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Les crises de la dette publique

 | 
Gérard Béaur
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Gérer au mieux sa dette

La restructuration de la dette de l’État en Grande-Bretagne (1693-1799)  

Anne L. Murphy

Texte intégral

Introduction

1Les spécialistes des finances publiques du xviiie siècle considèrent la bulle de la Compagnie de la mer du Sud (South Sea Company) de 1720 comme la plus grande crise économique de l’époque. L’image d’un pays rendu fou par les excès de la spéculation – comme l’illustre la gravure de Hogarth The South Sea Scheme – séduit à la fois les spécialistes, pour qui « l’exubérance irrationnelle » est une caractéristique des crises financières, et ceux qui cherchent à établir que les bulles résultent de l’anticipation rationnelle de futurs gains1. Dans la représentation qu’en fait Hogarth, le monument commémoratif du grand incendie de 1666 devient le symbole de la destruction de la City par la Compagnie de la mer du Sud. Dans la cacophonie des images allégoriques de la gravure, on entrevoit le Commerce endormi pendant que la Fortune est mise en pièces par le Diable, l’Honnêteté soumise au supplice de la roue par l’Intérêt personnel et l’Honneur fouetté par l’Infamie2. Le message est clair : la crise provoquée par le montage financier de la Compagnie de la mer du Sud a conduit à la décadence morale de la société et a sapé les fondements de l’économie. Ces images se sont révélées particulièrement vivaces face à toute tentative de changement de la perception des événements liés à la South Sea Bubble.

  • 3  Julian Hoppit, « Financial Crises in Eighteenth-Century England », Economic History Review, vol. 3 (...)
  • 4  Autres analyses des crises économiques et financières au cours du xviiie siècle : Thomas Southclif (...)

2Pourtant, bien que la « crise » née de l’éclatement de la bulle ait affecté durablement l’inconscient national, l’impact économique réel du montage financier ne fut pas majeur. Julian Hoppit a montré qu’il n’y eut pas d’augmentation notable des faillites dans le sillage de l’éclatement de la bulle et que les conséquences négatives restèrent circonscrites à Londres et à ses environs immédiats3. Le montage financier lui-même ne fut pas non plus un échec total. Comme exposé ci-après, l’objectif fut atteint. La restructuration de la dette de l’État, dont le besoin se faisait largement sentir, fut facilitée. Le présent article démontrera que les crises qui se sont succédé au cours du xviiie siècle ont conduit à la modification lente – mais certaine – de la nature, de la structure et du mode de gestion de la dette publique britannique. L’analyse portera tout d’abord sur les années 1696-1697, 1710-1711, 1720, 1748-1749, 1780 et 1793 à 17994. Elle démontrera que ces périodes représentent des étapes clés de l’évolution de la gestion des finances publiques britanniques. Elle révélera que si les réponses à la crise furent initialement formulées sous la pression des détenteurs de créances publiques qui exigeaient la garantie de la fiabilité des promesses gouvernementales en matière financière, en fin de compte c’est l’État qui afficha spontanément une volonté puissante de prouver son intégrité.

I. Naissance de la dette publique

  • 5  Anne L. Murphy, The Origins of English Financial Markets: Investment and speculation before the So (...)

3Au début des années 1690, l’État britannique fut contraint de recourir à la dette publique sur le long terme. La Glorieuse Révolution de 1688 avait porté sur le trône d’Angleterre le Stathouder des Provinces-Unies, Guillaume III d’Orange, dont l’un des premiers actes avait été d’engager son nouveau royaume dans une guerre contre le roi de France, Louis XIV. Ne disposant d’aucun mécanisme pour emprunter de fortes sommes, le gouvernement de Guillaume commença par emprunter à court terme auprès de riches personnages. Toutefois, à partir de 1692, la poursuite de la guerre nécessitant de plus en plus de moyens et menaçant d’assécher les ressources déjà limitées de l’économie, il lui fut impossible de continuer à utiliser ce mode de financement. La fiabilité des créances de l’État était au plus bas, dans la mesure où les titres existants subissaient une décote importante à la revente sur le marché secondaire et séduisaient de moins en moins d’investisseurs5. L’État se tourna alors vers d’autres solutions pour lever des fonds qui lui permirent de toucher un plus grand nombre de créanciers et d’emprunter à plus long terme. Plusieurs mécanismes innovants, dont le détail figure au tableau 1 ci-dessous, furent mis en place.

Tableau 1. Emprunts d’État à long terme, 1693‑1698

Date du décret royal autorisant l’emprunt

Montant emprunté
(livres sterling)

Taux d’intérêt
(%)

Propriétés de l’emprunt

Janvier 1693

108 100

10 jusqu’au milieu de l’été 1700, puis 7

Tontine

Janvier 1693

773 394

14

Rente viagère sur une tête

Février 1694

118 506

14

Rente viagère sur une tête

Mars 1694

1 000 000

14

Loterie nationale
« Million Adventure »

Avril 1694

1 200 000

8

Les souscripteurs de cet
emprunt furent ensuite réunis pour former la
Banque d’Angleterre

Avril 1694

300 000

10, 12 et 14

Rente sur une, deux et trois têtes

Avril 1697

1 400 000

6,3

Loterie nationale « Malt » : cette loterie fut
un échec et l’État transforma les billets
en monnaie

Juillet 1698

2 000 000

8

Les souscripteurs de cet
emprunt furent ensuite
réunis pour former la nouvelle Compagnie
des Indes orientales

6 900 000

Source : Peter G. M. Dickson, The Financial Revolution in England : A study in the development of public credit, Londres, Ashgate, 1967, p. 47-49.

  • 6  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 47-49.
  • 7  James MacDonald, « The importance of not defaulting: The significance of the election of 1710 », i (...)
  • 8  Charles Davenant, An Essay Upon Ways and Means of Supplying the War, Londres, 1695, p. 26-27.

4Ces mécanismes n’aboutirent pas à la levée de montants importants au cours de la guerre de la ligue d’Augsbourg. Les dépenses totales de l’État atteignirent 72 millions de livres sterling entre 1688 et 1702, alors que ces nouveaux instruments d’emprunt à long terme ne rapportèrent qu’un peu moins de 7 millions6. Toutefois, la mise en place de nouveaux mécanismes d’emprunt devait avoir, sur le long terme, des conséquences importantes sur la stabilité financière de l’État britannique. La possibilité d’utiliser l’épargne d’une grande partie de la population élargit l’éventail des fonds disponibles pour l’investissement. Il s’agissait principalement de fonds non productifs : épargne des veuves, célibataires, orphelins, des membres du clergé, des avocats et médecins, des employés de maison, des œuvres de charité et des Églises. Ces fonds représentaient une base stable pour la constitution d’une dette publique et, comme le remarque James MacDonald, la dispersion de la dette auprès d’un large public imposait à l’État de mieux garantir la crédibilité de ses engagements financiers7. En fin de compte, la stabilité financière devait devenir une priorité stratégique pour assurer le succès des projets géopolitiques. En effet, l’ensemble des commentateurs de l’époque reconnut que « tout l’art de la guerre réside en quelque sorte dans son financement […] le prince qui a le plus de chances de succès et de conquêtes n’est pas celui qui dispose des hommes les plus valeureux, mais celui qui parvient le mieux à trouver de l’argent pour nourrir, vêtir et payer son armée8 ».

II. Premières crises

  • 9  J. Hoppit, « Financial Crises… », art. cit., p. 48.

5Des crises survinrent toutefois régulièrement au cours des premières années d’existence de la dette publique. Dès 1696, les nouveaux fonds consacrés à son financement étaient déficitaires, les créanciers publics ne croyaient plus dans les promesses de l’État et le pays était au bord de la faillite. D’autres crises eurent lieu en 1701, 1710-1711, 1715, 1720 et 17459. Mais à part la bulle de la Compagnie de la mer du Sud, aucune de ces crises n’était due à une exubérance irrationnelle. Les crises de 1715 et 1745 furent consécutives aux guerres jacobites. Elles furent courtes et entièrement dues à la crainte qu’un changement de régime ne conduise à un défaut. D’autres crises furent causées par l’insuffisance des fonds consacrés au service de la dette. Elles étaient également liées au manque de confiance des créanciers dans la capacité de l’État à honorer ses dettes ; elles mettent en question l’une des explications les plus courantes du développement de la stabilité financière et économique de la Grande-Bretagne.

