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Les crises de la dette publique

 | 
Gérard Béaur
, 
Laure Quennouëlle-Corre

La dette au cœur des relations internationales

« Le comité financier ne pense et ne travaille que pour le bien de l’Autriche ». Théories et pratiques budgétaires du comité financier de la Société des Nations lors de la stabilisation monétaire autrichienne des années 1920

Christophe Farquet

Texte intégral

  • 1  Archives de la Société des Nations (désormais ASDN), F/19e session/PV8, procès-verbal du Comité fi (...)

« La nouvelle Autriche peut être comparée à une personne qui apprendrait à nager. Au début, il est nécessaire de lui mettre une ceinture. Puis, quelque temps après, cette ceinture, le contrôle, doit être abandonnée. Il est impossible d’apprendre à nager pour une personne qui ne se sépare pas de sa ceinture de liège. Mais il y a une étape intermédiaire, durant laquelle une corde peut être utile. Si l’Autriche connaît les mouvements de natation, est-on bien sûr qu’elle a passé la période durant laquelle la corde est encore utile ? Ne serait-il pas sage de supprimer le contrôle par échelons ?
Le Comité financier ne pense et ne travaille que pour le bien de l’Autriche1. »

  • 2  Louis Pauly, « The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund », P (...)

1En automne 1922, un plan de reconstruction monétaire de l’Autriche est amorcé à la Société des Nations (SDN). Le programme genevois ouvre la voie à l’émission d’un grand emprunt international en échange de l’application par le gouvernement autrichien d’une série de réformes économiques, conduite sous le contrôle du Comité financier de la SDN, la commission créée à la suite de la conférence de Bruxelles, et qui réunit des hauts fonctionnaires, des banquiers privés et des représentants de banques centrales. Afin d’arrêter la dépréciation de la couronne après l’hyperinflation, les remèdes classiques de l’orthodoxie financière sont administrés à l’Autriche, comme le retour à l’équilibre budgétaire, le renforcement de l’indépendance de la banque centrale et la dérégulation du marché des capitaux. Ce premier programme multilatéral représente une étape déterminante de la tentative de retour à la normale libérale et de rétablissement de l’étalon-or durant les années 1920, fondé sur une stabilisation du cours des devises par le reflux des investissements vers les pays inflationnistes. Il est suivi de la mise en œuvre de plans similaires par la SDN en faveur de pays d’Europe de l’Est. À plus long terme, ces interventions peuvent être considérées comme les prémices lointaines de la politique d’ajustement structurel menée par le Fonds monétaire international à partir de la libéralisation financière des années 19802.

2Étant donné l’importance du programme de stabilisation autrichien pour l’histoire de l’après-Première Guerre mondiale et de la régulation monétaire internationale, un nombre relativement élevé d’historiens se sont intéressés à son élaboration et à son impact. Si l’on tente une classification, dont l’apport clarificateur n’évite pas l’écueil de l’effet grossissant, on peut diviser les études portant sur cette question en trois catégories :

    • 3  Frank Beyersdorf, « “Credit or Chaos”. The Austrian Stabilisation Programme of 1923 and the League (...)

    premièrement, l’histoire financière a surtout retenu de l’intervention de la SDN le redressement rapide de la devise autrichienne et la contribution de l’emprunt international à cette consolidation monétaire. À partir de l’entame du plan, tandis que l’émission a connu un succès sur les grandes places financières, la couronne devient en effet une monnaie très stable3 ;

    • 4  Voir surtout Nicole Piétri, La Reconstruction économique et financière de l’Autriche par la Sociét (...)

    deuxièmement, l’histoire des relations internationales a généralement posé un regard plus critique sur le programme. Les exigences du Comité financier de la SDN et ses relations avec les autorités autrichiennes provoquent de graves troubles politiques et les résultats économiques du plan ne correspondent guère au discours auto-glorificateur que l’organisation genevoise émet à son sujet4 ;

    • 5  La littérature autrichienne est, dans l’ensemble, très critique à l’égard du plan de stabilisation (...)

    troisièmement, certains auteurs sont allés plus loin, insistant sur le coût très élevé des mesures d’austérité pour les salariés et sur l’incapacité de l’Autriche, en raison des contraintes imposées par la SDN, à s’armer pour faire aux crises, ce qui sera démontré par son effondrement économique lors de la Grande Dépression. Ce programme de stabilisation est parfois vu en ce sens comme l’idéal-type de l’illusoire rétablissement de l’étalon-or d’avant-guerre, préconisé par les banquiers centraux et privés durant les années 19205.

  • 6  L’article s’appuie surtout sur les archives de la SDN (ASDN) et, en particulier, sur les procès-ve (...)

