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Les crises de la dette publique

 | 
Gérard Béaur
, 
Laure Quennouëlle-Corre

La dette au cœur des relations internationales

Le surendettement des pays d’Afrique subsaharienne et les prêteurs multilatéraux

Marc Raffinot

Texte intégral

L’auteur remercie les participants au séminaire pour leurs remarques, et M. Kéba Goudiaby pour son assistance à la recherche.

Introduction

1Les pays d’Afrique subsaharienne à faible revenu se sont pour la plupart endettés rapidement après leur indépendance. Cet endettement a été facilité par le fait que, dans les années 1970, le développement des marchés financiers internationaux et la concurrence croissante entre les banques ont conduit nombre d’entre elles à se tourner vers les pays en développement, qu’ils soient à revenus intermédiaires ou même à faible revenu pour essayer d’accroître la rentabilité de leurs placements. Le risque de tels placements n’apparaissait pas clairement à l’époque, étant donné la forte croissance de ces pays et l’inflation élevée qui rendait les taux d’intérêt réels négatifs.

2Cet endettement rapide a commencé à poser problème lorsque l’environnement international s’est modifié radicalement au début des années 1980. Le changement de politique monétaire aux États-Unis entraîna un accroissement brutal des taux d’intérêt, ce qui, combiné avec le second choc pétrolier, conduisit à une baisse du taux de croissance de l’économie mondiale. L’approche dominante sur le plan économique et politique passa alors du keynésianisme au néo-libéralisme avec l’arrivée au pouvoir de R. Reagan et M. Thatcher. Ce changement radical toucha également les organisations de Bretton Woods, la Banque mondiale et le FMI, qui soutenaient jusque-là des politiques de développement centrées sur l’industrialisation et impulsées par le secteur public.

3Le choc pétrolier conduisit nombre de pays d’Afrique subsaharienne à demander l’intervention du FMI au début des années 1980 pour leur procurer les devises qui leur manquaient pour faire face au surcoût de leurs importations, et au remboursement de leur dette extérieure. Les pays pétroliers eux-mêmes (Congo-Brazzaville, Gabon) ne tardèrent pas à se joindre à ce mouvement, car ils avaient utilisé les ressources supplémentaires procurées par le choc pétrolier pour accroître leurs dépenses publiques et emprunter à des taux élevés pour des projets à rentabilité douteuse.

4Les politiques d’ajustement structurel (PAS) imposées par les institutions de Bretton Woods (IBW) aux pays à faible revenu (PFR) étaient censées remettre en ordre les finances publiques et restaurer la solvabilité externe. Le diagnostic implicite était donc que l’endettement était soutenable, que les rééchelonnements pouvaient suffire à traiter le problème sans abandon de créance. Les PAS furent donc accompagnées jusqu’en 1989 par des rééchelonnements de dette en clubs de Paris et de Londres qui se bornaient à repousser les échéances en tablant sur un retour à la soutenabilité.

5Suite à la multiplication des rééchelonnements, les créanciers bilatéraux rompirent avec cette stratégie en 1989 en mettant en place au club de Paris un traitement de Toronto qui comprenait, pour la première fois, une timide réduction du service de la dette examinée par le club. En même temps, beaucoup d’organismes officiels bilatéraux réduisirent les prêts pour se limiter aux dons dans le cas des pays à faible revenu.

6Il fallut encore 8 ans pour qu’en 1997 la première initiative de réduction de la dette multilatérale – initiative « pays pauvres très endettés » (PPTE) – soit mise en place pour réduire la dette des pays à faible revenu considérés comme trop endettés. Ceci ne fut toutefois pas suffisant et en 1999 une initiative PPTE dite « renforcée » sera décidée. Enfin en 2005 un nouveau programme, l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM), vint annuler totalement la dette multilatérale des PPTE.

  • 2  Michel Aglietta et Sandra Moatti, Le FMI. De l’ordre monétaire aux désordres financiers, Paris, Ec (...)

7Cette histoire assez chaotique pose un problème fondamental pour des organismes de financement du développement : quand faut-il arrêter de prêter ? Certains organismes, comme la Banque mondiale ou l’Agence française de développement (AFD) ont des procédures qui leur intiment de cesser les décaissements lorsque les remboursements dus ne sont pas versés, passé un certain délai. Mais le FMI devrait répondre à des objectifs plus complexes, puisqu’on peut dans une certaine mesure le décrire comme un « prêteur en dernier ressort », analogue à une banque centrale qui fournit de la liquidité durant les crises aux banques illiquides, mais solvables (celles qui ont un problème de remboursement momentané, mais pas définitif)2.

  • 3  Paul Mosley, Harrigan Jane et John Toye, Aid and Power: The World Bank and Policy-based Lending, L (...)

