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Les crises de la dette publique

 | 
Gérard Béaur
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Gérer au mieux sa dette

La dette publique de la Russie impériale au XVIIIe siècle

Natalia Victorovna Platonova

Texte intégral

Introduction

  • 1  Voir, à titre d’exemples, Jean Andreau, Gérard Béaur, Jean-Yves Grenier (dir.), La dette publique (...)
  • 2  Voir Daniel Dessert, Argent, pouvoir et société au Grand Siècle, Paris, Fayard, 1984 ; Anne Dubet, (...)

1Au début des Temps modernes, des villes comme Gênes, Lyon, Bâle, Anvers, Amsterdam et Francfort étaient de grands foyers d’activités de marchands-banquiers qui pratiquaient l’escompte et le transfert de valeurs, procuraient des prêts aux gens d’affaires et répondaient à la demande des souverains. Nombre d’études ont tenté d’éclairer les cas des États-cités de l’Italie du Nord, des Provinces-Unies, de l’Angleterre, des territoires du Saint-Empire romain germanique, des royaumes d’Espagne et de France du xvie siècle jusqu’à la fin du xviiie siècle, en se penchant sur l’organisation de leurs finances et les pratiques comptables, la monnaie, les institutions de crédit et les financiers en tant que groupe socioprofessionnel. Ces études ont permis d’ébaucher une réflexion sur la dette dans l’histoire, et notamment sur la nature des dettes souveraines, leur utilisation et leurs effets dans des contextes historiques, culturels et géographiques différents1. Elles montrent la complexité des rapports entre les États et les financiers, qui se virent associés, en France et en Espagne, à la gestion des finances royales et profitèrent très souvent de leur situation pour s’enrichir2.

2À la différence des autres pays, la Russie n’intégra véritablement les instruments de crédit et la dette publique à sa pratique financière que dans la seconde moitié du xviiie siècle. Cet article a pour objectif de replacer une chronologie de la dette publique en Russie dans un contexte plus large, ce qui permettra de mieux comprendre les raisons de sa formation, les particularités de sa structure et ses effets. Par conséquent, nous examinerons d’abord les conditions et les principales caractéristiques des premiers emprunts d’État russes en Europe. Ensuite, nous montrerons comment la création des assignats en Russie ouvrit la voie à la constitution de la dette intérieure, qui entraîna l’augmentation de l’endettement de l’État. Les premières crises de la dette survinrent à la fin du xviiie siècle et au début du xixe siècle, conduisant le pouvoir impérial à prendre conscience de son impact sur les finances et à chercher des solutions pour se désendetter.

I. Les emprunts extérieurs russes en 1769‑1782

3La première guerre contre les Ottomans éclata en 1768 et mit à mal la trésorerie russe. Dans l’immédiat, l’impératrice Catherine II et ses conseillers songèrent à l’augmentation des impôts, mais finalement se tournèrent vers les emprunts étrangers et l’introduction du papier-monnaie, expédients qui se présentaient à leurs yeux comme des solutions plus efficaces pour financer l’effort de guerre. À cette époque, l’argent et l’or étaient utilisés dans la plupart des transactions internationales. En effet, le déploiement de l’escadre russe venue de Saint-Pétersbourg en Méditerranée et le maintien de l’influence russe en Pologne pouvaient être compromis par la pénurie de monnaie d’argent dans les caisses du Trésor et par la lenteur que prenait le transfert physique des pièces depuis la Russie vers l’étranger. Dans le même temps, les inconvénients que l’on rencontrait dans l’usage, le stockage et le transport des pièces de cuivre au sein d’un vaste empire furent récurrents.

  • 3  Rossijskij gosudarstvennyj arhiv drevnih aktov (RGADA) [Archives d’État de Russie des actes ancien (...)

4Les conditions et modalités de la conclusion du premier emprunt russe à l’étranger furent explicitées par l’oukase du 2 avril 1769, et Catherine II créa un comité en charge de négocier l’obtention des emprunts extérieurs3. Il comprenait, outre le procureur général du Sénat, Alexandre Viazemsky, qui était préposé aux finances pendant presque tout son règne, le comte Zahar Tchernyche vice-président du Collège de la guerre, et le prince Alexandre Golitsy, qui fut le vice-chancelier de l’Empire. Ivan Fredericks, un homme d’affaires d’origine hollandaise qui était venu s’installer à Saint-Pétersbourg pour faire du commerce en Russie, devint un intermédiaire pour établir des relations avec les banquiers d’Amsterdam, Raymond et Théodore de Smeth.

5La somme demandée par l’État russe était de 7,5 millions de florins. L’emprunt fut conclu pour une durée de 10 ans et comportait un intérêt annuel de 5 %. Il était prévu de fournir aux De Smeth un paquet de 15 obligations, de 500 000 florins chacune. Ils étaient tenus d’émettre une quantité de titres de 1 000 florins pour le placement dans le public. Chaque obligation devait être contresignée par le représentant de la couronne russe à La Haye et certifiée par un notaire local.

  • 4  Petr Petrovič Migulin, Russkij gosudarstvennyj kredit (1769-1899), Kharkov, Pečatnoe delo, 1899-19 (...)

6La couronne russe offrait aux banquiers De Smeth une prime une fois que l’emprunt serait réalisé. Toutefois, ils n’acceptèrent de prêter de l’argent qu’en réclamant des garanties supplémentaires. Ainsi, il fallut engager le produit des droits perçus dans les ports russes sur la Baltique à des fins d’emprunt. Cela montre que les milieux financiers étrangers restaient prudents à l’égard des opérations de crédit russes en Europe. Cependant, les De Smeth ne parvinrent pas à placer entièrement l’emprunt, qui ne produisit que 4 millions de florins4. Dans sa correspondance, le Comité leur reprochait le manque de diligence et d’influence sur le marché financier hollandais et il s’apprêtait à négocier un prêt auprès d’une autre maison de banque d’Amsterdam, Hope et Cie tandis que le banquier génois, le marquis Mavruccio, prêtait un million de piastres à la Russie en 1771. Cet emprunt fut gagé sur les revenus tirés de l’affermage de la vente des spiritueux et ce n’est qu’en 1773 que la Russie obtint la totalité de la somme empruntée.

7Les victoires de la marine et de l’armée russes sur les Ottomans ainsi que les opérations militaires d’Alexandre Souvorov en Pologne eurent un fort retentissement sur le plan international. L’Empire russe et la Porte signèrent un traité de paix à Koutchouk-Kaïnardji le 21 juillet 1774. Après ces succès, la Russie accéda aux rivages de la mer Noire et fut un acteur important pour l’équilibre géopolitique de l’Europe. Tout cela contribua à renforcer la confiance des prêteurs européens dans l’État russe. Les banquiers De Smeth purent non seulement terminer la souscription pour l’emprunt de 1769, mais aussi placèrent successivement deux nouveaux emprunts russes s’élevant, respectivement, à 2,5 et à 1,5 millions de florins.

  • 5  Platon Andreevič Storch, « O gosudarstvennom dolge », Graždanin, n° 38, 1873, p. 822.

8Ayant perdu la guerre, l’Empire ottoman fut contraint de payer 4,5 millions de roubles d’argent d’indemnités de guerre, que le gouvernement russe affecta au remboursement de la dette. Ainsi l’emprunt génois fut-il remboursé en totalité en 1775. En revanche, une partie seulement de la dette hollandaise (3,5 millions de florins) fut remboursée entre 1775 et 1777. En 1779, sur la proposition de Fredericks, la dette restant à régler fut convertie en nouvelles obligations à 4 % d’intérêt et reconduite pour 10 ans5. Ce fut une première restructuration de la dette russe, qui permit de la réduire en baissant les taux d’intérêt. Ce n’était pas une opération forcée, puisque les particuliers qui ne désiraient pas échanger leurs obligations pouvaient être remboursés en pièces d’argent.

