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Les crises de la dette publique

 | 
Gérard Béaur
, 
Laure Quennouëlle-Corre

La dette au cœur des relations internationales

Du sous-régional au global : trois niveaux de gestion de la crise de la dette des années 1980 dans l’UMOA

Vincent Duchaussoy

Texte intégral

  • 1  En Afrique de l’Ouest, l’Union monétaire ouest-africaine (UMOA) comprend le Burkina Faso, le Bénin (...)
  • 2  Sur le fonctionnement en particulier du compte d’opérations, voir Michel Lelart, « L’union monétai (...)
  • 3  Bruno Coquet et Jean-Marc Daniel, « Quel avenir pour la zone franc ? », Revue de l’OFCE, n° 41, 19 (...)

1Créée dans les dernières décennies de la colonisation, la zone franc demeure, dans les années 1980, une coopération monétaire entre la France et treize pays d’Afrique subsaharienne, alors tous d’anciennes colonies ou protectorats français. Elle comprend deux zones monétaires, les plus anciennes au monde encore en activité, en Afrique de l’Ouest et en Afrique centrale, ainsi qu’une coopération bilatérale avec les Comores1. Par ces accords de coopération monétaire, le Trésor français garantit la fixité du taux de change entre le franc français et le franc CFA, ainsi que la libre et illimitée convertibilité de ce dernier, en échange du versement de 65 % des réserves de change des instituts d’émission de chaque zone sur un compte d’opérations ouvert à la Banque de France2. Ce mécanisme du compte d’opérations permet également de « déconnecter la politique monétaire et la politique de crédit menées en France de celles appliquées dans le reste de la zone franc »3. La France, enfin, dispose de représentants aux conseils d’administration des différentes banques centrales de la zone.

  • 4  Parmi les études consacrées à l’incidence de ces transitions politiques sur la zone franc, voir le (...)

2Dans les années 1980, cet équilibre institutionnel est mis à mal par l’émergence de la crise de la dette qui frappe la plupart des pays africains de la zone franc, et particulièrement ceux de l’Union monétaire ouest-africaine (UMOA), qui ne sont pas des pays producteurs de pétrole. En effet, l’organisation de la zone franc avait été révisée au début des années 1970, dans le but d’achever le processus de décolonisation monétaire entamé à la suite de l’accession à l’indépendance des États africains en 1960, laquelle avait confirmé la poursuite de la zone franc dans le cadre du transfert de la souveraineté politique4. À la suite de nouveaux accords de coopération signés en novembre 1973 à Dakar, le siège de la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) était transféré à Dakar, prélude à l’africanisation des cadres dirigeants de la banque centrale. Ces nouveaux accords prévoyaient également un assouplissement des contreparties aux garanties apportées par la France. Ainsi, le dépôt obligatoire sur le compte d’opérations était plafonné à 65 % des réserves de change, contre 100 % auparavant, et la France ne conservait plus que deux représentants au conseil d’administration de la BCEAO, contre 50 % des administrateurs dans le précédent schéma. L’africanisation ne se limitait donc pas au remplacement des cadres « blancs » de la banque centrale par de nouveaux cadres africains, mais marquait également la volonté d’obtenir une UMOA mieux adaptée aux réalités des économies de la zone. Le nouvel équilibre institutionnel s’accompagnait ainsi de nouvelles règles d’intervention de la banque centrale, définies en 1976 et prévoyant notamment la possibilité de crédits à long terme et de prêts directs aux Trésors nationaux.

  • 5  Robert Julienne, Vingt ans d’institutions monétaires ouest-africaines, 1955-1975. Mémoires, Paris, (...)

3Ces nouveaux outils correspondaient à un agenda politique, promu par les leaders de la zone, l’Ivoirien Félix Houphouët-Boigny, le Sénégalais Léopold Sédar Senghor et le Nigérien Hamani Diori, en faveur du développement économique de la zone5. Si la décennie 1960 avait été celle de l’accession à la souveraineté politique, les années 1970 devaient être celles du transfert de la souveraineté économique et monétaire. La conjoncture économique mondiale semble effectivement favorable à ce scénario. La croissance des cours des matières premières (voir graphique 1) a, depuis le début de la décennie, créé des ressources nouvelles pour les États.

Graphique 1. Prix des matières premières

Graphique 1. Prix des matières premières
  • 6  Aminata Ouedraogo, « Banque et développement : le cas de la Banque ouest-africaine de développemen (...)

4Le nouveau schéma institutionnel qui se met en place à cette période devait donc permettre d’accompagner les programmes de développement et d’accroître les marges de manœuvre des États dans le choix des programmes comme dans leur financement. C’est le sens du desserrement de la contrainte du compte d’opération ou de la flexibilisation de la politique de crédit de la BCEAO, ou encore de la création de la Banque ouest-africaine de développement (BOAD), détenue à parité par la banque centrale et les États6. Cette dernière fait suite :

  • aux critiques à l’encontre de la politique monétaire de la BCEAO, jugée trop orientée vers le maintien des réserves de change (critiques émises notamment par un groupe d’auditeurs canadiens mandatés par le président Diori) ;

  • à la segmentation observée entre la gestion des réserves par la banque centrale et les politiques de développement menées par les gouvernements.

5Le nouvel équilibre politique entre États et banque centrale, ainsi que la redéfinition des missions de cette dernière, devait permettre de dépasser ces limites structurelles pour accompagner le développement économique de la zone, qui se heurte pourtant, dès la fin des années 1970, au déraillement des comptes publics et à la spirale de l’endettement. En quoi ce retournement conjoncturel condamne-t-il les objectifs politiques et économiques de l’UMOA ? Dans quelle mesure l’enlisement de l’union monétaire dans une crise des dettes publiques menace-t-il l’existence même de la zone franc ? Il apparaît que la gestion de cette crise de la dette dans les années 1980 révèle trois niveaux de gestion de la crise de la dette dans l’UMOA :

  • celui de l’union monétaire elle-même, évidemment, autour des États concernés et de leur institution commune qu’est la banque centrale ;

  • celui correspondant à l’intervention croissante et notable, dans cette période, d’un acteur global, à travers le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, qui tend à s’imposer comme le recours incontournable ;

  • celui, intermédiaire, de la zone franc elle-même, c’est-à-dire de l’interaction entre la France et les pays africains de la zone, à travers la gestion du compte d’opérations et les aides bilatérales.