3Le présent article n’a pas l’ambition de réviser l’interprétation de l’ensemble du plan de stabilisation autrichien. En se concentrant sur un volet précis de ce programme, à savoir celui de la résorption de la dette publique et des déficits budgétaires, il éclaire toutefois sous un nouvel angle les buts politiques poursuivis par le Comité financier et le caractère paradoxal, en dépit de la cohérence apparente du discours économique de la SDN, de la cure prescrite à l’Autriche6. Après une première partie introductive sur l’évolution de l’économie autrichienne suite à la stabilisation, démontrant que la consolidation monétaire déclenche en fait une crise économique profonde dans le pays, l’article formule une analyse novatrice au sujet des objectifs du Comité financier, sous-jacents à sa défense des principes de l’orthodoxie financière. La thèse centrale peut être résumée de la façon suivante : si le retour à l’équilibre des finances publiques est présenté par la SDN comme un facteur décisif pour parvenir à stabiliser la monnaie, c’est surtout parce que la contrainte budgétaire permet d’exercer une influence sur les finances publiques autrichiennes. L’orthodoxie budgétaire est ainsi instrumentalisée par le Comité financier pour redimensionner et remodeler l’État.

4La démonstration de cette thèse s’effectue en deux temps :

  • dans la deuxième partie de l’article, les mécanismes par lesquels la SDN tente de procéder à l’amaigrissement de l’État autrichien sont mis en évidence. En dépit du rétablissement très rapide de l’équilibre du budget et de la faiblesse du niveau de la dette, les anticipations sous-estimées des rentrées fiscales futures permettent, par exemple, de limiter les dépenses publiques. L’emprunt de stabilisation, dont le montant est volontairement surévalué, est un autre instrument utilisé par le Comité financier : son service grève lourdement le budget de l’État et la libération de son produit est soumise à l’acceptation de la SDN. Autrement dit, à défaut d’une crise réelle des finances publiques, le programme de stabilisation crée artificiellement un déséquilibre dans le but de conserver la contrainte financière internationale ;

  • la troisième partie démontre que, par ce biais, le Comité financier a poursuivi des objectifs politiques plus précis que l’amoindrissement de la taille de l’État. Du côté des recettes publiques, il s’agit surtout d’abaisser les impôts sur les capitaux et leurs revenus, tandis que, du côté des dépenses, c’est la politique sociale qui est principalement visée, ainsi que les secteurs de l’État dominés par les représentants de la social-démocratie et l’armée.

I. L’Autriche sous la surveillance de la SDN : stabilité monétaire et crise économique

  • 7  William Rappard, La politique de la Suisse dans la Société des Nations, 1920-1925. Un premier bila (...)

5Un fait doit être posé d’emblée : pour l’économie autrichienne, le plan de stabilisation monétaire et financière de la SDN constitue un échec retentissant. Ce constat est bien entendu valide dans une perspective à moyen terme puisque ce programme n’a pas empêché que la crise financière européenne débute en 1931 dans ce pays. Mais ce bilan négatif est en fait valable pour la période précédente des années 1920. Le succès des dirigeants de la SDN aura surtout résidé dans leur capacité à faire passer ce premier plan de stabilisation pour un modèle du genre et à le mettre en avant pour prouver l’efficacité de l’action de l’Organisation économique et financière (OEF) de l’institution genevoise. En 1925, dans un ouvrage consacré aux cinq premières années de la SDN, le Suisse William Rappard, l’une des personnalités les plus en vue à Genève, qualifie la stabilisation autrichienne de « chef-d’œuvre » de l’organisation7. Avancée par un fervent libéral, alors rattaché à la Commission des mandats, cette thèse n’est pas iconoclaste ; au contraire, elle est constamment répétée par la suite. En 1930, une publication officielle de la SDN au sujet de son action monétaire internationale présente la réussite du plan autrichien de la manière suivante :

  • 8Principes et méthodes de l’œuvre de restauration financière entreprise sous les auspices de la Soc (...)

« En 1922, l’Autriche, à la veille de l’effondrement et de la révolution sociale, s’est adressée à la Société des Nations, et, dans un espace de trois ans, son budget a été équilibré et sa monnaie stabilisée8. »

  • 9  ASDN, F/17e session/PV4, PV du Comité financier, 7 février 1925.
  • 10  ASDN, C/SCA/6e session/PV1, PV du Comité d’Autriche du Conseil, 9 mars 1925.

6En réalité, cette appréciation positive était, en coulisse, fortement contestée à la SDN par les artisans du programme de stabilisation. Dans les discussions confidentielles de ses organes de décision, la situation économique de l’Autriche est perçue négativement au milieu des années 1920. La même année de la parution de l’ouvrage de Rappard, dans une séance du 7 février du Comité financier de la SDN, l’organe chargé de la création du programme, les avis sont très pessimistes concernant l’évolution de l’économie autrichienne : les hauts fonctionnaires du comité, comme le Français Joseph Avenol, et les banquiers privés, à l’instar du président de la Société de banque suisse Léopold Dubois, établissent un inventaire des multiples déficiences de l’économie autrichienne, soulignant la faible productivité du travail, ou la rareté des crédits à long terme9. Le scepticisme est aussi de mise à l’intérieur du Comité d’Autriche, l’organe de supervision du Conseil de la SDN, composé des représentants gouvernementaux des principales puissances membres de l’organisation. Austen Chamberlain parle en mars 1925 de « résultats […] extrêmement peu satisfaisants » et exprime « son vif désappointement10 ».