  • 6  Nikolaj Kornil’evič Bržeskij, Gosudarstvennie dolgi Rossii. Istoriko-statističeskoe issledovanie, (...)
  • 7  P. P. Migulin, Russkij gosudarstvennyj kredit…, op. cit., p. 8-9.
  • 8  P. A. Storch, « O gosudarstvennom dolge », art. cit., p. 823.

9En 1781, le Comité sollicita une nouvelle fois les De Smeth et obtint un prêt de 3 millions de florins portant un intérêt de 4 % pour 10 ans. Puis, deux nouveaux emprunts en Hollande, l’un à 4 % et l’autre à 4,5 % d’intérêt, rapportèrent 2,5 millions de florins en mai 1782 et 3,5 millions en novembre 17826. Ces sommes servirent notamment à financer la construction de la flotte sur la mer Noire et la colonisation russe des territoires de la Nouvelle-Russie et de la Crimée. Au début de 1784, le capital de la dette extérieure russe monta à 17 millions de florins (9,7 millions de roubles d’argent). Le paiement des intérêts demandait 0,7 million de florins par an, soit seulement 1 % des revenus ordinaires de l’État (40,5 millions de roubles)7. Néanmoins, Viazemsky élabora un projet selon lequel les dettes de l’État pourraient être remboursées en intégralité vers 1793. Par l’oukase impérial du 18 mai 1784, son projet fut mis à exécution, ce qui permit de décharger l’État de 8,5 millions de florins en 1785-17868.

II. Les assignats : de leur création à la réforme bancaire de 1786

  • 9  Voir Aleksandr Isaevič Juht, Russkie den’gi ot Petra Velikogo do Aleksandra I, Moscou, Finansy i s (...)
  • 10Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii [plus loin PSZ], 1re éd., Saint-Pétersbourg, 1830, t. 1 (...)

10Le papier-monnaie comme instrument de paiement et d’échange n’était pas inconnu des Russes à cette époque. Pendant la guerre de Sept Ans (1756-1763), le comte Petr Chouvalov proposa de lancer la fabrication de pièces en cuivre avec un poids allégé afin de renflouer les caisses de l’État. Le procureur général du Sénat, Jakov Chakhovskoï, s’y opposa et préconisa d’autres mesures, en particulier l’introduction du papier-monnaie. Chouvalov ne tarda pas à déclarer que « la circulation du papier plutôt que de la monnaie réelle paraîtrait bien étrange au peuple et serait nuisible à l’État9 ». La discussion autour des deux projets continua jusqu’à la mort de l’impératrice Élisabeth (1741-1761). Lorsque Pierre III devint empereur, il ordonna d’abord, sous l’influence de Chouvalov, une nouvelle frappe des pièces de cuivre. Mais, bientôt, il donna l’ordre d’émettre du papier-monnaie en vue de pourvoir à 5 millions de roubles de dépenses extraordinaires. Ainsi, l’oukase du 25 mai 176210 annonça la création d’une banque avec le droit d’émettre des billets qui devaient avoir cours à parité avec la monnaie de cuivre, à l’instar des bancozettels qui circulaient à cette époque dans les pays allemands. Cependant, sa mise en application fut empêchée par le coup d’État du 9 juillet 1762 amenant Catherine II au trône.

  • 11PSZ, t. 18, nos 13219 et 13220.

11Catherine II revint à cette idée 6 ans plus tard. Le manifeste impérial et l’oukase du 29 décembre 176811 créèrent deux banques d’État, l’une à Saint-Pétersbourg et l’autre à Moscou, chacune avec un capital d’un demi-million de roubles, où tout sujet pouvait venir pour échanger des pièces de la monnaie courante, c’est-à-dire du cuivre, de l’argent ou de l’or, contre des assignats. La valeur nominale des assignats était initialement fixée à 25, 50, 75 et 100 roubles. Leur authenticité était garantie par les signatures de deux sénateurs et du directeur principal, dont le rôle était de veiller à la gestion des deux banques à la fois.

  • 12Ibid., t. 19, n° 13403.
  • 13Ibid., t. 18, nos 13220, 13227 et 13314.
  • 14  Otdel rukopisej Rossijskoj gosudartsv biblioteki (OR RGB) [Département des manuscrits de la Biblio (...)

12Les assignats suscitèrent une forte demande dans les milieux marchands et la noblesse, au point que cela donna lieu temporairement au prélèvement d’une commission de 0,5 % lors de leur échange12. Les contribuables pouvaient verser en assignats une partie des sommes dues au Trésor13. L’oukase du 18 novembre 1771 autorisa les banques à recevoir les dépôts des particuliers pour 5 % d’intérêt par an. Des bureaux de banque furent ouverts localement14. On peut dire que dans les premières années, la diffusion du papier-monnaie contribua à améliorer la circulation monétaire et les échanges commerciaux dans l’empire.

  • 15  Jakov Ivanovič Pečerin, « Naši gosudarstvennye assignacii do zameny ih kreditnymi biletami (1769-1 (...)
  • 16Sbornik Imperatorskogo russkogo istoričeskogo obščestva [plus loin Sbornik RIO], Saint-Pétersbourg (...)
  • 17  Voir les Commentaires et un mémoire présentés par le comte Bezborodko à Catherine II sur ce sujet (...)

13Pour couvrir le manque de fonds, les émissions d’assignats se multiplièrent. Par conséquent, la quantité du papier en circulation augmenta à 20 millions de roubles en 1774 et à 46,2 millions en 178615. Viazemsky mettait en garde sur les conséquences qui pouvaient découler de la circulation du papier-monnaie sans disposer d’une couverture métallique suffisante. Cela était de nature à altérer la confiance de la population nécessaire au crédit de l’État. En informant l’impératrice sur le budget déficitaire de 1785, il proposa d’effectuer diverses augmentations de la fiscalité pour le combler16. Le comte Alexandre Bezborodko, et le directeur principal de deux banques des assignats, Andreï Chouvalov, fils de Petr Chouvalov, s’opposèrent aux propositions de Viazemsky, en s’exprimant en faveur d’une nouvelle émission17.

  • 18  Anatolij Nikolaevič Kulomzin, « Assignacii v carstvovanie Ekateriny II », Russkij Vestnik, n° 81, (...)

14Au printemps de 1786, Chouvalov présenta un mémoire dans lequel il proposait de ramener le nombre des assignats en circulation à 100 millions de roubles, dont 17,5 millions de roubles auraient été distribués comme prêts à 8 % d’intérêt annuel pour une durée de 20 ans à la noblesse (sous l’engagement d’hypothéquer les biens fonciers) et 11 millions de roubles comme prêts à 7 % d’intérêt sur 22 ans dans les villes. Ces opérations procureraient à l’État 19,1 millions de roubles, une somme qui pourrait être employée pour le remboursement des engagements du Trésor, au lieu de ponctionner les revenus ordinaires de l’État. Pour le reste, 4 millions auraient été destinés aux dépenses du Cabinet de l’impératrice, 2,5 millions pour alimenter le Trésor et 15 millions en vue de constituer un fonds de réserve en cas de guerre18.

  • 19  OR RGB, f. 484, op. 1, d. 47, l. 11-12 ; A. N. Kulomzin, « Assignacii v carstvovanie Ekateriny II  (...)

15Le 10 avril 1786, Catherine II réunit une commission spéciale afin de discuter des propositions de Chouvalov. Après trois réunions, les membres de cette commission présentèrent un rapport final sur son projet de réforme. Ils estimaient, à tort, que l’augmentation de la quantité de monnaie fiduciaire serait bénéfique. En évoquant les exemples des Pays-Bas et de l’Angleterre, ils étaient persuadés que le crédit public et les activités commerciales en seraient favorisés et que l’État pourrait se procurer de nouvelles ressources sans augmenter les impôts. Viazemsky semblait être le seul à douter de la pertinence de ce projet. Selon lui, sa mise en œuvre aurait des implications sur le système monétaire et provoquerait une hausse des prix. Son constat était, entre autres, que les propriétaires fonciers ne se pressaient pas de solder leurs dettes à la Banque des prêts à la noblesse (Dvorjanskij zaemnyj bank), lesquelles quintuplèrent (de 1,6 à 8,4 millions de roubles) de sa création en 1754 jusqu’en 1775. Les propositions de Chouvalov ne lui convenaient pas, car il pensait qu’elles amèneraient les nobles à s’endetter encore plus, à se livrer à des dépenses de luxe aux dépens de celles qui servaient à la production et à l’amélioration de leurs domaines, et en contrepartie à augmenter les redevances des serfs pour payer leurs dettes. Au final, Viazemsky craignait que cela n’engendre l’accumulation des arriérés d’impôts19.