  • 10  Douglass North et Barry R. Weingast, « Constitutions and commitment: The evolution of institutions (...)
  • 11  D. North et B. R. Weingast, Constitutions and Commitment…, op. cit. ; John Brewer, The Sinews of P (...)
  • 12  Michael J. Braddick, State formation in early modern England c. 1550-1700, Cambridge, Cambridge Un (...)
  • 13  A. Murphy, « Demanding credible commitment: Public reactions to the failures of the early financia (...)
  • 14  Nathan Sussman et Yishai Yafeh, « Institutional reforms, financial development and sovereign debt: (...)

6Dans un article maintes fois cité, Douglass North et Barry Weingast affirment que la Glorieuse Révolution de 1688 représente une étape clé dans les relations de l’État britannique avec ses créanciers10. Leurs arguments reposent sur les accords ayant mis fin à la Révolution, aux termes desquels le contrôle des finances publiques fut confié à un Parlement responsable devant un électorat, bien que cet électorat soit restreint et non représentatif. Le Parlement prit également la précaution d’allouer spécifiquement certaines recettes fiscales de l’État au paiement des intérêts des emprunts à long terme qui s’accumulaient. Les auteurs considèrent que cette décision a contribué tout particulièrement au renforcement de la crédibilité des engagements de l’État en matière de remboursement11. Cependant, North et Weingast ont été critiqués par de nombreux experts qui ont démontré que l’accord financier consécutif à la Glorieuse Révolution faisait partie d’un processus beaucoup plus long, qui avait en réalité commencé par les changements imposés par le financement des guerres civiles anglaises (1642-1651)12. De plus, North et Weingast ont omis de reconnaître que, bien que l’accord conclu à l’issue de la Glorieuse Révolution ait confié le contrôle des finances publiques au Parlement, il ne lui donnait pas les moyens de se doter d’une expertise suffisante pour garantir l’efficacité de sa gestion financière13. Il a également été démontré que les effets positifs de la prise de contrôle du Parlement sur les finances publiques ont été bien plus longs à se faire sentir qu’ils ne le suggéraient. Ce n’est qu’au milieu du xviiie siècle que les taux d’intérêt de la dette publique de la Grande-Bretagne sont devenus inférieurs à ceux de ses rivaux européens14.

  • 15  A. Murphy, The Origins of English Financial Markets…, op. cit.
  • 16  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 344-349.

7La crise de 1696-1797 offre un bon exemple du problème auquel le Parlement se vit confronté. Les emprunts à long terme souscrits au milieu des années 1690 étaient très coûteux et difficiles à assumer. Ils résultaient de l’action d’individus extérieurs au gouvernement qui faisaient passer leur propre profit avant la crédibilité des engagements de l’État et qui, par conséquent, avaient tendance à promettre beaucoup et offrir peu15. De plus, comme le montre le tableau 1, un État désespérément à la recherche de fonds se voyait contraint d’offrir des taux d’intérêt élevés pour attirer de nouveaux investisseurs, ce qui augmentait les coûts. Cet ensemble de facteurs eut pour conséquence l’insuffisance des recettes fiscales censées couvrir les intérêts et les dividendes relatifs aux nouveaux emprunts. Ce manque de moyens fut encore aggravé par la réticence du gouvernement à lever de nouveaux impôts, sauf sur des durées très courtes. Dès 1696 et 1697, le déficit des recettes fiscales allouées au service de la nouvelle dette publique atteignait environ 5 millions de livres sterling16. Le Parlement ne pouvait plus faire face à ses obligations financières.

  • 17  A. Murphy, The Origins of English Financial Markets…, op. cit., p. 55-56.

8Cette situation financière périlleuse fut encore exacerbée par un problème économique préexistant : l’état catastrophique des pièces de monnaie dont la plupart étaient endommagées et étaient loin de peser le poids correspondant à leur valeur faciale. Bien que la valeur symbolique de ces pièces ait été reconnue avant la guerre, la fabrication de lingots pour financer l’effort de guerre à l’étranger provoqua une perte de confiance du public dans les pièces restantes. En 1696, il fut décidé de rappeler et de refrapper toute la monnaie. Cette opération était nécessaire, mais fut très déstabilisante. La situation militaire devenant de plus en plus incertaine, en 1696 et 1697 il apparut clairement que la faillite et la défaite étaient inévitables17.

  • 18  A. Murphy, The Origins of English Financial Markets…, op. cit., p. 57. Voir aussi Dennis Rubini, « (...)
  • 19  A. Murphy, The Origins of English Financial Markets…, op. cit., p. 64.

9Une tentative d’assouplissement de la charge financière par la création d’une entité concurrente face à la Banque d’Angleterre nouvellement créée n’eut pas plus de succès. La Land Bank, qui bénéficiait du soutien général des représentants de toutes les tendances politiques, devait recueillir 2,5 millions de livres sterling en espèces. Mais le moment était mal choisi. La dépression économique et le renouvellement des pièces avaient considérablement réduit la quantité de monnaie en circulation, et la décision mal avisée d’interdire à quiconque ayant un lien avec la Banque d’Angleterre d’investir dans la Land Bank réduisit d’autant le volume des fonds disponibles. En fin de compte, la Land Bank ne put réunir que 7 000 livres sterling de souscriptions et seul un quart de ce montant fut effectivement versé18. Lorsque la Land Bank fit défaut, le Parlement demanda à la Banque d’Angleterre de se substituer à elle pour mettre à disposition les fonds promis, et d’y ajouter le financement d’une série d’échéances (ou d’emprunts à court terme). La Banque d’Angleterre refusa de prêter les 2,5 millions de livres sterling, arguant du fait que l’État n’avait pas été en mesure, jusque-là, d’honorer ses dettes existantes. En ce qui concerne le financement des échéances, toutefois, la banque fut plus conciliante et accepta une opération qui fut, pour l’essentiel, un échange de créances contre des actifs19. Cependant, les soucis financiers de l’État ne prirent fin qu’avec la fragile déclaration de paix signée avec la France en septembre 1697. Si la guerre avait continué, les premières expériences de la Grande-Bretagne en matière d’endettement à long terme se seraient certainement soldées par un échec. Contrairement à ce que suggèrent North et Weingast, le fait de confier au Parlement le contrôle du système financier n’apporta rien de plus en termes de crédibilité. En réalité, le Parlement eut autant de mal à gérer le dossier complexe des finances publiques que les monarques de la dynastie des Stuart qui l’avaient précédé.

  • 20  Ann M. Carlos, Erin K. Fletcher, Larry Neal, Kirsten Wandschneider, « Financing and refinancing th (...)
  • 21  J. Lawrence Broz et Richard Grossman, « Paying for privilege: The political economy of Bank of Eng (...)

10Les analyses historiographiques du règlement de la crise financière qui suivit la Glorieuse Révolution omettent souvent de reconnaître que ce sont les problèmes survenus en 1696 et 1697 qui sont à l’origine d’une nouvelle approche de la gestion de la structure de la dette : l’échange de créances contre des actifs. Ce montage continua à être utilisé et s’affina peu à peu pendant la première partie du xviiie siècle. En 1705, par exemple, le capital de la Banque d’Angleterre fut multiplié par deux et porté à 4,4 millions de livres sterling afin de refinancer, par échange de créances contre des actifs, un total de 99 ans d’échéances correspondant au financement de la guerre de la ligue d’Augsbourg et de la guerre de succession d’Espagne (1701-1714)20. Comme nous le verrons, la plus ambitieuse de ces opérations fut le montage financier de la Compagnie de la mer du Sud, organisé en 1720. L’échange de créances contre des actifs fut un instrument essentiel des débuts du financement de la dette de l’État parce qu’il permettait de rationaliser des emprunts très onéreux, indispensables au financement des temps de guerre. Ces opérations consistèrent essentiellement à échanger des créances à taux élevés détenues par de nombreux prêteurs contre des créances moins chères contrôlées par une seule institution : soit la Banque d’Angleterre, soit, par la suite, la Compagnie de la mer du Sud. Les créanciers y trouvèrent un avantage, puisqu’ils furent en mesure d’échanger des créances dont les intérêts n’étaient pas couverts ou pas versés contre des actions dont les dividendes étaient versés plus régulièrement et qui offraient des perspectives de plus-value en cas de hausse des cours. Les institutions, qui ne pouvaient exercer leur activité que sur octroi d’une licence par le Parlement, tirèrent avantage de l’imbrication accrue de leurs liens avec l’État et de la dépendance de celui-ci vis-à-vis de leur gestion financière21. Dans ces conditions, leur avenir était assuré, car elles avaient la certitude de dégager des profits sur les activités de gestion financière.

