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Contrôler les finances sous l’Ancien Régime

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Dominique Le Page

Table ronde. Les Chambres des comptes en France hier et aujourd’hui : récurrences des problématiques et diversité des contacts

Christian Descheemaeker, Monique Doreau-Tranquard, Catherine de Kersauson, Gilles Miller et Michel Raséra

Texte intégral

  • 1 Président de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie.

Gilles Miller1

Cette année est une année de double anniversaire : la Cour des comptes a deux cents ans et la loi qui a créé les Chambres régionales des comptes en a vingt-cinq. Si ce colloque s’inscrit naturellement dans cette dimension commémorative, le thème de cette table ronde, en revanche, est à lui seul une gageure : « Les Chambres des comptes, hier et aujourd’hui, récurrence des problématiques et diversités des contextes ». On comprend bien qu’il s’agit d’essayer d’établir des ponts, des passerelles entre les travaux qui ont été les vôtres pendant ces trois jours et puis notre pratique quotidienne, telle que nous la vivons, telle que pour Mme Doreau-Tranquard on a pu l’observer, mais il est évident que c’est un défi qui nous a remplis de perplexité. Pour une raison très simple, je crois que Michel Raséra a eu l’occasion de le dire en cette fin de matinée, c’est qu’il n’y a pas de filiation directe entre les Chambres des comptes d’aujourd’hui et entre toutes celles qui ont été les objets d’étude de ces trois jours de colloque, alors qu’il y a probablement eu un lien plus étroit entre le passé et leur présent, dans l’esprit des créateurs de la Cour des comptes, en 1807. Lorsque, cette année-là, Napoléon crée la Cour des comptes, le débat qui précède cette création fait référence très explicitement aux souvenirs laissés par les Chambres des comptes de l’Ancien Régime qui, comme on vient de le voir, avaient tenu en général leur dernière séance au cours de l’année 1791.

Le ministre des Finances de l’époque s’appelait Gaudin. Il est contre la création d’une Cour des comptes, dans laquelle il voit la réapparition du spectre d’une cour souveraine qui viendrait gêner les ministres dans l’accomplissement de leurs tâches. Les promoteurs de l’institution, parmi lesquels on trouve Cambacérès, héritier d’une vieille dynastie de maîtres des comptes à la Cour des comptes de Montpellier, y voient, au contraire, un surcroît de légitimité à l’acte essentiel accompli au nom du souverain : la surveillance des comptes publics. La Cour des comptes créée en 1807 comptera deux anciens membres, pas forcément d’ailleurs les officiers les plus importants, mais deux anciens membres de l’ancienne Chambre des comptes de Paris.

Le débat sur les anciennes Chambres des comptes, en revanche, est totalement absent en 1982 du projet de loi qui va faire naître les Chambres régionales des comptes. D’ailleurs, les Chambres régionales des comptes naissent de manière relativement discrète, dans une loi très importante, une loi de décentralisation qui porte le titre de « loi sur les droits et libertés des communes, des départements et des régions ». Si la Cour des comptes peut se réclamer des juridictions de l’Ancien Régime de manière directe, cela ne peut pas être le cas de nos Chambres régionales des comptes. Il n’en reste pas moins que dès le mois de janvier 1983, nos lointains devanciers, arrivant dans leur région, ont souvent trouvé aux chefs-lieux de celles-ci des éléments, des souvenirs de l’ancienne juridiction disparue en 1791. Est-ce qu’ils s’en sont emparés ? Sous quelle forme ? C’est une question à laquelle nous allons pouvoir essayer de répondre, parce que je crois que le but de cette table ronde est de nous inviter à dépasser la simple homonymie qui fait que les Chambres des comptes d’aujourd’hui portent pratiquement le même titre, le même intitulé que les institutions qui ont occupé vos travaux pendant ces trois jours.

Ce que nous voulons vous proposer, c’est une libre conversation sur ces thèmes. Je crois que pour essayer d’établir les ponts ou les passerelles que le sujet mérite, il faut essayer de structurer notre propos en trois sous-thèmes.

Nous pourrons d’abord essayer de nous intéresser à la revendication explicite de cet héritage ou plutôt de ce souvenir, de cette référence aux Chambres des comptes de l’Ancien Régime : est-ce que les Chambres des comptes qui existent depuis vingt-cinq ans ont utilisé, dans leur communication, symbolique essentiellement, le souvenir de ces anciennes juridictions ou est-ce qu’au contraire, pour certaines d’entre elles, elles ont refusé de mettre leurs pas dans ceux de leurs très lointains devanciers, avec en général une explication à la clé de ce refus ? C’est, je crois, ce qui établira le lien le plus immédiat, le plus évident, entre vos travaux et puis notre pratique.

Ensuite, il faudrait, me semble-t-il, que nous nous interrogions, et là ce sera un peu plus compliqué, sur la permanence (c’est pour cela que nous avons parlé de récurrence), sur la permanence d’un certain nombre de situations fort diverses. Celles-ci sont peut-être inhérentes soit à la composition de nos instances de contrôles, de nos juridictions, soit au métier même de contrôleur des comptes publics, du bon emploi de l’argent public, soit également à la complexité de l’exercice de ce métier qui fait qu’on n’évite pas les querelles en légitimité, les conflits ou simplement les questions de compétences avec d’autres institutions. Autrement dit, est-ce qu’il n’y a pas, quoi qu’on en pense, qu’on le veuille ou non, un certain nombre de situations que nous sommes amenés à vivre ou à revivre de façon identique ?

Enfin s’il nous reste un peu de temps, nous pourrions aborder une troisième série de questions, celles des métiers : qu’y a-t-il de commun ou de radicalement différent dans les métiers d’hier et dans les métiers d’aujourd’hui ? Est‑ce qu’au-delà de la liste des compétences d’hier et des compétences d’aujourd’hui, il n’y a pas une même problématique qui est la difficulté de réunir des compétences particulièrement hétérogènes ?

Alors sur le premier point, l’assomption (le fait d’assumer) de manière volontaire, de manière explicite l’héritage des anciennes juridictions, je suis tenté dans un premier temps de laisser la parole à mes collègues et je me tourne vers le président Descheemaeker pour lui poser une question qui me taraude depuis longtemps : pourquoi à la Cour des comptes, la référence à la prestigieuse Chambre des comptes de Paris est-elle omniprésente ? On l’a encore vu dans la célébration du bicentenaire de la Cour des comptes où une exposition a eu lieu avec des références très intéressantes et très complètes à la sociologie, à la composition, à l’histoire, aux missions de l’ancienne Chambre des comptes de Paris et pourquoi cette référence à la Chambre des comptes de Paris est-elle si universellement absente de toute la communication symbolique de la Chambre des comptes d’Île-de-France ?

  • 2 Président de la septième chambre de la Cour des comptes.

Christian Descheemaeker2

La question est directe et la réponse, je crois, est assez simple : la place était prise. La Cour des comptes a de tout temps marqué sa filiation avec la Chambre des comptes de Paris, marqué pas tellement d’ailleurs dans les documents officiels mais dans l’iconographie. Vous connaissez les bâtiments de l’ancienne Chambre des comptes de Paris. Les bâtiments de la Chambre des comptes de Paris brûlent à intervalle irrégulier. Plusieurs édifices se sont donc succédé au même endroit, dans l’enceinte de l’actuel Palais de Justice. La revendication d’une filiation avec la Chambre des comptes est toujours apparue, notamment sur les murs de la Cour des comptes actuelle, par des représentations du merveilleux bâtiment d’époque Renaissance qui se trouvait juste à côté de la Sainte-Chapelle et de celui, plus banal, qui l’a remplacé au xviiie siècle et qui a lui aussi brûlé (sous la Commune). La Cour des comptes communiquait en s’affirmant l’héritière de la Chambre des comptes de Paris et c’était vrai. À la lecture des travaux de l’époque napoléonienne, c’est bien cette Chambre que l’Empereur a voulu recréer.

