et ne permettrait pas de prendre des initiatives économiques. Après avoir énuméré l’ensemble des interventions de l’État en faisant ressortir l’accumulation des contrôles, parfois flous et mal délimités, le président conclut naturellement dans le sens d’une trop grande et pesante bureaucratie.

16Il explique ainsi que :

« Si les affirmations de principe sont le plus souvent orientées vers une large autonomie des entreprises nationales, assortie d’un contrôle a posteriori efficace, […] la réalité a tendu à multiplier les contrôles préalables, portant sur l’opportunité des décisions et le fonctionnement courant des entreprises. […] [Les contrôles] aboutissent à une supervision permanente de la gestion quotidienne par l’Administration […] et en [alourdissent] incontestablement le fonctionnement »9.

17Roger Cadel tire cependant une double analyse de ce point de vue. Premièrement, il considère évidemment qu’« [il faut revenir] à une conception plus saine de la responsabilité des dirigeants ». Cette vision entre dans le cadre de la dialectique classique entre contrôle et responsabilité. Pour les dirigeants des entreprises publiques, plus les contrôles sont nombreux, moins ils sont responsables de leur gestion. Or plus la gestion dépend de l’administration, plus elle est éloignée des réalités et, in fine, plus elle est mauvaise. À l’inverse, plus les contrôles sont légers, plus ils sont responsables de leurs actions et donc la gestion serait meilleure. Cette première conclusion correspond à la position classique d’un dirigeant, qui souhaite toujours une autonomie maximale. Deuxièmement, le président des Charbonnages précise que « les structures ne valent que par ce que les hommes en font » et surtout que la « collaboration des pouvoirs publics et des dirigeants de l’entreprise s’avère souvent constructive ».

18Un écart existe donc entre sa perception d’une multiplicité, d’une complexité et d’une lourdeur des procédures administratives et sa vision de la pratique effective de ces procédures. En fait, la critique porte davantage sur le système administratif en tant que tel que sur les relations avec l’administration. En d’autres termes, les relations avec les dirigeants de l’administration sont constructives malgré les procédures de l’administration.

19Ce point de vue tient pour une part à la spécificité des Charbonnages : dans l’après-guerre et jusqu’au plan Jeanneney, la politique de l’énergie accorde une place importante au charbon. Or, tant que les administrations partagent les mêmes objectifs et les mêmes intérêts que les entreprises publiques, les dirigeants de ces dernières se satisfont plus ou moins largement des lourdeurs de l’administration. Dans la même logique, le fait que les financements peuvent être difficiles à obtenir est secondaire dès lors qu’ils sont effectivement obtenus10. Le point de vue du président des Charbonnages n’est pas isolé. Ainsi, Georges Combet, directeur général de Gaz de France à la même époque, a un point de vue similaire11. Il en est de même pour Marcel Boiteux, directeur général d’EDF à la fin de la période12.

C. La double vision des représentants des administrations

20La vision réelle des représentants des administrations sur les procédures administratives dans leur ensemble à l’égard des entreprises publiques de l’énergie est plus difficile à déterminer. En fait, il faut distinguer les dirigeants des administrations et ceux qui ont un certain recul par rapport à la vie de l’administration centrale.

21La vision des dirigeants, tels que Roger Goetze ou François Bloch-Lainé13, découle directement de leur position institutionnelle : les contrôles sont efficaces, malgré leurs éventuels défauts formels. Leurs témoignages vont en effet dans ce sens. D’un côté, ils ont naturellement tendance à décrire les contrôles assurés par leur service, à en rappeler la finalité et l’intérêt et à en minimiser les inconvénients. D’un autre côté, ils évoquent la politique de l’énergie et les financements qu’ils accordent aux entreprises publiques du secteur. Cependant, contrairement aux dirigeants des entreprises publiques, ils ne semblent pas porter d’appréciation globale sur les procédures administratives dans leur ensemble, comme s’ils n’en avaient pas une vue générale. En outre, comme il existe une politique de l’énergie et qu’elle est effectivement appliquée avec une certaine réussite, ils sont enclins à en déduire que l’intervention de l’Etat est indispensable et que les procédures administratives sont globalement satisfaisantes14.