  • 11  ASDN, C 36, PV du Sous-comité d’Autriche du Conseil, 1re séance tenue à Paris, 29 janvier 1923 ; F (...)
  • 12  Une première tentative est effectuée en 1921 à la SDN : Philip Cottrell, « Austrian Reconstruction (...)
  • 13  Remarquablement, la stabilisation est amorcée en septembre 1922, avant la signature des Protocoles (...)

7Cet écart entre les prises de position publiques et les discours tenus confidentiellement résulte de la volonté des décideurs à la SDN d’éviter d’ébranler la confiance des investisseurs et de délégitimer l’OEF en exposant au grand jour la précarité de la situation autrichienne11. Quoi qu’il en soit, les interprétations négatives de la part des banquiers internationaux ou des dirigeants anglais peuvent a priori surprendre. L’action autrichienne a de quoi susciter l’enthousiasme chez ces tenants de l’orthodoxie financière. Après l’hyperinflation et plusieurs tentatives avortées de sauvetage international12, la dépréciation de la couronne est stoppée en septembre 1922 grâce au simple effet d’annonce de l’acceptation par la SDN de la création d’un programme économique en faveur de l’Autriche13. La mise en œuvre du plan s’avère, par la suite, très rapide. Les négociations, menées avec le chancelier autrichien Ignaz Seipel en automne, aboutissent à la signature le 4 octobre des protocoles de Genève, fixant les conditions de l’action de stabilisation ; une série de crédits étrangers à court terme sont octroyés à l’Autriche au début de l’année 1923, et l’emprunt international, émis sur les principales places financières à partir du printemps, connaît un franc succès, ce qui consolide la confiance en la devise autrichienne. Sous le contrôle à Vienne du Commissaire néerlandais de la SDN, Alfred Zimmerman, le programme d’austérité remplit au cours des 2 années suivantes une bonne partie de ses objectifs initiaux :

  • la banque centrale autrichienne est autonomisée de l’État en 1923 ;

  • le retour à l’équilibre budgétaire est atteint pendant l’année suivante, plus précocement que le projet initial l’a prévu ;

    • 14  68 330 exactement. Arthur Salter, « Restauration financière de l’Autriche », in La restauration fi (...)

    près de 70 % des 100 000 licenciements ou mises à la retraite de fonctionnaires, exigés par la SDN, sont accomplis au milieu de l’année 192414.

  • 15  Pour les données sur le chômage et les placements internationaux : M. Fior, Institution globale et (...)
  • 16  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 796 et s. La crise est également précipitée (...)
  • 17  Roman Sandgruber, Ökonomie und Politik. Österreichische Wirtschaftsgeschichte vom Mittelalter bis (...)
  • 18  Brian Mitchell, International Statistics. Europe, 1750-1988, 3e éd., New York, Stockton Press, 199 (...)
  • 19  Alice Teichova, « A Comparative View of The Inflation of the 1920s in Austria and Czechoslovakia » (...)

8Le scepticisme qui transparaît dans le monde financier à l’égard de la situation économique autrichienne au milieu des années 1920 n’est cependant pas dénué de fondement. Bien que la crise monétaire soit immédiatement surmontée grâce à l’intervention des créditeurs étrangers, la période de stabilisation conduit à l’éclatement d’une récession économique, sans réel coup d’arrêt avant le déclenchement de la Grande Dépression. Le taux de chômage s’accroît significativement à partir de 1923, en raison de la cure d’austérité imposée à l’État autrichien et de la fin du dumping des changes, qui a profité aux exportations autrichiennes pendant l’inflation : il passe ainsi de 1 % en 1921 à 8,1 % en 1924, avant de s’élever en moyenne à 12 % environ entre 1925 et 1929. Le marché des capitaux autrichien reste, après la stabilisation, dans une situation très précaire et instable. L’émission de l’emprunt de stabilisation amorce certes un afflux de capitaux étrangers en direction de l’Autriche et un retour des fortunes expatriées pendant l’hyperinflation. Mais les nouveaux investissements internationaux sont en majorité des placements spéculatifs, volatils et non productifs : en 1924, 67,8 % des importations nettes de capital en Autriche sont composées d’investissements à court terme, cette proportion atteignant 92,3 % en 192815. La dépendance extérieure à l’égard de ce capital spéculatif s’avère très problématique, tant pour les banques que pour les industries autrichiennes. Durant la première moitié de l’année 1924, en conséquence de l’explosion de la bulle boursière qui a été alimentée par ces placements, une crise financière violente se déclenche en Autriche, conduisant à des faillites bancaires en cascade16. Quant aux industries du pays, elles se voient contraintes de payer des intérêts exorbitants pour obtenir des crédits : ils dépassent parfois les 25 % au milieu des années 192017. L’évolution du commerce extérieur n’est guère plus reluisante. La balance commerciale autrichienne est très négative durant les années 1920 et les exportations baissent en valeur réelle entre 1924 et 192918. Même si tous les pays qui ont été confrontés à l’hyperinflation passent par une période de ralentissement économique après la consolidation monétaire, l’échec de la stabilisation autrichienne est donc patent. Pour le démontrer, il est pertinent de prendre comme point de comparaison la Tchécoslovaquie. Cette région de l’ex-Empire austro-hongrois a en effet un niveau de développement assez similaire à celui de l’Autriche avant la guerre ; en outre, elle subit une très forte inflation après le conflit, sans pour autant recourir à un programme de la SDN. Le taux de chômage se situe en Tchécoslovaquie à 3,2 % en 1925 et la croissance économique y est plus soutenue qu’en Autriche pendant les années 192019.