III. Crise politique

  • 22  Carl Wennerlind, Casualties of Credit: The English financial revolution, 1620-1720, Cambridge, Har (...)
  • 23  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 361-363.
  • 24Ibid., p. 362.
  • 25  C. Wennerlind, Casualties of Credit…, op. cit., p. 166.

11Malgré le recours à des expédients pour gérer la dette, le financement de la guerre resta problématique pour l’État britannique. En effet, si la guerre de succession d’Espagne (1701-1714) marqua l’accession de la Grande-Bretagne au statut de grande puissance mondiale, son coût fut toutefois élevé22. Avec une moyenne de 7 millions de livres sterling par an, les dépenses de guerre atteignirent un niveau sans précédent, et bien que le système de collecte des impôts ait été amélioré depuis les années 1690, les recettes fiscales allouées au service de la dette ne furent pas suffisantes. Entre 1708 et 1710, les fonds manquèrent pour le paiement de la solde des militaires, qui fut versée avec parfois des mois, voire des années de retard, et la plupart des créances à court terme de l’État furent accompagnées d’une importante prime d’émission23. La prime d’émission des emprunts de la marine, notamment, passa de 12 % en 1708 à plus de 25 % en 1710 et plus de 30 % l’année suivante24. Le prix des bons du Trésor, qui avaient pourtant acquis la réputation d’être aussi sûrs que des espèces, passa au-dessous de la valeur nominale25.

  • 26Ibid., p. 161.

12Bien que causé par le financement de la guerre, le déclin de la fiabilité de la dette publique fut également dû, pendant la période précédant les années 1710-1711, à une autre source d’inquiétude. À cette époque, ainsi que l’exprime avec éloquence Carl Wennerlind, « l’image de la dette de l’État était influencée par l’opinion lointaine d’un public amorphe, sur l’avenir d’une administration publique désincarnée et individualisée26 ». Cette idée était intimement liée aux tendances politiques puisque, entre sa naissance dans les années 1690 et l’année 1709, la dette publique s’était développée sous l’administration d’un Parlement dominé par les Whigs. Le parti des Whigs était une vague coalition de commerçants, d’hommes d’affaires et de religieux non conformistes généralement bien disposés à l’égard des milieux d’affaires de la City et de l’évolution qui avait eu lieu dans la finance depuis la Glorieuse Révolution. Le parti d’opposition, les Tories, était une alliance de « dignitaires religieux, propriétaires fonciers » considérés comme hostiles à la City. On craignait qu’un gouvernement dirigé par les Tories soit au mieux incompétent sur la gestion financière de l’État et, au pire, fasse défaut sur le paiement de la dette.

  • 27  B. W. Hill, « The Change of Government and the ‘Loss of the City’, 1710-1711 », Economic History R (...)

13Vers 1709, au beau milieu d’une nouvelle guerre interminable et alors que le problème de la dette s’était nettement aggravé, les Whigs commencèrent à perdre le contrôle de la situation politique. La situation fut encore aggravée par la destitution, fin 1709, du docteur Henry Sacheverell (décédé en 1724) qui avait profité de son statut d’homme d’Église pour remettre en question la légitimité du régime mis en place après la Glorieuse Révolution et fustiger les religieux non conformistes du parti des Whigs qui tentaient de contrôler la City27. Sacheverell obtint un large soutien dans toutes les strates de la société et des émeutes se produisirent après son arrestation. La relative clémence de sa condamnation sembla confirmer la validité de ses affirmations.

  • 28  C. Wennerlind, Casualties of Credit…, op. cit., p. 167.
  • 29  Citation extraite de B. Hill, « The Change of Government… », art. cit., p. 400.
  • 30  B. Hill, « The Change of Government… », art. cit., p. 400.

14La stabilité de la City fut de nouveau compromise en juin 1710 lorsque la reine Anne chassa du poste de secrétaire d’État le comte de Sunderland, membre des Whigs, pour y placer un Tory28. Cette décision inquiéta les milieux de la City. La duchesse de Marlborough en informa la reine en ces mots : « J’ai récemment entendu tous les hommes éminents de la City déclarer, en l’honneur du Grand Argentier […], que s’il devait être remercié, ils n’accepteraient plus de prêter un sou29 ». Les milieux de la City étaient également très conscients de leur position de force. Ils savaient que le gouvernement dépendait de la Banque d’Angleterre non seulement pour le financement des emprunts à long terme qu’il avait contractés depuis sa création et par la suite, mais également pour le financement des bons du Trésor et l’octroi régulier de prêts à court terme30. Ils cherchèrent donc à s’assurer que rien ne serait entrepris afin de mettre en place un gouvernement Tory. Mais conduits par Gilbert Heathcote, administrateur de la Banque d’Angleterre et éminent commerçant du parti des Whigs, ils présumèrent trop de leur puissance lors de la présentation de leurs exigences à la reine Anne en août de la même année. Celle-ci répondit en destituant le Grand Argentier du Royaume, Sidney Godolphin. Ce dernier était un Tory modéré ouvert à certaines idées des Whigs et sa gestion prudente des finances publiques lui avait attiré la sympathie des milieux de la City. Pour cette raison, les Whigs affirmaient que l’expertise de Godolphin était indispensable.

  • 31  J. Macdonald, « The importance of not defaulting… », art. cit., p. 127. Voir aussi David Stasavage (...)
  • 32  B. Hill, « The Change of Government… », art. cit., p. 404.

15Un scrutin eut lieu à la fin de 1710. Les résultats parvenant au cours des mois d’octobre et novembre semblèrent indiquer une volonté d’aller vers un gouvernement suivant la ligne dure du parti Tory, qui serait hostile à la City31. Le cours des actions de la Banque d’Angleterre et de la Compagnie anglaise des Indes orientales s’orienta à la baisse. Nombreux furent ceux qui commencèrent à considérer que la fiabilité de la dette publique était définitivement perdue32. La défaite de l’armée britannique à Brihuega marqua le point décisif de la crise. L’ensemble des parties prit conscience de la nécessité de coopérer. Le nouveau chancelier de l’échiquier, Robert Walpole, commença à prendre des mesures pour reconstituer les finances du pays avec l’aide de la Banque d’Angleterre qui, depuis le départ de Gilbert Heathcote du conseil d’administration, faisait preuve de meilleures dispositions.

  • 33  H. J. Paul, The South Sea Bubble…, op. cit.

16Comme nous l’avons vu, les problèmes survenus en 1696-1697 avaient été résolus par l’échange de créances à court terme contre des actions de la Banque d’Angleterre. En 1711, le nouveau gouvernement Tory se tourna non pas vers la Banque d’Angleterre, favorable aux Whigs, mais vers une nouvelle société commerciale de tendance Tory, la Compagnie de la mer du Sud. L’objet de cette société, créée en 1711, était la traite des esclaves, d’une part, et le financement de la dette publique, d’autre part33. Sa première action, couronnée de succès, fut l’échange de 9,2 millions de livres sterling de dette publique à taux variable, dont le cours s’était effondré, contre des actions de son capital. En contrepartie de ce geste, le gouvernement s’engagea à servir un intérêt de 6 %, garantissant ainsi une bonne source de revenus à la Compagnie de la mer du Sud. La dimension commerciale de la société ne constituait pas beaucoup plus qu’une activité de façade, mais elle était utile pour inspirer confiance dans le montage.

  • 34  B. Hill, « The Change of Government… », art. cit., p. 410.
  • 35Ibid., p. 396 et 411.