22La vision de ceux qui ont un certain recul par rapport à la vie des administrations centrales est différente. Le témoignage des contrôleurs d’État présente un certain intérêt dans ce cadre, puisque, de par leur position, ils ont une vue d’ensemble des contrôles des administrations sur une entreprise publique particulière. Ainsi, Pierre Cortesse, chef de la Mission de contrôle des entreprises de recherche, d’exploitation et de transport de produits pétroliers, c’est-à-dire d’Elf pour l’essentiel, de février 1971 à juin 1974, a une vision plutôt négative de la tutelle de l’État :

« Le ministère exerçait une tutelle assez lâche sur le groupe, s’assurant simplement qu’il ne s’engage pas dans des opérations disproportionnées avec ses moyens, et qu’il respecte en gros, en très gros, l’orientation générale de participation à la politique d’indépendance énergétique de la France. […] »
« Cet exercice de la tutelle a […] un double effet. Il ralentit le processus de décision, ce qui est très mauvais dans un groupe privé […], et il entraîne en retour des réactions de défense et une stratégie d’opposition, qui obligent l’entreprise à mettre en place des structures qui lui permettront de tourner ou de contourner les obstacles constitués par la tutelle de l’État. C’est une espèce de perte d’énergie importante, dans des opérations qui sont sans grand intérêt. »15

23En d’autres termes, même si la tutelle est légère, elle s’avère pesante pour Elf. Surtout, les procédures administratives ne sont pas des modes de contrôle efficaces à la fois parce qu’elles ne portent pas forcément sur des opérations importantes et qu’elles peuvent être plus ou moins facilement contournées.

24Malgré cette vision assez négative des contrôles administratifs, Pierre Cortesse estime que « dans l’ensemble les relations se passaient tout de même assez bien »16. Autrement dit, il a une opinion analogue à celle des dirigeants d’entreprises publiques. Les conclusions de la mission Nora sur les relations entre les entreprises publiques et l’État vont dans le même sens : les contrôles des administrations sont trop nombreux et désordonnés. Cela les rend inefficaces et, en conséquence, impose une clarification des relations entre l’État et les entreprises publiques17.

25Au total, il semble que la majorité des intéressés ont une vision plutôt négative des procédures administratives dans leur ensemble, mais que cela ne constitue pas un obstacle insurmontable quant à la qualité des relations entre l’État et les entreprises publiques de l’énergie. L’analyse de certains contrôles et procédures administratives confirme cette vision générale.

II. L’importance et la faiblesse des procédures administratives

26Le contrôle des administrations sur les entreprises publiques de l’énergie s’avère tout à la fois important et illusoire. Trois exemples peuvent le montrer. Le premier concerne la procédure budgétaire, c’est-à-dire l’approbation des budgets par la direction du Budget. Le deuxième a pour obj et la procédure de financement des investissements, dans lequel intervient la direction du Trésor. Le troisième porte sur les missions de contrôle, dont le rôle consiste à suivre en permanence la gestion des entreprises publiques pour le compte du ministère des Finances.

A. La vision du contrôle budgétaire et la réalité de sa portée

27L’approbation annuelle du budget d’une entreprise publique constitue une procédure essentielle du contrôle. L’adoption de l’état prévisionnel des recettes et des dépenses permet en effet de fixer la stratégie d’une entreprise pour l’année à venir. La direction du Budget joue sur ce point un rôle essentiel au sein du ministère des Finances. Quelle est la portée du contrôle réalisé dans ce cadre ? Il semble tout à la fois assez lourd et assez réduit. L’exemple du CEA, des Charbonnages et d’EDF, c’est-à-dire de trois des principales entreprises publiques de l’énergie, en témoigne.