  • 20PSZ, t. 22, n° 16407, art. 1.
  • 21  Sa direction fut confiée à Petr Zavadovsky, qui fut secrétaire du cabinet de l’impératrice et son (...)
  • 22PSZ, nos 16407, 16408 et 16409 ; RGADA, f. 19, op. 1, d. 421.

16L’impératrice resta sourde à ces critiques et approuva le projet de Chouvalov, qui aboutit à une réforme bancaire. En vertu du manifeste du 28 juin 1786, les anciens assignats devaient être remplacés par de nouveaux, dont le nombre total fut ramené à 100 millions de roubles. Catherine II donnait sa parole sacrée d’impératrice et s’engageait, pour ses successeurs et héritiers, à ne jamais dépasser la quantité de 100 millions de roubles d’assignats dans la circulation intérieure20. Cette réforme se traduisit par la création de la Banque d’État des prêts (sur la base de la Banque des prêts à la noblesse)21, tandis que les banques des assignats de Saint-Pétersbourg et de Moscou furent fusionnées en une seule banque22.

  • 23  RGADA, f. 19, op. 1, d. 428.

17Conformément à son nouveau statut, la Banque d’État des assignats avait le droit d’émettre des assignats d’une valeur nominale de 25, 50 et 100 roubles comme précédemment, mais aussi de 5 et 10 roubles destinés à une plus large diffusion dans le public. Elle pouvait également prendre les effets de commerce pour les escompter, acheter ou vendre du cuivre, de l’argent et de l’or, ainsi que recueillir les dépôts des particuliers à qui elle versait dorénavant 4,5 % d’intérêt par an. On assista donc à une transformation de la Banque des assignats en une banque d’émission, qui s’apparentait à celles existant déjà en Europe occidentale. Les Archives d’État de Russie des actes anciens (RGADA) à Moscou conservent actuellement plusieurs mémoires et documents concernant l’organisation des premières banques commerciales d’Amsterdam, de Copenhague, de Vienne et d’Angleterre23. Tout laisse penser que Catherine II et les responsables des finances impériales avaient une connaissance précise des usages et des pratiques monétaires et bancaires en Europe et qu’ils prenaient en compte l’expérience occidentale. Chouvalov cherchait visiblement à réformer la banque russe sur le modèle anglais. Il ne faut toutefois pas perdre de vue le caractère spécifique du système monétaire de la Russie de l’époque et la relation particulière que la Banque des assignats entretenait avec l’État. En effet, à la différence de la Banque d’Angleterre qui était une banque privée, la Banque des assignats russe était instituée comme une banque d’État, détenant le monopole de l’émission des assignats. Elle devait avant tout satisfaire les besoins d’argent du Trésor, effectuer le change et l’escompte, ainsi qu’octroyer des prêts aux marchands et à la noblesse, dont les droits et privilèges furent consolidés par la Charte de la noblesse promulguée par Catherine II en 1785.

18L’enjeu de cette réforme consistait à convertir ou partiellement éponger les dettes de l’État par le biais du crédit à la noblesse et aux villes et par les profits des opérations commerciales de la banque. Il s’agissait en premier lieu de rembourser 22,6 millions de roubles de dettes du Trésor envers la Banque des assignats. Ainsi, la dette de 10 millions de roubles serait convertie et remboursée par les paiements annuels de 300 000 roubles destinés à couvrir les frais d’entretien de la banque pendant 10 ans, complétés par la suite de 6 millions de roubles tirés des intérêts perçus des prêts pour la noblesse. Il ne restait que 6,6 millions de roubles de dettes que l’État était censé payer à la Banque en versant un million de roubles pendant 6 ans et demi à partir de 1789.

19Le début de la deuxième guerre russo-ottomane en 1787 ne permit pas de mener à bien un tel projet. Ce conflit fut suivi par la guerre entre la Russie et la Suède en 1788-1790, puis par l’engagement de la Russie dans les coalitions contre la France napoléonienne, ce qui perturba gravement les finances de la monarchie.

III. La progression de l’endettement de l’État

  • 24  A. N. Kulomzin, « Assignacii v carstvovanie Ekateriny II », art. cit., p. 240.

20La deuxième guerre contre les Ottomans se termina par le traité de paix conclu à Jassy le 9 janvier 1792. Cependant, pour faire face aux impératifs de la guerre, il fallut mobiliser, en premier lieu, les fonds et capitaux disponibles dans les différentes caisses et les banques. Ainsi, le fonds militaire de 15 millions de roubles et les assignats réservés à d’autres fins – comme les travaux de construction de la route entre Moscou et Saint-Pétersbourg et du canal de Vytegorsk pour relier les rivières Kovja et Vytegra sur la ligne navigable entre la mer Caspienne et la mer Baltique – furent aussitôt dépensés24. En 1789-1793, 1,2 million de roubles d’assignats se trouvant dans les bureaux des banques locales furent transférés au Trésor. La Banque d’État des prêts mit à sa disposition 7 970 773 roubles pour le paiement des intérêts portant sur diverses créances. Le remboursement des sommes dues pour les fournitures fut reporté à l’après-guerre.

  • 25Sbornik RIO, t. 28, p. 367, 448.
  • 26  J. I. Pečerin, « Naši gosudarstvennye assignacii… », art. cit., p. 619-620.

21Dans un second temps, des oukases impériaux lancèrent de nouvelles émissions d’assignats. Il en fut émis pour 7 millions de roubles en 1790, 6 millions en 1791, 3 millions en 1792 et 4 millions en 179325. Contrairement à la promesse impériale de ne pas dépasser le plafond de 100 millions d’assignats en circulation, leur valeur atteignit 111 millions en 1790, 124 en 1793 et 145,5 en 1795. Une trop grande quantité d’assignats mis en circulation entraîna leur dépréciation. Entre 1769 et 1787, un assignat s’échangeait, à la Bourse de Saint-Pétersbourg, contre 99-97 kopecks d’argent. Il ne valait plus que 92,75 kopecks en 1788, 87 kopecks en 1790 et 68,5 kopecks en 179426.

  • 27  P. A. Storch, « O gosudarstvennom dolge », art. cit., p. 854.

22Enfin, pour payer ses armées, le pouvoir impérial ne tarda pas à solliciter de nouveaux emprunts en Europe. Après la mort de Frederiks en 1780, c’est le banquier anglais Richard Sutherland qui fut chargé de la gestion des opérations de crédit russes sur les marchés européens. Par son intermédiaire, la Couronne put établir des relations durables avec Hope et Cie, qui prêtait également de l’argent aux rois de France et d’Espagne. Par l’oukase du 22 novembre 1787, Hope et Cie fut sollicité pour réaliser un emprunt de 6 millions de florins moyennant 4,5 % d’intérêt. À partir de juillet 1788, un autre emprunt fut lancé pour 3 millions de florins pour une durée de 10 ans, dont la souscription fut un succès27. Les possesseurs de capitaux hollandais semblaient être désireux de souscrire aux emprunts d’État russes autant que de tirer un profit financier de l’achat des titres à long terme français ou espagnols.

23Le Comité négocia également avec De Wolf et Cie, la maison de banque établie à Anvers, pour l’ouverture d’un emprunt de 3 millions de florins pour 10 ans à partir du 1er mars 1788. Celle-ci ne l’accepta qu’à condition d’être rémunérée à 7 % de la somme contractée. Mais cet emprunt peina à se réaliser pendant 2 ans. Il en fut de même pour le prêt de 3 millions de piastres à 5 % d’intérêt que le banquier génois Rennie, qui était en affaires avec Hope et Cie, accorda pour une durée de 10 ans. Le lancement de l’emprunt fut annoncé par l’oukase du 3 avril 1788. Il fut divisé en trois tranches :

  • la première (de 1,2 million de piastres), entièrement placée le 1er juillet 1788 ;

  • la deuxième (1,2 million) en mars 1792 ;

  • la troisième (0,6 million) en décembre 1793 seulement.