  • 20  Voir, par exemple, les interventions de Dubois et de Walter Layton, le rédacteur en chef de The Ec (...)

9De la crise économique autrichienne, qui fait suite à leur action en faveur de la stabilisation monétaire, les représentants de la SDN tirent néanmoins une conclusion étonnante. Au lieu de remettre en cause leur approche financière, ils défendent l’idée inverse : selon eux, si les résultats ne correspondent pas aux attentes, c’est parce que le retour à l’orthodoxie financière n’a pas été engagé avec suffisamment d’entrain, empêchant l’établissement d’un climat propice aux investissements. Au milieu des années 1920, le discours sur l’obligation de conforter la confiance en la stabilité financière de l’Autriche fait florès à la SDN20. Or, en 1925, le budget est équilibré, le niveau d’endettement public en rapport du PIB est l’un des plus bas d’Europe et le cours de la devise autrichienne est resté très stable depuis la fin de l’année 1922. Ainsi, le diagnostic de la SDN invite à s’interroger sur l’existence de motifs sous-jacents qui dirigeraient son action. Pour ce faire, il faut revenir en amont de l’établissement du programme autrichien, afin de comprendre que, derrière l’objectif annoncé d’un rééquilibrage des finances publiques, des visées plus politiques sont poursuivies.

II. La réduction de l’État par une contrainte budgétaire artificielle

10Lors de l’élaboration du plan de stabilisation en 1922, la lecture que les décideurs à la SDN font de la crise autrichienne est foncièrement biaisée : ils surévaluent l’importance du déficit public autrichien. L’analyse dominante à Genève consiste à attribuer la cause de l’inflation autrichienne aux déséquilibres budgétaires, engendrés par les dépenses de guerre et financés par l’accroissement de la masse monétaire. Cette interprétation a trois implications pour le programme de stabilisation :

    • 21  Pour l’importance de la question budgétaire en amont de la création des protocoles : ASDN, C./S.C. (...)

    premièrement, le retour à l’équilibre budgétaire devient la clé de voûte du plan de la SDN21. Cet objectif dépasse en importance l’autonomisation de la banque centrale par rapport à l’État ;

    • 22  Protocole n° 2 et annexes au protocole n° 2, ibid., p. 40-44.

    deuxièmement, l’emprunt international, dont le produit net est fixé à 650 millions de couronnes-or, ne sert pas de masse de manœuvre pour défendre la devise, mais il est destiné à financer les déficits étatiques projetés pour les années 1923 et 1924, jusqu’au rétablissement de l’équilibre des comptes publics, prévu initialement en 1925. 520 millions sont affectés à la couverture de ces déficits, le reliquat de 130 millions étant dévolu au remboursement de prêts accordés précédemment par les gouvernements britannique, français, tchécoslovaque et italien22 ;

    • 23  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 1191 et s.

    troisièmement, les activités de Zimmerman se concentrent surtout sur la supervision du budget, ainsi que sur la gestion du produit de l’emprunt et des gages qui y sont liés. Après la levée du contrôle direct du Commissaire général en juin 1926, la SDN s’octroiera le droit de le rétablir, si l’équilibre des comptes publics est sérieusement menacé23.

  • 24  J. de Bordes, The Austrian Crown…, op. cit., p. 21 ; ASDN, C 20, note critique sur le budget autri (...)
  • 25  ASDN, F/Finance/9e session/PV2, PV du Comité financier, 9 septembre 1922.
  • 26  ASDN, F/Finance/9e session/PV7, PV du Comité financier, 14 septembre 1922.
  • 27  Sur l’expertise à l’Organisation économique et financière de la SDN, voir par exemple Yann Decorza (...)