28Concernant le CEA, une anecdote de Roger Goetze, directeur du Budget dans les années 1950, montre que le contrôle de la direction du Budget sur le CEA est très réduit. Le directeur du CEA souhaite disposer d’importants crédits, mais la direction du Budget rejette cette demande et accorde seulement dix milliards de francs. Dans ses mémoires, Roger Goetze précise que : « J’estime que lorsque le directeur du Budget accorde dix milliards, on ne se permet pas de les refuser. »18 En fait, le directeur du Budget sait que la somme qu’il concède est importante, mais il ne sait pas réellement ce qu’elle représente pour le CEA ni de quelle manière elle sera employée. Son contrôle, et, au-delà, celui du ministre des Finances, s’avère donc assez réduit, même s’il existe. Le CEA est cependant dans une situation un peu particulière, puisqu’il s’agit d’un organisme dont le statut est complexe, à mi-chemin entre l’administration et l’établissement public et à mi-chemin entre la Défense, le nucléaire civil et la recherche. En outre, les dirigeants du CEA, notamment Pierre Guillaumat, ont des contacts directs avec la présidence de la République et le Premier ministre compte tenu de l’importance stratégique du nucléaire.

29Pour les Charbonnages, la situation est un peu différente. Schématiquement, le contrôle de la direction du Budget sur l’entreprise publique dans les années 1950 est assez limité, tant en ce qui concerne la gestion au jour le jour – lorsque des approbations sont nécessaires, la direction du Budget dit rarement non –, qu’en ce qui concerne les salaires – elle est souvent mise devant le fait accompli d’accords signés entre les syndicats et la direction de l’entreprise, qui ne peuvent évidemment pas être remis en cause –, les investissements ou le financement du déficit. En fait, le contrôle est assez réduit, car la direction intervient en dernier lieu, une fois que les décisions sont prises. C’est seulement à partir des années 1960 et avec la mise en œuvre du plan Jeanneney que son contrôle devient effectif, car la direction intervient désormais davantage en amont. Ainsi, le plan Jeanneney fixe des crédits limitatifs et un rythme de déclin. Dans le même sens, le contrôle de la Commission interministérielle des salaires s’améliore. Néanmoins, les pratiques antérieures ne disparaissent pas totalement. Le contrôle est donc renforcé, mais il présente des failles. En fait, la direction du Budget accompagne et finance la restructuration sans la maîtriser totalement19.

30Pour EDF, le point de vue de Marcel Boiteux, directeur d’EDF à partir de 1967, est intéressant. Il explique que le contrôle exercé lors de l’approbation de l’état prévisionnel des recettes et des dépenses est particulièrement lourd, car la direction du Budget veut tout contrôler : « Avant d’être présenté au conseil d’administration, le budget d’exploitation était épluché, ligne par ligne, par le ministère des Finances, lors de séances éprouvantes tenues par le directeur du Budget. »20

31Ce contrôle s’avère d’autant plus une contrainte que la direction financière d’EDF cherche à faire respecter ce budget dans le détail, comme Marcel Boiteux l’indique :

« Nos dirigeants financiers, formés à l’école de la comptabilité publique et de la loi de Finances, avaient peu à peu imposé des méthodes détestables de la gestion publique à ces entités organisées pour une gestion privée. Les budgets annuels de dépenses étaient décomposés en une multitude de petites enveloppes, à l’image des chapitres et sections de la loi de finances, et le transfert d’un crédit d’une ligne à l’autre requérait une longue procédure. La qualité de la gestion était appréciée en fonction de l’aptitude du chef de centre à respecter ses plafonds, ligne par ligne. »21

32En fait, la direction du Budget reprend la logique de la comptabilité publique et l’applique aux entreprises publiques, alors qu’elle n’y est pas forcément adaptée, puisque l’évolution des dépenses et recettes d’une entreprise est nettement moins prévisible : les pluies, la rigueur de l’hiver, la concurrence, l’inflation, les salaires et mêmes les prix ne peuvent pas être prévus plusieurs mois à l’avance. D’une façon générale, le budget d’une entreprise publique est beaucoup plus difficile à tenir que celui d’un service administratif, car les impondérables sont plus nombreux.