  • 28Ibid., p. 855.

24Ces sommes n’étaient donc pas suffisantes pour que la Russie pût envisager d’envoyer son escadre dans la Méditerranée28.

  • 29Sbornik RIO, t. 28, p. 446-447 ; P. P. Migulin, Russkij gosudarstvennyj kredit…, op. cit., p. 10-1 (...)

25Ayant toujours un besoin pressant de liquidités, la Couronne se tourna vers Hope et Cie et put bénéficier d’un meilleur taux d’intérêt pour ses crédits. Les 4e et 5e emprunts russes furent ainsi contractés à 5 % le 1er février et le 1er mai 1789, fixés chacun à 3 millions de florins. Ils furent suivis de l’émission de trois autres emprunts, au même taux d’intérêt, pour une durée de 12 ans, qui fournirent 9 millions de florins au Trésor entre septembre 1789 et mai 1790. Les 9e (1er août 1790), 10e (1er novembre 1790), 11e (1er février 1791), 12e (1er septembre 1791) et 13e emprunts (1er novembre 1791) furent ouverts à la souscription avant même la conclusion du traité de paix et représentaient un montant total de 15 millions de florins. Par ailleurs, le Comité réussit à négocier une réduction des taux d’intérêt des anciens emprunts dont les délais de remboursement se terminaient en 1792. Ces dettes furent converties en un 14e et un 15e emprunts avec un taux d’intérêt de 4 %. En 1792, la banque Hope et Cie eut à s’occuper du placement des 16e et 17e emprunts russes, pour un montant total de 6 millions de florins mais à 4,5 % d’intérêt, qui furent affectés au paiement des dépenses de l’État et des intérêts de la dette. Cependant, les deux emprunts suivants qui furent ouverts aux Pays-Bas ne produisirent pas la somme attendue de 6 millions de florins29.

  • 30Sbornik RIO, t. 28, p. 435-436.

26Avant de demander sa retraite pour cause de maladie en 1792, Viazemsky présenta à Catherine II un mémoire sur l’état de la dette de l’État30. Dans ce document, il distinguait, au sein de l’ensemble de la dette, la dette extérieure et la dette intérieure, réparties en quatre catégories comme suit (voir tableau 1).

Tableau 1. La dette publique russe en 1792

Dénomination

Montant

1re catégorie

Emprunts hollandais

54 000 000 florins

Emprunts génois

3 000 000 piastres

Total

34 062 111 roubles (1 rouble = 35 stivers)

2e catégorie

Assignats émis au-delà de la proportion fixée à 100 millions de roubles

13 000 000 roubles

Intérêts perçus sur des prêts bancaires sur 20 ans

6 311 121 roubles
 50 kopecks

Total

19 311 121 roubles 50 kopecks

3e catégorie

Dettes à la Banque des assignats, à acquitter conformément
au plan de 1786 par le versement d’un million de roubles
pendant 6 ans et demi

6 600 000 roubles

Fonds provenant des bureaux de banque des villes

1 200 000 roubles

Fonds de réserve militaire

15 000 000 roubles

Fonds pour les villes déposés à la Banque d’État des prêts

 6 160 000 roubles

Or pris au Bureau de la cour impériale

  231 091 roubles

Dettes contractées par le général en chef Mikhaïl Kahovsky
pour la flotte de la mer Noire

1 099 155 roubles

Total

30 290 246 roubles

4e catégorie

Assignats émis pour la construction de la route
entre Moscou et Saint-Pétersbourg

2 210 000 roubles

Fonds provenant de l’affermage de la vente
du sel et des spiritueux

5 319 534 roubles 66,5 kopecks

Montants dus au Commissariat des armées sur les comptes
de la province de Perm de 1785-1887 et pour
la fourniture des armements et des vêtements et
le dépassement des salaires

1 823 403 roubles 31 kopecks

Dettes du Bureau de la cour impériale avant 1789

 278 966 roubles 96 kopecks

Total

9 631 904 roubles 93,25 kopecks

Montant total de la Dette russe

Total

93 295 383 roubles 43,25 kopecks

  • 31Sbornik RIO, t. 28, p. 436.

27Au lendemain de la guerre, Viazemsky évaluait la dette globale de l’État à 93 295 383 roubles. « Les dettes principales sont celles de la première et de la deuxième catégories », estimait-il, qui devaient être remboursées avant toutes les autres. Il pensait qu’il serait bon d’envisager, à partir de 1793, de réserver chaque année 1,5 million de roubles sur les revenus ordinaires pour le remboursement de la dette extérieure et 1 135 948 roubles pour payer la dette bancaire. De cette manière, l’État pourrait s’acquitter de ses dettes en 18 ans. En revanche, le solde de 39 922 151 roubles représentait « les dettes sans échéances ou celles qu’il ne faudrait pas rembourser31 ».

28Lorsqu’il devint procureur général du Sénat, le comte Alexandre Samoïlov ne reprit pas le projet de Viazemsky. En 1793, il présenta à l’impératrice un état de compte des dettes de l’État, accompagné d’un avis sur la manière la plus commode de procéder à leur remboursement. Pour commencer, il évoqua le contexte et les circonstances qui poussèrent l’État à engager 17 790 995 roubles de nouvelles dépenses et dettes, ce qui empêcha la réalisation du projet de son prédécesseur. Dans le mémoire de Samoïlov, le total de la dette de l’État s’élevait à 112 196 651 roubles. On peut voir que ses composantes extérieure et intérieure étaient fort inégales :

  • la dette intérieure en représentait la plus grande part, avec 64,5 % (72 457 521 roubles) ;

  • la part de la dette extérieure était de 39 739 130 roubles (1 rouble = 30 stivers), soit 35,4 %.

  • 32Ibid., p. 338.
  • 33Sbornik RIO, t. 28, p. 454-455.

29Néanmoins, Samoïlov adhérait à l’idée de Viazemsky que la priorité devait être accordée au remboursement des dettes contractées à l’étranger, pour lesquelles le Trésor devait payer des intérêts. Par contre, comme les dettes du Trésor à l’égard des banques étaient « une dette intérieure qu’il avait contractée sans intérêts et échéances », elles pourraient n’être remboursées que lorsque « l’occasion et les circonstances se présenteraient »32. Ces dettes étaient regroupées dans les deuxième et troisième catégories, pour lesquelles Samoïlov entreprit de définir les différents délais et modes de paiement. Par exemple, les 6 160 000 roubles d’assignats destinés aux villes, qui avaient été transférés pour renflouer le Trésor pendant la guerre, selon les oukases du 28 janvier et 7 mars 1789, devraient être restitués à la Banque des prêts, dans un délai de 22 ans. En revanche, Samoïlov proposait d’annuler des engagements de l’État qui figuraient dans la quatrième catégorie. Il y en avait au total pour 9 631 904 roubles. Tels furent, par exemple, les 1 309 183 roubles dépensés par le Commissariat des armées pour les fournitures et salaires pendant la guerre et les dettes envers les fournisseurs contractées par le Bureau de la cour impériale avant 1789. Il était question de ne s’en acquitter qu’après la guerre. Mais, dans son mémoire sur la dette, Viazemsky déclara que le Commissariat des armées et le Bureau de la cour impériale « parvenaient depuis plusieurs années à se passer de ces sommes ». Selon Samoïlov, « il était préférable de réunir ces créances toutes ensemble et de les examiner afin de déterminer ce qui devait être payé33 ».