8Le contexte du financement des pays à faible revenu est particulier du fait de leur exclusion des marchés financiers internationaux entre le début des années 1980 et le début des années 2000. Les PFR n’avaient alors d’autre source de financement que des organismes publics, bilatéraux ou multilatéraux. Les premiers ont largement abandonné les prêts pour se tourner vers les dons, alors que progressivement les seconds devenaient pratiquement les seuls prêteurs. Ainsi, les relations entre créditeurs et débiteurs dans les cas des PFR se sont progressivement réduites pour se limiter à une relation avec le FMI, la Banque mondiale – essentiellement l’Association internationale pour le développement, ou International Development Association (IDA) – et d’autres banques de développement – comme la Banque africaine de développement (BAD), dans le cas des pays africains. Le mandat de ces organismes est compliqué, car ils sont à la fois des institutions financières, des bureaucraties publiques, des agences de développement et des accumulateurs de savoirs, voire des agents d’influence idéologique3. Des tensions peuvent donc apparaître entre ces objectifs plus ou moins contradictoires. Les prêts qu’ils fournissent aux PFR sont concessionnels (depuis 1960 dans le cas de l’IDA, depuis 1986 dans le cas du FMI) : ils sont bonifiés par les ressources publiques bilatérales de manière à pouvoir être effectués à des taux très faibles et sur des durées très longues.

9Dans cet article, nous étudierons le rôle qu’a joué le financement des IBW dans le processus qui a conduit les pays d’Afrique subsaharienne à faible revenu au surendettement, avant que les initiatives de réduction de dette ne restaurent leur solvabilité. Plus précisément, nous chercherons à savoir, d’une part, si les IBW ont prêté à des pays surendettés et, d’autre part, si ces prêts ont accéléré le processus de surendettement.

I. Problématique

  • 4  Marc Raffinot, « Mesurer le surendettement des pays à faible revenu : technique, éthique ou politi (...)

10Pour répondre à ces questions, la première étape consiste à définir une mesure du surendettement. La question, épineuse, soulève bien des polémiques. Afin de ne pas compliquer les choses, nous nous en tiendrons ici aux mesures retenues par les IBW elles-mêmes. Ce choix ne règle pourtant pas tous les problèmes, car les normes des IBW ont fluctué, ne serait-ce qu’entre les deux initiatives PPTE de 1997 et de 19994.

11Le ratio le plus « naturel » serait sans doute celui qui a permis au plus grand nombre de pays d’être considérés comme surendettés au cours de l’initiative PPTE. Suivant ce critère, le ratio pertinent serait le rapport entre la valeur actuelle de la dette extérieure et le montant des exportations de biens et services, et la norme pertinente pour le surendettement serait que ce rapport dépasse 150 %. Malheureusement, ce ratio n’a été calculé qu’épisodiquement par les IBW et n’est pas disponible publiquement. De plus, son mode de calcul est compliqué, peu transparent et a été modifié au fil du temps.

12Pour cela, nous retiendrons ici le rapport entre le service de la dette et le montant des exportations de biens et services, qui est plus facile à calculer. Il est retenu comme indicateur de surendettement dans le cadre de viabilité de la dette mis en place par les IBW pour prévenir le surendettement des pays à faible revenu dans le contexte de réendettement post-IADM, après avoir été considéré comme ratio annexe dans les deux initiatives PPTE (avec des valeurs respectives de 20-25 % et 15 %). La valeur centrale de ce ratio est de 20 % (un pays ayant un ratio de plus de 20 % est considéré comme surendetté), mais il est modulé suivant la qualité de la gouvernance, elle-même mesurée par le Country Policy and Institutional Assessment (CPIA), système d’évaluation des politiques et des institutions nationales de la Banque mondiale, sur une échelle de 0 à 6. Si le CPIA est inférieur à 3,25, le ratio ne devrait pas dépasser 15 %. Par contre, si la gouvernance est considérée comme bonne (ratio supérieur à 3,75) le ratio peut atteindre 25 %. Nous utiliserons la fourchette de 15 à 25 %.

13Nous chercherons alors à déterminer si les prêts de la Banque mondiale (en général de l’IDA, la filiale de la Banque mondiale pour les pays pauvres) et du FMI (en % du PIB) ont augmenté ou diminué lorsque les pays ont franchi le seuil de surendettement. Inversement, nous chercherons à déterminer si les prêts accordés par les IBW ont eu pour conséquence de faire franchir le seuil de surendettement (de 15 ou 20 %) ou simplement d’accélérer le processus menant au surendettement.

14La période considérée sera la période d’accumulation de la dette, qui diffère suivant les pays considérés. Les données statistiques commencent toujours pour l’endettement en 1970 dans la base de données de la Banque mondiale, mais la date à laquelle culminent les ratios d’endettement diffère un peu.

15Nous effectuerons des tests de causalité au sens de Granger pour estimer le sens de la causalité. Rappelons que ces tests permettent d’établir si la connaissance des valeurs passées d’une variable est utile pour améliorer la prévision de cette variable, en comparaison avec une prévision fondée sur les seules valeurs passées de la variable. Quatre situations peuvent être identifiées :

  • une causalité d’une variable sur l’autre, dans un sens ou l’autre ;

  • une causalité bilatérale ;

  • une absence totale de causalité.