Bien entendu, Gilles Miller pourrait me dire qu’un père peut avoir plusieurs enfants. Mais il était malaisé pour la Chambre régionale des comptes d’Île-de-France de revendiquer la même origine que la Cour des comptes et de se glisser comme elle dans le sillage historique de la Chambre des comptes de Paris. Tout d’abord parce qu’on l’avait exilée hors de Paris. C’était certes une habitude pour les Parlements d’Ancien Régime et pour les Chambres des comptes d’être exilés, mais cela ne durait que quelques semaines, voire quelques années. La Chambre régionale des comptes a été d’emblée installée à Marne-la-Vallée, dans un coin franchement un peu perdu. Entendant une telle remarque, on me dit souvent « Tu as tort, il faut bien vivifier les banlieues. » Mais tous ceux qui me disent cela sont installés en plein centre-ville, notamment mes collègues. Pour redevenir sérieux, cette implantation éloignée n’aidait pas à affirmer des liens avec la Chambre des comptes qui était autrefois au pied de la Sainte-Chapelle.

Il y aurait aussi la question du ressort, argument au moins aussi important. Le ressort de la Chambre régionale des comptes d’Île-de-France est, comme son nom l’indique, la région. On y a ajouté ensuite Saint-Pierre-et-Miquelon. Mais la Chambre des comptes de Paris d’Ancien Régime avait un ressort infiniment plus grand.

Quoi qu’il en soit, aucun de mes prédécesseurs n’a tenté après 1982 de s’accrocher à un passé qui aurait été un peu légendaire ou un peu fabuleux. Somme toute, la Cour des comptes est l’héritière reconnue de la Chambre des comptes de Paris. Comment voulez-vous que tout d’un coup, tardivement, un nouvel héritier apparaisse, un peu comme un bâtard qui se révèle et sème le trouble dans une famille ?

Gilles Miller

Merci Monsieur le Président. Je me tourne maintenant vers mes deux collègues Catherine de Kersauson et Michel Raséra. Je vais être un peu iconoclaste, en disant que chacun d’eux est président d’une Chambre des comptes bretonne. Catherine de Kersauson préside la Chambre des comptes des Pays de la Loire installée à Nantes, bien sûr, dont le ressort n’a rien à voir, à part la Loire-Atlantique avec la Bretagne historique, mais enfin elle est installée à l’endroit où a disparu en 1791 la dernière Chambre des comptes de Bretagne, dont on vient de nous parler. Michel Raséra, lui règne, du moins au travers de la Chambre des comptes, sur l’essentiel du duché de Bretagne.

Je voudrais leur demander, comment, à travers leurs expériences personnelles et leurs observations de ce que font nos autres collègues, ils voient ou ils vivent cette question de la revendication explicite d’un héritage « fabuleux », notamment en termes de communication symbolique, de ces anciennes juridictions ?

  • 3 Présidente de la Chambre régionale des comptes des Pays de la Loire.

Catherine de Kersauson3

J’évoquerai évidemment ma vision de la filiation entre la Chambre des comptes de Bretagne et la Chambre régionale des comptes des Pays de la Loire que je préside mais j’aimerais élargir un peu la question posée. Hier, dans sa communication, Régis Hidalgo évoquait un fascicule publié en 1992, à l’occasion du 10e anniversaire des Chambres régionales des comptes et soulignait qu’en 1992, on n’a absolument pas invoqué les mânes des Chambres des comptes de l’Ancien Régime. Au contraire, en 2007, à l’occasion du bicentenaire de la Cour et du 25e anniversaire des Chambres, qui ont été fort heureusement célébrés de concert, on a beaucoup invoqué ces « mânes ».

Pourquoi ?

Je pense qu’en 1992 et en 2007, les enjeux ne sont pas les mêmes. Il me semble en effet que lorsqu’on fait appel à l’histoire pour parler du présent et peut-être encore plus pour préparer l’avenir, c’est qu’on a une idée derrière la tête.

Les enjeux ne sont pas les mêmes parce qu’en 1992, l’enjeu était le développement d’une mission complètement nouvelle, pas du tout juridictionnelle, qui était l’examen de la gestion et qui prenait son essor avec la récente loi de 1990 sur la publication des observations des Chambres. Vous savez que les Chambres ont trois missions : le contrôle budgétaire, l’examen de la gestion et évidemment le jugement des comptes. C’est cette troisième mission qu’elles tirent de leur passé glorieux de Chambres des comptes.

En 2007, l’enjeu est tout autre. Il est double. C’est d’une part l’indépendance de nos juridictions financières, de toutes les juridictions financières, et d’autre part c’est d’avoir finalement une compétence juridictionnelle, pas seulement sur les comptables mais aussi sur les gestionnaires publics, avec la réforme de la responsabilité des gestionnaires qui doit faire suite à la réforme de la LOLF.

Le premier président, Philippe Séguin, s’est emparé en fait de ces deux enjeux à partir desquels il a construit la communication du bicentenaire. Et évidemment, il est alors extrêmement intéressant d’invoquer les Chambres des comptes de l’Ancien Régime qui sont des juridictions et donc de se référer à ce caractère de juridiction qui fonde à la fois l’indépendance de nos institutions et leur mission juridictionnelle pour pouvoir souligner combien il est important que cette juridiction sur les comptables se prolonge aujourd’hui par une juridiction plus moderne sur les gestionnaires publics.

En Pays de la Loire, comme ailleurs, nous avons sacrifié à l’invocation des mânes puisque la célébration de notre 25e anniversaire a été organisée dans l’actuel bâtiment de la préfecture, locaux très éphémères de la Chambre des comptes de Bretagne, puisque j’ai bien compris, à travers l’exposé de Philippe Jarnoux, que la Chambre des comptes ne les avait occupés que de 1781 à 1789.

Nous avons donc beaucoup insisté sur cette filiation et je pense que le sens général est celui que j’ai cherché à décrypter pour vous.

Gilles Miller

Merci. Nous allons maintenant donner la parole à l’autre moitié du duché de Bretagne.

  • 4 Président de la Chambre régionale des comptes de Bretagne.

Michel Raséra4

Oui, la Bretagne supérieure… ! Nous aussi en Bretagne, nous avons invoqué les « mânes », bien que, comme je l’ai expliqué ce matin, cette invocation me paraisse tout à fait injustifiée. Nous les avons invoquées non pas dans les anciens bâtiments de la Chambre des comptes, par définition, mais dans un équipement moderne. Alors, on peut rapprocher cette invocation, dans toutes les Chambres, de nos faux ancêtres, dans un temps où, en même temps, on revendique l’unité des juridictions.

Rapprochons-nous d’un autre moment, celui du 12e anniversaire des Chambres et d’une intervention du président de la République de l’époque, rapportée dans vos travaux du colloque de Moulins, où le président François Mitterrand dit, je cite, c’est indiqué dans vos travaux : « On peut trouver naturellement dans notre histoire certains précédents qui ne seraient pas cependant d’exacts précédents. Ainsi, il ne s’est pas agi en 1982 de faire revivre une institution ancienne mais de créer une institution nouvelle qui soit la contrepartie naturelle de la liberté accordée aux collectivités locales par les lois de décentralisation. »

En effet, en 1982, à d’autres titres, je participais à différents travaux. Évidemment, la référence était implicite avec la crainte de donner une autonomie trop grande à de nouvelles juridictions qui pouvaient de fait rappeler les Chambres de l’Ancien Régime. Vous voyez donc cette situation qui peut paraître paradoxale. Aujourd’hui, on appelle à juste titre à l’unité et simultanément nous invoquons nos ancêtres. En réalité c’est un faux paradoxe. C’est peut-être plutôt un enterrement.