6Dans quelle mesure la crise de la dette redessine-t-elle la hiérarchie entre ces trois échelles d’intervention ? Assiste-t-on à une internationalisation de la coopération monétaire, au détriment des structures régionales et de celles propres à la zone franc ?

I. La dynamique de l’endettement dans l’UMOA

7A posteriori, les années 1970 peuvent être considérées comme celle de l’essor d’un mythe du développement. Les potentialités financières libérées par la croissance des cours des matières premières au début de la décennie ont en effet généré des politiques de développement importantes de la part des États de la zone, mobilisés autour de grands projets d’infrastructure, et très largement appuyées sur un recours à l’endettement extérieur devant la faiblesse des marchés internes. L’agenda du développement est donc très largement basé sur l’endettement extérieur et la mobilisation des recettes d’exportations, alors en hausse constante.

  • 7  Archives de la BCEAO (désormais Ar. BCEAO), Z19125, « L’expérience de l’UMOA en matière d’endettem (...)
  • 8  Ar. BCEAO, Z19125, Séminaire du Centre africain d’études monétaires, mars 1990. Le CAEM a été créé (...)
  • 9  Archives du FMI (désormais Ar. FMI), DM/84/7, note interne du département Afrique : Rattan J. Bhat (...)
  • 10Ibid.

8Cet équilibre vacille dès le second semestre 1979, lorsque le second choc pétrolier produit un retournement de conjoncture. La hausse du coût de l’énergie est désormais telle qu’elle n’est plus compensée par l’envolée des prix des matières premières. Au contraire, la baisse des cours s’amorce et menace les pays africains de la zone franc. Les recettes d’exportations chutent ainsi dramatiquement au cours de la décennie, de 23 % du PIB de l’UMOA en 1980 à 16 % en 19897. Alors que les recettes chutent, les charges permanentes engagées dans le cadre des programmes de développement rendent difficile la baisse des dépenses publiques. Les recettes progressent moins vite que les dépenses tout au long des années 1980, l’entretien des dépenses courantes et particulièrement des dépenses de personnel de la fonction publique progressant de manière constante, d’après le constat du Centre africain d’études monétaires (CAEM)8. Pire, alors que les politiques expansionnistes des années 1970 ont creusé les déficits budgétaires, la dynamique négative de l’économie mondiale conduit à l’amenuisement des sources de financement extérieur, renforcé par les premiers incidents et arriérés de paiements. Car le choc pétrolier et la chute des cours sont aggravés par des faiblesses antérieures dans la structure des financements, pointées par le département Afrique du Fonds monétaire international (FMI) dès 19849. Le financement des États africains s’oriente en effet de plus en plus vers des sources privées (45 % de la dette en 1984 contre 35 % en 1973), à mesure que les canaux de l’aide publique se tarissent sous l’effet de la crise10.

9L’évolution de l’environnement économique international devient donc effectivement très défavorable aux pays africains de la zone franc, et particulièrement à ceux de l’UMOA qui ne comptent pas parmi les pays producteurs de pétrole. À la récession économique mondiale et à la dégradation des termes de l’échange s’ajoute en effet la hausse des taux d’intérêt consécutive à la politique déflationniste menée aux États-Unis par Paul Volcker, puis en Europe dans le cadre du système monétaire européen, qui contribue à la dégradation des conditions de financement de ces pays. Toutefois, si la crise de la dette émerge dès le second choc pétrolier, elle ne devient véritablement problématique qu’en 1983-1984, au moment où se confirme la chute des cours et où un premier pic d’endettement est atteint (voir graphique 2).

Graphique 2. Répartition des crédits dans l’UMOA

Graphique 2. Répartition des crédits dans l’UMOA
  • 11  Archives Affaires étrangères (désormais Ar. MAE), 1PO-1-183, TD Abidjan 45708, mission du FMI et d (...)

10La date de mai 1984, moment du premier passage de la Côte d’Ivoire devant le club de Paris, pourrait représenter un point de rupture dans la conscience de la crise. Certes, d’autres États de l’UMOA ont déjà contractualisé des réaménagements de dette devant le club de Paris, comme le Togo dès 1979 ou le Sénégal en 1981, mais la Côte d’Ivoire représente un changement d’échelle dans l’escalade de l’endettement. En 1985, son endettement représente déjà 86,3 % de son PIB, mais surtout le service de cette dette s’élève à 17 % du PIB, soit l’équivalent des recettes fiscales11. En volume, l’endettement de la Côte d’Ivoire est nettement supérieur à celui de tous les autres États de l’UMOA et confère à son règlement une attention particulière (voir graphique 3).

Graphique 3. Dette publique des États de l’UMOA (en milliards de FCFA)

Graphique 3. Dette publique des États de l’UMOA (en milliards de FCFA)
  • 12  Bertrand Laporte, Les réformes des systèmes de commercialisation et de stabilisation des filières (...)
  • 13  Olivier Vallée, « La dette publique est-elle privée ? », Politique africaine, n° 73, 1999, p. 50-6 (...)
  • 14  Ar. MAE, 1PO-1-183, TD 53114 du 11 octobre 1984, compte-rendu d’un déjeuner de travail du ministre (...)