17Bien qu’il soit souvent fait état de l’allégeance de la Compagnie de la mer du Sud au parti Tory, l’opposition de la société aux idées des Whigs était largement superficielle. De même, lors de sa création, la Banque d’Angleterre reçut l’assurance que ses relations avec le gouvernement ne seraient pas affectées et que son monopole ne serait pas entamé34. L’arrangement se fit donc à l’amiable. Hill considère que la fin des querelles politiques de 1710-1711 et la création de la Compagnie de la mer du Sud entraînèrent « la consécration d’une alliance définitive et satisfaisante entre le gouvernement et les “intérêts financiers” et qu’à compter de cette date, les relations entre le Parlement et la City furent cordiales35 ». Ce point a son importance. Pour que la dette soit considérée comme fiable, il fallait qu’elle le reste quel que soit le régime politique. L’accord intervenu en 1711 fit disparaître la crainte d’une perte de fiabilité de la dette lors d’un changement de régime et prouva que la révolution financière entreprise dans les années 1690 faisait dorénavant partie intégrante de la gestion des finances publiques.

IV. La bulle de la Compagnie de la mer du Sud

  • 36  C. Kindleberger, Manias, Panics and Crashes…, op. cit., p. 78.

18Kindleberger qualifie la bulle de la Compagnie de la mer du Sud d’escroquerie36. À tort. Comme nous l’avons vu, l’échange de créances contre des actifs avait été efficacement utilisé à plusieurs reprises depuis la fin des années 1690. Lorsque la Compagnie de la mer du Sud proposa son montage financier en 1719, elle reprit une stratégie classique dont l’efficacité avait été prouvée. Elle répondait également à une menace politique provenant de France où John Law, « honnête homme » et joueur d’origine écossaise, avait commencé à instaurer un système financier identique à celui de la Grande-Bretagne ; ce système comportait une banque d’émission de monnaie, créée en 1716, dont les actions furent proposées pour financer la dette existante de l’État. Law mit ainsi en œuvre un système d’échange de créances contre actifs déjà régulièrement utilisé en Grande-Bretagne. La création de la Banque générale s’accompagna de la transformation de la Compagnie du Mississippi, qui disposait du monopole du commerce avec la Louisiane française. Si ces innovations ne furent pas, à long terme, couronnées de succès, elles semblaient être fructueuses en 1719 – ce qui incita la Compagnie de la mer du Sud à élaborer son propre montage financier et le gouvernement britannique à l’adopter. Le fait que la Compagnie ait été trop ambitieuse dans son projet de montage financier visant à privatiser l’intégralité de la dette publique, à l’exception des obligations déjà détenues par la Banque d’Angleterre, explique que des problèmes soient apparus.

  • 37  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution, op. cit.; L. Neal, The Rise of Financial Capitalism…, (...)
  • 38  J. Hoppit, « Financial Crises… », art. cit., p. 47.

19L’histoire de ce montage financier est trop connue pour être ici davantage analysée. Après avoir d’abord fait l’objet d’une attention et d’un soutien considérables, le montage s’effondra de manière spectaculaire à la fin de l’été 1720, provoquant pertes financières et colère face à la duplicité supposée de la Compagnie de la mer du Sud et à l’incompétence du Parlement ayant permis la réalisation de ce montage37. Très vite, dans tout le pays, l’effondrement de ce dernier et la crise économique qui en aurait découlé ont été invoqués comme cause de la ruine des familles et des économies locales. L’analyse des conséquences économiques de la bulle présente cependant un éclairage plutôt différent. Les premiers acteurs touchés vivaient à Londres et jouaient déjà un rôle dans le domaine du crédit public : agioteurs, orfèvres et commerçants importants. Les liens entre le crédit public et privé qui auraient pu permettre la propagation de la crise à l’ensemble du monde économique étaient à l’époque défaillants. De même, l’économie n’étant alors pas intégrée à l’échelle nationale, les crises se répandaient lentement aux régions situées en dehors de Londres. Comme Hoppit l’affirme, par conséquent, « les ondes de choc de la crise ont déferlé sur la City et l’ont fait vaciller, mais ne se sont pas propagées au reste du pays38 ».

  • 39  A. Carlos, E. Fletcher, L. Neal et K. Wandschneider, « Financing and refinancing the War… », art.  (...)
  • 40  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 161.
  • 41Ibid.
  • 42  A. Carlos et al., « Financing and refinancing the War… », art. cit., p. 154.
  • 43  H. J. Paul, The South Sea Bubble, op. cit., p. 104.

20Par ailleurs, comme l’indiquent Carlos et al., l’élément le plus important du montage financier de la Compagnie de la mer du Sud ne fut pas l’éclatement de la bulle, mais plutôt le processus de démantèlement de ce montage39. Les directeurs de la Compagnie de la mer du Sud furent naturellement traînés devant le Parlement et leurs biens confisqués pour calmer la colère des créanciers publics qui réclamaient justice. Toutefois, ce démantèlement fut méthodique et reposa davantage sur du pragmatisme que sur les appels à la vengeance lancés par les créanciers publics. Ce fut également un exploit considérable compte tenu des intérêts divergents des détenteurs d’actions et d’obligations de la Compagnie de la mer du Sud parmi lesquels se trouvaient, comme Dickson le montre, quelque « 30 000 personnes, groupes et entreprises, dont de nombreux riches financiers et commerçants londoniens, des organismes de financement, des banques et des compagnies d’assurances40 ». En outre, le secteur privé participa au financement des investissements du montage, et le montant des contrats de prêt souscrits, selon l’estimation certainement exagérée d’un contemporain, se serait élevé à environ 90 millions de livres sterling à la fin de 172041. Le processus de démantèlement de ce montage complexe fut orchestré par Robert Walpole. Environ 4 millions de livres sterling du capital social de la Compagnie de la mer du Sud furent finalement transférés à la Banque d’Angleterre. Le reste, qui s’élevait à environ 38 millions de livres sterling, fut proposé aux investisseurs pour moitié sous la forme d’actions de la Compagnie, l’autre moitié étant composée de rentes perpétuelles qui rapportaient 5 % pendant 5 ans, puis 4 % les années suivantes. Aucune garantie ne fut proposée sur les actions de la Compagnie, mais leurs détenteurs eurent le droit de toucher les dividendes susceptibles d’être versés dans le futur42. La restructuration méthodique du capital de la Compagnie de la mer du Sud ruina peut-être de nombreux investisseurs, mais elle atteignit en réalité l’objectif prévu à l’origine par le montage financier, à savoir la rationalisation de la dette existante. De plus, selon Paul, le montage financier de la Compagnie de la mer du Sud fut finalement bénéfique à l’économie, dans la mesure où il permit de consolider la dette et de réduire les coûts43. La Compagnie de la mer du Sud continua d’exister au xixe siècle sous la forme d’un outil de gestion de la dette publique et d’un pourvoyeur fiable de revenus pour des investisseurs passifs.

V. Restructuration de la dette sans crise

  • 44  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 49 et 284.

21La restructuration la plus importante de la dette publique britannique au cours du xviiie siècle n’eut pas lieu pendant une période de crise, mais à une époque de paix et de stabilité. En guerre pendant plus de la moitié de la période qui s’étendit de 1688 à 1815, la Grande-Bretagne continua de s’endetter. Même en temps de paix, les ressources étaient réservées à la préparation de la guerre, car nombreux étaient ceux qui croyaient que celle-ci était imminente. La pression exercée pour alléger le fardeau fiscal en temps de paix amenuisait les occasions de rembourser la dette. Le montant total des titres d’État passa de 7 millions de livres sterling à la fin des années 1690 à 77 millions de livres sterling en 174944.

  • 45  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 218-219 et 226-227.
  • 46Ibid., p. 229.