33Que penser de ces procédures administratives ? Il est certain que le contrôle de la direction du Budget est plus évident que dans le cas du CEA. Néanmoins, si le contrôle budgétaire paraît fort, il est en fait relativement illusoire : le respect d’une ligne budgétaire peut être facile si l’hiver est peu rigoureux, alors qu’un dépassement des crédits peut être méritoire lorsque les conditions sont difficiles. En fait, ce contrôle est bureaucratique au sens négatif du terme.

34Compte tenu de cette situation, Marcel Boiteux indique qu’il est parvenu à convaincre les dirigeants d’EDF de penser en termes plus globaux. Dans le même sens, les procédures budgétaires ont été allégées avec la mise en œuvre de la contractualisation entre l’État et les entreprises publiques telle que l’avait envisagée la mission Nora. Il faut noter que cette clarification des responsabilités n’a pas conduit à une limitation du contrôle de la direction du Budget, mais uniquement à une réduction de certaines lourdeurs administratives.

B. La vision du financement des investissements et des emprunts

35Les discussions relatives aux financements des investissements constituent un autre moment important de la vie d’une entreprise publique. C’est particulièrement vrai dans le secteur énergétique, puisque les installations sont nombreuses et coûteuses. La direction du Trésor joue un rôle incontournable dans ce cadre, puisqu’elle doit juridiquement approuver les emprunts des entreprises publiques, qu’ils soient réalisés auprès de l’État, des banques ou du marché financier. En termes de science administrative, la question est double. D’une part, il s’agit de déterminer si l’intervention de la direction du Trésor permet aux entreprises publiques d’emprunter plus facilement et dans de meilleures conditions que si elles empruntaient sans passer par l’Administration. D’autre part, il s’agit de mesurer jusqu’où la direction dépasse son rôle de banquier, c’est-à-dire jusqu’où elle intervient dans la définition et le choix des investissements.

36D’une manière générale, il faut d’abord relever le rôle essentiel joué par la direction du Trésor à propos du financement du pétrole22 ou dans les emprunts d’EDF et de Gaz de France, notamment par le biais du conseil de direction du FDES23. Ce dernier est d’ailleurs un moyen primordial pour permettre à la direction du Trésor de dépasser son rôle du banquier et d’exercer un contrôle efficace sur les entreprises publiques, puisque, en ce qui concerne les investissements, le contrôle est d’autant plus efficace qu’il a lieu en amont. À l’inverse, si son intervention se situait en bout de processus décisionnel, les décisions d’investissements seraient difficiles à remettre en cause, sauf à la marge.

37Cependant, sur le plan des procédures administratives, il faut noter que l’intervention de la direction du Trésor ne permet pas forcément d’aboutir à de bonnes décisions ou à des décisions profitables pour les entreprises publiques. Quatre exemples le montrent. Le premier porte sur une procédure administrative en elle-même. La durée de vie des procédures et des mécanismes administratifs est souvent longue. Ils survivent même lorsqu’ils ne sont plus nécessaires, ce qui constitue un poids inutile tant pour les entreprises publiques que pour les administrations. Ainsi, Marcel Boiteux s’étonne que même lorsque le FDES ne finançait plus EDF, il fallait obtenir son accord : « il ne s’agit plus là que d’une procédure d’approbation d’opérations d’investissements auxquelles le FDES n’apporte pas un sou ! »24 Autrement dit, la direction du Trésor souhaite maintenir son contrôle, alors que la légitimité de son intervention s’est réduite. La conservation d’une procédure devenue partiellement inutile est ainsi l’expression d’une certaine pesanteur administrative.