11De plus, la Côte d’Ivoire est emblématique par son statut de puissance économique et commerciale régionale, première économie de l’UMOA. Elle est aussi celle qui, grâce à ses productions de cacao et de café, a le plus profité de la hausse des cours et a converti cette manne en une croissance soutenue, si bien que l’on a pu parler de « miracle économique ivoirien ». Cependant, le retournement des cours des matières premières y a eu des conséquences désastreuses, en particulier parce que la gestion de mécanismes tels que la Caisse de stabilisation et de soutien des prix des produits agricoles (CSSPPA), censée garantir aux producteurs un revenu minimum, a été défaillante et n’a pu jouer son rôle le moment venu12, du fait de problèmes de gestion majeurs, comme le souligne Olivier Vallée : « La CAISTAB gérait l’achat intérieur de toutes les cultures de rente et leurs prix de cession sur les marchés extérieurs. La différence disparaissait dans le budget de l’État, mais elle est sans doute à l’origine de nombreux investissements du président Houphouët-Boigny, dont la célèbre cathédrale de Yamoussoukro13. » La Côte d’Ivoire est aussi l’État dans lequel le secteur public s’est le plus étoffé, rendant difficile la gestion de ce dernier lorsque la conjoncture s’est retournée. À tel point que son niveau d’endettement dans les années 1980 menace la poursuite de son développement, selon le vice-président pour l’Afrique de l’Ouest de la Banque mondiale, Wilfried Thalwitz : « Selon M. Thalwitz, l’endettement excessif du pays est très préoccupant. Même si la Côte d’Ivoire bénéficie d’un rééchelonnement, il lui manquera les ressources nécessaires pour poursuivre son développement. La conséquence de cette situation est le plafonnement de la consommation interne, la baisse du revenu par tête et les risques politiques inhérents à cette situation14. »

  • 15  Tony Chafer, The End of Empire in French West Africa: France’s Successful Decolonization?, Oxford- (...)

12Mais la Côte d’Ivoire est aussi emblématique par la relation particulière qui l’unit à la France. De colonie modèle, elle est devenue après la décolonisation un partenaire privilégié, qui accueille notamment l’une des principales bases militaires françaises en Afrique. Elle est ainsi un symbole de ce lien particulier qui unit la France à certaines de ses anciennes colonies, un lien personnifié par le président ivoirien Félix Houphouët-Boigny, formé en France, ancien parlementaire et ministre de la ive République française, et ardent défenseur de ce lien privilégié15. L’endettement massif de la Côte d’Ivoire, quatre à cinq fois supérieur à celui des autres États de l’UMOA, représente également un risque systémique pour la zone franc. La possibilité d’une défaillance de cet élément moteur menace en effet l’équilibre du système, 10 ans après sa confirmation sur la base de nouveaux accords de coopération. Bien au-delà de la dette ivoirienne, c’est donc bien la zone franc dans son ensemble qui est frappée par cette longue crise des années 1980. La crise n’est, du reste, pas circonscrite à la zone franc et frappe la plupart des pays d’Afrique. Il faut cependant attendre 1987 pour qu’une position commune émerge sous l’égide de l’Union africaine, notamment sous la férule d’un Robert Mugabe très offensif et fraîchement président du Zimbabwe. Organisé à Addis-Abeba du 30 novembre au 1er décembre 1987, ce sommet de l’Union africaine pointe le problème de la soutenabilité de la dette et sa contradiction avec les objectifs ambitieux affichés pour le développement du continent. Dans le communiqué final du sommet, qui reflète la position commune des États membres, l’Union africaine met l’accent sur l’importance de résoudre le problème de la dette pour poursuivre l’agenda du développement, en même temps qu’il lie ce dernier aux difficultés économiques rencontrées :

  • 16  Ar. BCEAO, Z19125, Position commune africaine sur la crise de la dette extérieure de l’Afrique, so (...)

« Malgré notre volonté d’honorer nos engagements, la crise économique que nous connaissons et en particulier le faible niveau de nos recettes d’exportation fait qu’il nous est extrêmement difficile de tenir nos engagements. […] Le problème de l’endettement étant historiquement lié à celui du développement, sa solution dépend essentiellement de la capacité de l’Afrique à assurer son développement réel16. »

13Si le problème de l’endettement concerne une majeure partie du continent, la zone franc diverge dans ses modalités de résolution de cette crise. En effet, la structure même de la zone crée deux échelles de régulation supplémentaire. Au niveau national se superpose celui de l’union monétaire, surtout à mesure que se pose la question du niveau du taux de change du franc CFA. Enfin, à ce niveau et à l’échelle internationale représentée par les institutions multilatérales que sont le FMI et la Banque mondiale se greffe un échelon intermédiaire propre à la zone franc et que constitue la position de la France, qui apporte sa garantie au système. La gestion de la crise de la dette dans l’UMOA met donc aux prises trois échelles principales de régulation :

  • l’union monétaire, ;

  • le garant qu’est la France ;

  • le Fonds monétaire international et les institutions multilatérales.

II. Les institutions de l’UMOA

  • 17  Ar. BCEAO, Z19125, « Endettement des États de l’UMOA vis-à-vis du système bancaire », note de la D (...)

14Du point de vue de l’UMOA, et de la BCEAO qui demeure sa principale institution, le principal risque d’enlisement de la crise de la dette, au-delà de la santé financière de chacun des États membres, est une menace pour l’intégrité de l’union monétaire elle-même. Or, les États de l’UMOA sont quasi uniformément touchés par la crise, bien que la Côte d’Ivoire représente des volumes considérablement plus importants. Le principal problème réside dans l’impossibilité de financement interne non bancaire (émission de bons du Trésor), du fait de l’inexistence de marchés financiers domestiques. Il se conjugue à un risque de défaut croissant, lié à l’amenuisement des ressources disponibles et à l’accumulation d’arriérés de paiement, en progression constante pendant toute la décennie. Leur montant global pour l’UMOA, de 9 milliards de francs CFA en 1980, atteint 191 milliards en 1989 et amenuise encore les possibilités de refinancement, notamment auprès du secteur privé. Il s’explique en partie par la poursuite de l’expansion de la sphère publique entreprise depuis le milieu des années 1970 et tout au long des années 1980. Ainsi, les dépenses des États de l’UMOA progressent en moyenne de 34,5 % de 1980 à 1989 lorsque les recettes enregistrées ne progressent que de 22 %17.

15Cette poursuite de l’endettement a pour effet un recours accru – « excessif » selon les termes de la BCEAO – aux concours monétaires de la banque centrale et à la mobilisation du système bancaire. Les concours bruts de la BCEAO sont plus que doublés sur la période (voir graphique 4), passant de 115 à 242 milliards de francs CFA.

Graphique 4. Position nette des gouvernements de l’UMOA vis-à-vis de la BCEAO

Graphique 4. Position nette des gouvernements de l’UMOA vis-à-vis de la BCEAO
  • 18  Jacques Agossou Gansinhounde, « Les déterminants de la faible bancarisation dans l’UEMOA », mémoir (...)