16Pourquoi des prêts accordés par des organismes financiers pourraient-ils conduire les emprunteurs au surendettement ? Des prêteurs rationnels et bien informés ne devraient-ils pas au contraire se soucier de la soutenabilité de la dette que leurs débiteurs accumulent pour éviter des pertes ? Les travaux existants distinguent deux types de comportements des créanciers pouvant conduire au surendettement des emprunteurs : le premier est le prêt « forcé » (loan pushing) et le second le prêt « défensif » (defensive lending). On peut ajouter à cela la « malédiction du vainqueur ».

A. Prêts « forcés »

  • 5  Kauschik Basu, Analytical Development Economics. The less developed economy revisited, Cambridge, (...)
  • 6  Traduction : « ont pratiquement gavé d’argent les pays les plus pauvres ».

17Basu5 a montré théoriquement qu’il pouvait exister des situations de prêts « forcés » aux pays en développement de la part de créanciers privés. Charles Kindleberger (cité par Basu) a décrit cette pratique dans les années 1970 lorsque l’abondance de liquidité, la faiblesse des taux d’intérêt réels et la concurrence croissante entre banques ont conduit à une situation où les banques ont practically forced money on the less-developed countries6. Basu mentionne plusieurs raisons pour expliquer cette pratique. Les banques peuvent d’abord prêter pour favoriser l’obtention de contrats par leurs clients, lorsqu’il existe un lien entre l’argent fourni et certaines dépenses publiques de l’emprunteur qui peuvent faire l’objet de contrats pour des entités proches du prêteur. Quoique le lien soit plus ténu, cela peut également être le cas des IBW, car leurs prêts bénéficient en général à des fournisseurs spécifiques qui font pression par un lobbying bien organisé. Le risque existe notamment dans la fourniture d’assistance technique, ce qui implique un risque de corruption.

18Une autre possibilité est que les banquiers (ou les bureaucrates) soient récompensés lorsqu’ils prêtent et ne soient pas sanctionnés au cas où les prêts ne sont pas remboursés. Ce risque est encore plus présent dans le cas des IBW, car la durée des prêts et des délais de grâce (10 ans dans le cas de l’IDA) fait que les décideurs en place au moment de l’attribution des prêts ont peu de chances de se trouver au même poste si les choses tournent mal. Symétriquement, c’est également le cas des décideurs publics dans les pays africains lorsqu’ils décident d’emprunter.

19Dans le cas des prêts aux PFR, on peut ajouter à ces raisons le « syndrome du bon samaritain », qui pousse à prêter sans trop se soucier de la soutenabilité de la dette, juste pour satisfaire un besoin – tout en créant une incitation de la part des pays receveurs à limiter leurs efforts pour s’assurer la persistance de l’aide.

B. Prêts défensifs

  • 7  Carolin Geginat et Aart Kraay, « Does IDA Engage in Defensive Lending? », World Bank, n° WPS4328, (...)

20On nomme « prêts défensifs » des prêts qui sont accordés par un créancier à un débiteur insolvable de manière à repousser le problème à plus tard. Plus précisément, Geginat et Kraay7 définissent ainsi les prêts défensifs :

  • 8  Traduction : « La notion de, prêt défensif, fait référence à la pratique qui consiste à refinancer (...)

« Defensive lending refers to the practice of rolling over the debts of noncreditworthy borrowers in order to prevent non-performing loans from showing up on creditors’ balance sheets. Commercial lenders may engage in (and their regulators may condone) such behaviour if the explicit recognition of non-performing loans is financially (and politically) costly8. »

  • 9  Tito Cordella, Luca Antonio Ricci et Marta Ruiz Arranz, « Debt Overhang or Debt Irrelevance? Revis (...)

21Cordella et al.9 en présentent en 2005 une première illustration empirique, en montrant qu’avant les initiatives de réduction de dette, le financement des PFR et leur dette ont connu une croissance parallèle, alors même que la soutenabilité de la dette posait problème. L’opposé s’est produit dans les pays à revenu intermédiaire (PRI), car les prêteurs privés sont devenus de plus en plus réticents à prêter au fur et à mesure que la dette s’est accumulée.

  • 10  Jeremy Bulow et Kenneth Rogoff, « Grants versus Loans for Development Banks », American Economic R (...)
  • 11   Nous traduisons.

22Geginat et Kraay mentionnent que certains auteurs10 ont présenté un diagnostic de prêts « défensifs » : « en bref, ces critiques affirment qu’une importante motivation pour les prêts en argent frais vers les pays en développement est simplement de s’assurer que les prêts déjà effectués seront remboursés11 ». Geginat et Kraay testent cette affirmation en évaluant la relation entre les décaissements de nouveaux prêts IDA et le remboursement des prêts en cours, et trouvent une forte corrélation entre les deux. Ils notent ainsi :

  • 12  C. Geginat et A. Kraay, op. cit., p. 22 (nous traduisons).