Gilles Miller

Est-ce que l’Université veut ajouter un mot ou est-ce qu’elle se réserve pour d’autres débats ?

  • 5 Maitre de conférences à la faculté de droit et des sciences sociales de l’Université de Poitiers.

Monique Doreau-Tranquard5

Rien sur le sujet puisque « je n’ai pas » de Chambre régionale des comptes, simplement un clin d’œil : c’est que nous n’avons rien à revendiquer puisque la faculté de droit de Poitiers est une des plus anciennes de France, donc nous avons nos aïeux et nous les gardons. Rabelais étudiait le droit à la faculté de droit de Poitiers, c’est vous dire qu’elle est très ancienne.

Christian Descheemaeker

Nous évoquions les faux ancêtres mais ce qui m’a toujours frappé, c’est que les Chambres régionales des comptes n’invoquent pas leurs ancêtres plus proches que sont les conseils de préfecture, sans doute parce que les conseils de préfecture sont devenus les tribunaux administratifs ; car enfin, qui jugeait les comptes des communes en dessous d’à peu près vingt mille habitants jusqu’en 1937 ? C’étaient les conseils de préfecture et jamais on n’en parle. Je verse ce constat au débat.

Monique Doreau-Tranquard

Je pense que c’est pour éviter l’analogie et pour que les Chambres régionales des comptes ne risquent pas de se faire assimiler aux tribunaux administratifs.

Gilles Miller

Comme ces conseils de préfecture ont fait d’autres enfants plus légitimes que nous, c’est un héritage que nous ne revendiquons pas. Ce qui laisse quand même entendre que, j’en reviens à mon idée d’homonymie, l’homonymie est pour beaucoup dans toute cette communication symbolique autour des anciennes Chambres régionales des comptes. Je retiens l’idée de Christian Descheemaeker, certains lieux s’y prêtent plus que d’autres. Il est évident qu’être installé dans une ville ou dans un bâtiment ou encore à proximité d’un bâtiment qui permet de faire plus facilement appel à l’histoire, où le souvenir de l’ancienne Cour des comptes est encore très présent chez les amateurs d’histoire et les amateurs de vieilles pierres rend plus facile, plus aisé tout cet appareil de communication symbolique. J’avoue que de mon côté le premier président viendra inaugurer une nouvelle Chambre des comptes en Haute-Normandie et j’ai tenu à ce que, dans le hall, il y ait un échiquier. Or, vous savez que l’Échiquier des comptes de Normandie est la matrice de toutes les juridictions financières.

Michel Raséra

Une petite anecdote : je ne sais pas si vous vous souvenez, lors de la mise en place des Chambres régionales des comptes, on a gravé « Chambre des comptes » sur les frontispices d’un certain nombre de Chambres régionales, je crois qu’il y avait notamment celle de Rouen, et cela a choqué un certain premier président. Était-ce une volonté ou alors une erreur ?

Gilles Miller

C’était la volonté de mon antéprédécesseur, qui trouvait ambigu l’adjectif régional. Tout le papier à lettres, toutes les cartes de vœux, la plaque à l’entrée de la Chambre avaient gommé l’adjectif « régional » effectivement : Chambre des comptes, mais rassurons-nous, « de Haute-Normandie » et quand même pas de Normandie. On ne revendiquait pas une Normandie entière. Le duché a donné naissance à deux régions modernes parfaitement distinctes, aujourd’hui encore…

Aujourd’hui l’appellation « légale » est intégralement restituée.

Michel Raséra

C’est également le cas pour la Chambre régionale de Picardie.

Gilles Miller

Le temps est venu maintenant d’essayer d’aborder la question de ce que j’ai nommé l’héritage implicite : est-ce qu’il n’y a pas dans la façon dont nous vivons notre métier, dont nous l’appréhendons, dans notre sociologie administrative, dans notre rapport de contrôleur à contrôlé, alors même que le contrôlé n’est plus le même que sous l’Ancien Régime et que le contrôleur n’est pas recruté comme il l’était il y a un peu plus de deux siècles, est-ce qu’il n’y a pas des rémanences, des situations et des pratiques qui se reproduiraient, une certaine permanence, dont on s’aperçoit à l’usage, avec l’expérience qui est la nôtre, et qui doit nous interpeller ? Sur la question de la sociologie administrative, quelqu’un veut-il prendre la parole ?

Catherine de Kersauson

En assistant notamment à la journée d’hier et aux interventions de Claire Dolan sur Aix ou de Stéphane Durand sur Montpellier, j’ai été très intéressée par la présentation des cloisonnements ou de l’absence de fluidité sociale, bien caractéristique de l’Ancien Régime. Je me souviens de Claire Dolan disant « les conseillers juristes ne se mêlent pas aux auditeurs, aux secrétaires, aux archiveurs », on a parlé aussi des correcteurs. Donc un univers de gens des comptes au fond assez cloisonné et cette idée m’a conduite à quelques réflexions. Évidemment, j’ai bien conscience que les modes de recrutement ont complètement évolué et Jean-Claude Watelet, hier, l’a bien montré en marquant la coupure qu’a représenté le recrutement par l’ENA en 1946. Mais il reste des cloisonnements par corps au sein de nos institutions qui me paraissent présenter un caractère un peu archaïque que je rattache à ces permanences implicites. Je vois plusieurs cloisonnements, même s’ils ont eu tendance à s’estomper dans le temps.

Le premier grand cloisonnement est celui entre la Cour des comptes et les Chambres régionales des comptes (CRC). Pendant les années qui ont suivi la création des CRC en 1982, leurs magistrats qui constituent un corps différent de celui des magistrats de la Cour des comptes ont ressenti une distance avec leurs grands aînés. Ce cloisonnement s’est atténué, notamment grâce aux nombreuses passerelles qui ont progressivement été mises en place entre les deux corps. Aujourd’hui, dans la perspective d’une réforme, certains ont évoqué une éventuelle « fusion des corps », même si je ne sais pas si ce sera réalisé à brève échéance.

Il y a un autre cloisonnement, entre les corps de magistrats et les corps de non-magistrats. Ce cloisonnement-là a lui aussi tendance à se dissiper progressivement. Mais tant à la Cour que dans les Chambres régionales des comptes, il est aujourd’hui absolument perceptible à tout visiteur extérieur.

Enfin, il faut dire aussi que jusqu’à une réforme toute récente consistant à créer des corps de catégorie A, B et C unifiés pour les juridictions financières, il n’existait pas de corps de fonctionnaires dans les juridictions financières. Elles recrutaient donc sur des statuts extraordinairement divers, ce qui accentuait encore ce cloisonnement. Au-delà de l’unification des corps, ce sont les techniques de management qui conduisent à faire en sorte que les gens travaillent ensemble et partagent des projets communs. Cela est évidemment favorisé par la mise en œuvre de la LOLF dans nos institutions.

Je voudrais relever deux autres permanences. La loi de 2001 a limité à sept ans les fonctions de président de chambre régionale des comptes mais jusqu’à cette loi, les présidents pouvaient, à partir de leur nomination, être nommés pour des périodes très longues, jusqu’à l’âge de leur retraite. Évidemment, cela n’a rien à voir avec la vénalité des offices mais je ne résiste pas à dire que certains ont pu se sentir « propriétaire de leur charge ». Pourquoi cette limitation dans le temps ? Tout simplement parce que l’idée qui a prévalu était qu’il n’était pas bon qu’on soit très durablement notable parmi les notables. Il me semble que dans le colloque, des interventions d’historiens ont évoqué ces questions-là. J’y ai vu une permanence implicite.