38Le deuxième exemple porte sur un emprunt que la direction du Trésor a imposé à EDF, sans vouloir en assumer les risques. En février 1974, le ministre des Finances avait convoqué Marcel Boiteux pour spécifier que le financement du programme nucléaire se fasse en dollars. Cela ne correspondait pas à une bonne orthodoxie financière : le programme étant presque totalement français, le financement aurait dû être français. Le ministre des Finances explique toutefois que : « Ce n’est pas pour [EDF], c’est pour la France. EDF a un excellent crédit aux Etats-Unis, et le pays doit en profiter. »25 Manque de chance, quelques années plus tard, le dollar double de valeur en quelques mois et le coût des remboursements double par la même occasion. Le ministère des Finances a refusé de faire jouer la garantie de change en s’appuyant sur un vice de procédure. La décision de la direction du Trésor et du ministre des Finances a donc pesé lourdement sur la dette d’EDF.

39Le troisième exemple porte sur un emprunt obligataire de la Caisse nationale de l’énergie au début des années 1970 qui s’est révélé particulièrement coûteux. Pour être sûre de le placer sur le marché, la direction du Trésor avait souhaité que l’emprunt soit indexé sur les prix. Naturellement, cela s’est avéré dommageable, car, sur le plan financier, un taux d’intérêt est censé correspondre au coût d’immobilisation du capital et surtout au risque supporté par celui qui prête. Dès lors qu’il est indexé sur les prix, il n’y a plus de risque. La Commission de vérification des comptes des entreprises publiques a évidemment relevé ce point et a été assez critique26.

40Les exemples de ce type sont assez nombreux (achats de bons du Trésor forcés27...), mais leur impact global est difficile à évaluer. En tout état de cause, ils montrent non seulement que les procédures administratives peuvent constituer des contraintes réelles pour les entreprises publiques, mais qu’elles peuvent également être détournées de leurs finalités. Dans ce cas, l’administration centrale perd son rôle d’impulsion et son pouvoir tend à se limiter à une capacité de nuisance.

41Le dernier exemple est le témoignage de Jean Saint-Geours, qui fut directeur adjoint du Trésor avant de devenir directeur général du Crédit lyonnais de 1968 à 1976. Après avoir rappelé l’importance du secteur de l’énergie pour l’ensemble de l’économie nationale et donc la légitimité de l’intervention de l’État28, notamment en matière tarifaire29, il indique que :

« Au niveau des décisions de financements, l’entreprise nationale a généralement une très faible autonomie. […] L’entreprise prend sa revanche, en amont, en quelque sorte, sur le terrain de sa politique de développement, dans les choix techniques, dans la détermination des volumes et des types d’investissements. Se fondant sur leur compétence, la maîtrise d’une spécialité, l’obligation de satisfaire des besoins de haute priorité, les dirigeants de l’entreprise nationale en imposent généralement leurs vues aux administrations de tutelle et, a fortiori, aux hommes politiques. »30

42Autrement dit, les entreprises publiques ne maîtrisent pas l’accord final de l’État sur les financements, mais elles peuvent le provoquer, car elles sont les seules à maîtriser les choix techniques. La force de l’administration centrale et le poids des procédures administratives sont dans ce sens assez illusoires : en dehors des impératifs conjoncturels, la direction du Trésor peut difficilement refuser d’accorder les crédits demandés par les grandes entreprises de l’énergie.

C. La vision du rôle réel des missions de contrôle

43Les procédures administratives font souvent intervenir les contrôleurs d’État et les missions de contrôle, c’est-à-dire les représentants permanents du ministère des Finances au sein de chaque entreprise publique. Quel rôle jouent-ils ? La situation est assez variée, puisqu’elle dépend largement des relations personnelles entre les directeurs et les contrôleurs et de la vision qu’ils ont de leur propre rôle. Néanmoins, deux témoignages, celui d’un contrôleur d’État et celui d’un directeur de Gaz de France, permettent de percevoir le rôle effectif des missions de contrôle.