16Ces financements ne comprennent que 5,4 % de financements longs. Il s’agit donc bien d’un financement conjoncturel, en réalité une aide d’urgence aux États pour couvrir les besoins immédiats de leur trésorerie. La position des gouvernements vis-à-vis de la banque centrale devient donc nettement débitrice. Or, le financement des États par la banque centrale, autorisé depuis les nouveaux accords de coopération monétaire en 1973, est encadré statutairement et limité à 20 % des recettes fiscales d’un pays, cette limite incluant le réescompte de titres publics par des banques primaires. Cependant, celles-ci restent très fortement sollicitées et leur engagement est multiplié par trois sur la décennie. Certaines banques connaissent une situation d’illiquidité qui aboutit à des faillites. Entre 1980 et 1995, on dénombre ainsi 27 faillites bancaires dans la zone, dont 15 banques publiques, témoignant du rôle de l’État dans la déliquescence du secteur. Cette surexposition des banques primaires renvoie à une faiblesse historique de la zone franc. L’existence d’une union monétaire et d’une monnaie stable n’a pas permis l’émergence d’un système bancaire diversifié. Le système bancaire demeure très largement embryonnaire et généralement très dépendant des banques de l’ancienne puissance coloniale, au moins jusque dans les années 2000. Une situation qui peut s’expliquer aussi par l’importance de la monnaie fiduciaire dans la masse monétaire, signe d’économies peu bancarisées dans l’ensemble. Au début des années 2000, le taux de bancarisation moyen dans l’UEMOA n’est encore que de 3 %, et la circulation fiduciaire représente plus de 30 % de la masse monétaire18.

  • 19  Ar. BCEAO, Z19125, « Endettement des États de l’UMOA… », note citée.
  • 20  B. Coquet et J.-M. Daniel, « Quel avenir pour la zone franc ? », art. cit., p. 245.
  • 21  Ar. MAE, 376PO-1-97, TD Dakar 168, entretien avec A. D. Ouattara le 14 février 1989.

17D’un point de vue réglementaire, la BCEAO a pour mission de veiller au respect des limites statuaires par les États ; elle définit ainsi ses missions de circonstances : « limiter la détérioration du compte d’opérations par un financement excessif du Trésor, maîtriser l’incidence des financements sur l’évolution des prix et contenir l’absorption de l’épargne financière privée, via le canal des banques, par l’administration publique »19. De même, pour atténuer l’incidence de déficit d’un État membre sur l’ensemble de l’union monétaire, la banque centrale peut agir en durcissant les conditions de refinancement des banques du pays concerné. Pour Daniel et Coquet toutefois, la nature de la banque centrale en zone franc ne l’incite pas à prendre des positions fermes, ce qui aurait pour effet une tolérance implicite de certains accommodements : « Les banques centrales des unions possèdent un statut ambigu : elles sont relativement indépendantes dans leur fonctionnement, tout en maintenant des mécanismes de décision collégiale. Toutefois, l’expérience montre que ces banques se comportent plus comme des organismes internationaux menant une politique consensuelle, que comme des instituts supranationaux indépendants. »20 En 1989, alors qu’Alassane Ouattara a été nommé gouverneur de la BCEAO quelques mois plus tôt suite au décès d’Abdoulaye Fadiga, une note de l’ambassadeur de France au Sénégal – siège de la BCEAO – fait état d’un engagement plus actif de la banque centrale depuis le changement de gouverneur, semblant accréditer la réserve de l’institution sous le mandat de son prédécesseur21.

18La limite statutaire des 20 % est ainsi régulièrement contournée, notamment par la création d’entreprises publiques à comptabilité séparée, qui jouissent d’une autonomie financière et jouent le rôle d’apporteur de capitaux pour l’État. Mais face aux difficultés persistantes d’un secteur bancaire exsangue, ces dispositifs alternatifs atteignent rapidement leur limite. Tout concourt alors de nouveau à la recherche de financements extérieurs qui, face aux arriérés de paiement qui détournent les États de l’UMOA des financeurs privés, prennent la forme d’un appel à la France, garant du système monétaire.

III. La France, garant et échelon intermédiaire

  • 22  Albert Ondo Ossa et Alice Tshibuabua Lapiquionne, « Faut-il réformer la zone franc ? », Le Mois en (...)
  • 23  MAE, 1PO-1-77, Abidjan.

19Dans un premier temps au moins et pour certains des pays de la zone franc, la France a pu, au début des années 1980, contribuer indirectement aux difficultés financières des pays africains de la zone franc. Les dévaluations successives du franc menées entre octobre 1981 et mars 1983 – dans le cadre d’un réajustement des parités monétaires au sein du système monétaire européen (SME) – n’ont en effet pas été sans conséquences sur les économies des pays africains de la zone franc, selon l’analyse d’Albert Ondo Ossa et Alice Tshibuabua Lapiquionne22. Ces dévaluations ont en effet deux conséquences principales pour les États de l’UMOA. Commercialement, elles renchérissent le coût des importations en dehors de la France, ce qui implique notamment de réévaluer le financement de l’approvisionnement pour certains projets de développement. Or, la part de la France dans le commerce des États de l’UMOA tend à se réduire et les sources d’approvisionnement à se diversifier. Le Togo, par exemple, réalise en 1980 72 % de son commerce extérieur hors zone franc. De plus, la réévaluation parallèle des exportations ne suffit pas à compenser ce renchérissement, du fait d’une élasticité des prix très limitée sur des marchés en tension. Financièrement enfin, les dévaluations entraînent un alourdissement de la charge de la dette publique, surtout pour les États endettés vis-à-vis de pays à monnaies fortes. Or, la Côte d’Ivoire, le Mali ou le Togo cumulent en 1979 entre 200 et 300 millions de dette libellés en deutschemarks23.