J’aborderai enfin la question des incompatibilités puisqu’on a parlé hier de professions dérogeantes mais auxquelles il y avait des exceptions.

Il existe dans les Chambres régionales des comptes des règles en matière d’incompatibilités qui sont très sévères et qui ne permettent absolument pas d’avoir été comptable et de devenir juge ou de cumuler les fonctions de gestionnaires et de magistrat comme dans la pratique de la « Régale temporelle ». Voilà quelques éclairages, peut-être un peu iconoclastes, sur ces permanences implicites.

Gilles Miller

Pas iconoclastes, certes mais sincères et tenant à cœur de celle qui vient de tenir ces propos pour qui cette permanence est réelle. Le cloisonnement n’est-il pas inhérent à l’institution ? Il faudrait changer radicalement les bases du système pour en sortir. Est-ce le point de vue des autres présidents ou anciens présidents de chambres régionales ?

Michel Raséra

Je pose une question. Les magistrats des Chambres, aujourd’hui tout le monde en est convaincu, sont des gens qui travaillent. On travaille beaucoup dans les Chambres des comptes d’aujourd’hui. Sous l’Ancien Régime, on a dit qu’à la veille de la Révolution, on ne faisait pas grand-chose à Nantes. Mais avant, au temps des principautés, travaillait-on ? Parce que lorsque je relève le nombre de magistrats des comptes à la Chambre de Nantes, soixante-quinze, soixante…

Gilles Miller

À la veille de la Révolution.

Michel Raséra

À la veille de la Révolution ? Et un peu plus avant ?

Gilles Miller

Il y a eu des augmentations tout au long…

Michel Raséra

Mettons trois ou quatre fois plus qu’aujourd’hui. Lorsque je vois l’importance des repas au sein de la journée de travail à la Chambre des comptes, j’ai lu des ouvrages où cela était absolument considérable. Lorsque je vois l’importance des liasses, je vous ai indiqué qu’à Moulins, on déposait le jour de la Saint-Jean une petite liasse alors qu’aujourd’hui trois camions débarquent, je veux dire : travaillait-on vraiment ? Sur le plan sociologique, la différence c’est qu’aujourd’hui les magistrats des Chambres travaillent et ne sont pas des notables dans la cité. Alors, est-ce qu’hier vraiment on travaillait dans les Chambres des comptes ?

Gilles Miller

On travaillait par semestre déjà, donc cela doublait les effectifs.

Christian Descheemaeker

Je ne rebondirai pas sur ce qu’a dit Michel Raséra, bien que j’aie un point de vue un tout petit peu différent. Mais, sur la rémanence, je suis frappé, quand on étudie l’Ancien Régime, de la place donnée aux querelles de préséance. C’est un peu inévitable, parce que les archives gardent surtout trace, dans un style agréable à lire, de ces fréquentes chamailleries. J’ose espérer qu’il y avait aussi des périodes où les Chambres travaillaient. Et comme le travail, Rabelais l’a écrit, était « moult mélancolieux », il se faisait en silence. Nous restons ainsi dans l’ignorance de la façon dont le travail se faisait.

On pourrait trouver aujourd’hui encore des querelles de préséance : le président d’une Chambre régionale des comptes trouve par exemple qu’il n’est pas très bien placé protocolairement par rapport aux présidents de tribunal administratif du ressort. Mais ce point est aujourd’hui tout à fait mineur et il y a là vraiment un changement.

En revanche, si l’on cherchait des querelles institutionnelles, on en trouverait, mais elles ne sont plus du tout au même niveau. C’est en particulier la question du contrôle éventuel des comptes publics par des commissaires aux comptes, avec leurs effectifs considérables, plutôt que par des institutions de contrôle publiques.

Une autre querelle possible est celle des références internationales dans le contrôle financier. Les institutions de contrôle publiques françaises ont à défendre une certaine spécificité de nos méthodes ou de nos modèles institutionnels face aux références d’origine anglosaxonne qui tendent à devenir les normes internationales. Ainsi, les documents sur les institutions de contrôle oublient de faire place à des organismes dans lesquels la décision est le fait d’une collégialité pour ne mentionner que le cas d’un auditeur général placé à la tête d’un service d’audit. Là est à mon avis un vrai motif de querelle, institutionnel, méthodologique, procédural. Il ne s’agit pas de savoir qui est au premier rang dans une cérémonie officielle, mais, à terme, quel modèle de contrôle institutionnel prévaudra. Et la question se pose très concrètement lorsqu’un État étranger réorganise son système de contrôle financier et a à choisir entre le modèle français et des modèles différents.

Je citerai encore des querelles portant sur les procédures. Ainsi, c’est la Cour européenne des droits de l’homme qui impose actuellement à la Cour des comptes et aux Chambres régionales des comptes des réformes de procédure que nous aurions pu concevoir nous-mêmes.

En résumé, il est possible de trouver aujourd’hui des débats comparables à ce que l’Ancien Régime connaissait, mais la dimension internationale, qui n’existait pas, est désormais décisive.

Gilles Miller

Nous entrons dans un débat de juristes devant des historiens qui élargit très, très largement les questions qui faisaient le quotidien apparemment de nos lointains devanciers. Je voudrais me tourner vers Mme Doreau-Tranquard : est-ce que vous qui avez étudié, dans le microcosme d’une région, la façon dont élus, responsables administratifs au sens large voyaient la Chambre régionale des comptes de l’endroit, est-ce que vous avez des choses à nous dire sur l’éventuelle permanence d’un rapport, par nature difficile, entre le contrôleur et le contrôlé ? Quels enseignements tirez-vous de l’analyse récente que vous avez faite du questionnaire sur la façon dont les divers responsables et ses partenaires percevaient une Chambre des comptes dans sa région ?

Monique Doreau-Tranquard

Je ne sais pas si nous pouvons étendre cette analyse aux autres Chambres, mais je suppose que tous les « contrôlés » doivent avoir les mêmes réactions qu’en Poitou-Charentes !

En fait, il semble y avoir une permanence avec l’historique que vous nous avez montré ces derniers jours, dans la seule mission des Chambres qui perdure, c’est-à-dire le jugement des comptes. Là, il y a effectivement continuité, malgré des modalités différentes.

Plus généralement, puisque vous me demandez ce que l’enquête montrait sur une pratique qui est finalement multiséculaire, on note encore et toujours une méfiance, pour ne pas dire une allergie face à ces contrôles. La Chambre régionale des comptes, c’est un peu le gendarme de la décentralisation. Et cette méfiance est à l’image de la réaction de Gaudin lorsqu’il s’agissait de créer la Cour des comptes : c’est la crainte de la présence d’un empêcheur de gérer en rond, si on peut dire. Et cela se ressent, en tout cas en Poitou-Charentes (j’ose donc imaginer que nous ne sommes pas des cas isolés), avec pas mal de réticences de la part des « contrôlés ».

Ce qui est une nouvelle attribution, qui n’existait pas vraiment avec les Chambres que vous avez décrites, c’est le contrôle de gestion. Les élus en ont une approche particulière. Pour faire simple, il ne s’agit pas là d’une mission « juridictionnelle » des Chambres. Ce sont les Chambres qui émettent des observations sur la gestion des élus locaux. Il n’y a pas de jugement, il n’y a pas de sanction. Par ailleurs, il semble que la décision Martinie de la Cour européenne des droits de l’homme en 2006, qu’évoquait précédemment le président Miller, décision qui indiquait notamment que le droit au procès équitable s’applique aux comptables publics, n’ait pas été sans incidences sur les autres procédures. Et entre-temps, la loi était intervenue pour renforcer les droits des gestionnaires contrôlés, avec un droit de réponse aux observations.