44Pierre Cortesse, chef de la Mission de contrôle des entreprises de recherche, d’exploitation et de transport de produits pétroliers au début des années 1970, explique que la Mission de contrôle a avant tout un rôle de conseil, tant auprès de l’entreprise que du ministère des Finances. Elle a également un rôle d’information au bénéfice du ministère :

« La fonction […] ne comporte pas directement de véritable pouvoir. Le droit de veto n’est pratiquement jamais exercé. […] » [C’est moins] « un contrôle qu’un suivi des comptes, de la gestion, de toutes les opérations qui ont une incidence financière et de la stratégie du groupe. »
« C’est beaucoup plus une fonction d’intermédiaire entre les services du ministère et l’entreprise, qui consiste à la fois à informer le ministère de ce qui se passe dans l’entreprise, à informer l’entreprise des desiderata du ministère et d’essayer de contribuer au règlement des difficultés qui peuvent surgir. »
[En pratique, c’est] « plutôt une liaison à sens unique : on informait le ministère qui de temps en temps définissait les grandes lignes de sa politique, mais qui était pour l’essentiel plutôt demandeur d’informations que dispensateur d’instructions. »31

45Georges Combet, directeur général de Gaz de France dans les années 1950, a une position légèrement différente. Il estime que la mission de contrôle constitue une lourdeur bureaucratique, mais que les avantages l’emportent sur cet obstacle en raison du rôle de conseil que joue la mission. Autrement dit, il désapprouve l’étendue du pouvoir de la mission de contrôle, mais explique qu’elle n’est pas aussi embarrassante qu’il n’y paraît :

« [Les membres de la mission de contrôle] ne se bornent pas à vérifier la régularité des actes de l’entreprise. Ils participent directement ou indirectement à la conduite de l’affaire. […] On est alors en droit de se demander si ces attributions suréminentes sont compatibles avec la responsabilité du conseil, avec l’autonomie de l’entreprise, avec l’indépendance technique et commerciale mentionnée dans la loi de nationalisation. […] Il serait bien désirable qu’une ligne de démarcation fût tracée entre les pouvoirs de tutelle des agents de l’administration et les pouvoirs de gestion propre à l’entreprise. […] [Cependant], il ne faut pas exagérer la portée de ces inconvénients. »32

46Bref, la place des contrôleurs d’État dans une entreprise publique dépend moins des procédures administratives que de leurs relations personnelles avec les dirigeants. La qualité apparente des relations ne signifie pas forcément que les procédures administratives fonctionnent correctement. Ainsi, les dirigeants de l’entreprise publique peuvent chercher à faire partager leur vision aux contrôleurs et à leur faire croire qu’ils tiennent compte de leurs remarques. De l’autre côté, les contrôleurs peuvent essayer de faire passer leurs opinions en devenant des conseillers, tout en montrant qu’ils ont le pouvoir de rejeter les décisions. Autrement dit, les relations sont souvent plus subtiles qu’il n’y paraît.

47Au total, ces différents exemples montrent qu’un contrôle lourd ne signifie pas nécessairement un contrôle fort et vice versa. Ainsi, même si au regard des procédures administratives, les directions de tutelle sectorielle et financière jouent un rôle important dans la définition des programmes, ces derniers sont en fait largement élaborés par les directions des entreprises publiques. Les directions de tutelle ne les modifient qu’à la marge, sauf exception. Par ailleurs, il faut distinguer la finalité immédiate des procédures administratives, que les entreprises publiques doivent respecter au quotidien, et leur finalité réelle, puisque les procédures peuvent être facilement détournées tant par les entreprises que par les administrations.

Conclusion : l’intérêt limité de la dimension administrative pour la connaissance des relations entre l’État et les entreprises publiques de l’énergie

48D’une façon générale, la majorité des responsables ont plutôt une vision négative des procédures administratives dans leur ensemble. Elles sont trop nombreuses, trop lourdes, peu cohérentes et ne portent pas forcément sur des questions importantes, ce qui nuit à leur efficacité. De plus, les entreprises peuvent apprendre à gérer les procédures et éventuellement à les détourner. De ce fait, le poids élevé des procédures n’implique pas nécessairement une perte réelle de liberté pour les entreprises publiques.