30Pour assurer le crédit public, il conviendrait, selon Samoïlov, de retirer de la circulation 20 millions d’assignats émis dans les années 1790-1793. L’opération serait mise en œuvre progressivement, afin de revenir à la quantité de 100 millions initialement prévue vers 1805. Dans son projet, il était prévu d’assigner chaque année 4 millions de roubles au remboursement du capital de la dette à hauteur de 39,7 millions de roubles et le paiement des intérêts pour un montant de 18,1 millions pendant 15 ans. Pour constituer ce fonds, Samoïlov proposait d’augmenter le prix de vente de la vodka de 3 à 4 roubles par seau (12,5 litres) dans tout l’Empire. Le projet de Samoïlov fut approuvé par l’impératrice le 23 juillet 1794. Cependant, le Trésor fut amené à affecter le complément de ressources nécessaires pour son accomplissement à d’autres besoins plus urgents.

  • 34  N. K. Bržeskij, Gosudarstvennye dolgi Rossii…, op. cit., p. 154.

31Entre-temps, le contexte international se modifia. Au printemps 1795, les Pays-Bas furent occupés par l’armée française. Suite à cela, le banquier Hope déclara qu’il était contraint de cesser le placement des obligations russes et allait s’établir en Angleterre. Le Comité se saisit de l’occasion pour le solliciter en vue d’ouvrir des emprunts d’État russes en Angleterre, mais en vain34. En 1796, le gouvernement décida d’interrompre le paiement des intérêts sur la dette hollandaise sous prétexte que les Pays-Bas étaient sous l’occupation française. Ces montants furent déposés à la Banque d’État des prêts.

  • 35  P. P. Migulin, Russkij gosudarstvennyj kredit…, op. cit., p. 29.

32À la fin du règne de Catherine II, le capital de la dette extérieure était de 62 108 695 roubles. Les intérêts représentaient annuellement une charge de 1 961 956 roubles, soit 2,9 % de tous les revenus de l’État35. Le service de la dette n’apparaît certes pas important, étant donné que les revenus de l’État s’élevaient à 68,5 millions de roubles en 1796. Mais si l’on tient compte des 157 703 640 roubles constitués en assignats et des 17 570 000 roubles de dettes pour diverses fournitures faites à l’État, la situation de la dette publique était préoccupante.

IV. La dette gouvernementale sous Paul Ier

  • 36  N. K. Bržeskij, Gosudarstvennye dolgi Rossii…, op. cit., p. 161.

33Après la mort de Catherine II en 1796, son fils Paul Ier, âgé de 42 ans, monta sur le trône. Le 4 décembre 1796, il nomma le baron Alexeï Vassiliev, un ancien collaborateur compétent et assidu de Viazemsky, à la charge de trésorier d’État qu’il venait de créer et il établit une commission pour examiner les comptes des dettes de l’État. En janvier 1797, celle-ci remit au tsar un rapport, dans lequel il était envisagé de verser annuellement 6 millions de roubles pour payer les intérêts de la dette hollandaise et de rembourser une partie du capital des emprunts génois, tout en étalant partiellement les paiements. Paul Ier approuva ce projet, mais il ne fut pas mis en application. En juin 1797, la République ligurienne fut proclamée à Gênes, et incorporée au territoire de l’Empire français en 1805. Le banquier Rennie arrêta ses opérations financières. Le représentant de la Couronne russe à Gênes, Akim Lizakevitch, rapporta que les prêteurs génois souhaitaient recevoir des intérêts sur leurs obligations russes après l’évacuation des troupes françaises de Gênes. En raison de ces circonstances, le 8 septembre 1800 Vassiliev reçut l’ordre du tsar de suspendre temporairement le paiement de 1 127 171 roubles d’intérêts sur la dette génoise36.

  • 37PSZ, t. 24, n° 18278.
  • 38  OR RGB, f. 484, op. 1, d. 58, l. 487.
  • 39PSZ, t. 25, n° 18594.

34Préoccupé par la dégradation de l’état des finances publiques et la dépréciation du papier-monnaie, Paul Ier rendit le 18 décembre 1797 un oukase qui reconnut 157,7 millions de roubles d’assignats circulant dans le pays comme dette de l’État37. Les autorités procédèrent à leur échange contre des espèces métalliques avec une commission fixée à 30 kopecks. À ces fins, l’encaisse en or et en argent de la Banque des assignats fut renforcée par de nouvelles frappes de pièces. L’échange commença à Saint-Pétersbourg le 1er janvier 1798 et à Moscou à partir du mois de mai de la même année. Un assignat s’échangeait à raison de 73 kopecks d’argent. Personne ne pouvait recevoir plus de 10 roubles en or et 40 roubles en argent par jour. La conversion des assignats en monnaie de cuivre s’effectuait sans restriction. Mais le fonds métallique de la banque commença rapidement à s’épuiser, et les spéculateurs étaient nombreux. Alexeï Kourakine, le frère du vice-chancelier Alexandre Kourakine, nommé alors à la direction de la Banque des assignats, en rendit compte à Paul Ier38. Par l’oukase du 21 juillet 179839, il fut d’abord décidé d’établir une commission de 40 kopecks, avant d’arrêter complètement les opérations de change à partir de la mi-octobre.

  • 40PSZ, t. 25, n° 18326 (oukase donné au Sénat le 15 janvier 1798).

35Suite aux partages de la Pologne en 1772, 1793 et 1795, la Russie, la Prusse et l’Autriche signèrent, le 15 janvier 1797, une convention dans laquelle les parties s’engageaient à partager le montant des dettes de la République des Deux-Nations et du dernier roi Stanislas-Auguste (1764-1795) en fonction de la taille des territoires qu’elles avaient acquis. La plupart des prêts contractés dans les territoires polono-lituaniens qui se trouvèrent dès lors rattachés à l’Empire russe furent obtenus auprès des banquiers hollandais. Par conséquent, Hope et Cie envoya son représentant, R. Woute, à la Cour de Saint-Pétersbourg afin de convenir de nouvelles conditions et modalités des dettes de Hollande russes. Paul Ier prescrivit alors de remettre à Hope et Cie une seule obligation d’un montant de 88,3 millions de florins40. La durée de l’emprunt fut fixée à 12 ans. Le taux d’intérêt était de 5 % (donc plus élevé que ceux des emprunts conclus sous Catherine II). Tout cela eut pour conséquence d’accroître l’endettement de la monarchie russe. Ayant pris à sa charge la « dette polonaise », elle poursuivit des objectifs apparemment politiques :

  • d’une part, il était important de regagner la confiance et de rassurer les milieux financiers étrangers sur sa solvabilité et ses intentions d’honorer ses engagements ;

    • 41  Concernant les partages de la Pologne et le problème de la « dette polonaise » à la fin du xviiie (...)

    d’autre part, il s’agissait de démontrer que les territoires nouvellement acquis bénéficiaient de la protection du pouvoir impérial russe. Celui-ci désirait de cette façon s’assurer du soutien des élites polonaises, qui étaient invitées à entrer au service de la Russie, non seulement au sein des institutions locales, mais aussi dans l’administration impériale41.

  • 42  Sur le banquier R. Sutherland et ses activités en Russie de 1780 à 1791, voir Vladimir Vassilievíč (...)
  • 43  RGIA, f. 1341, op. 1, d. 157, l. 2.
  • 44  Pour plus de détail, voir Boris Vassilievič Anan’ič, Serguej Konstantinovič Lebedev, « Kontora pri (...)

36Hope et Cie apprit sans doute la faillite du banquier Sutherland, qui se suicida à Saint-Pétersbourg en 1791. Elle fit l’objet d’une enquête qui montra que Sutherland utilisait de l’argent public dans la conduite de ses affaires financières privées42. Il n’est pas exclu que cette affaire ait contribué à la décision de Paul Ier de réorganiser les relations entre l’État et les banquiers privés. En janvier 1798, il créa le Bureau des banquiers et commissaires de la cour, composé de Woute, Velio et Ralles, en charge de maintenir et développer les relations avec des créditeurs étrangers de l’État russe43. Les activités des trois banquiers étaient placées sous une étroite surveillance du trésorier d’État, auquel un contrôleur devait présenter chaque mois un rapport sur les opérations qu’ils effectuaient en Europe44. À noter toutefois que cette réorganisation n’aboutit pas à réduire les coûts de gestion de la dette impériale.