« Nous avons vu que, même en tenant compte des variables qui sont censées rendre compte de l’allocation des fonds de l’IDA, une corrélation partielle mais forte demeure entre l’endettement envers l’IDA et les nouveaux décaissements de l’IDA. Cette relation, qui suggère l’existence de prêts défensifs, est encore valide lorsqu’on contrôle pour les caractéristiques inobservées et invariables dans le temps12. »

23Toutefois, les auteurs déclarent que les prêts défensifs ne sont probablement pas l’explication principale de cette corrélation :

  • 13Ibid., p. 19.

« Cette corrélation partielle ne devrait pas être interprétée comme une preuve de prêts défensifs, pour au moins quatre raisons :
  – la corrélation observée entre les décaissements et les remboursements est très fortement affectée par une poignée de pays qui ne remboursaient pas, avec les remboursements et les décaissements de nouveaux prêts qui diminuent ensemble brutalement aux alentours de ces épisodes ;
  – les transferts nets vers les pays les plus endettés sont largement positifs, alors que l’hypothèse de prêts défensifs suggère qu’ils devraient être proches de zéro ;
  – nous ne trouvons aucune preuve de décaissements plus élevés dans le cas des “gros” débiteurs de l’IDA, dont le défaut aurait été probablement plus coûteux politiquement pour l’IDA ;
  – enfin, il n’y a pas de preuve que les décaissements aient été plus élevés dans les pays avec une faible performance qui sont les plus susceptibles de rencontrer des difficultés pour honorer un montant donné de service de la dette. »13

24Tous ces points sont discutables, et notamment parce que l’IDA n’est pas le seul acteur du financement des pays à faible revenu. Il faudrait tenir compte de son interaction avec le FMI et les autres institutions de financement, y compris celles qui, comme l’UE, ne font que des dons. Ceci est d’autant plus vrai que les institutions bilatérales sont aussi les actionnaires des IBW.

  • 14  Silvia Marchesi et Alessandro Missale, « How defensive were lending and aid to HIPC? », University (...)
  • 15  S. Marchesi et A. Missale, « Did high debts distort loans and grants allocation to IDA countries?  (...)

25En 2007, Marchesi et Missale14 ont également essayé de tester l’hypothèse de prêts défensifs, mais en prenant les organismes bilatéraux et les dons en considération. Ils concluent que « comme le fait d’être un PPTE est un indicateur d’endettement élevé, cette analyse suggère que les PPTE ont reçu un traitement préférentiel juste parce qu’ils étaient très endettés, ce qui valide, au moins partiellement, à la fois l’hypothèse de prêts et de dons défensifs ». Dans un autre article, Marchesi et Missale15 ne trouvent pas de preuve de prêts défensifs, mais une forte présomption de dons défensifs. Ainsi, des niveaux élevés de dette auraient accru les dons, en plus des réductions de dette.

C. La malédiction du vainqueur

  • 16  Christian Chavagneux, Ghana, une révolution de bon sens, Paris, Karthala, 1997, p. 152-154.

26Certains économistes16 ont utilisé ce terme pour décrire le fait que les pays qui ont été perçus comme de « bons ajusteurs » par les IBW ont bénéficié de financements importants entraînant une augmentation rapide de leur endettement. Christian Chavagneux montre que cette situation caractérise notamment des pays comme le Bénin, le Burundi, la Gambie, le Ghana, le Mali, la Tanzanie et l’Ouganda en 1992.

27Ceci était d’autant plus préjudiciable pour la soutenabilité de la dette que les prêts du FMI n’étaient pas concessionnels (ce n’étaient pas des prêts à des conditions plus favorables que les conditions de marché), même pour les PFR. Ceci était conforme au mandat du FMI en tant que garant de la stabilité financière (rappelons que le FMI n’a pas été conçu comme un organisme de financement du développement). Les prêts de l’IDA, par contre, étaient concessionnels, mais pas ceux de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD). Or, certains pays africains, notamment la Côte d’Ivoire et le Cameroun, étaient des PRI au début du processus d’ajustement. Ils ne bénéficiaient donc pas de financements concessionnels.

  • 17  Craig Burnside et David Dollar, « Aid, Policies and Growth », American Economic Review, vol. 90, n (...)

28De plus, pendant la période d’ajustement structurel, les IBW ont pratiqué un nouveau type de prêt, les prêts d’ajustement structurel (PAS). Contrairement aux prêts antérieurs, généralement effectués pour financer des projets, les PAS finançaient des déficits prévisionnels sur la base des déficits anticipés, de manière à « boucler le gap ». Cette pratique reposait sur l’idée que l’on pouvait ainsi « acheter » des réformes et provoquer à terme une réduction des déficits et un retour à la solvabilité. En réalité, il s’est avéré difficile, pour des raisons d’économie politique, de sanctionner les PFR qui ne mettaient pas en œuvre les réformes ou qui n’obtenaient pas les résultats escomptés. Ce n’est qu’à la fin des années 1990 qu’un consensus s’est établi autour de l’idée que la conditionnalité ne pouvait pas « acheter » les réformes.17

29Sur le plan technique, les IBW ne mettaient pas en œuvre à l’époque d’analyse de la soutenabilité de la dette (ils ne commenceront à le faire systématiquement qu’à partir de 2002). À l’époque, l’importance des déficits plaçait sans doute la recherche de financements au premier plan, quelles que soient les conséquences à moyen et long terme.