22À partir du milieu du xviiie siècle, les systèmes de financement de la dette, bien que contestés, étaient devenus performants et une grande partie de la gestion des fonds publics avait été transmise à la Banque d’Angleterre. Durant les dernières phases de la guerre de succession d’Autriche (1740-1748), deux emprunts importants, d’un montant supérieur à 10 millions de livres sterling, avaient été contractés par voie de souscription libre et considérablement sursouscrits, témoignant ainsi de la confiance des créanciers publics45. Cependant, le remboursement de ces emprunts contractés en 1747 et 1748 ne devait pas s’effectuer en une seule fois, mais en plusieurs échéances survenant à intervalles réguliers et représentant chacune un dixième du montant total. Ces conditions eurent pour effet de fragiliser les emprunts au moment où, comme en 1748, la situation militaire se détériora et les conditions d’accès au crédit se durcirent dans la City. De nombreux créanciers publics négligèrent alors simplement de rembourser leurs échéances. Le retour de la paix permit une fois encore la restauration du crédit. Or, alors que tout danger immédiat était écarté, le quasi-effondrement du crédit rendit urgente la reconstruction financière au lendemain de la guerre. Dans les milieux officiels, on observait également que la France prenait des mesures similaires pour réduire les coûts de ses emprunts. Ainsi, avec un retour à la normale de la City et la progression du prix des titres, il fut décidé de s’efforcer de solder la dette flottante et de réduire les coûts liés au reliquat46.

  • 47Ibid., p. 230.

23La gestion des dispositifs de réduction de la dette britannique fut confiée à Henry Pelham, Premier Lord du Trésor. En 1749, Pelham, dont la carrière politique s’étalait déjà sur plus d’un quart de siècle et dont l’expertise financière n’était plus à démontrer, bénéficiait du respect des financiers de la City ainsi que de ses collègues du Parlement. L’une de ses premières actions fut d’approuver un nouvel échange de créances contre des actifs, à savoir la conversion de plus de 3 millions de livres sterling en bons à court terme contre des obligations à 4 %, dont la gestion fut confiée à la Banque d’Angleterre47. Une autre opération destinée à réduire à 3 % les intérêts des obligations de la Compagnie anglaise des Indes orientales fut entreprise sans susciter d’opposition parmi les détenteurs de ces obligations. La réussite de ces petites conversions ne pouvait cependant pas servir d’exemple pour la suite. Une autre opération de préoccupation pour Pelham était le montant important de la dette, qui avoisinait les 58 millions de livres sterling et dont le taux d’intérêt restait à 4 %. Son objectif était de le réduire à 3 %, mais ce ne fut pas chose facile. Le marché était assurément favorable avec une dette à 3 % négociée au-dessus de sa valeur nominale, et comme nous l’avons vu, la passivité des détenteurs d’obligations de la Compagnie anglaise des Indes ayant accepté une réduction du taux d’intérêt. Néanmoins, la structure du solde de la dette était complexe et la « conversion de Pelham », comme on l’appela, se heurta à la résistance farouche tant des financiers que des investisseurs traditionnels.

  • 48Ibid., p. 228-241.

24La réalisation de ce montage financier témoigne donc du fait qu’à partir du milieu du xviiie siècle, la fiabilité de la dette de l’État était devenue indiscutable et sa gestion, principalement effectuée par la Banque d’Angleterre, efficace. Pelham réussit finalement à garantir une conversion volontaire de 88 % de l’ensemble des obligations à 4 %48. Les instruments créés par la conversion furent appelés des « rentes perpétuelles ».

  • 49  Ranald C. Michie, The Global Securities Market: A History, Oxford, Oxford University Press, 2008, (...)

25La conversion de Pelham eut une autre conséquence, rarement reconnue mais absolument essentielle, sur la dette publique britannique. L’établissement de rentes perpétuelles signifiait qu’en 1750, 93 % de la dette détenue par l’État britannique l’était sous une forme aisément cessible, à savoir les rentes perpétuelles proprement dites ou les obligations de la Banque d’Angleterre, de la Compagnie britannique des Indes ou de la Compagnie de la mer du Sud49. L’incidence sur le marché secondaire fut immédiate et spectaculaire. Comme le montre le graphique 1, les transactions en actions et obligations publiques ne se chiffraient qu’à quelques milliers par an à la fin du xviie siècle et au début du xviiie siècle, alors qu’après 1750 elles progressèrent à plus de 20 000 par an.

Graphique 1. Chiffres annuels des cessions de titres d’État, 1694‑1754

Graphique 1. Chiffres annuels des cessions de titres d’État, 1694‑1754

Source : P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 529-532.

  • 50  Anon., Reasons Humbly Offered to the Members of the Honourable House of Commons, Londres, 1756, ci (...)

26La création d’une valeur mobilière aisément cessible (les rentes perpétuelles à 3 %) et d’un marché développé et liquide pour ces titres d’État, entre autres, fut l’une des principales réalisations de la révolution financière britannique. La hausse importante de la rotation globale des titres à partir de la moitié du xviiie siècle vint s’ajouter à un nombre croissant d’autres indices qui laissent penser que le marché financier était à cette époque efficace, en mesure d’assurer des opérations de négociation sophistiquées et de dimension internationale. Une telle souplesse était visiblement appréciée par les spécialistes de la dette publique, qui exaltaient les vertus d’un marché ouvert où les opérations pouvaient être menées à bien « avec aisance, empressement et diligence » et où il était possible d’« échanger des titres sans difficulté et à moindres frais50 ».

VI. Réforme administrative

27La Grande-Bretagne, qui sortit victorieuse de la guerre de Sept Ans (1756-1763), vit son empire et son influence sur la scène internationale s’étendre considérablement, mais le conflit qui suivit allait lui ôter toutes ses illusions de supériorité militaire et géopolitique. La guerre d’Indépendance des États-Unis constitua en effet un défi sérieux pour les Britanniques. Difficile à mener sur le plan logistique, cette guerre fut, comme le montre le graphique 2, extrêmement coûteuse. En 1783, la Grande-Bretagne n’avait tiré aucun bénéfice de ces dépenses et avait perdu ses principales possessions coloniales et son marché de produits manufacturés et réexportés. Les récriminations ne tardèrent pas à se faire entendre et prirent pour cible les entrepreneurs et les financiers qui semblaient profiter du désespoir de la nation. Voici ce que décrit un document :

  • 51  BL Add. MSS., 38213, f. 137 : extrait d’une lettre d’un « honnête homme » de Norfolk à son ami lon (...)

« On entend des rumeurs d’une immense profusion au Trésor public, on parle des appointements faramineux de certains postes ; de sommes considérables égarées dans la comptabilité ; d’une vaste dépense pour soutenir les entrepreneurs […] et afin de maintenir une clientèle de fainéants, dans le but de préserver l’influence de la Couronne sur le Parlement51 ».

Graphique 2. Niveau de la dette publique (en millions de livres sterling), 1691‑1815

Graphique 2. Niveau de la dette publique (en millions de livres sterling), 1691‑1815

Source : Brian R. Mitchell, avec la collaboration de Phyllis Deane, Abstract of British Historical Statistics, Cambridge, Cambridge University Press, 1962.

  • 52  J. Binney, Public Finance, op. cit., p. 8-9.

28Des inquiétudes au sujet de la gestion des finances publiques se manifestèrent pendant la guerre d’Indépendance des États-Unis. Au début de 1780, une motion déposée par l’opposition, qui appelait de ses vœux la création d’un comité constitué de membres indépendants de la Chambre des communes pour examiner les dépenses publiques, fut l’objet de débats dans cette enceinte. L’abolition des sinécures, des emplois offrant une rémunération et un statut mais nécessitant peu de travail, fut en particulier réclamée pour faire des économies et réduire les émoluments exorbitants versés en échange du travail effectué52. La motion fut rejetée, mais l’argument (en faveur de la nécessité de réformer la gestion des dépenses publiques) triompha. Sous la pression, Lord North, le Premier ministre de l’époque, instaura une commission statutaire destinée à examiner les comptes publics. La commission bénéficiait de deux avantages par rapport au comité préalablement proposé :

  • d’une part, elle était le produit de l’administration en place et non celui de l’opposition ;

    • 53  J. Binney, Public Finance, op. cit., p. 9.

    d’autre part, une commission disposait du pouvoir de se faire communiquer des documents et d’entendre des témoins53.

  • 54Ibid., p. 5.

29Selon Binney, ces réformes pourraient être considérées comme le signe annonciateur de réformes politiques plus profondes qui ne parviendraient à voir le jour que dans le courant du xixe siècle. Sans doute une réforme administrative, moins sujette à controverse, ne déchaînait-elle pas les mêmes passions et était-elle par conséquent plus aisée à mettre en œuvre54.