20La France occupe, on l’a vu, une position particulière au sein de la zone franc. Au-delà du lien de solidarité particulier qui l’unit aux pays africains de la zone franc, qui sont pour la plupart d’anciennes colonies, elle a également acquis, par sa position de garant du taux de change et de la convertibilité du franc CFA, un rôle d’interface entre les États membres de la zone et les institutions internationales nées des accords de Bretton Woods. Ainsi, la raison d’être implicite de la zone franc est d’être un rempart contre la tutelle infamante du FMI et éviter les fourches caudines des plans d’ajustement structurel. Mais la dégradation rapide de la situation ivoirienne au cours des années 1980 représente un basculement dans la position de la France, qui l’amène à reconsidérer son engagement. Elle n’est plus nécessairement disposée à assumer le caractère illimité de sa garantie.

  • 24  O. Vallée, « La dette publique est-elle privée ? », art. cit.

21À partir de 1984, date du premier passage d’Abidjan devant le club de Paris pour la restructuration de sa dette, la question de la gestion de la dette ivoirienne devient un problème pour Paris. En 1985, la celle-ci atteint 86,3 % du PIB, le service de la dette en représentant 17 %, soit l’équivalent des recettes fiscales. L’année suivante, le service de la dette n’est plus payé24. Pour la France, cette situation représente un double coût, politique et symbolique, représenté par le caractère systémique de la crise ivoirienne à l’échelle de la zone franc. Une faillite de la Côte d’Ivoire, principale puissance économique de la zone franc, révélerait la fragilité du système et menacerait son intégrité. Cette situation représente également un tournant pour l’ensemble de la zone, qui se distinguait jusque-là par ses bonnes performances économiques, comme le rappellent Choquet et Daniel :

  • 25  B. Coquet et J.-M. Daniel, « Quel avenir pour la zone franc ? », art. cit., p. 253.

« Jusqu’en 1981, les pays africains de la zone franc (PAZF) ont enregistré une croissance plus importante que celle des autres pays africains : 4,1 % en moyenne annuelle entre 1962 et 1981, contre 3,7 % dans les autres pays d’Afrique. […] Entre 1971 et 1981 : les pays de la zone franc enregistrent 4,1 % de croissance en moyenne annuelle, pour 2 % chez leurs voisins. Au cours de cette décennie, la hausse des cours des matières premières s’est combinée à l’appréciation du CFA par rapport au dollar, contribuant ainsi à atténuer la facture pétrolière25. »

22La crise de la dette et la chute des cours de matières premières fragilisent cette position à partir de 1981, d’autant plus que la dépréciation du CFA par rapport au dollar, on l’a vu, amplifie le phénomène (graphique 5). Elle pouvait donc faire craindre, à terme, un désintérêt pour la zone franc qui fasse naître des tensions internes et menace l’intégrité des unions monétaires, dont l’UMOA.

Graphique 5. Taux de change $ / FCFA

Graphique 5. Taux de change $ / FCFA
  • 26  Ar. MAE, 1PO-1-189, TD Abidjan 2155, 27 janvier 1987.
  • 27  Pierre Servant, « Les programmes de restructuration des systèmes financiers d’Afrique subsaharienn (...)

23Pourtant, l’activité diplomatique de la France en Afrique de l’Ouest suggère que la zone conserve tout son pouvoir d’attraction. À des degrés divers, la Guinée, la Guinée-Bissau, la Gambie, la Sierra Leone ou même le Ghana manifestent un intérêt pour le dispositif, attirés par les facultés de tirage illimitées sur les réserves et la rémunération à taux élevés du solde créditeur des comptes d’opération26. Mais le dossier ivoirien représente également un coût financier croissant. D’autant que, si le poids de la Côte d’Ivoire demeure supérieur, les difficultés se généralisent à l’ensemble de la zone franc : « à la fin 1988, le montant des crédits compromis refinancés par les banques centrales était proche de 750 milliards de francs CFA et plus de 30 banques étaient alors en situation de difficultés déclarées », rappelle Servant27. Afin de pallier la crise de la multilatéralité de l’aide internationale au développement et la défaillance des prêteurs privés, les pays africains de la zone franc recourent à des prêts bonifiés : accordés par des banques françaises engagées localement, à des taux inférieurs à ceux du marché, ils sont garantis par l’État français. Le remboursement des échéances s’avérant de plus en plus hypothétique, c’est en fait un financement direct des déficits publics de la zone franc que la France assure. À ces mécanismes d’urgence se combinent donc des restructurations de dette au niveau multilatéral, via les clubs de Paris et de Londres. La quasi-totalité des États de l’UMOA sont concernés, certains multipliant les passages (graphique 6).

Graphique 6. Passages devant le Club de Paris (1979‑1993)

Graphique 6. Passages devant le Club de Paris (1979‑1993)

24Or, ces aménagements de dette sont accompagnés de la négociation d’un plan d’ajustement structurel avec le FMI, qui en est le préalable. Un échec pour le Trésor français. Constatant l’échec de l’ajustement réel, celui-ci se rallie – bien avant les autorités politiques – à l’option favorisée par les institutions internationales d’une dévaluation du franc CFA. Mandatée par la Banque mondiale, une mission confiée à l’ancien premier ministre français Pierre Messmer aboutit en 1987 à la même conclusion. Le « consensus de Washington », corpus de mesures d’inspiration libérale destiné aux pays endettés et promu par les institutions financières internationales siégeant à Washington (FMI, Banque mondiale), a-t-il eu raison de la zone franc ?

IV. La gestion de la crise par les institutions internationales

25L’échec des institutions de la zone franc et de la France à juguler l’expansion de l’endettement dans les années 1980 précipite peu à peu la zone franc sous la férule des institutions de Bretton Woods, et particulièrement du Fonds monétaire international (FMI). Alors que la raison d’être de ce système monétaire devait être précisément de protéger ses membres contre les remèdes du Fonds et l’infamie du passage sous programme d’ajustement structurel, la France elle-même – et notamment le Trésor français, qui assure la gestion opérationnelle de la coopération monétaire – se rallie, à compter de la seconde moitié des années 1980, au constat de l’échec de l’ajustement réel et à la position des institutions internationales, favorables à une dévaluation du franc CFA, qui n’adviendra cependant qu’en 1994, après que toute tentative de juguler l’endettement aura échoué.

  • 28  Ar. FMI, A75737-004, Assistance technique à la BCEAO, 1975.
  • 29  Ar. MAE, 1PO-1-183, dossier « Mission du FMI en Côte d’Ivoire », 1985.