II. Surendettement et interventions des Institutions de Bretton Woods (IBW) : études de cas et analyse empirique

30Dans cette partie, nous étudierons sur quelques cas la relation qui peut être faite entre le surendettement de certains pays africains et le financement des institutions de Bretton Woods. Pour cela, nous nous concentrerons sur la période d’accumulation de la dette, qui précède la période de réductions de dette entamées avec le traitement de Toronto adopté par le club de Paris en 1988.

31La relation entre surendettement et financement des IBW est compliquée. Les IBW sont supposées fournir des financements plus stables que les financements privés, et de les fournir en échange d’engagements des États à respecter certaines conditions supposées permettre une réduction des déficits, et donc des besoins de financement. Pour cela, les financements des IBW étaient censés permettre le retour à la solvabilité des États secourus.

  • 18  Jérôme Sgard, « The IMF meets Commercial Banks: Sovereign Debt Restructuring between 1970 and 1989 (...)

32Le rôle du FMI, comme nous l’avons déjà souligné, est le plus complexe car il ressemble à celui d’un « prêteur en dernier ressort », sans en avoir toutes les attributions (notamment le pouvoir de création illimitée de monnaie). Toutefois, de manière un peu contradictoire avec ce rôle, le FMI n’avait pas le droit de prêter à des États en arriérés (qui n’avaient pas payé la totalité du service de leur dette auprès de leurs créanciers). Les règles d’intervention, largement informelles, ont évolué progressivement pour que le FMI intervienne de plus en plus auprès de pays en arriérés, tout en évitant autant que possible que ses financements soient utilisés pour rembourser les créanciers privés18. Rappelons enfin que la spécificité des pays à faible revenu d’Afrique est que les prêts privés disparaissent rapidement en quasi-totalité après 1982. Les acteurs du surendettement se limiteront après cette date aux acteurs publics, bilatéraux et multilatéraux, et de plus en plus aux seules IBW lorsque les prêteurs bilatéraux annuleront progressivement leurs créances à partir de 1988.

A. Le cas du Ghana

33Le Ghana est un pays qui a commencé très tôt (dès 1979) son ajustement structurel dans le cadre de prêts des IBW – quoique le programme ait été interrompu dès 1982, et plusieurs fois par la suite (1992, 1994 et 1997). Le graphique 1 montre que le Ghana a pu être considéré comme surendetté dès 1982 (au seuil de 15 %) et jusqu’en 2000 – ou dès 1983 (au seuil de 25 %) et jusqu’en 1998. Cette situation n’a pas empêché le FMI d’intervenir massivement en 1983, et de manière plus limitée après, malgré la situation d’endettement critique du Ghana. Ces interventions, après une brève accalmie, conduisent à un pic d’endettement en 1988. Le ratio descendra ensuite dans un nouveau contexte marqué par des réductions de dette.

34La Banque mondiale suit le FMI avec retard. Néanmoins, ses prêts augmentent aussi considérablement après 1983, en même temps que le Ghana franchit la limite supérieure du surendettement.

35Pour préciser ces relations, il est possible d’utiliser des tests de causalité au sens de Granger. Dans le cas du Ghana (voir annexe 1), ceux-ci montrent que les prêts du FMI ont tendance à causer une baisse du ratio d’endettement – ce qui signifie que la prise en compte de prêts du FMI améliore l’estimation du ratio d’endettement par rapport à une projection qui ne tiendrait compte que des valeurs passées du ratio d’endettement.

36Toutefois, ce test porte sur l’endettement, et non le surendettement en tant que tel. Pour aborder cette question, nous construisons une variable muette qui prend la valeur zéro si le ratio d’endettement est en dessous du seuil de surendettement (15 ou 25 %). Le test de Granger montre alors que le surendettement (au seuil de 15 %) explique bien les prêts du FMI, mais que les prêts du FMI « causent » le surendettement au seuil de 25 %. Inversement, le fait que le Ghana ait passé le seuil de surendettement à 15 % fait augmenter les prêts du FMI, alors que le franchissement du seuil de 25 % fait baisser les prêts du FMI.

37En ce qui concerne la Banque mondiale (les prêts de la BIRD et de l’IDA), les tests de causalité montrent que le surendettement au seuil de 15 % « cause » ses prêts. Cette causalité existe toujours au seuil de 25 %, mais la causalité inverse est également validée : la situation de surendettement « cause » les prêts de la Banque mondiale, qui sont en retour « causés » par la situation de surendettement. De plus, les prêts de la Banque mondiale causent (positivement) le ratio d’endettement, et le ratio de surendettement au bout d’un an, mais négativement après deux et 3 ans.