  • 45Ibid., p. 132-136.

37En 1798, Paul Ier s’engagea, aux côtés de son allié, l’Angleterre, dans les campagnes contre la France napoléonienne. Cette politique fut poursuivie après son assassinat en mars 1801 et l’avènement de son fils, Alexandre Ier (1777-1825), au trône. Elle enterra définitivement les efforts entrepris pour résorber la dette de l’État. L’impression des assignats fournit une partie des ressources nécessaires pour couvrir les dépenses extraordinaires. En décembre 1798, la Russie et l’Angleterre conclurent un accord, par lequel cette dernière accorda une aide financière de 225 000 livres sterling et des subsides mensuels à hauteur de 75 000 livres sterling pour l’envoi par la Russie de deux corps expéditionnaires : l’un (45 000 hommes) ayant pour but de chasser de Hollande les Français et l’autre (60 000 hommes) pour combattre, conjointement avec les Autrichiens, les troupes françaises dans le nord de l’Italie. Le transfert de fonds à la disposition des armées russes était assuré par plusieurs banquiers privés : Harman et Cie à Londres, Fries et Cie à Vienne, Matthiessen & Sillem à Hambourg, Frege et Cie à Leipzig, la maison de banque des frères Schickler à Berlin. En 1799, le gouvernement britannique fournit encore 815 000 livres sterling et 545 494 livres sterling en 1800, puis 250 000 livres sterling en 1802 et 63 000 livres sterling en 180345.

  • 46  Aleksej Leont’evič Naročnickij (dir.), Vnešnjaja politika Rossii XIX i načala XX veka. Dokumenty r (...)
  • 47  Aleksej Leont’evič Naročnickij (dir.), Vnešnjaja politika Rossii XIX..., op. cit., p. 391-392.

38Avec la troisième, puis la quatrième coalition contre Napoléon, l’Angleterre finança la poursuite des opérations militaires. Cependant, les subsides anglais ne suffisaient pas pour couvrir toutes les dépenses de l’armée russe. D’après un rapport de Vassiliev du 16 janvier 1806, après avoir promis 800 000 livres sterling à la Russie, l’Angleterre ne versa que 160 000 livres sterling (960 000 roubles), alors que le Trésor engageait 3 627 711 roubles de dépenses militaires46. Le gouvernement russe se trouva dans l’urgence d’adresser, le 15 novembre 1806, une note à Charles Stuart, ministre plénipotentiaire à Saint-Pétersbourg, avec une proposition d’ouvrir en Angleterre un emprunt d’un montant de 6 millions de livres sterling47. L’emprunt devait être placé principalement auprès des entrepreneurs et des financiers, mais son succès dépendait de l’accord du gouvernement britannique pour se porter garant. La durée de l’emprunt serait fixée à 20 ans, avec des intérêts payables trois ou quatre fois par an au taux de 5 %.

  • 48Ibid., p. 478, 536-537, 657, 718-719.
  • 49Ibid., p. 444-445.

39Des pourparlers au sujet de l’emprunt se poursuivirent jusqu’en juin 1807. Malgré l’insistance des agents diplomatiques russes à Londres, faisant valoir que « les besoins étaient urgents » et que la Russie « savait respecter ses engagements », le gouvernement de Lord Grenville refusa d’accorder sa garantie à l’emprunt, mais promit d’octroyer à la Russie des subventions supplémentaires48. La condition préalable à leur octroi était cependant l’engagement de la Russie de ne conclure aucun traité d’armistice ou de paix séparément de l’Angleterre et d’agir de concert avec elle pendant la guerre. La Cour de Russie jugeait cependant préférable le recours à l’emprunt, jugeant que le système de subsides instaurait une dépendance financière à l’égard de l’Angleterre. Au bout du compte, le gouvernement britannique ne consentit pas de prêt à la Russie, bien que Harman et Cie fut sollicité pour délivrer une somme de 500 000 livres sterling, qui fut tout de suite transportée sur une frégate russe à Göteborg49, comme le montre la dépêche de Pavel Nicolay du 28 décembre 1806.

40Le 7 juillet 1807, le tsar Alexandre Ier et l’empereur Napoléon signèrent un traité de paix à Tilsit. Napoléon exigea que la Russie adhérât au blocus continental contre l’Angleterre, en fermant ses ports au commerce britannique. Les relations politiques et financières anglo-russes furent rompues.

V. Le plan de rétablissement des finances du comte Speransky

  • 50  Voir J. I. Pečerin, Istoričeskij obzor rospisej gosudarstvennyh dohodov i rashodov s 1844 po 1864 (...)

41Durant la première décennie du règne d’Alexandre Ier, en particulier en 1805-1809, les finances publiques furent dans une situation extrêmement difficile. Les dépenses de l’État continuèrent à augmenter, alors que les revenus n’évoluaient pas au même rythme. Le déficit atteignit 157,5 millions de roubles dans le budget de 1809. La dette intérieure s’établit à 533,2 millions de roubles en assignats n’ayant pas de contrepartie en métaux précieux50. S’ajoutèrent à ce tableau les effets négatifs que le traité de Tilsit produisit sur l’économie russe. La rupture des relations avec l’Angleterre et l’application du blocus qui ruinait le commerce russe suscitèrent un mécontentement dans la société, ce qui donna à Alexandre Ier une raison de plus pour rompre le traité en 1811.

  • 51  Ce texte a été réédité, accompagné d’une préface et de commentaires, par les juristes spécialisés (...)

42Au cours de ces années, Mikhaïl Speransky (1772-1839) se vit associé à l’élaboration des projets de réformes gouvernementales d’Alexandre Ier. Cette activité aboutit à la rédaction de son fameux Plan sur les finances51, présenté et discuté au Conseil d’État le jour même de son ouverture, le 1er janvier 1810.

43Le Plan était structuré autour de deux parties, dont le fil conducteur était de vouloir rétablir la situation financière de l’État :

  • la première partie exposait un ensemble de mesures à adopter dans l’immédiat pour y parvenir ;

  • dans la deuxième partie étaient présentés les nouveaux principes sur lesquels se fonderaient la réorganisation des finances de l’État et la politique monétaire de la Russie après 1810.

44Speransky développa, à travers ces pages, une analyse cohérente des questions liées au budget, à la fiscalité, au système monétaire et au crédit public, ainsi qu’à l’amélioration de l’administration des finances.

  • 52  A. N. Kozyrin (dir.), U istokov finansovogo prava…, op. cit., p. 82.

45En effet, le poids de la dette de l’État était considéré comme un problème majeur. « Inutile de s’attarder ici sur la question de la banqueroute, écrivit-il. Il suffit de remarquer que l’émission immodérée et annuelle d’assignats sans effectuer les paiements est déjà en soi le début de la banqueroute »52. Speransky entendit maîtriser la dette par des procédés inédits qui s’inséraient dans une nouvelle conception de la politique financière de l’État. En particulier, il insistait sur la nécessité de réduire les dépenses de l’État, de procéder à la création de nouveaux impôts et d’arrêter les émissions de papier-monnaie. Il cherchait à imposer la rigueur financière et à renforcer le suivi de l’exécution du budget de l’État, en séparant notamment les fonctions de contrôle et d’administration en matière de finances.

  • 53PSZ, t. 31, n° 24116.
  • 54PSZ, t. 31, n° 24244.
  • 55Ibid., n° 24346 (oukase du 10 septembre 1810).

46Les propositions de Speransky commencèrent à se concrétiser par le manifeste rendu par le tsar le 2 février 181053. Ce texte reconnaissait de nouveau toute la masse des assignats en circulation comme dette de l’État et stipulait l’arrêt des émissions de papier-monnaie à l’avenir. En vertu d’un autre manifeste, daté du 27 mai 181054, fut instituée une commission pour le remboursement des dettes. Elle devait procéder à la vente des biens et des terres de l’État en vue de constituer un fond qui devait servir à rembourser la dette55.