26Pourtant, dans les premières années de cette crise, le FMI éprouve certaines difficultés à cerner ses problématiques. Il connaît mal l’Afrique – malgré l’envoi depuis les années 1970 de quelques experts, notamment auprès des banques centrales de la zone franc28 –, lui qui a surtout exercé jusque-là son magistère sur l’Amérique latine. Surtout, il peine à y appliquer, voire à y dupliquer, ses procédures. Le principe de conditionnalité par exemple, qui lie les financements du Fonds monétaire à un certain nombre d’engagements concrets de l’État receveur, est difficile à mettre en œuvre dans des pays pauvres. Ainsi, la tendance du FMI à la compression du secteur public et à la rationalisation de l’Administration s’accommode mal d’administrations parfois mal pourvues – notamment dans le domaine économique –, et dont la difficulté à fournir des statistiques économiques fiables est parfois suppléée par des cabinets de conseils occidentaux29.

  • 30  James M. Boughton, Tearing down the walls. The International Monetary Fund 1990-1999, Washington, (...)

27Le FMI se retrouve donc confronté à un continent dont les problèmes sont tant structurels que financiers, et donc les marges de manœuvre sont faibles en termes d’ajustement. En effet, la baisse des recettes a déjà mécaniquement réduit le volume des importations, alors que les exportations, principalement composées de matières premières, sont peu élastiques. Dans le cas de la zone franc, s’ajoute la contrainte d’un système de changes fixes. Dans l’ouvrage qu’il consacre au FMI pour les années 1980, l’historien James Boughton introduit les quelques phrases consacrées à la Côte d’Ivoire par le titre Adjusting without the exchange rate30, qui traduit bien les difficultés du Fonds monétaire à appliquer ses recettes traditionnelles à un modèle totalement différent. D’un point de vue plus technique, le Fonds s’interroge sur sa capacité à établir un diagnostic précis de l’endettement, et en particulier de la soutenabilité de ce dernier, comme le manifeste l’économiste du département Afrique du Fonds Rattan Bhatia dès 1984 :

  • 31  Rattan J. Bhatia et Amor Tahari, « External Debt Management and Macroeconomic Variables: Problems (...)

« The debt service capacity […] was related to such variables as the ratio of debt services to export of goods and services, and the ratio of total debt to GDP, etc. But in this latter field there was no generally agreed limit as to the ratio beyond which the debt servicing could be regarded as a problem31 ».

28Dans la pratique, un ratio de service de la dette représentant 15 à 20 % de l’exportation de biens et services est considéré comme gérable. Cependant, le même auteur alerte dès cette date sur la spirale de l’endettement dans laquelle sont déjà engagés de nombreux pays africains, qui s’endettent pour payer leurs traites passées :

  • 32Ibid. Traduction : « Les créanciers extérieurs deviennent de plus en plus décorrelés de considérat (...)

« External borrowers come to be increasingly divorced from developmental purpose. In fact, in the more recent period, countries indebted themselves even to pay the interest of their past indebtness32. »

  • 33  Frédéric Grah Mel, Félix Houphouët-Boigny, t. 2, L’épreuve du pouvoir, Abidjan, Édition du CERAP, (...)

29Cet endettement entraîne, pour la plupart des États membres de la zone franc, la négociation de programmes d’ajustement structurels avec le FMI. Ces programmes lourds comportent de nombreuses contreparties, portant notamment sur la réduction de la sphère publique (baisses d’effectifs, privatisations d’entreprises publiques). Or, celles-ci peuvent poser un problème de souveraineté dans des États jeunes pour lesquels l’administration, ainsi que le secteur public et parapublic de manière plus large, est aussi un moyen d’affirmer le rôle et la puissance de l’État sur l’ensemble du territoire, mais aussi de contrôler la cohésion nationale et d’asseoir la stabilité politique du régime. Cela est particulièrement patent dans le cas ivoirien33. Or, il est difficile, voire impossible, à ces États d’échapper au rôle croissant du FMI qui, comme le rappelle Jean-Pierre Petit, a acquis une position dominante dans le règlement de la dette, qui lui permet d’imposer ses mesures techniques et de devenir l’interlocuteur incontournable des bailleurs internationaux :

  • 34  Bernard Petit, « L’ajustement structurel et la position de la Communauté européenne », Revue Tiers (...)

« On voit cependant […] le rôle majeur que joue le FMI dans la gestion de la crise, et l’influence considérable qu’il exerce sur la politique économique des pays endettés. Cette influence ne résulte pas seulement de sa fonction de prêteur direct, mais principalement de ce qu’il est devenu, depuis le second semestre 1982, le gestionnaire central de la crise. Ainsi, une part croissante des ressources financières destinées aux pays du tiers-monde est attribuée en fonction des programmes de stabilisation du FMI, et toutes les opérations de rééchelonnement de la dette ne peuvent se réaliser sans qu’au préalable un accord ait été conclu entre le pays débiteur et le Fonds34. »

  • 35  Renaud Vivien, « L’annulation de la dette du Tiers-monde », Courrier hebdomadaire du CRISP, n° 204 (...)

30Toutefois, la dégradation continue de la situation financière des pays africains de la zone franc ne leur permet pas de satisfaire les conditionnalités très exigeantes mises en place par le Fonds monétaire en contrepartie des financements proposés. La plupart des accords se limitent alors à des stand-by arrangements, accords-cadres avec le FMI nécessaires au passage devant le club de Paris, où ces États collectionnent les passages pour espérer une restructuration de leur dette et un nouvel échéancier. Il faut en effet attendre 1988 pour que le club de Paris adopte un nouveau modèle de traitement de la dette et, avec les « termes de Toronto », propose aux pays les plus endettés un abandon des créances équivalent à un tiers de celles-ci – proportion passant à 50 % à partir de 1991 et l’adoption des « termes de Londres »35. Du côté de la Banque mondiale, censée accompagner ces pays dans leurs projets de développement, la situation n’est guère plus reluisante. Dans un rapport sur l’activité de la Banque mondiale en zone franc, l’administrateur responsable de la zone alerte ainsi :

  • 36  AN, AG/5(4)/BD 23, dossier 2, Rapport sur l’activité de la Banque mondiale en zone franc, par Jean (...)

