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Penser et construire l’État dans la France du Moyen Âge (XIIIe-XVe siècle)

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Albert Rigaudière

Troisième partie. La vigueur des structures

Avant-propos

Texte intégral

1Penser l’État laissait libre cours à toutes les imaginations et autorisait toutes les fantaisies. En construire les structures impliquait une réflexion mûrie de la part de ceux qui étaient en charge de son devenir. Pareille entreprise nécessitait que fussent conçus, puis mis en œuvre, des projets raisonnables et que, pour pouvoir être conduits à leur terme, ils soient placés entre les mains de gouvernants et d’administrateurs aussi raisonnables que compétents. Évoquer le maquis des structures de l’État naissant, revient à s’interroger sur la longue chaîne des institutions que la monarchie et ses agents ont lentement tendue depuis un centre dont le roi assure la maîtrise vers une périphérie qu’il a encore bien du mal à contrôler. En dépit d’une situation de départ qui ne lui était guère favorable au sortir de la féodalité, l’évolution tourne lentement à son avantage. Non sans difficulté il est vrai, l’État des xive et xve siècles domine les temps de sa difficile gestation et sort vainqueur des nombreuses crises qui, en bien des circonstances, ont failli l’emporter.

2C’est principalement à la qualité et à la vigueur des structures alors mises en place, du sommet jusqu’à la base, qu’il le doit. Contrairement à la destinée qu’avait connue l’Empire carolingien, en grande partie victime dans son échec, de ses ducs et de ses comtes qui s’étaient bien souvent approprié la chose publique dont ils avaient la charge, l’État des xive et xve siècles doit principalement son succès et sa survie à l’action efficace de ses administrateurs et à leur sens du service public qui apparaît comme un des acquis fondamentaux de cette période. Tout cela sans doute parce que le grand mouvement de réflexion lancé depuis le milieu du xiie siècle autour de l’État et des meilleures structures possibles susceptibles d’en assurer le plein succès a poussé très loin l’idée qu’il doit exister, au-dessus des intérêts particuliers du souverain et de ses agents, une notion supérieure – le bien commun – qui les transcende tous parce qu’elle leur est supérieure et qu’elle ne peut se diviser.

3Dès les années 1150, les canonistes engagent une vaste réflexion autour de tous ces thèmes. Préoccupés du devenir de tout un espace politique que libère progressivement un Empire décadent, ils s’interrogent sur les conséquences d’une telle évolution aussi bien pour la papauté que pour les jeunes états dont la présence s’affirme chaque jour davantage sur la scène internationale. Leurs interrogations et surtout leurs réponses se veulent avant tout pratiques. La question qui les agite le plus est de savoir comment doit s’opérer, de manière concrète, la répartition des pouvoirs jusque-là exercés par un Empereur dont ils pressentent la fin prochaine. Voilà qui les conduit à dessiner de nouvelles structures politiques face auxquelles il convient de préserver la toute puissance pontificale, sans paralyser la montée des jeunes états. La réflexion qu’ils affinent en permanence dans ce contexte constamment mouvant s’avère déterminante pour l’avenir des royaumes et cités dont l’aspiration à une vie politique autonome s’affirme chaque jour davantage. Les canonistes prirent largement parti dans ce débat, comme l’atteste Regnum et civitas chez les décrétistes et les premiers décrétalistes (1150- 1250 ercv.) (Ch. X).

4Scruter les nouvelles structures politiques et en définir les contours au plus haut niveau, celui de la cité et de l’Etat, ne suffisait pas à en faire un montage opératoire. Lentement défini et dessiné dans les esprits, l’État devait aussi être pensé et construit de l’intérieur. Romanistes et hommes de pouvoir le comprirent, réalisant très vite que cette impressionnante machine politique qu’ils mettaient en place devait, pour fonctionner immédiatement et de manière durable, être doublée de tout un appareil administratif et judiciaire. Voilà bien une des caractéristiques essentielles du nouvel État qui se met en place à partir des années 1250. Une fois campée la Res publica royale comme une entité indépendante et continue, dotée de pouvoirs pleins et d’un chef au statut clairement défini, il convenait de lui donner tous les moyens d’agir et d’assurer sa pérennité. Cette impérieuse nécessité aide à comprendre comment et pourquoi s’est progressivement tissé, dans la France de saint Louis, puis celle de Philippe le Bel et de tous leurs successeurs, un solide filet administratif et judiciaire dont les mailles ont durablement enserré l’ensemble du territoire et des hommes pour en faire un État fortement centralisé. Autant d’institutions et de structures qui ont servi de relais, permettant ainsi au souverain de déléguer en permanence des pouvoirs qu’un État en plein essor lui offrait trop généreusement pour qu’il pût les exercer seul. Plus les pouvoirs régaliens devenaient réalité, plus le monopole qu’ils représentaient entre les seules mains du seul souverain apparaissait comme théorique, situation qui devait obligatoirement déboucher sur un partage obligé. Nombreux furent les théoriciens du début du xive siècle à le comprendre, à un moment où avec Philippe le Bel, la construction de l’État connaît un tournant décisif. Telle est l’évolution que tente de mettre en exergue État, pouvoir et administration dans la Practica Aurea libellorum de Pierre Jacobi (vers 1311) (Ch. XI). Toujours soucieux de donner à la réflexion qu’il conduit à partir du corpus justinien une portée pratique, l’auteur se montre en permanence soucieux de définir au mieux des structures de pouvoir parfaitement adaptées aux besoins du royaume de France de son temps.