47Il était envisagé de convertir une partie des dettes en un emprunt intérieur. Le manifeste du 27 mai 1810 lança un emprunt de 100 millions de roubles, en mettant en place cinq séries de 20 millions pour une durée de 7 ans. Les obligations étaient émises avec une valeur nominale de 1 000 roubles et donnaient le droit de percevoir 6 % par an. Les acquéreurs pouvaient les acheter en numéraire ou en assignats. Il était possible de donner les obligations en gage pour assurer l’exécution des contrats d’affermage et de fourniture. La première série de l’emprunt fut souscrite avec succès vers la fin de mai 1811. 5 millions de roubles d’assignats reçus en paiement furent ensuite publiquement détruits.

48Très apprécié par l’empereur, Speransky fut son plus proche conseiller de 1808 à 1812. Il fut surtout influent depuis sa nomination en tant que secrétaire d’État en 1810. La disgrâce de Speransky, le 17 mars 1812, mit un coup d’arrêt à sa carrière politique et à la mise en place des réformes financières qu’il avait préparées. Speransky fut relevé de ses fonctions trois mois après son bannissement et envoyé en exil à Nijni-Novgorod.

  • 56  J. I. Pečerin, « Naši gosudarstvennye assignacii… », art. cit., p. 620.

49La guerre qui s’engagea contre la France et les campagnes des années 1813-1814 se traduisirent par une hausse significative des dépenses et le gonflement de la dette de la Russie. En avril 1812, les préparatifs de guerre donnèrent lieu à l’émission, pour la première fois, de bons du Trésor d’une valeur nominale de 200 à 500 roubles, assortis d’un taux d’intérêt de 6 % pour une durée d’un an. Les émissions d’assignats furent renouvelées. Leur nombre atteignit 825 823 700 roubles vers 1815. Le rouble-assignat se déprécia, au point de ne plus valoir alors que 20 kopecks d’argent56.

Conclusion

50La dette publique naquit en Russie au moment où elle s’affirmait comme l’une des grandes puissances européennes. Dans la seconde moitié du xviiie siècle, la Couronne se mit à contracter des emprunts à l’étranger pour financer les guerres et la croissance territoriale et économique de l’empire. L’émission de papier-monnaie constitua une source alternative pour compléter les rentrées fiscales. Le caractère permanent de la dette devint un fardeau pour les finances russes, qui ne reposaient jusqu’alors que sur les impôts.

51Plusieurs facteurs contribuèrent à la progression de l’endettement de l’État. Ce n’était pas seulement le fait que Catherine II s’éloigna des règles et des préceptes du bon gouvernement des finances, empruntés des caméralistes allemands et des juristes et philosophes des Lumières – et pourtant clairement exposés dans son Instruction (Nakaz) donnée aux députés de la Commission pour l’élaboration du nouveau Code des lois (1767-1768). Afin de couvrir les dépenses occasionnées par la guerre et les autres besoins, le pouvoir impérial ne pouvait pas augmenter constamment l’impôt sur « les âmes » (podušnaja podat’) et les autres taxes, car cela aboutissait à la surcharge des contribuables et à la dégradation de la situation de la paysannerie. D’autre part, les problèmes monétaires et l’insuffisance des capitaux à l’intérieur du pays furent des facteurs qui poussèrent souvent à recourir aux emprunts extérieurs. Les souverains russes n’avaient pas, en effet, la même possibilité que les rois de France, d’Espagne et des autres États ouest-européens de faire appel au crédit des villes ou des financiers privés pour trouver une partie des sommes nécessaires à leur trésorerie.

52Néanmoins, on ne saurait se réduire à ce constat. L’histoire de la Russie de cette période est marquée par des changements apportés par l’apparition des banques, du papier-monnaie et de la dette dans son économie et dans les finances publiques. Il est clair que ces innovations répondaient au souci de régler les difficultés financières, de fluidifier la circulation monétaire, de favoriser et connecter les marchés et les acteurs qui opéraient à travers l’empire. La réforme bancaire de 1786 visait un double objectif : organiser le crédit pour la noblesse et les marchands et réduire les dettes de l’État.

53Il convient de souligner le rôle important des marchands-banquiers étrangers présents à la cour de Saint-Pétersbourg dans le processus qui permit à la Russie de se positionner comme un État emprunteur sur les marchés financiers européens. Le pouvoir russe s’appuya sur leurs réseaux pour établir des liens avec des milieux d’affaires en Europe. L’appel à ces intermédiaires lui permettait non seulement de rassembler l’argent dont il avait besoin, mais aussi de gérer les opérations de remboursement de la dette, tout en opérant dans les meilleures conditions un transfert de fonds pour l’entretien des armées en campagne et des services diplomatiques en Europe.

54La plupart des premiers emprunts d’État russes furent contractés dans les Provinces-Unies et en Italie. La Couronne russe se montra initialement comme un emprunteur responsable, qui s’efforçait d’honorer ses dettes. De cette manière, elle se souciait de gagner la confiance des prêteurs, puis de la renforcer et de la pérenniser. Cependant, les ambitions géopolitiques, les guerres et les réformes menées par Catherine II pour développer l’Empire étaient coûteuses. Pour alimenter le Trésor, la monarchie russe continua d’emprunter, ajoutant de nouveaux intérêts à sa dette, et pratiqua des émissions trop fréquentes d’assignats.

55La conséquence en fut que vers la fin du règne de Catherine II les dettes s’accumulèrent, et la Russie était proche du défaut de paiement. Le problème de l’endettement de l’État ne semblait toutefois pas insoluble aux yeux des conseillers préposés à la direction des finances impériales. Pour rendre la dette soutenable, une réduction des taux d’intérêt fut négociée à plusieurs reprises avec des banquiers étrangers. Dans les projets élaborés au début des années 1790, on songeait en priorité au remboursement des dettes contractées à l’étranger par l’État russe, tandis que le paiement de certaines dettes intérieures pourrait être reporté ou partiellement annulé.

56À la charnière des xviiie et xixe siècles, les émissions d’assignats troublaient la confiance et la circulation monétaire dans le pays. Les gouvernements de Paul Ier et Alexandre Ier en avaient conscience lorsqu’ils tentèrent, en vain, de racheter une partie des assignats et ainsi d’en réduire la quantité en circulation. Dans son projet de rétablissement des finances impériales proposé en 1810, le comte Speransky mit en évidence la nécessité de réviser la politique financière de l’État. Cependant, la situation des finances de la monarchie était telle qu’il ne lui était plus possible de rembourser intégralement ses dettes ou de revenir au niveau initial d’endettement.

Notes

1  Voir, à titre d’exemples, Jean Andreau, Gérard Béaur, Jean-Yves Grenier (dir.), La dette publique dans l’histoire, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006, consultable en ligne, https://books.openedition.org/igpde/1180 ; Lucien Gillard, La Banque d’Amsterdam et le florin européen au temps de la République néerlandaise (1610-1820), Paris, Éditions de l’EHESS, 2004 ; Ramón Carande Thobar, Carlos V y sus banqueros, Madrid, Sociedad de Estudios y publicaciones, 1943-1967, 3 vol. ; Fausto Piola Caselli (dir.), Government debts and financial markets in Europe, Londres & New York, Routledge, 2008 ; David Stasavage, States of Credit. Size, Power, and the Development of European Polities, Princeton, Princeton University Press, 2011.

2  Voir Daniel Dessert, Argent, pouvoir et société au Grand Siècle, Paris, Fayard, 1984 ; Anne Dubet, Jean Philippe Luis (dir.), Les financiers et la construction de l’État : France, Espagne (xviie-xixe siècle), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2011.

3  Rossijskij gosudarstvennyj arhiv drevnih aktov (RGADA) [Archives d’État de Russie des actes anciens], f. 10, op. 3, d. 99, I. 1-3 ; f. 557, op. 2, d. 376 et f. 583, op. 4, d. 178.