Pour autant, les élus semblent souvent considérer que cette mission de contrôle de gestion, qui a priori s’apparente simplement à un « conseil » de gestion, est en réalité une mission de « jugement ». On ressent, en tout cas, sur les cent quatre-vingts gestionnaires qui ont répondu à l’enquête en Poitou-Charentes, qu’il y a parfois une difficulté à faire la différence entre un jugement de comptes de comptable avec sanction éventuelle, et des observations de gestion qui ne s’adressent pas aux mêmes personnes mais portent quand même sur la gestion locale, et qui sont ressenties, semble-t-il, pratiquement comme un jugement. Il faut dire que les médias s’en emparent souvent, avec leur formulation habituelle : telle collectivité a été « épinglée par la Chambre régionale des comptes ». On observe à cet égard que, la plupart du temps, les médias ne reflètent pas, ou très peu, les avis favorables et élogieux des Chambres régionales, mais elles relatent très largement les observations défavorables. On comprend donc que cette médiatisation quasi politique contribue largement à ce que ces procédures soient ressenties par les élus comme une forme de jugement, moral en tout cas.

Il y a donc une permanence, probablement logique pour les comptables, dans la perception de tout « contrôlé » par rapport à un contrôle ; mais cette perception est quasi identique, et à tort à mon sens, pour les ordonnateurs, pour les gestionnaires.

Gilles Miller

Pour faire simple, les observations aujourd’hui de la Cour des comptes s’adressent aux administrations de l’État mais les observations des Chambres régionales des comptes, c’est bien clair, je crois, dans l’esprit de tout le monde, s’adressent aux autorités décentralisées (maire de la commune, président de conseil général). Les remontrances, qui n’étaient pas des observations, des lointaines Cours des comptes ou Chambres des comptes de l’Ancien Régime s’adressaient à l’Administration royale, dont elles critiquaient souvent la politique fiscale et financière, en général à l’occasion de l’enregistrement ou du refus d’enregistrer un certain nombre d’édits à caractère financier. Voici ce qu’écrivait le roi, c’est-à-dire le gouvernement en fait, en 1787 à une Chambre des comptes et pas n’importe laquelle, c’était celle de Paris qui avait fait des remontrances qui n’étaient ni humbles, ni respectueuses puisqu’elle les avait qualifiées d’« arrêté », terme réservé à la sanction de la gestion des comptables. C’est sous la forme d’un arrêté que la Chambre des comptes de Paris avait vertement critiqué les nouveaux édits en ce début d’année 1787. Le roi répond cinq jours après que la Chambre a fait connaître son arrêté : « Ce n’est point par des arrêtés que mes Cours doivent me faire connaître leurs observations sur mes édits. » Il ajoute : « J’écouterai toujours volontiers leurs remontrances et leurs supplications. » Il termine : « Reprenez votre arrêté, prenez garde qu’il ne soit imprimé. » On peut en tirer plusieurs enseignements. Le premier est que le monarque absolu, deux ans avant 1789, puisque l’arrêté a été imprimé, n’était pas obéi. La deuxième chose, c’est qu’il écoutait quand même, il acceptait d’écouter supplications et remontrances. Est-on certain que les détenteurs du pouvoir légitime des années 1980-1990, c’est-à-dire les élus du suffrage universel au niveau local, écoutaient toujours volontiers les observations, les remarques critiques, les observations formulées par les Chambres régionales des comptes ?

Monique Doreau-Tranquard

La réponse est non.

Gilles Miller

La réponse est non. Elles ont été plusieurs fois tentées de nous dire : « Prenez garde que vos observations ne soient pas publiées ». En tout cas, ça a été le sens d’une première réaction en 1988, à laquelle la loi de 1990 a mis fin, autorisant, après un débat contradictoire, la publication, la publicité même, des observations ; mais ce débat était encore un peu présent à la fin des années quatre-vingt-dix où l’idée d’observations publiques, bien que contredites, n’était pas forcément entrée dans les esprits. C’est une forme de permanence, différente certes de celles qu’évoquaient mes collègues, mais qui je crois reste consubstantielle à ce métier, le difficile métier de contrôler le bon emploi des fonds publics.

Monique Doreau-Tranquard

Je voudrais juste ajouter que si la loi a permis aux gestionnaires de répondre aux observations, ce qui n’était pas le cas auparavant, cela ne leur a absolument pas mis de baume au cœur, parce que si la presse publie les observations « désagréables » des Chambres, il est rare qu’elle publie par la suite la réponse, fut-elle motivée, de l’élu à ces observations.

Michel Raséra

Ceci est manifeste et a été parfaitement expliqué, par un ancien premier président de la Cour des comptes dans le cadre d’un récent colloque, dont les actes vont être publiés. Le contrôle est consubstantiel à la création de l’État de droit. Et, en effet, la dialectique entre le souverain qui délègue son pouvoir à la Chambre des comptes de l’Ancien Régime, la Chambre des comptes qui va faire des remontrances et ce souverain qui va reconnaître progressivement ces remontrances, montre bien, et je crois que c’est important de le souligner aujourd’hui, qu’il n’y a pas d’État de droit sans contrôle. On pourrait même dire, si je reprends ce que montre Pierre Rosanvallon dans un livre récent et passionnant sur ce sujet, la contre-démocratie, que la démocratie est nécessaire au contrôle et que le contrôle est nécessaire à la démocratie. Et j’ai lu dans quelques ouvrages, notamment ceux de M. Rigaudière, comment dans quelques communautés, en Auvergne notamment, les habitants s’étaient emparés du contrôle. Ça, c’est très intéressant. Dans la préhistoire de la démocratie on trouve quelque chose d’intéressant dans certaines provinces. J’ai quelques exemples en Auvergne et de même en Bretagne aussi où les habitants se sont emparés du contrôle des consuls ici et des maires là-bas. Donc, ainsi est soulignée la continuité entre hier et aujourd’hui. Le contrôle d’une juridiction indépendante est absolument indispensable à l’État de droit et, c’est important aujourd’hui de le souligner, indispensable au fonctionnement de la démocratie.

  • 6 Président de la Chambre régionale des comptes de Picardie.

Francis Salsmann6

Vous avez souligné la filiation entre les Chambres de l’Ancien Régime et la Cour des comptes. Je suis d’accord. Mais par rapport aux Chambres régionales, je ne suis pas du tout d’accord. Il y a une très, très grande différence entre les Chambres des comptes de l’Ancien Régime et nous. C’est que nous, nous vivons dans un régime, tout au moins je l’espère, dans un régime démocratique où notre contrôle s’adresse à des élus. Et les élus revendiquent toujours la légitimité du suffrage universel contre celle des observations que nous pouvons faire. C’est une chose qui nous différencie assez nettement d’avec la Cour des comptes en tant qu’elle contrôle d’abord des « administrations ». Notre mission n’est pas la même. Elle ne s’adresse pas au même public, si je puis dire et nous aurons toujours cette difficulté.