11Il est incontestable que le financement des dépenses publiques par les emprunts et les avances de la banque centrale est, comme ailleurs en Europe, un facteur décisif de l’emballement inflationniste en Autriche. Néanmoins, à la fin de l’année 1922, la dette et le déficit ne représentent plus les entraves principales à la stabilisation monétaire et financière. Avant d’en commencer la démonstration, il faut préciser qu’au moment de la création du programme de stabilisation, le Comité financier avance à l’aveugle dans les comptes publics autrichiens. Le chaos monétaire est tel que personne n’est en mesure d’évaluer le déficit24. Lors de ses réunions en septembre 1922, le Comité financier est aux prises avec des chiffres contradictoires sur le budget, recevant en pleine séance des réévaluations de la part du gouvernement autrichien sur les prévisions de recettes en raison de la dépréciation du change. Les membres du Comité financier montrent cependant une grande indifférence par rapport aux données statistiques et ne s’immiscent guère dans un débat intellectuel. Le délégué du Trésor anglais, Basil Blackett, déclare qu’« il n’y a pas lieu de poser trop de questions, car cela retarderait de beaucoup la discussion »25. Quant à Avenol, qui a produit le premier objectif budgétaire avec Blackett, il avoue sans embarras que tous les deux « n’ont attaché qu’une importance très relative aux chiffres donnés par les Autrichiens »26. Les prévisions budgétaires, qui servent de base lors de cette même session du Comité financier pour la détermination du montant de l’emprunt de stabilisation et des mesures d’austérité imposées au gouvernement autrichien, n’ont donc été fondées sur aucune statistique solide. Ce constat devrait faire réfléchir ceux qui croient voir dans l’influente commission de la SDN une réunion d’experts, et non un comité très politisé et dominé par la finance anglaise27.

  • 28  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 586. Voir également ASDN, C.41.1923, premie (...)
  • 29  ASDN, EFS 241, rapport du secrétariat de la Section économique et financière de la SDN, « Austria (...)
  • 30  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 293 et s.

12Il est vrai qu’à première vue, les comptes publics autrichiens se présentent sous les aspects les plus alarmants. En octobre 1922, le déficit budgétaire annuel est estimé à la somme de 457,4 millions de couronnes-or, soit près du double du montant des recettes publiques, évalué à 230,5 millions28. Autrement dit, pour rétablir l’équilibre des comptes de l’État central autrichien, il faudrait diviser par trois les dépenses publiques. Toutefois, cette appréciation ne tient pas compte de la situation financière extraordinaire, causée par l’hyperinflation, et de son incidence sur la détérioration du budget. En ce qui concerne les recettes, le système d’imposition directe devient totalement inopérant à cause de l’augmentation frénétique des prix, puisqu’entre le moment de la déclaration fiscale et celui de la perception de la somme d’impôt, la valeur réelle de celle-ci s’effondre. Dans le budget de l’année 1922, il est prévu que les impôts directs ne rapportent que 14,7 % des recettes de l’État central autrichien29. Les dépenses sont alourdies symétriquement de diverses manières par l’inflation. Même si le pouvoir d’achat des fonctionnaires décroît par rapport à l’avant-guerre, leurs salaires sont partiellement indexés à la hausse des prix, ce qui pèse sur le budget. La politique d’achat et de subventionnement publics des denrées alimentaires, pour faire baisser les prix des produits de base pendant l’inflation, engendre également des coûts très importants, tout comme les pertes de change du Trésor30.

  • 31  ASDN, F/Finance/9e session/PV2, PV du Comité financier, 9 septembre 1922.
  • 32  Le montant de leur budget idéal est en effet de 220 millions de couronnes-or. ASDN, F/Finance/9e s (...)
  • 33  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 560 et s., en particulier p. 588 pour les c (...)
  • 34  ASDN, C/S.C.A. 34, rapport commun du Comité financier et du Commissaire général à Vienne, 15 septe (...)

13En clair, après avoir stimulé la croissance des prix, le découvert budgétaire devient, en 1922, la résultante de l’hyperinflation, qui amoindrit considérablement les recettes et gonfle les dépenses. Une fois que la dépréciation de la couronne et l’augmentation des prix seront arrêtées, tout indique que ce déficit se réduira très nettement de lui-même. Toujours est-il que le très gros découvert qui apparaît au budget autrichien de l’année 1922 sert de justification au Comité financier pour engager un démantèlement de l’État autrichien. Le représentant de la Banque nationale de Belgique, Albert-Édouard Janssen, a relevé l’existence, à côté d’un « déficit réel », d’un « déficit apparent résultant du décalage monétaire »31. Il n’est pas entendu par les autres délégués. Le Comité financier fixe, par conséquent, un objectif budgétaire très contraignant. Initialement, Avenol et Blackett ont voulu simplement aligner les dépenses sur les recettes fiscales de l’année 192232. Cet objectif, irréaliste, est tout de même révisé à la hausse. Le gouvernement chrétien-social de Seipel a tablé, de son côté, sur un budget plus de deux fois supérieur, le situant à 495 millions de couronnes-or, ce qui aurait demandé quoi qu’il en soit une réduction de 38 % des dépenses. Après des négociations avec une délégation du Comité financier, il est finalement établi que l’effort consenti n’est pas suffisant et que le budget devra être abaissé à 350 millions de couronnes-or à partir du 1er janvier 192533.Dans un rapport daté de septembre 1924, le Comité financier et Zimmerman concéderont, rétrospectivement, que la situation chaotique générée par l’hyperinflation leur a permis d’imposer à l’Autriche des mesures d’austérité très rigoureuses. Ils admettent qu’à la fin de l’année 1922, « l’incertitude la plus complète régnait dans tous les domaines » et que « la délégation [du Comité financier à Vienne] avait délibérément voulu fixer le maximum des dépenses et le niveau normal du budget à des chiffres très bas34 ».