38Ces résultats suggèrent que l’on se trouve bien en présence d’une « malédiction du vainqueur » puisque le Ghana, considéré comme un « bon élève » des IBW, reçoit des prêts élevés du FMI et de la Banque mondiale et s’enfonce dans le surendettement.

Graphique 1. Ghana, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)

Graphique 1. Ghana, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)

Source : WorlddataBank, Banque mondiale, 2015.

B. Le cas du Sénégal

39Considérons maintenant le cas du Sénégal, qui est aussi un ajusteur précoce. Les premiers prêts du FMI sont suivis d’un premier pic de surendettement (le premier seuil est passé en 1978, le second en 1980). Les prêts de la Banque mondiale et du FMI atteignent un maximum (en pourcentage du PIB) en 1981. Un second pic de surendettement se produit en 1987, juste après les pics de prêts de la Banque mondiale et, dans une moindre mesure, du FMI.

40Malgré cette relation « visuelle », les tests de causalité de Granger sur la période 1974-1987 (annexe 2) montrent que dans le cas du Sénégal, aucune relation de causalité n’est validée avec les retards d’une ou deux périodes. Ni les prêts du FMI ni ceux de la BM ne « causent » l’endettement ni le surendettement, bien au contraire, puisque leur impact est le plus souvent négatif. Dans l’autre sens, par contre, le passage du ratio d’endettement au-dessus du seuil de surendettement de 15 % « cause » les prêts du FMI et de la Banque mondiale.

Graphique 2. Sénégal, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)

Graphique 2. Sénégal, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)

Source : WorlddataBank, Banque mondiale, 2015.

41Mais l’une des raisons à cela peut être le fait, visible sur le graphique, que le retard soit en fait moins important. Les mêmes tests effectués avec un retard d’une période seulement (annexe 3) montrent que le diagnostic reste le même, avec toutefois deux modifications :

  • le surendettement (à 15 %) « cause » les prêts du FMI ;

  • le ratio d’endettement « cause » les prêts de la Banque mondiale.

42On voit ainsi que dans le cas du Sénégal, la causalité va plutôt de l’endettement vers le financement des IBW.

C. Le cas de l’Ouganda

43Le cas de l’Ouganda est un peu différent :

  • d’une part, parce qu’il aurait dû être considéré comme surendetté dès le début ;

  • d’autre part, parce que les niveaux d’endettement atteints par ce pays sont très élevés (80 % des exportations en 1990).

44Une première vague de prêts du FMI (qui culmine en 1981) et, dans une moindre mesure, de la Banque mondiale (entraînant également d’autres prêts multilatéraux et bilatéraux) sera suivie du pic d’endettement de 1990. Le cas de l’Ouganda illustre bien la malédiction du vainqueur, car l’Ouganda était longtemps considéré comme l’un des meilleurs élèves du FMI, fortement soutenu par des pays comme les États-Unis (l’Ouganda a été le premier pays à bénéficier des réductions de dette, notamment de la première initiative PPTE en 1986, puis de l’initiative PPTE renforcée et enfin de l’IADM en 2005).

45L’Ouganda était l’un des premiers pays à se voir imposer un programme d’ajustement structurel par les IBW. Le premier programme d’ajustement a été interrompu dès 1983. Les résultats peuvent se voir sur le graphique : le ratio d’endettement a augmenté considérablement, mais après un délai de plusieurs années, ce qui s’explique sans doute par le fait que les prêts concessionnels reçus suite à la décision du FMI comportaient des délais de grâce assez importants.

Graphique 3. Ouganda, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)

Graphique 3. Ouganda, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)

Source : WorlddataBank, Banque mondiale, 2015.

46Les tests de causalité de Granger (voir annexe 3) montrent que la progression du ratio d’endettement a fait augmenter les prêts du FMI après 1, 2 et 3 ans (ainsi que ceux de la Banque mondiale après 2 ans), ainsi que le franchissement du seuil de surendettement de 25 %. En revanche, les prêts du FMI ont eu un impact négatif sur le surendettement au seuil de 25 %. Les prêts de l’IDA ont eu un impact négatif sur l’endettement.

D. Le cas de Madagascar

47Madagascar présente également des ratios d’endettement très élevés depuis le début de la période. Sa dette aurait dû être considérée comme insoutenable dès le début. À partir de 1983, les montants des prêts du FMI et de l’IDA progressent en même temps que les ratios d’endettement.

48Les tests de causalité (voir annexe 4) montrent que les prêts du FMI « causent » le surendettement au seuil de 25 %, alors que les prêts de l’IDA « causent » le ratio d’endettement (mais diminuent le surendettement au taux de 15 % au bout de 3 ans). Inversement, l’augmentation du ratio d’endettement ainsi que le surendettement à 15 % « causent » les prêts du FMI.