Je dois faire ensuite une observation qui n’engage que moi. On a entendu tout au long des célébrations du bicentenaire de la Cour et du 25e anniversaire, que la loi de 2001 avait pacifié les relations entre contrôleurs et contrôlés. Est‑ce tout à fait exact ? Il suffit de parler un peu avec des élus pour se rendre compte que ce n’est pas du tout acquis et que la notion de contrôle, qui est consubstantielle à la démocratie, n’est pas forcément facile à admettre par les élus locaux. Je crois qu’il faut s’interroger quand on se tient un discours rassurant mais qui ne reflète qu’une partie de la réalité.

Monique Doreau-Tranquard

Je dois préciser que j’ai atténué les propos qui ressortaient de l’enquête. Il est absolument évident que, à part quelques gestionnaires de grosses structures qui ont des services techniques compétents et de ce fait sont quasiment sûrs de ne pas se faire « épingler », tout le monde est d’accord pour dire qu’il n’y a aucune relation de connivence, ni même parfois de communication.

Intervention de la salle

Ce que je pense, en tant qu’historien du droit en tout cas pour ma part, c’est qu’effectivement nous avons un fond qui est la juridictionnalisation de la société et nous avons des tendances qui sont fortes, qui au fond nous aspirent vers une tendance mixte, de type américain, avec d’un côté l’unité et d’un autre côté l’esprit de management. Tout ceci est intéressant. Nous avons une conception affinée de ce qu’on appelait la juridiction à l’anglo-saxonne, d’où le problème du juge unique, d’où le problème de la collégialité, d’où le problème effectivement des juridictions spéciales. Et çà, je voudrais vraiment y insister. En tant qu’historien du droit et spécialiste de la justice, je crois qu’il est un peu dommage finalement que ces juridictions, je le dis à l’intention de mes collègues de lettres, je le dis à l’intention aussi des praticiens, qui ont été tous passionnants à mes yeux pendant ces trois jours, il est quand même dommage que dans la conception continentale de la justice, on confie le contrôle des comptes publics à des juges spéciaux. Et çà, c’est le problème. C’est-à-dire que vous avez effectivement une démocratie en panne. Je suis tout à fait d’accord avec ce qui vient d’être dit et au fond, vous avez rebondi M. Raséra, sur l’essentiel, c’est-à-dire sur l’État de droit, c’est-à-dire sur la démocratie. Quand on veut confier effectivement cet État de droit à un juge spécifique, il est moins puissant que le juge commun, direct, ordinaire. C’est ce qu’a essayé de faire la Révolution et c’est ce qu’on n’a pas assez étudié. On ne sait rien là-dessus. Finalement, en 1789, on confie aux tribunaux de district le contrôle des comptes publics, on se dit : « Eh bien oui, ce sont de petits tribunaux, ce sont des juges ignorants, ce sont des juges qui n’ont pas pour eux le savoir ». Or, cela, c’est la problématique de la justice spécifique, celle du juge savant (celui qui sait, le juge prétorien), créé à partir du Conseil d’État, (c’est celui qui d’ailleurs est contre le juge de cassation à l’époque). Ce juge savant dit : « Moi, je suis légitime parce que je sais ». Or, en fait, dans la conception démocratique, celui qui juge vraiment bien c’est celui qui ne sait pas. Et çà, c’est véritablement un problème. On a de manière périphérique abordé la question. Hier, un de vos collègues disait effectivement que la société française était hiérarchisée, etc. Mais, ce dont on se rend compte, c’est qu’il y a une panne de démocratie. Ce que vous avez dit est passionnant. Mais on évite toujours la même question, c’est-à-dire s’en remettre à un juge effectivement plus proche, un vrai juge, un juge un peu de style médiéval, à mon sens, bien que je ne sois pas médiéviste.

Gilles Miller

Je crois que plusieurs personnes veulent vous répondre. Plusieurs juges que vous avez évoqués, juges savants ou non, je ne sais pas, vont vous répondre.

Catherine de Kersauson

C’est amusant ce que vous dîtes parce qu’en fait, précisément dans cette question de la mise en jeu de la responsabilité des gestionnaires publics qui est une nouvelle piste de notre travail de juridiction financière ouverte par Philippe Séguin, la solution qui est envisagée est absolument à l’inverse de celle que vous évoquez. Entre l’absence de sanction qui prévaut aujourd’hui pour les gestionnaires publics et l’alternative du tout pénal, puisque l’opinion publique demande que le gestionnaire puisse être jugé dans l’hypothèse où il a vraiment très mal fait ou s’il a fait irrégulièrement, l’idée est de dire qu’il faut trouver une solution qui soit ni l’un, ni l’autre. La solution est de s’en remettre, avec un régime de sanctions et une juridiction qui soient dévolus aux affaires des juridictions financières, à la Cour de discipline budgétaire et financière, qui est une juridiction tout à fait spécialisée. On ne va pas vers ce que vous appelez de vos vœux.

Christian Descheemaeker

Je vois deux questions différentes : faut-il que le contrôle des comptes soit confié ou non à un juge ? On a différentes solutions, dans différents pays. En Allemagne, l’institution qui s’appelle « Cour des comptes » a un statut comparable à une juridiction, mais elle n’a pas de pouvoir juridictionnel. En Hollande, c’est la même chose. En Espagne, en Italie, en Belgique, la Cour des comptes est une juridiction comme en France. Ensuite, deuxième question, si juge il y a, doit-il être spécialisé ou non. Là, il y a un débat qui, à mon avis, est insoluble. C’est pour cela d’ailleurs que la Convention européenne des droits de l’homme a ses limites. Vous évoquez le système dans lequel le bon juge est celui qui ne sait rien. On le voit dans certaines séries télévisées. Le juge écoute les deux parties, parfois celles-ci lui chuchotent à l’oreille (cela m’a toujours gêné) et puis il tranche. Nous sommes dans une logique inverse. Et quand je dis « nous », je parle des juridictions de l’ordre administratif. Nous considérons qu’il faut un rapporteur. Celui-ci peut finalement ne pas prendre part à la décision mais il nous faut quelqu’un qui sait, qui connaît le dossier. Et, de mon point de vue, deux systèmes existent avec leur logique, mais un moment vient où il faut choisir l’une ou l’autre mais ne pas chercher à mélanger les deux. Je respecte le système anglo-saxon mais, à mes yeux, surtout dans des métiers comme les nôtres, prendre quelqu’un qui ne connaît rien et attendre de lui une décision juste n’est pas un bon système.

Pour avoir un fils qui enseigne le droit en Grande-Bretagne, je sais que les Anglais sont tout aussi perturbés que nous lorsqu’il leur est demandé de faire des pas vers notre système juridique ou institutionnel. Si je reviens au contrôle des comptes, je laisserai de côté le débat « juge ou pas juge » pour en rester à la question « spécialisé » ou « non spécialisé ». Je n’ai jamais vu de contrôle des comptes efficace exercé par des personnes qui n’ont pas de compétence technique et se revendiquent comme telles. Les commissaires aux comptes ont une formation sérieuse en comptabilité. Les membres des juridictions financières ne sont pas recrutés en fonction de leurs diplômes comptables, mais leur compétence technique s’est beaucoup accrue. Qu’on le veuille ou non, on va, dans cette activité, vers une technicité croissante.