30La Commission des comptes exerça son contrôle entre 1780 et 1787, et le travail des six commissaires se matérialisa sous la forme de quinze rapports qui donnèrent lieu à des réformes couvrant tous les aspects des finances publiques britanniques. Les principes adoptés par la Commission consistèrent en l’élimination des possibilités de détournement de positions ou de fonds, l’élimination de la corruption, ainsi qu’en l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience des différents postes de recettes et de dépenses. Ils répondaient aux principales préoccupations de l’opinion publique apparues lors de la crise des années 1780 et démontrent que celle-ci n’était pas seulement considérée comme la conséquence d’un conflit perdu, mais davantage comme le résultat de sa mauvaise gestion sur le plan administratif. Le dévoiement du système fut l’une des principales sources d’inquiétude, de pair avec la perception que certains avaient tiré profit du conflit et avaient peut-être eu tout intérêt à voir se prolonger une cause perdue.

  • 55Ibid., p. 282.
  • 56  J. Brewer, The Sinews of Power…, op. cit., p. 250.

31Même si la tâche consistant à réformer les finances publiques allait vraisemblablement se poursuivre tout au long du siècle suivant, si ce n’est plus longtemps, d’après Binney, la Commission représentait « la ligne de démarcation entre les Anciens et les Modernes »55. Or, personne n’aurait pu prévoir au moment de la nomination des commissaires des comptes publics à quel point leur réforme se révélerait nécessaire. Les guerres contre la France révolutionnaire et napoléonienne avaient exercé une pression considérable sur le Trésor public, et les niveaux de la dette à long terme passèrent de 242 millions de livres sterling à la fin de la guerre d’Indépendance des États-Unis à 844 millions de livres sterling en 1819. La capacité de la Grande-Bretagne à résister à des niveaux d’endettement si élevés témoigna non seulement de la volonté du public d’investir dans l’État, mais aussi de la transformation au cours de la dernière partie du xviiie siècle de l’armée d’administrateurs, constituée à l’origine d’« amateurs doués » (d’après la formule de John Brewer), en une classe professionnelle de bureaucrates56. Les commissaires des comptes publics furent ceux qui mirent en œuvre ce changement et firent entrer le système de gestion des finances publiques dans l’époque moderne.

VII. Guerres contre la France révolutionnaire et napoléonienne

  • 57  Citation extraite de Richard Cooper, « William Pitt, Taxation and the Needs of War », Journal of B (...)

32Bien qu’en fin de compte la réforme administrative ait été couronnée de succès, elle n’avait pas permis d’alléger la dette existante. À la fin de la guerre d’Indépendance américaine, elle atteignait près de 243 millions de livres sterling et plus de la moitié des recettes annuelles de l’État était consacrée au paiement des intérêts. Pendant la décennie de paix qui suivit, le Premier ministre William Pitt le Jeune s’employa activement à rembourser la dette publique. Son but, aux dires de son collègue Lord Grenville, était « de restaurer la force et la confiance de son pays en s’appuyant sur des conseils plus modérés et pacifiques57 ». Pitt reconnut avant tout que la dette avait atteint des niveaux insupportables et que tout gouvernement qui ne tenterait pas de s’atteler au problème verrait sa crédibilité remise en cause.

  • 58  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 95.

33Afin de trouver des recettes supplémentaires, Pitt augmenta les taxes à partir de 1783 sur un large éventail de produits de luxe. Il diminua les droits de douane sur le thé, jusqu’alors extrêmement élevés, ce qui eut paradoxalement pour effet d’accroître les recettes puisque, la contrebande devenant moins rentable, des quantités plus importantes de thé furent importées légalement. Toutefois, il lui restait à résoudre le problème de la gestion de la dette. Pour s’y attaquer, il créa un « fonds d’amortissement » qui permit de rembourser, à partir de 1786, 1 million de livres sterling par an. Un montant supplémentaire de 200 000 livres sterling y fut versé chaque année à partir de 1792. Le fait que Pitt confiât à des commissaires indépendants la gestion de ce fonds accrédite l’idée que sa préoccupation principale était la crédibilité. En 1792, il créa un nouveau fonds d’amortissement consacré spécifiquement au remboursement des futurs emprunts. Le principe était le suivant : tout nouvel emprunt contracté donnait lieu à l’affectation au fonds d’amortissement d’une part des recettes de l’État égale à 1 % du capital emprunté, afin que le remboursement puisse être terminé dans les 45 ans suivant la date de l’emprunt. Cooper affirme que l’objectif de Pitt était « à terme, l’élimination totale de toute dette58 ».

34Il est tout à fait notable que parmi les mesures prises par Pitt, certaines visaient à protéger le fonds d’amortissement contre la prodigalité éventuelle des futurs gouvernements. La pression autrefois exercée par les détenteurs de la dette publique pour améliorer la crédibilité des engagements de l’État était donc désormais exercée par l’État lui-même. De plus, les stratégies introduites par Pitt dans ce but furent couronnées de succès. En 1790, le trésorier de la Royal Exchange Assurance Company pouvait déclarer :

  • 59  Citation extraite de R. C. Michie, The Global Securities Market…, op. cit., p. 43.

« Le paiement des intérêts des fonds d’État étant régulier et nombreux étant ceux qui, dans ce pays, préfèrent compter sur ces intérêts plutôt que sur d’incertains bénéfices commerciaux, les parts de ces fonds trouvent toujours acquéreur lors de leur introduction sur le marché. La facilité avec laquelle ces titres peuvent être cédés à moindres frais incite les investisseurs à les choisir de préférence aux hypothèques ou autres titres privés qui, bien que sans doute assortis d’un taux d’intérêt supérieur, s’accompagnent souvent de tourments et d’incertitude59 ».

  • 60  J. Hoppit, « Financial Crises… », art. cit., p. 55.
  • 61  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 95.

35Malgré la stabilité des fonds d’État, le déclenchement de la guerre, en 1793, s’accompagna d’une crise financière. Hoppit affirme que la guerre « altère la confiance de tous les acteurs de la finance publique et privée et, peut-être dans une moindre mesure, du financement des entreprises60 ». Toutefois, Pitt n’avait pas l’intention d’abandonner son objectif d’élimination de la dette publique. Dans son premier discours sur le budget après le début de la guerre, il déclara que bien qu’il fût nécessaire de soutenir « énergiquement et efficacement la poursuite de la guerre », cela ne signifiait pas qu’il faille négliger « ce qui, dans ce budget, touche à la préservation de nos propres intérêts et de ceux de nos successeurs ». Par conséquent, il demanda au gouvernement de continuer à mettre de côté les sommes nécessaires à l’alimentation du fonds d’amortissement et de respecter son engagement de rembourser la dette61.

  • 62  R. C. Michie, The Global Securities Market…, op. cit., p 53.

36Pour ce qui est du financement de la guerre elle-même, la Grande-Bretagne commença par adopter la même stratégie que pour les guerres précédentes. L’État chercha à emprunter pour faire face aux besoins immédiats et à augmenter les impôts pour financer la gestion des emprunts remboursables à plus long terme. Cette stratégie était efficace et elle avait bien fonctionné auparavant. De plus, le reste de l’Europe traversant une période de troubles, les investisseurs britanniques séduits par les nouvelles émissions furent rejoints par des investisseurs de toutes provenances. Ce mouvement fut encore amplifié par une série de défauts de remboursement dans toute l’Europe, conduisant à une répudiation partielle ou totale de la dette dans un certain nombre de pays comme l’Autriche, le Danemark, la Suède, l’Espagne, la Russie et la Hollande62.

  • 63  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 99.

37Pourtant, le marché restait incertain et la volatilité s’accrut au fur et à mesure que se profilait le spectre de l’invasion. Le maintien d’un mode de gestion de la dette garantissant la crédibilité de l’administration des finances publiques, voulu par Pitt, fut compromis par l’ampleur réelle des besoins de financement de la guerre. L’augmentation du coût des emprunts au cours des années 1790 indique clairement une baisse de la confiance accordée au gouvernement. En 1796, Pitt pouvait encore emprunter à 5,5 %, alors que l’année suivante il ne lui fut plus possible d’obtenir des taux inférieurs à 6 %63. L’année 1797 apporta son lot de crises supplémentaires. Une mutinerie eut lieu dans la marine, alors que persistait la menace d’invasion et que les réserves d’or de la Banque d’Angleterre commençaient à fondre.