« Les retards enregistrés dans les opérations dans certains pays emprunteurs ont entraîné la réduction des interventions. Cette évolution a été confirmée par l’examen à mi-parcours des activités de la Banque mondiale. On constate une forte chute des opérations dans les pays de la zone franc. Les interventions de la Banque ont été considérablement réduites36. »

  • 37Ibid.
  • 38  Béatrice Hibou, « Banque mondiale : les méfaits du catéchisme économique. L’exemple de l’Afrique s (...)

31La plupart des PAZF sont donc placés par la Banque en « programme noyau », c’est-à-dire que la Banque limite ses interventions à la préservation des secteurs sociaux vitaux, comme la santé, l’éducation, et plus rarement la réhabilitation des infrastructures. Elle place les pays emprunteurs dans cette catégorie après avoir constaté que la performance économique est faible, notant pour la zone franc « un manque de compétitivité qui entrave les perspectives de croissance économique, entraîne la stagnation ou la récession [du fait de] l’absence d’un cadre macroéconomique viable et soutenable à moyen terme »37. Malgré la prise de contrôle de la politique économique et sociale des États endettés par les institutions de Bretton Woods38, les PAZF ne parviennent pas à inverser la dynamique de l’endettement. Elles imposent alors peu à peu comme seule conditionnalité à leur intervention un ajustement de la parité du CFA, qui donnera lieu à la dévaluation de 50 % de janvier 1994.

Conclusion

32En l’espace d’une grande décennie, de l’émergence de la dette extérieure au début des années 1980 à la dévaluation du franc CFA en 1994, la crise de la dette a favorisé l’internationalisation de la coopération monétaire au sein de la zone franc. Au cours de cette période, la place singulière de la France a été quelque peu remise en cause par le renforcement de la coopération sous-régionale au sein des unions monétaires comme l’UMOA, mais également par la montée en puissance des institutions internationales issues des accords de Bretton Woods.

  • 39  Vincent Duchaussoy, « Transformations institutionnelles et développement économique dans la zone f (...)

33Le renforcement des institutions sous-régionales telles que les banques centrales, amorcé dès les années 1970 par les nouveaux accords de coopération monétaire signés à Dakar en novembre 1973 et l’africanisation de la BCEAO, transférée à Dakar en 1976, s’effectue en parallèle d’un affaiblissement relatif des États africains39. La crise de la dette marque donc à son tour une dilution de la bilatéralité de la coopération monétaire entre les pays africains de la zone franc et la France, notamment face au coût financier grandissant de la crise et de l’importance prise par le cas ivoirien, tant du point de vue politique et symbolique que financier. Face à cette spirale de l’endettement et à la crise de l’aide au développement, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, déjà présents en zone franc dans les années 1970 par l’envoi d’experts techniques et le financement de projets de développement, renforcent considérablement leur emprise. À la mesure de la négociation de plans d’ajustement structurel, le FMI devient ainsi l’ordonnateur de la politique économique des pays africains de la zone franc, sans pour autant parvenir à réduire significativement la charge de l’endettement.

34Cette internationalisation du système monétaire de la zone franc constitue-t-elle une forme nouvelle de colonisation, sur l’autel de la globalisation et de la libéralisation financière ? Si la contrainte est réelle, elle accroît également l’insertion des pays africains de la zone franc dans les circuits de la gouvernance mondiale, conséquence logique et tardive de l’indépendance et de la souveraineté monétaire conquises dans les années 1960-1970.

Notes

1  En Afrique de l’Ouest, l’Union monétaire ouest-africaine (UMOA) comprend le Burkina Faso, le Bénin, la Côte d’Ivoire, le Niger, le Sénégal et le Togo, rejoints en 1984 par le Mali, puis en 1997 par la Guinée-Bissau, qui partagent la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO). En Afrique centrale, le Cameroun, le Congo, le Gabon, la République Centrafricaine et le Tchad, rejoints en 1985 par la Guinée Équatoriale, partagent la Banque des États de l’Afrique Centrale (BEAC) mais ne forment pas d’union monétaire avant 1994. Ces deux zones utilisent deux versions différentes du franc CFA, non-convertibles entre elles. Aux Comores, la Banque centrale des Comores est l’institution émettrice du franc comorien.

2  Sur le fonctionnement en particulier du compte d’opérations, voir Michel Lelart, « L’union monétaire en Afrique de l’Ouest », L’Économie politique, vol. 19, n° 3, 2003, p. 106-112.

3  Bruno Coquet et Jean-Marc Daniel, « Quel avenir pour la zone franc ? », Revue de l’OFCE, n° 41, 1992, p. 241-291, p. 248.

4  Parmi les études consacrées à l’incidence de ces transitions politiques sur la zone franc, voir les travaux de Guia Migani : « L’indépendance par la monnaie : la France, le Mali et la zone franc, 1960-1963 », Relations internationales, vol. 133, n° 1, 2008, p. 21-39 ; « La CEE ou la France, l’impossible choix de Sylvanus Olympio, président du Togo », Matériaux pour l’histoire de notre temps, vol. 77, n° 1, 2005, p. 25-31.

5  Robert Julienne, Vingt ans d’institutions monétaires ouest-africaines, 1955-1975. Mémoires, Paris, L’Harmattan, 1988, p. 407.

6  Aminata Ouedraogo, « Banque et développement : le cas de la Banque ouest-africaine de développement (BOAD) 1973-1990 », thèse de doctorat, sous la direction d’Hélène d’Almeida-Topor, université Paris 7, 1994, 571 p.

7  Archives de la BCEAO (désormais Ar. BCEAO), Z19125, « L’expérience de l’UMOA en matière d’endettement des États vis-à-vis du système bancaire », note de la Direction des études, avril 1990.

8  Ar. BCEAO, Z19125, Séminaire du Centre africain d’études monétaires, mars 1990. Le CAEM a été créé en août 1973 sur décision du Conseil des gouverneurs de l’Association des banques centrales africaines (ABCA).

9  Archives du FMI (désormais Ar. FMI), DM/84/7, note interne du département Afrique : Rattan J. Bhatia & Amor Tahari, « External Debt Management and Macroeconomic Variables: Problem of African Countries in the 1980s », 31 janvier 1984.