Gilles Miller

Je vais redonner la parole à Mme Doreau-Tranquard mais vous n’ignorez pas que le système mis en place par la Révolution n’a pas marché. Confier à un juge de droit commun, dans un esprit totalement démocratique, les éventuels contentieux qui pouvaient naître à propos de l’argent public et confier à une commission placée, c’était aussi très démocratique, sous l’autorité de l’Assemblée législative, autrement dit de la représentation nationale, le soin de vérifier ces comptes, cela n’a pas fonctionné. Le lien ne s’est jamais fait entre le pouvoir législatif, au nom duquel cette commission examinait, et l’éventuel bras séculier qui pouvait éventuellement infliger à des comptables prévaricateurs ou à des comptables peu diligents ce que nous appelons, dans notre jargon, un « débet ». C’est pour cela qu’on est revenu, après une ou deux tentatives, à un système quasi juridictionnel, dès la fin du xviiie siècle dont on tire toutes les conclusions en créant cette Cour des comptes en 1807. Attention, de ne pas quand même dire d’un juge spécialisé qu’il est un juge spécial. Ce n’est pas parce qu’on est un juge spécialisé que nous jugeons avec tous les défauts des sections spéciales. Le mot « spécial » est quand même très lourd de conséquences, enfin très lourd de sous-entendus et adressé à un juge, vous savez qu’il peut blesser.

Intervention de la salle

J’ai écrit un article sur les juges des sections spéciales qui s’appelle « Mesurer sur le pouvoir du juge » pour l’Institut Max Planck. Vous avez raison, c’est tout le problème justement, parce qu’on finit par avoir une efflorescence de spécialités au point de voisiner effectivement avec ce qu’on appelle la justice des années sombres. Enfin cela importe peu, mais une fois de plus, j’insiste sur les atavismes culturels français.

Gilles Miller

Aucun magistrat des comptes ne parlera plus, mais Mme Doreau-Tranquard…

Monique Doreau-Tranquard

Je me demande si le problème n’est pas posé à côté de ce qu’il est vraiment. Je ne vais pas trancher le débat ouvert par le président Descheemaeker, même si je suis très favorable à un juge spécialisé, surtout dans une matière aussi précise que les finances. Mais je me demande si derrière votre débat il n’y a pas une autre question, à savoir juger de la légalité ou juger de l’opportunité. À mon sens, pour juger de la légalité, il faut un juge spécialisé parce que lui seul peut connaître la loi telle qu’elle est véritablement. En transposant à la médecine, vous n’allez pas chez un pédicure si vous avez une gastrite. Ensuite, ce juge spécialisé, qui aura seul compétence dans cette matière parce qu’il est spécialisé, doit être assez conscient de ses responsabilités. C’est là où vous parlez en termes de démocratie mais l’œil du peuple n’est pas toujours un œil très éclairé. Ce juge doit être assez conscient de ses responsabilités pour éviter autant que faire se peut (mais c’est un être humain, alors il peut lui arriver de ne pas réussir…) de se laisser emporter par ses sentiments personnels : et s’il s’agit par exemple d’un contrôle de gestion, il peut avoir un sentiment personnel qui n’est pas forcément celui de la rigueur juridique. Mais il me semble que derrière votre question sur la démocratie, il faut savoir trancher entre la légalité qui est affaire de spécialistes, et l’opportunité qui est l’affaire des humains, avec leurs éventuelles faiblesses…

Dominique Le Page

Je voudrais juste souligner que ce dialogue est très fructueux alors que j’avais un peu peur de nos rencontres. Je pense que le dialogue entre le passé et le présent est indispensable. Nous, historiens, ne sommes pas des hommes du passé. Nous vivons dans le présent. Je crois que les hommes qui s’intéressent au passé, s’intéressent davantage, encore plus, au présent. À titre d’exemple, depuis que je travaille sur la Chambre des comptes, je lis tout ce qui se dit aujourd’hui sur les Cours des comptes et les Chambres régionales des comptes et il y a plus de similitudes parfois qu’on ne le pense. Les hommes du passé avaient leur logique de fonctionnement que nous avons pour tâche de reconstituer. Quand vous dites « les débats qui viennent d’avoir lieu », il n’y a pas que la Chambre des comptes qui jugeait les comptes, les États par exemple avaient aussi un personnel qui « jugeait » les comptes. On se pose la question de leurs compétences. Ils n’étaient pas juges mais c’est eux qui jugeaient les comptes des trésoriers des États, ce n’était pas des professionnels. L’idée des historiens c’était de dire « ils étaient incompétents » et donc qu’ils pouvaient procéder à des malversations. Ce n’est pas forcément vrai. Ce n’était pas partout des juges qui, à part le cas de la Chambre des comptes, contrôlaient les comptes. Quand on parlait tout à l’heure de professionnalisation, je me pose la question : au xvie siècle, on retrouve à la Chambre des comptes d’anciens trésoriers. Quand on est historien et qu’on a une image sombre de l’argent on a parfois tendance à dire : « Ils ont été trésoriers, donc ils ont volé l’État ». Alors c’est un peu bizarre de mettre des gens qui ont volé l’État comme juges mais en même temps ils savaient aussi comment on volait. En outre ce n’était pas un monde solidaire, il y a eu des clans, des réseaux, donc ils avaient aussi intérêt à dénoncer les malversations des autres.

Cette question de la professionnalisation se pose de longue date. Au xviie siècle, si je prends le cas de la Chambre des comptes de Nantes, on n’a plus ces gens qui ont exercé ces fonctions de finances. Ils sont passés par l’Université. C’est-à-dire qu’ils ont une éducation humaniste, une éducation classique. Ils ne sont pas non plus des professionnels des finances. Alors est-ce qu’ils sont plus compétents ou plus valables que ceux qui étaient avant eux ? Parfois j’ai des doutes. Je me demande comment sont-ils formés, comment apprennent-ils ? Je vois aussi que vous vous posez la question de comment vous apprenez le métier. Vous n’êtes pas expert-comptable, donc comment formez-vous le personnel et comment devenez-vous les spécialistes du jugement en matière de finances ? Ces questions-là se posaient déjà sous l’Ancien Régime. Il y a la question du travail : est-ce qu’ils travaillaient ou est-ce qu’ils ne travaillaient pas ? Nous nous les posons. Vous, vous travaillez, vous nous le dites, on vous croit. Sous l’Ancien Régime, lorsqu’on parle des parlementaires, est-ce qu’ils travaillaient ou est-ce qu’ils ne travaillaient pas ? Les juges travaillaient-ils ou ne travaillaient-ils pas ? Les questions « d’épice » ce n’est pas simplement des questions de se remplir les poches. On est un tout petit peu victime de Racine et de Molière. C’était de la polémique, les épices aussi. Ils travaillaient et donc ils considéraient qu’ils devaient être rémunérés et si on leur enlevait des compétences, ils perdaient les épices, ils perdaient les revenus. Ils étaient comme nous. Les questions d’argent, nous y sommes sensibles. Parfois, je trouve que nous, contemporains, sommes plus sévères pour les hommes du passé à propos des questions d’argent que nous ne devrions l’être.

Gilles Miller

Dans la question fondamentale du recrutement que vous posez, il y a une similitude entre le passé et aujourd’hui. Cela fait écho à ce que disait le président Descheemaeker il y a un instant : « Tout le monde n’a pas le DECS à la Cour des comptes ». C’est aussi vrai dans une Chambre régionale des comptes, mais pourquoi ? Parce qu’on recrute des administrateurs, des hauts fonctionnaires qui apportent l’expérience de la gestion de pans entiers de l’administration, parfois de grands services publics. Pour une institution qui a bien d’autres choses à faire, qui juge les comptes certes, qui les certifie pour la Cour des comptes, certes, mais qui participe à l’audit des grandes politiques publiques de la nation, il est très important d’avoir un recrutement qui ne soit pas étroitement spécialisé. Il s’agit de recruter des spécialistes de tous les aspects de la gestion publique.

Cela fait aussi écho à ce que vous disiez sur ces gens de finances qui devenaient ensuite des gens des comptes. C’était certainement le même esprit qui présidait à ce mode de recrutement.