  • 64  Michael D. Bordo et Eugene White, « A Tale of Two Currencies: British and French Finance During th (...)

38La Banque d’Angleterre était, bien sûr, un élément clé de la gestion des finances publiques. Pourtant, dès le milieu des années 1790, ses réserves d’or avaient commencé à diminuer, drainées par l’envoi d’espèces sur le continent pour alimenter l’effort de guerre. Au début de 1797, il n’y eut plus d’autre solution pour empêcher l’effondrement de la Banque d’Angleterre que de suspendre l’engagement de convertibilité des billets en espèces. La décision fut prise le 26 février 1797. L’une des conséquences fut de permettre à l’État de vendre à la Banque une grande partie de sa dette à court terme non financée. La suspension de la convertibilité joua un rôle si crucial dans la gestion des finances publiques pendant la guerre que tous les efforts de la Banque pour revenir à la convertibilité furent vains, ce qui conféra de facto, à partir de 1811, un cours légal aux billets de la Banque d’Angleterre64.

  • 65  Hiroki Shin, « Paper money, the nation, and the suspension of cash payments in 1797 », The Histori (...)
  • 66  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 99.
  • 67  Martin Daunton, Trusting Leviathan: The politics of taxation in Britain, 1799-1914, Cambridge, Cam (...)

39La suspension de la convertibilité ne semble pas avoir entraîné une perte de confiance importante dans le système monétaire. L’utilisation du papier-monnaie fut rapidement adoptée65.Mais le coût des emprunts continua à augmenter jusqu’à atteindre 6,7 % en 179866. Compte tenu du haut niveau des taux d’intérêt, il devint inévitable d’appréhender différemment la gestion des finances publiques. Le dernier axe de restructuration des finances publiques britanniques fut l’introduction d’un impôt direct sur le revenu. Comme l’indique Daunton, jusqu’à la mise en place de l’impôt sur le revenu en 1799 et bien que les Britanniques fussent lourdement imposés, le système d’imposition avait évité le déplorable expédient de la vente de charges et de l’octroi de privilèges fiscaux et il s’appuyait sur les autorités locales pour la collecte67. Ce système avait de nombreuses failles et, comme nous l’avons vu, il peinait à produire les recettes escomptées, ce qui entraînait une insuffisance des fonds destinés au service de la dette. Pourtant, il fonctionnait dans l’ensemble, ne suscitant pas des niveaux dangereux de ressentiment.

  • 68  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 99.
  • 69  M. Daunton, Trusting Leviathan…, op. cit., p. 45.
  • 70  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 103.

40Toutefois, afin de garantir la crédibilité des engagements de l’État et de maintenir à des niveaux raisonnables le coût des emprunts, Pitt fut obligé, à partir de 1798, de concevoir différemment le financement de la guerre. À compter de ce moment, l’État britannique choisit « d’augmenter les impôts et de diminuer le recours à l’emprunt68 ». Le résultat fut l’introduction, en 1799, d’un impôt sur le revenu qui devait représenter à terme plus d’un quart des fonds nécessaires au financement de la guerre69. Cet impôt se révéla cependant beaucoup plus difficile à collecter que les formes précédentes d’imposition. Il fut considéré avec suspicion et abandonné après la guerre. Bien que, sous de nombreux aspects, cet axe de restructuration de la dette publique ait représenté une rupture radicale avec les modes de financement de la guerre utilisés depuis plus d’un siècle, Cooper considère qu’il ne marque pas le début « d’une nouvelle ère de l’administration de l’État » et que le véritable but de son introduction n’était pas de pourvoir entièrement au financement de la guerre, mais de préserver l’objectif de remboursement de la dette publique et, par ce biais, de maintenir l’ordre établi70.

Conclusion

  • 71  N. Sussman et Y. Yafeh, « Institutional reforms… », art. cit.
  • 72Ibid., p. 929.
  • 73  A. Murphy, « Demanding credible commitment… », art. cit.

41Sussman et Yafeh ont démontré que le succès du système britannique de gestion de la dette publique s’était construit très progressivement71. Les marchés financiers ne récompensent pas immédiatement les réformes institutionnelles ; l’intégrité et la crédibilité doivent être prouvées constamment. Dans leur étude, cependant, Sussman et Yafeh n’ont pas cherché à déterminer ce qui sous-tendait les processus ayant favorisé, sur le long terme, la crédibilité des engagements de l’État72. Nous avons démontré qu’il s’agissait de la capacité du système à s’adapter et de la volonté de restructurer le financement du coût de la dette, l’un des axes principaux étant la capacité de renégocier les échéances avec les créanciers publics, soit par la force, soit par la concertation. Ce fut le cas au lendemain de la bulle de la Compagnie de la mer du Sud ainsi que lors de la conversion de Pelham. Mais cette capacité peut aussi s’observer dans le cadre des échanges de créances contre des actifs qui eurent lieu durant les premières phases de développement de la dette publique. Le second axe important fut le souci constant de garantir la crédibilité des engagements de l’État. Nous avons affirmé par ailleurs que celui-ci était né d’une profonde réflexion de l’État sur la nature de la dette73. La présente analyse a montré également que la garantie de la crédibilité des engagements pris avait fini par devenir l’un des principaux objectifs de l’État.

Notes

1  Cette expression a été utilisée pour la première fois par Robert J. Schiller dans son ouvrage L’exubérance irrationnelle (Irrational Exuberance, Princeton and Oxford, Princeton University Press, 2000, traduit en français chez Valor édition). Parmi les ouvrages sur la « bulle des mers du Sud », on peut citer : John Carswell, The South Sea Bubble, Londres, Cresset Press, 1960 ; Richard Dale, The First Crash: Lessons from the South Sea Bubble, Princeton and Oxford, Princeton University Press, 2016 ; Peter G. M. Dickson, The Financial Revolution in England: A study in the development of public credit, Londres, Ashgate, 1967 ; Peter Garber, Famous First Bubbles: The fundamentals of early manias, Cambridge-Londres, MIT Press, 2001 ; Larry Neal, The Rise of Financial Capitalism: International capital markets in the age of reason, Cambridge, Cambridge University Press, 1990 ; Helen J. Paul, The South Sea Bubble: An economic history of its origins and consequences, Londres & New York, Routledge, 2011.

2  William Hogarth, The South Sea Scheme, Londres, 1721, http://www.britishmuseum.org/research/collection_online/collection_object_details.aspx?objectId=1417125&partId=1&people=120911&peoA=120911-2-60&page=1.

3  Julian Hoppit, « Financial Crises in Eighteenth-Century England », Economic History Review, vol. 39, 1986, p. 39-58.

4  Autres analyses des crises économiques et financières au cours du xviiie siècle : Thomas Southcliffe Ashton, Economic Fluctuations in England, 1700-1800, Oxford, Clarendon Press, 1959 ; J. Hoppit, « Financial Crises… », art. cit. ; Charles P. Kindleberger & Z. Aliber, Manias, Panics and Crashes. A History of Financial Crises, Londres, Wiley, 1978 ; Philip Mirowski, « The Rise (and Retreat) of a Market: English Joint Stock Shares in the Eighteenth Century », Journal of Economic History, vol. 41, 1981, p. 559-577.

5  Anne L. Murphy, The Origins of English Financial Markets: Investment and speculation before the South Sea Bubble, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, p. 39-43.

6  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 47-49.

7  James MacDonald, « The importance of not defaulting: The significance of the election of 1710 », in D’Maris Coffman, Adrian Leonard, Larry Neal (dir.), Questioning Credible Commitment: Perspectives on the rise of financial capitalism, Cambridge, Cambridge University Press, 2013, p. 135.

8  Charles Davenant, An Essay Upon Ways and Means of Supplying the War, Londres, 1695, p. 26-27.

9  J. Hoppit, « Financial Crises… », art. cit., p. 48.

10  Douglass North et Barry R. Weingast, « Constitutions and commitment: The evolution of institutions governing public choice in seventeenth-century England », Journal of Economic History, vol. 49, 1989, p. 803-832.