Graphique 4. Madagascar, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)

Graphique 4. Madagascar, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)

Conclusion

49Nous avons étudié la relation entre les prêts des IBW et l’endettement et le surendettement d’un échantillon de pays africains à faible revenu (Ghana, Sénégal, Ouganda, Madagascar) dans la période où s’est constitué le surendettement de ces pays. Cette recherche n’a pas mis en lumière de relation générale. Il apparaît cependant dans de nombreux cas des relations de causalité (au sens de Granger) entre les prêts du FMI, de la Banque mondiale et l’endettement ou le surendettement de ces pays tel que défini par les seuils adoptés par les IBW elles-mêmes. Les tests montrent que dans certains cas, le surendettement (aux seuils retenus) a « causé » une augmentation des prêts du FMI.

50Cela signifie que pendant la période étudiée, les financements des IBW ont plutôt contribué à aggraver la situation des débiteurs, malgré les programmes d’ajustement imposés en relation avec ces prêts. Pour cette raison, il a été nécessaire, après bien des combats d’arrière-garde pour maintenir la fiction que les créances seraient remboursées, d’accorder à ces pays des réductions de dette de plus en plus généreuses débouchant sur l’annulation pure et simple des créances multilatérales en 2005.

  • 19  Cité par Tony Killick, IMF Programmes in Developing Countries, design and impact, Londres, ODI and (...)

51Ceci illustre par ailleurs le fait que la distinction entre les deux institutions (FMI et IDA), relativement claire au départ, est devenue tout à fait imprécise. Comme l’a écrit Milton Friedman : « avec l’effondrement de Bretton Woods en 1971, la fonction originale pour laquelle le FMI avait été mis en place avait simplement disparu. Mais au lieu de fermer, le FMI s’est transformé en une Banque mondiale junior19 ». Si cela est toujours vrai, l’inverse est également exact : on peut soutenir aussi que l’IDA s’est transformée en une sorte de FMI, notamment à travers les prêts d’aide budgétaire.

52Ceci dénote un problème d’architecture financière internationale, particulier au cas des pays à faible revenu pour lesquels les IBW jouent un rôle crucial étant donné leur exclusion des marchés financiers des capitaux. En effet, les IBW ont visiblement prêté de manière irresponsable durant cette période, et aucun système de sanction n’est venu pénaliser ce comportement. Au contraire, les IBW n’ont supporté qu’une part minime des pertes encourues, l’essentiel étant pris en charge par les finances publiques des pays du G7.

53Ce diagnostic est-il encore valable ? La situation s’est sensiblement modifiée depuis. En premier lieu, le FMI et l’IDA mènent maintenant des analyses systématiques de viabilité de la dette (depuis 2002), dans le cadre de leurs interventions ordinaires. De plus, tous les financements sont maintenant concessionnels. Il n’en demeure pas moins que la responsabilité des prêteurs en cas de prêt irresponsable n’est pas encore clairement établie, et sanctionnée par un partage du fardeau des nécessaires annulations de dette qui soit juste, afin d’éviter que les populations pâtissent de mesures destinées à régler des problèmes dont ils ne sont pas responsables.

Annexes

Annexe 1

Les tests de Dickey-Fuller augmenté (ADF) montrent que toutes les variables sont I(1) :

Tableau 1. Tests de causalité de Granger dans le cas du Ghana

Tableau 1. Tests de causalité de Granger dans le cas du Ghana

Standard errors in parentheses
*** p < 0.01, ** p < 0.05, * p < 0.1

Annexe 2

Les tests de stationnarité de Dickey-Fuller augmenté (ADF) montrent que toutes les séries sont I(1) :

Tableau 2. Tests de causalité de Granger dans le cas du Sénégal, 1974 1987

Tableau 2. Tests de causalité de Granger dans le cas du Sénégal, 1974 1987

Standard errors in parentheses

*** p < 0.01, ** p < 0.05, * p < 0.1

Annexe 3

Les tests de stationnarité de Dickey-Fuller augmenté (ADF) montrent que toutes les séries sont I(1), sauf le surendettement à 15 % :

Tableau 3. Tests de causalité de Granger dans le cas de l’Ouganda

Tableau 3. Tests de causalité de Granger dans le cas de l’Ouganda

Standard errors in parentheses
*** p < 0.01, ** p < 0.05, * p < 0.1

Annexe 4

Les tests de stationnarité de Dickey-Fuller augmenté (ADF) montrent que toutes les séries sont I(0), sauf IDA qui est I(2) :

Tableau 4. Tests de causalité dans le cas de Madagascar

Tableau 4. Tests de causalité dans le cas de Madagascar

Standard errors in parentheses
*** p < 0.01, ** p < 0.05, * p < 0.1

Notes

2  Michel Aglietta et Sandra Moatti, Le FMI. De l’ordre monétaire aux désordres financiers, Paris, Economica, 2000.

3  Paul Mosley, Harrigan Jane et John Toye, Aid and Power: The World Bank and Policy-based Lending, Londres, Routledge, 1995 ; Jean-Pierre Cling et François Roubaud, La Banque mondiale, Paris, La Découverte, 2008.