49En termes de science administrative, les entreprises publiques semblent même en position de force. La multiplicité des procédures rend en effet les contrôles illusoires. C’est même une chance pour les entreprises, puisqu’elles sont les seules à avoir une vue globale sur les contrôles dont elles font l’objet. En outre, elles sont les seules à disposer de l’ensemble des informations les concernant. Enfin, elles maîtrisent également les choix techniques. Bref, elles ont plusieurs avantages décisifs dans leurs relations avec l’administration.

50Par ailleurs, il faut noter que le poids des procédures et des contrôles varie selon les entreprises publiques : il est plus important pour les grandes entreprises monopolistiques (Charbonnages, EDF et Gaz de France) que pour les entreprises du secteur concurrentiel (Elf et les différentes structures de recherches pétrolières). Le cas du CEA est à part, compte tenu de l’importance stratégique du nucléaire.

51Il est intéressant de constater que si les dirigeants des entreprises publiques ont généralement une vue assez négative sur les procédures administratives, ils ne sont pas pour autant totalement critiques sur ces contrôles et considèrent que les relations sont globalement positives. Autrement dit, ils se satisfont globalement du système, ce qui tend à montrer qu’ils y trouvent leur intérêt.

52Quoi qu’il en soit, cette situation montre que les procédures administratives peuvent être clairement distinguées des relations entre les entreprises publiques de l’énergie et l’État. Le bon fonctionnement des procédures n’implique pas que les relations soient bonnes et, à l’inverse, la lourdeur des contrôles n’a pas forcément un impact dommageable sur la qualité des liens. En d’autres termes, les relations avec les dirigeants de l’administration peuvent être constructives malgré les procédures de l’administration.

53En fait, les procédures et les contrôles constituent un élément secondaire des relations. Les relations personnelles jouent un rôle plus important. Les choix relatifs à la politique de l’énergie ne sont pas effectués dans le cadre de procédures administratives formellement définies. Pour connaître ces choix, il est donc préférable de se centrer sur les relations directes entre les hommes politiques, les dirigeants des entreprises publiques, les dirigeants des administrations et les responsables syndicaux33 .

54Compte tenu de cette situation, une question se pose : pourquoi ne pas alléger les procédures administratives ? Cela peut correspondre à une tendance naturelle de l’administration de vouloir conserver ou élargir ses attributions. Comme l’indique Jean Saint-Geours, les tentatives pour clarifier les procédures ont échoué :

« L’addition ou la succession de ces différents angles d’approches de la tutelle publique ne définit pas un corps de principes pour résoudre les problèmes de financement des entreprises nationales. Tout au contraire. On doit reconnaître que l’empirisme, voire le désordre, règne généralement en ce domaine, et que les efforts périodiques de rationalisation et de mise en ordre sont le plus souvent frappés, au gré des circonstances, d’une espèce d’entropie qui dégrade intentions et institutions. »
« Cette situation a dans l’ensemble des effets heureux et la plupart des entreprises nationales rendent un service satisfaisant et se situent à un excellent niveau technique. Elle ne manque cependant pas d’inconvénients. Elle implique des gestions peu économiques, trop techniciennes. […] Le pouvoir est beaucoup plus commandé qu’il n’y paraît […]. C’est le résultat d’un jeu de motifs, de volontés et de forces qui ordonne le système, et non une conception d’ensemble reposant sur une doctrine cohérente de l’utilisation du secteur public productif dans l’ensemble de l’économie nationale et se traduisant par des règles certaines de comportement et de gestion. »34

55Enfin, il faut noter que les exemples précédents ont été choisis pour leurs caractères significatif et révélateur. Néanmoins, les conclusions pourraient être nuancées ou remises en cause par un approfondissement de l’étude du suivi des procédures administratives et des relations entre l’État et chaque entreprise publique de l’énergie. En outre, il faut tenir compte des évolutions au sein de chaque entreprise. Par ailleurs, ces questions ne sont pas spécifiques aux entreprises publiques de l’énergie, mais elles concernent l’ensemble du secteur public. Il convient donc de déterminer si ces conclusions peuvent être généralisées.