10Ibid.

11  Archives Affaires étrangères (désormais Ar. MAE), 1PO-1-183, TD Abidjan 45708, mission du FMI et de la Banque mondiale en Côte d’Ivoire, 3 décembre 1985.

12  Bertrand Laporte, Les réformes des systèmes de commercialisation et de stabilisation des filières café et cacao, Paris, La Documentation française, 2000.

13  Olivier Vallée, « La dette publique est-elle privée ? », Politique africaine, n° 73, 1999, p. 50-67.

14  Ar. MAE, 1PO-1-183, TD 53114 du 11 octobre 1984, compte-rendu d’un déjeuner de travail du ministre de la Coopération à Washington le 22 septembre 1984.

15  Tony Chafer, The End of Empire in French West Africa: France’s Successful Decolonization?, Oxford-New York, Berg 3PL, 2002, p. 4-9.

16  Ar. BCEAO, Z19125, Position commune africaine sur la crise de la dette extérieure de l’Afrique, sommet UA des 30 novembre et 1er décembre 1987.

17  Ar. BCEAO, Z19125, « Endettement des États de l’UMOA vis-à-vis du système bancaire », note de la Direction des études et de la prévision, avril 1990.

18  Jacques Agossou Gansinhounde, « Les déterminants de la faible bancarisation dans l’UEMOA », mémoire de master, sous la direction de Ra-Sablga Seydou Ouedraogo, université polytechnique du Bénin, 2007.

19  Ar. BCEAO, Z19125, « Endettement des États de l’UMOA… », note citée.

20  B. Coquet et J.-M. Daniel, « Quel avenir pour la zone franc ? », art. cit., p. 245.

21  Ar. MAE, 376PO-1-97, TD Dakar 168, entretien avec A. D. Ouattara le 14 février 1989.

22  Albert Ondo Ossa et Alice Tshibuabua Lapiquionne, « Faut-il réformer la zone franc ? », Le Mois en Afrique, décembre 1983-janvier 1984.

23  MAE, 1PO-1-77, Abidjan.

24  O. Vallée, « La dette publique est-elle privée ? », art. cit.

25  B. Coquet et J.-M. Daniel, « Quel avenir pour la zone franc ? », art. cit., p. 253.

26  Ar. MAE, 1PO-1-189, TD Abidjan 2155, 27 janvier 1987.

27  Pierre Servant, « Les programmes de restructuration des systèmes financiers d’Afrique subsaharienne », Afrique contemporaine, n° 157, 1991, p. 54-63, p. 54.

28  Ar. FMI, A75737-004, Assistance technique à la BCEAO, 1975.

29  Ar. MAE, 1PO-1-183, dossier « Mission du FMI en Côte d’Ivoire », 1985.

30  James M. Boughton, Tearing down the walls. The International Monetary Fund 1990-1999, Washington, DC, IMF, 2012.

31  Rattan J. Bhatia et Amor Tahari, « External Debt Management and Macroeconomic Variables: Problems of African Countries in the 1980s », IMF, Working Papers, 31 janvier 1984. Traduction : « La soutenabilité du service de la dette () était reliée à des variables telles que le ratio service de la dette sur exports de biens et services, le ratio de dette totale par rapport au PIB, etc. Mais en ce qui concerne ce dernier, il n’existait pas de limite communément admise comme étant celle au-delà de laquelle le service de la dette pouvait être considéré comme un problème ».

32Ibid. Traduction : « Les créanciers extérieurs deviennent de plus en plus décorrelés de considérations liées au développement. En fait, dans la période la plus récente, les pays s’endettaient même pour payer les intérêts de leur dette antérieure. »

33  Frédéric Grah Mel, Félix Houphouët-Boigny, t. 2, L’épreuve du pouvoir, Abidjan, Édition du CERAP, 2010, p. 489-505.

34  Bernard Petit, « L’ajustement structurel et la position de la Communauté européenne », Revue Tiers Monde, vol. 34, n° 136, décembre 1993, p. 827-852, spéc. p. 829-830.

35  Renaud Vivien, « L’annulation de la dette du Tiers-monde », Courrier hebdomadaire du CRISP, n° 2046-2047, février 2010, p. 5-75, 27-31.

36  AN, AG/5(4)/BD 23, dossier 2, Rapport sur l’activité de la Banque mondiale en zone franc, par Jean-Pierre Le Bouder, 1993.

37Ibid.

38  Béatrice Hibou, « Banque mondiale : les méfaits du catéchisme économique. L’exemple de l’Afrique subsaharienne », Esprit, n° 8-9, août-septembre 1998, p. 58-74.

39  Vincent Duchaussoy, « Transformations institutionnelles et développement économique dans la zone franc en Afrique de l’Ouest (1960-1990) », International Journal of Francophone Studies, vol. 39, n° 1, 2016, p. 49-63, 52-54.

Table des illustrations

Titre Graphique 1. Prix des matières premières
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Titre Graphique 2. Répartition des crédits dans l’UMOA
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Titre Graphique 3. Dette publique des États de l’UMOA (en milliards de FCFA)
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Titre Graphique 4. Position nette des gouvernements de l’UMOA vis-à-vis de la BCEAO
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Titre Graphique 5. Taux de change $ / FCFA
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Titre Graphique 6. Passages devant le Club de Paris (1979‑1993)
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Auteur

Historien, post-doctorant et ingénieur de recherche à l’université de Rouen, Vincent Duchaussoy est spécialiste de l’histoire des institutions financières dans les relations internationales, ses recherches portent sur le rôle des banques centrales, notamment à travers les unions monétaires et les dynamiques d’intégration régionale, en Europe comme en Afrique. Dans ce cadre, il a notamment consacré plusieurs articles à l’histoire de la zone franc après les décolonisations africaines, parmi lesquels : « Réforme institutionnelle et développement économique dans la zone franc en Afrique de l’Ouest », International Journal of Francophone Studies, n° 1/19, mars 2016 et « Zones monétaires et développement : la zone franc, de la décolonisation à l’internationalisation », Monde(s), 2018/1, https://www.cairn.info/revue-mondes-2018-1-page-107.htm?contenu=article.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2019

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