  • 35  ASDN, C 20, lettre d’A. Salter, directeur de la Section économique et financière de la SDN, à A. Z (...)
  • 36  Entre 1926 et 1928, de très légers déficits apparaissent. Toutefois, le solde de la période 1924-1 (...)
  • 37  D. Stiefel, Die grosse Krise…, op. cit., p. 77.

14Au cours de l’année 1923, les prévisions sur le déficit budgétaire autrichien soulèvent « les réactions les plus fortes possible du côté tant de Whitehall que de la City », au point que le gouverneur de la Banque d’Angleterre Montagu Norman croit qu’elles risquent de compromettre l’application du second programme de stabilisation de la SDN, destiné à la Hongrie35. Par la suite, l’alarmisme budgétaire ne s’atténue pas parmi les banquiers et les représentants de la SDN : tandis qu’en public, l’optimisme est de mise pour raffermir la confiance des investisseurs, dans les communications confidentielles au gouvernement autrichien, la menace d’un déséquilibre des comptes publics est continuellement soulevée. Or, cette inquiétude est constamment contredite par les résultats budgétaires autrichiens, à l’équilibre à partir de 192436. Dans ce contexte, les prévisions pessimistes promulguées par le Comité financier deviennent un instrument de la politique de contrainte budgétaire. Les recettes fiscales sont, par conséquent, sous-estimées dans les propositions de budget par rapport aux résultats effectifs, ce qui incite à limiter les dépenses publiques. Les deux premières années de l’application du plan, en 1923 et 1924, cette sous-évaluation prend des dimensions grotesques, les revenus exacts dépassant de 68,4 % et 73,5 % les recettes projetées. Par la suite, l’écart se réduit sans pour autant disparaître : il se situe à 21,9 % en 1925 et 18 % en 192637. À défaut de doter l’Autriche d’un État pauvre, le programme de stabilisation de la SDN pousse le gouvernement à anticiper son appauvrissement et à restreindre les recettes publiques.

  • 38  Le montant nominal de l’emprunt de la SDN est de 156 millions de dollars, contre 229 millions de d (...)
  • 39  Pour les données sur l’endettement autrichien : D. Stiefel, Die grosse Krise…, op. cit., p. 123 et (...)
  • 40  A. Salter, « Restauration financière… », art. cit., p. 79.

15À côté de la surévaluation de l’ampleur des difficultés budgétaires en 1922 et des prévisions pessimistes ultérieures, l’emprunt de stabilisation participe lui-même à la politique de contrainte sur les dépenses de l’État autrichien entreprise par le Comité financier. Il est difficile de contester que l’émission de cette immense opération financière, de loin la plus importante entreprise sous le patronage de la SDN, est démesurée : déterminé par les prévisions erronées sur les déficits, son montant nominal correspond aux deux tiers environ de celui de l’emprunt Dawes accordé en 1924 à l’Allemagne, un pays dont la population est près de dix fois plus nombreuse que celle de l’Autriche38. En raison de la destruction de la valeur réelle de la dette publique autrichienne pendant l’hyperinflation et de la stabilisation de la devise à un taux de change faible, selon le souhait anglais, l’emprunt international et les divers crédits à court terme octroyés par les gouvernements étrangers constituent l’essentiel de l’endettement de l’État central. Au milieu des années 1920, sa dette est très basse en comparaison internationale : elle équivaut en 1925 à 23 % du PNB, alors qu’en Grande-Bretagne et en France son montant est deux fois supérieur environ à celui du revenu national. Remarquablement, 87 % de l’endettement public à long terme de l’État central autrichien est détenu à l’étranger, l’emprunt de la SDN ayant lui-même contribué à huit dixièmes de cette dette extérieure39. Or, cet accroissement de l’endettement public, causé par l’emprunt de stabilisation, n’a que peu de justification d’un point de vue macroéconomique. À cause du retour précipité à l’équilibre budgétaire, le produit du crédit de la SDN est employé très modestement à sa fonction initiale, à savoir la consolidation des déficits publics autrichiens tels qu’ils sont anticipés selon le plan de stabilisation pour les années 1923 et 1924. En juin 1926, au moment de la cessation du contrôle direct du Commissaire général sur les finances publiques autrichiennes, seuls 13,1 % de sa somme auront été consacrés à cet usage40.