4  Petr Petrovič Migulin, Russkij gosudarstvennyj kredit (1769-1899), Kharkov, Pečatnoe delo, 1899-1901, t. 1, p. 4.

5  Platon Andreevič Storch, « O gosudarstvennom dolge », Graždanin, n° 38, 1873, p. 822.

6  Nikolaj Kornil’evič Bržeskij, Gosudarstvennie dolgi Rossii. Istoriko-statističeskoe issledovanie, Saint-Pétersbourg, A. M. Wolf, 1884, p. 137.

7  P. P. Migulin, Russkij gosudarstvennyj kredit…, op. cit., p. 8-9.

8  P. A. Storch, « O gosudarstvennom dolge », art. cit., p. 823.

9  Voir Aleksandr Isaevič Juht, Russkie den’gi ot Petra Velikogo do Aleksandra I, Moscou, Finansy i statistika, 1994, p. 130-140.

10Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii [plus loin PSZ], 1re éd., Saint-Pétersbourg, 1830, t. 15, n° 11550.

11PSZ, t. 18, nos 13219 et 13220.

12Ibid., t. 19, n° 13403.

13Ibid., t. 18, nos 13220, 13227 et 13314.

14  Otdel rukopisej Rossijskoj gosudartsv biblioteki (OR RGB) [Département des manuscrits de la Bibliothèque nationale de Russie], f. 484, op. 1, d. 58.

15  Jakov Ivanovič Pečerin, « Naši gosudarstvennye assignacii do zameny ih kreditnymi biletami (1769-1843) », Vestnik Evropy, n° 4, août 1876, p. 619.

16Sbornik Imperatorskogo russkogo istoričeskogo obščestva [plus loin Sbornik RIO], Saint-Pétersbourg, 1880, t. 28, p. 258-268.

17  Voir les Commentaires et un mémoire présentés par le comte Bezborodko à Catherine II sur ce sujet dans Sbornik RIO, t. 28, p. 269-283. Bezborodko dirigea en fait les affaires étrangères de l’Empire depuis 1784, même si, officiellement, il était subordonné au vice-chancelier, le comte Ivan Osterman.

18  Anatolij Nikolaevič Kulomzin, « Assignacii v carstvovanie Ekateriny II », Russkij Vestnik, n° 81, mai 1869, p. 227-229.

19  OR RGB, f. 484, op. 1, d. 47, l. 11-12 ; A. N. Kulomzin, « Assignacii v carstvovanie Ekateriny II », art. cit., p. 235-236.

20PSZ, t. 22, n° 16407, art. 1.

21  Sa direction fut confiée à Petr Zavadovsky, qui fut secrétaire du cabinet de l’impératrice et son favori en 1775-1776.

22PSZ, nos 16407, 16408 et 16409 ; RGADA, f. 19, op. 1, d. 421.

23  RGADA, f. 19, op. 1, d. 428.

24  A. N. Kulomzin, « Assignacii v carstvovanie Ekateriny II », art. cit., p. 240.

25Sbornik RIO, t. 28, p. 367, 448.

26  J. I. Pečerin, « Naši gosudarstvennye assignacii… », art. cit., p. 619-620.

27  P. A. Storch, « O gosudarstvennom dolge », art. cit., p. 854.

28Ibid., p. 855.

29Sbornik RIO, t. 28, p. 446-447 ; P. P. Migulin, Russkij gosudarstvennyj kredit…, op. cit., p. 10-12.

30Sbornik RIO, t. 28, p. 435-436.

31Sbornik RIO, t. 28, p. 436.

32Ibid., p. 338.

33Sbornik RIO, t. 28, p. 454-455.

34  N. K. Bržeskij, Gosudarstvennye dolgi Rossii…, op. cit., p. 154.

35  P. P. Migulin, Russkij gosudarstvennyj kredit…, op. cit., p. 29.

36  N. K. Bržeskij, Gosudarstvennye dolgi Rossii…, op. cit., p. 161.

37PSZ, t. 24, n° 18278.

38  OR RGB, f. 484, op. 1, d. 58, l. 487.

39PSZ, t. 25, n° 18594.

40PSZ, t. 25, n° 18326 (oukase donné au Sénat le 15 janvier 1798).

41  Concernant les partages de la Pologne et le problème de la « dette polonaise » à la fin du xviiie et au début du xixe siècles, voir Ekaterina Anatol’evna Pravilova, « Pol’skij dolg Rossijskoj imperii. K istorii rossijskoj finansovoj politiki konca XVIII – načala XIX vv. », in Stranicy rossijskoj istorii. Problemy, sobytija, ljudi, Saint-Pétersbourg, D. Bulanin, 2003, p. 130-140.

42  Sur le banquier R. Sutherland et ses activités en Russie de 1780 à 1791, voir Vladimir Vassilievíč Morozan, Istorija bankovskogo dela v Rossii (vtoraja polovina XVIII – pervaja polovina XIX vv.), Saint-Pétersbourg, Kriga, 2004, p. 70-74.

43  RGIA, f. 1341, op. 1, d. 157, l. 2.

44  Pour plus de détail, voir Boris Vassilievič Anan’ič, Serguej Konstantinovič Lebedev, « Kontora pridvornyh bankirov v Rossii i evropejskie denežnye rynki (1798-1811) », in A. A. Fursenko (dir.), Problemy social’no-ekonomičeskoj istorii Rossii, Saint-Pétersbourg, Nauka, 1991, p. 125-148.

45Ibid., p. 132-136.

46  Aleksej Leont’evič Naročnickij (dir.), Vnešnjaja politika Rossii XIX i načala XX veka. Dokumenty rossijskogo Ministerstva inostrannyh del. Serija pervaja : 1801-1815, tom 3: janvar’ 1806-ijul’ 1807, Moscou, Gospolitizdat, 1963, p. 33-34, 657.

47  Aleksej Leont’evič Naročnickij (dir.), Vnešnjaja politika Rossii XIX..., op. cit., p. 391-392.

48Ibid., p. 478, 536-537, 657, 718-719.

49Ibid., p. 444-445.

50  Voir J. I. Pečerin, Istoričeskij obzor rospisej gosudarstvennyh dohodov i rashodov s 1844 po 1864 vključitel’no, Saint-Pétersbourg, I. N. Erlik, 1898, t. 1, p. 10-11.

51  Ce texte a été réédité, accompagné d’une préface et de commentaires, par les juristes spécialisés sur l’histoire du droit financier A. N. Kozyrin et A. A. Jalbulganov en 1998. Voir Aleksandr Nikolaevič Kozyrin (dir.), U istokov finansovogo prava. M. M. Speransky, N. I. Turgenev, I. F. Frolov, Moscou, Statut, 1998, p. 35-98.

52  A. N. Kozyrin (dir.), U istokov finansovogo prava…, op. cit., p. 82.

53PSZ, t. 31, n° 24116.

54PSZ, t. 31, n° 24244.

55Ibid., n° 24346 (oukase du 10 septembre 1810).

56  J. I. Pečerin, « Naši gosudarstvennye assignacii… », art. cit., p. 620.

Auteur

Maître de conférences au National Research University Higher School of Economics de Moscou, docteure en histoire et civilisations, Natalia Victorovna Platonova consacre ses recherches à l’histoire politique et financière de la monarchie russe. Depuis 2009, elle est chercheuse associée à l’Institut de recherches historiques du Septentrion de l’université de Lille. Parmi ses récentes publications : « L’arpentage général des terres en Russie comme projet impérial (1765-1861) », Histoire & Sociétés Rurales, 2018/2, vol. 50, p. 109-157 ; « Accounting and the Reforms of Government in Eighteenth-Century Russia », Jahrbücher für Geschichte Osteuropas, 2017/2, vol. 65, p. 200-238 ; « L’introduction de l’impôt sur le revenu en Russie impériale : la genèse et l’élaboration d’une réforme inachevée », Revue historique de droit français et étranger, 2015/2, p. 245-266 ; « Accounting, Merchants and the Commercial Literature in Eighteenth-Century Russia », in Yves Levant, Raluca Sandu, Henri Zimnovitch (dir.), Mélanges en l’honneur de Yannick Lemarchand, Paris, L’Harmattan, 2013, p. 69-89.

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