11  D. North et B. R. Weingast, Constitutions and Commitment…, op. cit. ; John Brewer, The Sinews of Power: War, money and the English State 1688-1783, Londres, Unwin Hyman, 1989 ; P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit.

12  Michael J. Braddick, State formation in early modern England c. 1550-1700, Cambridge, Cambridge University Press, 2000 ; Gregory Clark, « The political foundations of modern economic growth, 1540-1800 », Journal of Interdisciplinary History, vol. 25, 1996, p. 563-588 ; Henry Roseveare, The financial revolution, 1660-1760, Harlow, Longman, 1991 ; Patrick O’Brien, « The nature and historical evolution of an exceptional fiscal state and its possible significance for the precocious commercialization and industrialization of the British economy from Cromwell to Nelson », Economic History Review, vol. 64, 2011, p. 408-446.

13  A. Murphy, « Demanding credible commitment: Public reactions to the failures of the early financial revolution », Economic History Review, vol. 66, 2013, p. 178-197. Voir également J. Hoppit, « Compulsion, Compensation and Property Rights in Britain, 1688-1833 », Past and Present, vol. 210, 2011, p. 93-128.

14  Nathan Sussman et Yishai Yafeh, « Institutional reforms, financial development and sovereign debt: Britain, 1690-1790 », Journal of Economic History, vol. 66, 2006, p. 906-935.

15  A. Murphy, The Origins of English Financial Markets…, op. cit.

16  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 344-349.

17  A. Murphy, The Origins of English Financial Markets…, op. cit., p. 55-56.

18  A. Murphy, The Origins of English Financial Markets…, op. cit., p. 57. Voir aussi Dennis Rubini, « Politics and the battle for the banks, 1688-1697 », English Historical Review, vol. 85, 1970, p. 693-714.

19  A. Murphy, The Origins of English Financial Markets…, op. cit., p. 64.

20  Ann M. Carlos, Erin K. Fletcher, Larry Neal, Kirsten Wandschneider, « Financing and refinancing the War of the Spanish Succession, and then refinancing the South Sea Company », in D’M. Coffman, A. Leonard, L. Neal (dir.), Questioning Credible Commitment: op. cit., p. 152.

21  J. Lawrence Broz et Richard Grossman, « Paying for privilege: The political economy of Bank of England charters, 1694-1844 », Explorations in Economic History, vol. 41, 2004, p. 48-72.

22  Carl Wennerlind, Casualties of Credit: The English financial revolution, 1620-1720, Cambridge, Harvard University Press, 2011, p. 163.

23  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 361-363.

24Ibid., p. 362.

25  C. Wennerlind, Casualties of Credit…, op. cit., p. 166.

26Ibid., p. 161.

27  B. W. Hill, « The Change of Government and the ‘Loss of the City’, 1710-1711 », Economic History Review, vol. 24, 1971, p. 399.

28  C. Wennerlind, Casualties of Credit…, op. cit., p. 167.

29  Citation extraite de B. Hill, « The Change of Government… », art. cit., p. 400.

30  B. Hill, « The Change of Government… », art. cit., p. 400.

31  J. Macdonald, « The importance of not defaulting… », art. cit., p. 127. Voir aussi David Stasavage, « Partisan politics and public debt: The importance of the “Whig supremacy” for Britain’s financial revolution », European Review of Economic History, vol. 11, 2007, p. 123-153.

32  B. Hill, « The Change of Government… », art. cit., p. 404.

33  H. J. Paul, The South Sea Bubble…, op. cit.

34  B. Hill, « The Change of Government… », art. cit., p. 410.

35Ibid., p. 396 et 411.

36  C. Kindleberger, Manias, Panics and Crashes…, op. cit., p. 78.

37  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution, op. cit.; L. Neal, The Rise of Financial Capitalism…, op. cit.; H. J. Paul, The South Sea Bubble, op. cit.

38  J. Hoppit, « Financial Crises… », art. cit., p. 47.

39  A. Carlos, E. Fletcher, L. Neal et K. Wandschneider, « Financing and refinancing the War… », art. cit.

40  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 161.

41Ibid.

42  A. Carlos et al., « Financing and refinancing the War… », art. cit., p. 154.

43  H. J. Paul, The South Sea Bubble, op. cit., p. 104.

44  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 49 et 284.

45  P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 218-219 et 226-227.

46Ibid., p. 229.

47Ibid., p. 230.

48Ibid., p. 228-241.

49  Ranald C. Michie, The Global Securities Market: A History, Oxford, Oxford University Press, 2008, p. 42.

50  Anon., Reasons Humbly Offered to the Members of the Honourable House of Commons, Londres, 1756, citation extraite de Stuart Banner, Anglo-American Securities Regulation: Cultural and political roots, 1690-1860, Cambridge, Cambridge University Press, 1998, p. 97 ; Anon., Some Considerations on Public Credit and the Nature of its Circulation, Londres, 1733, citation in ibid., p. 103.

51  BL Add. MSS., 38213, f. 137 : extrait d’une lettre d’un « honnête homme » de Norfolk à son ami londonien, citation extraite de J. E. D. Binney, British finance and public administration, 1774-1792, Oxford, Clarendon Press, 1958, p. 8.

52  J. Binney, Public Finance, op. cit., p. 8-9.

53  J. Binney, Public Finance, op. cit., p. 9.

54Ibid., p. 5.

55Ibid., p. 282.

56  J. Brewer, The Sinews of Power…, op. cit., p. 250.

57  Citation extraite de Richard Cooper, « William Pitt, Taxation and the Needs of War », Journal of British studies, vol. 22, 1982, p. 94.

58  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 95.

59  Citation extraite de R. C. Michie, The Global Securities Market…, op. cit., p. 43.

60  J. Hoppit, « Financial Crises… », art. cit., p. 55.

61  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 95.

62  R. C. Michie, The Global Securities Market…, op. cit., p 53.

63  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 99.

64  Michael D. Bordo et Eugene White, « A Tale of Two Currencies: British and French Finance During the Napoleonic Wars », Journal of Economic History, vol. 51, 1991, p. 311.

65  Hiroki Shin, « Paper money, the nation, and the suspension of cash payments in 1797 », The Historical Journal, vol. 58, 2015, p. 415-442.

66  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 99.

67  Martin Daunton, Trusting Leviathan: The politics of taxation in Britain, 1799-1914, Cambridge, Cambridge University Press, 2007, p. 41.

68  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 99.

69  M. Daunton, Trusting Leviathan…, op. cit., p. 45.

70  R. Cooper, « William Pitt… », art. cit., p. 103.

71  N. Sussman et Y. Yafeh, « Institutional reforms… », art. cit.

72Ibid., p. 929.

73  A. Murphy, « Demanding credible commitment… », art. cit.

Table des illustrations

Titre Graphique 1. Chiffres annuels des cessions de titres d’État, 1694‑1754
Crédits Source : P. G. M. Dickson, The Financial Revolution…, op. cit., p. 529-532.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6221/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 236k
Titre Graphique 2. Niveau de la dette publique (en millions de livres sterling), 1691‑1815
Crédits Source : Brian R. Mitchell, avec la collaboration de Phyllis Deane, Abstract of British Historical Statistics, Cambridge, Cambridge University Press, 1962.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6221/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 205k

Auteur

Professeure d’histoire et doyenne de la School of Humanities de l’université de Hertfordshire, Anne L. Murphy a récemment publié : The Origins of English Financial Markets: investment and speculation before the South Sea Bubble, Cambridge, Cambridge University Press, 2009 ; en co-édition avec Katia Béguin State Cash Resources and State Building in Europe 13th-18th Century, Paris, IGPDE/Comité pour l’Histoire économique et financière de la France, 2017 ; « Inspection and efficiency at the eighteenth-century Bank of England », Histoire et Mesure, 2, 2015, p. 147-170 ; « Writes a fair hand and appears to be well qualified: recruiting Bank of England clerks at the start of the nineteenth century », Financial History Review, 22, 2015, p. 19-44, ainsi que « Dealing with the threat of reform: the Bank of England in the 1780s », in A. T. Brown, Andy Burn et Rob Doherty (dir.), Crises in economic and social history: a comparative perspective, Woodbridge, Boydell Press, 2015, p. 283-302.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2019

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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