  • 41  Viktor Kienböck, Das österreichische Sanierungswerk, Stuttgart, Ferdinand Enke, 1925, p. 30.

16Durant les années 1920, l’hypothèse que le montant de l’emprunt international aurait été volontairement gonflé par le Comité financier est courante chez les dirigeants autrichiens. Elle est formulée, parmi d’autres, par le ministre des Finances, Viktor Kienböck, dans un ouvrage paru en 1925 sur le programme d’assainissement41. L’endettement extérieur du gouvernement autrichien a en effet deux conséquences heureuses pour la politique de contrôle budgétaire de la SDN :

  • d’une part, en dépit de la situation d’équilibre des comptes, la surveillance sur la libération du résidu du produit de l’emprunt permet au Comité financier, comme on le verra dans la troisième partie de l’article, de conserver un levier pour influencer le gouvernement autrichien ;

  • d’autre part, les intérêts et les amortissements du crédit international conduisent à un transfert des ressources fiscales aux prêteurs et contribuent, par ce biais, à la limitation de l’interventionnisme étatique en Autriche.

  • 42  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 777-779.
  • 43  M. Fior, Institution globale et marchés financiers…, op. cit., p. 426-427, 517 ; D. Stiefel, Die g (...)

17L’incidence sur les finances publiques de l’opération de la SDN n’est pas anodine : dans le budget du gouvernement autrichien de 1924, 14,7 % des dépenses brutes de l’administration centrale sont destinées au service de la dette, 86,3 % de la somme de ce service étant consacrés à l’emprunt de stabilisation42. L’émission de l’emprunt international peut donc être considérée comme une opération factice de consolidation des déficits publics, accentuant la contrainte budgétaire sur l’État autrichien. Il faut relever qu’après les lourdes pertes essuyées par les placements étrangers pendant l’inflation, le crédit de la SDN offre également aux prêteurs internationaux une rente sûre et, somme toute, assez juteuse. L’emprunt bénéficie de l’estampillage informel du Comité financier de la SDN, c’est-à-dire de l’appui de la Banque d’Angleterre, et de la garantie des gouvernements de l’Entente, sans présenter de risque de change puisqu’il est évidemment émis en monnaies étrangères, et non en couronnes, sur les places financières. Son intérêt est tout à fait respectable, le taux nominal variant de 6 à 7 % sur les marchés. Après le déclenchement de la Grande Dépression, alors que les souscripteurs ont déjà encaissé plus que leur mise initiale, son cours se maintient remarquablement en comparaison de l’effondrement de la valeur des titres des autres opérations patronnées par la SDN43.

18Les prévisions erronées du Comité financier sur les recettes étatiques à la fin de l’année 1922, suivies de projections pessimistes, ont non seulement légitimé la mise en œuvre de politiques d’austérité, mais elles ont conduit paradoxalement à une croissance de l’endettement public autrichien. La dette extérieure a en retour entravé l’interventionnisme étatique, en raison de la situation de dépendance dans laquelle elle a placé le gouvernement autrichien par rapport au contrôle de la SDN et à cause de l’incidence des intérêts et des amortissements sur le budget de l’État. Dévoué à la restauration de la discipline monétaire en Europe, le Comité financier de la SDN a ainsi engagé une politique d’austérité budgétaire à l’égard de l’Autriche par une application très malléable des principes de l’orthodoxie financière : ne bénéficiant pas après l’hyperinflation des chaînes d’or, qui lient les États au marché financier par l’intermédiaire de la dette publique, il a attaché, pour reprendre la citation en exergue, l’Autriche à une « corde » qu’il a façonnée de toutes pièces. Doit-on aller jusqu’à conclure que la mise en dépendance par la contrainte budgétaire est plus importante que le respect de l’orthodoxie budgétaire à la SDN ? Certains des acteurs principaux du programme genevois expriment cette idée. Tant le représentant de la City Henry Strakosch que le commissaire Zimmerman déplorent en 1924 le retour à l’équilibre des comptes publics autrichiens, parce qu’il leur fait perdre un moyen de pression essentiel pour orienter la politique financière du gouvernement. À une telle appréciation formulée par Zimmerman, Strakosch répond le 15 janvier 1924 :

  • 44  ASDN, C 20, lettre de H. Strakosch à A. Zimmerman, 15 janvier 1924. Pour la lettre initiale : lett (...)

« Je suis en gros d’accord avec vous que c’est plutôt dommage que les recettes aient montré une amélioration si marquée et que, en raison de ces circonstances, le gouvernement est plus indépendant et en profite pleinement en ce qui concerne les dépenses44. »

III. Sociologie financière d’une tentative de mise sous tutelle : diminution de l’imposition du capital et politisation du programme d’austérité

  • 45  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 682-685. Les impôts directs devraient rappo (...)