5Une telle recherche, constamment tournée vers les réalités concrètes, ne pouvait manquer de susciter des interrogations autour du droit applicable aux nouvelles structures politiques, administratives et judiciaires qui constituaient la charpente de l’État naissant. La question se posa donc de leur statut, mais aussi du système juridique dans lequel elles seraient appelées à évoluer, tout comme du droit qu’elles seraient amenées à appliquer ou mieux, à créer. Car, au sortir de la féodalité, existait un véritable vide juridique pour un système politique en voie de dépersonnalisation et d’institutionnalisation. D’un roi jusque-là maître d’un État qu’il avait le plus souvent géré en ayant principalement recours aux règles du seul droit privé, il fallait désormais en venir à un souverain dont l’Etat qu’il avait en garde n’était plus attaché à sa personne, mais à l’institution qu’il avait simplement mission de représenter. Pour mener à bien une telle évolution, une profonde mutation juridique s’imposait qui permît de passer d’une gestion essentiellement privée à une gestion principalement publique de l’État et de ses services. Cette mutation juridique, sans doute la plus importante dans la genèse de l’État moderne, ne put se faire qu’à travers une lente prise de conscience. Elle devait, au terme d’une longue maturation, conduire à une constatation simple – l’État et ses structures ne peuvent s’accommoder d’une gestion soumise aux règles du seul droit privé –, mais dont les conséquences étaient bien difficiles à assumer : construire de toutes pièces un droit nouveau qui fût un véritable droit de l’État. La doctrine, qui ne cessa de se pencher sur cette question depuis la remise à l’honneur du droit de Justinien, apporta beaucoup à cette lente construction d’un droit spécifique applicable à l’État, à ses structures et à ses hommes. Mais, en ces trois derniers siècles du Moyen Âge, sans doute plus que la réflexion théorique, c’est bien davantage le savoir-faire des hommes de pouvoir et la routine institutionnelle qui façonnèrent patiemment un véritable droit de l’État et de son administration. Ainsi on ne s’étonnera guère que Pratique politique et droit public dans la France des xive et xve siècles (Ch. XII) aient en permanence marché de pair pour fixer le cadre juridique des structures du nouvel État et définir le statut de ses agents.

6Question cruciale à partir du moment où, de strictement privé qu’il était, le service du prince devient un véritable service public et où les agents jusqu’alors attachés à sa personne furent progressivement transformés en agents de l’État. Ces nouveaux hommes de pouvoir, techniciens du gouvernement, de la justice et de l’administration, se trouvent désormais placés dans une situation qui implique un véritable dédoublement de leur situation juridique de personnes privées qu’ils demeurent et d’hommes publics qu’ils deviennent. Plus s’institutionnalise l’État et plus il s’individualise par rapport à la personne du souverain, plus il devient indispensable de définir pour ses agents un statut spécifique. Destiné à prendre en compte leur nouvelle qualité de serviteur de l’État, il doit leur assurer de solides perspectives de carrière dans les nouvelles fonctions qu’ils assument, fonctions dont la spécificité ne peut s’accommoder des règles du droit commun. C’est ainsi tout un droit nouveau qui se met en place, un droit du service de l’État que les tribunaux, en particulier le Parlement, contribuent largement à façonner parallèlement à la législation. Que les nouvelles règles ainsi posées soient d’origine jurisprudentielle ou législative, il est bien rare qu’elles le soient en fonction d’une ligne directrice préconçue. Le plus souvent, c’est au gré des événements, en fonction des circonstances et des besoins, que la lente conception de ce statut connaît les avancées les plus remarquables. Législation et jurisprudence ne font alors guère mieux que prendre acte d’une évolution inéluctable qui, en bien des cas, connaît en période de crise une accélération subite vers de nouveaux acquis. Tel est bien ce qui s’est produit dans le courant des années 1357-1359 quand, au terme d’une période de dramatique tension entre les États et le pouvoir, le régent Charles réussit à réintégrer dans leur fonction des agents qu’il avait été contraint de destituer. Ces Destitution d’officiers et reconstitution de carrières au milieu du xive siècle (Ch. XIII) témoignent avec vigueur du rôle de tout premier plan joué par les crises politiques dans la lente maturation d’un droit de la fonction publique destiné à garantir ses agents contre tout abus du pouvoir, mais aussi à faire d’eux des serviteurs exemplaires du prince.

7Lui aussi se doit d’être partie prenante de ce réseau de recherche de la perfection. Clef de voûte de toutes les structures et les transcendant toutes, il apparaît à tous comme soumis à un statut tellement spécifique qu’il n’a pas à être défini, ni par la loi, ni par la jurisprudence. Fruit de la main de Dieu qu’on veut y voir partout et aboutissement d’une pratique séculaire, un tel statut défie la sagacité des hommes. Il se dérobe face à leur vouloir et échappe à leur dictée. Même s’ils ne parviennent pas à tailler un habit juridique pour leur roi, ni à écrire ce qui serait une manière de statut, ils peuvent à tout le moins penser et réfléchir à ce qu’il pourrait être. Loisir aussi leur est donné – et ils sont nombreux à le faire tout au long des trois derniers siècles du Moyen Âge – de dire et d’écrire ce que doit être, à leurs yeux, le meilleur souverain et selon quelles normes devrait être régie sa fonction. Certains vont même beaucoup plus loin qui, sous couleur d’aider et de conseiller leur roi, s’érigent parfois en véritables censeurs de sa manière d’être et de sa politique comme l’atteste Le bon prince dans l’œuvre de Pierre Salmon (Ch. XIV).

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