4  Marc Raffinot, « Mesurer le surendettement des pays à faible revenu : technique, éthique ou politique », Revue Tiers Monde, n° 213, janvier-mars 2013, p. 51-70.

5  Kauschik Basu, Analytical Development Economics. The less developed economy revisited, Cambridge, Londres, MIT Press, 1997.

6  Traduction : « ont pratiquement gavé d’argent les pays les plus pauvres ».

7  Carolin Geginat et Aart Kraay, « Does IDA Engage in Defensive Lending? », World Bank, n° WPS4328, novembre 2007.

8  Traduction : « La notion de, prêt défensif, fait référence à la pratique qui consiste à refinancer les dettes de débiteurs non solvables de manière à éviter que les prêts compromis n’apparaissent comme tels au bilan des créanciers. Des prêteurs commerciaux peuvent adopter un tel comportement (que les régulateurs peuvent condamner) si la reconnaissance explicite du caractère compromis des créances est coûteuse financièrement (et politiquement). »

9  Tito Cordella, Luca Antonio Ricci et Marta Ruiz Arranz, « Debt Overhang or Debt Irrelevance? Revisiting the Debt-Growth Link », IMF, Working Papers, n° WP 05/223, 2005.

10  Jeremy Bulow et Kenneth Rogoff, « Grants versus Loans for Development Banks », American Economic Review, Papers and Proceedings, vol. 95, n° 2, 2005, p. 393-397 ; Adam Lerrick, « The Debt of the Poorest Countries: A Gold Mine for Development Aid », Carnegie Mellon University Gailliot Center for Public Policy, International Economics Report, juin 2005.

11   Nous traduisons.

12  C. Geginat et A. Kraay, op. cit., p. 22 (nous traduisons).

13Ibid., p. 19.

14  Silvia Marchesi et Alessandro Missale, « How defensive were lending and aid to HIPC? », University of Milano-Bicocca, Department of Economics, Working Papers, n° 220, 2007, http://wp.peio.me/wp-content/uploads/2014/04/Conf4_Marchesi-Missale-29.09.2010.pdf.

15  S. Marchesi et A. Missale, « Did high debts distort loans and grants allocation to IDA countries? », University of Milano-Bicocca, Department of Economics, Working Papers, n° 226, 2012.

16  Christian Chavagneux, Ghana, une révolution de bon sens, Paris, Karthala, 1997, p. 152-154.

17  Craig Burnside et David Dollar, « Aid, Policies and Growth », American Economic Review, vol. 90, n° 4, 2000, p. 847-868.

18  Jérôme Sgard, « The IMF meets Commercial Banks: Sovereign Debt Restructuring between 1970 and 1989 », Sciences Po/CERI, janvier 2012, http://spire.sciencespo.fr/hdl:/2441/eu4vqp9ompqllr09i41p71525/resources/2011-sgard-the-imf-meets-commercial-banks.pdf.

19  Cité par Tony Killick, IMF Programmes in Developing Countries, design and impact, Londres, ODI and Routledge, 1995, p. 157.

Table des illustrations

Titre Graphique 1. Ghana, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)
Crédits Source : WorlddataBank, Banque mondiale, 2015.
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Titre Graphique 2. Sénégal, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)
Crédits Source : WorlddataBank, Banque mondiale, 2015.
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Titre Graphique 3. Ouganda, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)
Crédits Source : WorlddataBank, Banque mondiale, 2015.
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Titre Graphique 4. Madagascar, service de la dette (en % des exportations de biens et services, échelle de gauche) et prêts du FMI et de la Banque mondiale (en % du PIB, échelle de droite)
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Titre Tableau 1. Tests de causalité de Granger dans le cas du Ghana
Légende Standard errors in parentheses*** p < 0.01, ** p < 0.05, * p < 0.1
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Titre Tableau 2. Tests de causalité de Granger dans le cas du Sénégal, 1974 1987
Légende Standard errors in parentheses
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Titre Tableau 3. Tests de causalité de Granger dans le cas de l’Ouganda
Légende Standard errors in parentheses*** p < 0.01, ** p < 0.05, * p < 0.1
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Titre Tableau 4. Tests de causalité dans le cas de Madagascar
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Auteur

Enseignant chercheur spécialisé sur les questions de développement, et notamment de financement du développement et d’endettement (pays pauvres très endettés, Turquie) à l’université Paris-Dauphine, LEDa-DIALA, Marc Raffinot a rédigé plusieurs ouvrages sur la question, notamment La dette des pays en voie de développement, 3e édition, juillet 2019, collection Repères, La Découverte, en collaboration avec Marin Ferry, et de nombreux articles en particulier sur les impacts des réductions de dette. Il a travaillé avec les ministères des Finances du Burkina Faso, du Mali et du Bénin sur les questions de prévision, de soutenabilité de la dette et de politiques de lutte contre la pauvreté. Il a enseigné pendant plusieurs années en Algérie et au Sénégal et actuellement enseigne à Sciences Po Paris et à l’École d’Économie de Paris.

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