Intervention de la salle

Je voudrais juste revenir sur ce que disait Monsieur Descheemaeker. Il se trouve que pendant vingt et un ans j’ai dirigé une société anglaise, en Angleterre. J’ai donc eu affaire à la justice, ne serait-ce que pour des affaires de brevets ou des choses comme cela. Il est parfaitement exact qu’il y a effectivement un juge unique mais il est très rare que sur des affaires très techniques, il n’ait pas commencé par se faire assister par des auditeurs ou des gens comme cela. Ceci dit, il est certain que quand on arrive dans des procès, des confrontations juridiques très spécialisées, on a tendance à vous diriger vers tel ou tel tribunal parce qu’il s’occupe plutôt de ces affaires-là. Eh oui. Et la troisième chose c’est que ça a une influence sur quelque chose qui paraît totalement étranger, c’est sur les nominations à la Chambre des Lords parce que c’est la plus haute juridiction du pays et donc il doit y avoir à la Chambre des Lords des gens qui sont des juges, qui sont des juristes de très haut niveau, des juristes qui doivent pouvoir couvrir tous les domaines du droit public et du droit privé.

C’est une question qui se pose toujours. C’est je crois, une des raisons qui fait que les Anglais sont très hésitants à élire la Chambre des Lords.

Christian Descheemaeker

D’ailleurs, le Conseil d’État français utilise assez souvent cet argument en disant : « les Anglais n’ont pas de tribunaux spécialisés mais en réalité ils en arrivent à spécialiser certains tribunaux ». Le Conseil d’État est en train de se trouver des cousins outre-Manche.

Gilles Miller

Je crois que ces contributions et ce débat ont été extrêmement riches et nous avons sans le vouloir abordé le troisième sous-thème que nous avions prévu, qui est celui du métier, des compétences multiples, de la diversité du métier des juridictions financières par-delà les siècles. Ce qu’il y a de commun entre l’Ancien Régime et la période contemporaine, c’est le jugement des comptes. Il y a toujours eu à côté d’autres métiers, toutes les compétences domaniales des anciennes Chambres. Aujourd’hui, des compétences multiples et diverses, que ce soit à la Cour des comptes ou dans des Chambres régionales des comptes, en matière d’audit des politiques publiques, d’examen de la gestion, en matière de certification (Cour des comptes), en matière de surveillance des budgets locaux, pathologiques à travers le contrôle des actes budgétaires (Chambres régionales), sont nécessaires aux juridictions financières. Cette question de la réunion de compétences multiples au sein d’un même organe qui a une vocation a priori unique mais multiforme, nous l’avons implicitement abordée à travers vos questions. C’est ce qui va nous permettre de clore là notre table ronde, en espérant que vous resterez peut-être un petit peu sur votre « faim », ce qui permettra de prévoir une autre table ronde conclusive à l’issue d’un autre colloque historique aussi magnifiquement organisé que celui-ci par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France.

Je terminerai par un mot : on se posait la question de savoir tout à l’heure si nous étions vraiment les héritiers naturels ou si nous avons opéré une captation d’héritage sur le souvenir de nos lointains devanciers. Je crois que nous sommes les héritiers de cette institution aux deux sens du terme. Nous avons hérité quelque chose ; mais comme nous sommes des héritiers, nous nous situons dans un temps largement différent, nous sommes donc des successeurs. Et tout héritier vit avec son temps, et non pas dans celui de la personne dont il a hérité. Merci.

Notes

1 Président de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie.

2 Président de la septième chambre de la Cour des comptes.

3 Présidente de la Chambre régionale des comptes des Pays de la Loire.

4 Président de la Chambre régionale des comptes de Bretagne.

5 Maitre de conférences à la faculté de droit et des sciences sociales de l’Université de Poitiers.

6 Président de la Chambre régionale des comptes de Picardie.

Auteurs

Licencié et diplômé d’études supérieures de sciences économiques de la faculté de droit et de sciences économiques de Paris, diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris et ancien élève de l’ENA. Nommé auditeur à la Cour des comptes en 1974, il a été détaché au ministère des Transports (1979-1981), puis à l’Entreprise minière et chimique, Groupe des Potasses d’Alsace (1981-1986). Avocat général, puis premier avocat général à la Cour des comptes (1986-1995), il a été conseiller maître à la quatrièmechambre de la Cour des comptes (1995-1998). Président de la Chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes (1999-2001), puis de celle d’Île-de-France (2001-2007), il préside depuis juillet 2007 la septième chambre de la Cour des comptes. Il a publié un ouvrage, La Cour des comptes à la Documentation française (3e édition 2005), divers articles sur les juridictions financières et un fascicule du jurisclasseur administratif.Il préside depuis 2009 le comité d’histoire de la Cour des comptes.

Docteur d’État en droit public, maître de conférences hors classe à l’Université de Poitiers. Elle est chargée de mission à l’action culturelle. Ses spécialités sont les finances publiques, les droits et politiques budgétaires et les finances de l’État (locales et communautaires). Ses principales publications sont : « Évaluation à 360 degrés de la Chambre régionale des comptes Poitou-Charentes », Rapport d’analyse et commentaires des résultats de l’enquête réalisée à l’occasion du 25e anniversaire des Chambre régionales des comptes, novembre 2007 ; « Les aides locales au développement économique : un encadrement interne inopérant », Revue française de finances publiques, n° 109, février 2010. Elle va prochainement publier « La sincérité du budget, ou les pérégrinations spécieuses d’une vertu au pays des finances publiques ».

Catherine de Kersauson, conseillère maître à la Cour des comptes, préside la Chambre régionale des comptes des Pays de la Loire depuis avril 2005. Agrégée d’histoire (1979) et ancienne élève de l’ENA (1984-1986), elle a commencé sa carrière comme professeur d’histoire et de géographie (1979 à 1983). Après avoir exercé diverses fonctions à la direction des Relations économiques extérieures du ministère de l’Économie et des Finances (1986-1995), elle a intégré la Cour des comptes en 1995 où elle a exercé les fonctions de magistrat rapporteur, de secrétaire générale adjointe et de secrétaire générale de 1999 à 2001.

Conseiller référendaire à la Cour des comptes, président de la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie depuis 2005. Il a accompli la plus grande part de sa carrière professionnelle au sein des juridictions financières, depuis sa première nomination à la Chambre de Nord – Pas-de-Calais. Successivement en poste en Picardie, dans le Nord – Pas-de-Calais et en Île-de-France, il y a occupé diverses fonctions dont celles du ministère public, notamment près la Chambre des comptes d’Île-de-France. Il a également connu le secteur des chambres de commerce et d’industrie où il a été détaché au début des années 1990. Gilles Miller tient aussi une chronique régulière des travaux des Chambres régionales des comptes dans la revue L’Actualité juridique-Droit administratif (AJDA). Il a publié un ouvrage paru à l’occasion du 25e anniversaire de la décentralisation et du bicentenaire de la Cour des comptes Un juge pour les comptes publics à Rouen, hier et aujourd’hui, avec une préface de Philippe Séguin, Rouen, Éditions PTC, 2008.

Conseiller maître à la Cour des comptes, préside la Chambre régionale des comptes de Bretagne depuis juillet 1999. Docteur en droit public (1975), il a d’abord enseigné à l’Université de Dijon. Après avoir exercé, avant 1982, différentes responsabilités électives dont maire d’une ville moyenne (1977-1982) et vice-président du conseil régional de Bourgogne, il a ensuite dirigé les services du département de la Nièvre (1982-1989) et intègre la Cour des comptes en 1989. Il a publié La démocratie locale, Paris, LGDJ, 2002 et La responsabilité du gestionnaire public local,Rennes, PUR, 2008.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

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