19La cure d’amaigrissement imposée par la SDN à l’État autrichien n’a pas pour seul objectif la libéralisation économique. Elle répond également à des visées plus politiques. Pour comprendre cette dimension du programme genevois, il faut entrer un peu plus en profondeur dans les détails du programme de réforme des finances publiques. Commençons par les recettes. Lors de l’élaboration des protocoles de Genève en automne 1922 et des discussions de la délégation du Comité financier à Vienne qui ont suivi, il a été décidé que le Commissariat général de la SDN est habilité à intervenir sur le niveau des rentrées fiscales, mais il ne s’immiscera pas dans le débat intérieur sur la répartition des charges d’impôts. Cette prudence est dictée par des impératifs politiques : alors que les sociaux-démocrates contestent la tutelle étrangère sur l’État autrichien, leur appui est indispensable pour que les deux tiers du parlement valident une modification constitutionnelle accordant les pleins-pouvoirs financiers au gouvernement. La réforme fiscale qui est engagée en décembre 1922 par le gouvernement de Seipel reste très conservatrice. Dans le budget ajusté de février 1923, les rentrées des impôts directs sont inférieures à la part des dépenses dévolues au service de la dette publique. Autrement dit, l’imposition sur les revenus et la fortune devrait servir essentiellement à payer les créditeurs internationaux45.

  • 46  Peter Flora, State, Economy, and Society in Western Europe 1815-1975. A Data Handbook in two Volum (...)
  • 47  ASDN, [document non classé], Memorandum on the taxable capacity of Austria, par Per Jacobsson, 9 j (...)
  • 48  En 1925, les quotes-parts fiscales globales suivantes sont données par Flora : Autriche, 18 % ; Fr (...)
  • 49  Par exemple : ASDN, F/17e session/PV5, PV du Comité financier, 8 février 1925.
  • 50  ASDN, C 32, Notes on conversation with Dr. Weiss-Wellenstein, Generalsekretär des Hauptverbandes d (...)

20Les rendements des impôts directs s’avèrent meilleurs que les projections initiales. Il n’empêche que le financement de l’État central autrichien pendant la suite des années 1920 continue de reposer largement sur des taxes frappant la consommation, tandis qu’après son délitement durant l’hyperinflation, l’imposition sur le revenu et la fortune n’est réhabilitée que modérément. Les revenus des impôts indirects représentent sept dixièmes environ des rentrées fiscales de l’État central entre 1923 et 1929. En comparaison internationale, la contribution des impôts directs est faible au milieu des années 1920. En 1924, elle correspond à 30,2 % des recettes fiscales contre 35,9 % en France, 42,5 % en Allemagne et 59,1 % au Royaume-Uni46. Il faut ajouter que le niveau général des prélèvements fiscaux est lui-même relativement bas en Autriche après la stabilisation. Selon une étude d’expertise conduite par la SDN, la quote-part fiscale globale sur le territoire de la future République d’Autriche était la plus élevée d’Europe avant le conflit, mais elle se serait affaiblie pendant les années 1920. Alors qu’elle est estimée à 17,2 % avant la guerre, elle se situerait à 15 % au milieu des années 1920. Au contraire, les quotes-parts fiscales se sont aggravées considérablement dans les autres pays au cours de cette période. Selon cette même étude, elles auraient augmenté en France de 13,2 % à environ 18 % et, au Royaume-Uni, de 11,3 % à environ 20 %47. Bien qu’elles relativisent quelque peu l’écart entre l’indice autrichien et celui des autres pays, les séries rassemblées rétrospectivement par Peter Flora appuient ce constat48. En clair, le mythe tenace, alimenté avec force par le Comité financier, selon lequel les impôts autrichiens seraient très lourds49, est démenti par les statistiques. Les milieux des affaires autrichiens sont eux-mêmes enclins à l’admettre. Lors d’un entretien avec le futur directeur de la Banque des règlements internationaux (BRI) Per Jacobsson en mai 1924, le secrétaire général de la Hauptverband der Österreichischen Industrie concède que « l’imposition actuelle de l’Autriche n’est, dans l’ensemble, pas très élevée ». Et d’ajouter : « Bien sûr publiquement nous disons qu’elle est élevée50. »

  • 51  D. Stiefel, Die grosse Krise…, op. cit., p. 11.
  • 52  ASDN, F/16e session/PV2, PV du Comité financier, 10 septembre 1924 ; F/17e session/PV3, PV du Comi (...)
  • 53  M. Fior, Institution globale et marchés financiers…, op. cit., p. 377.
  • 54  D. Stiefel, Die grosse Krise…, op. cit., p. 10.

21Mais le Comité financier ne se satisfait pas de cette situation. Au milieu des années 1920, il abandonne sa réserve initiale et décide d’intervenir sur la répartition des charges fiscales en Autriche. Le Comité financier tente de parachever la restauration fiscale par une réduction drastique des taxes sur les transactions bancaires et boursières. Ces impôts sur le chiffre d’affaires constituent, en quelque sorte, le seul résidu du projet social-démocrate à la sortie de la guerre de faire contribuer lourdement le capital aux rentrées de l’État central : ils rapportent, en 1923, une somme importante, correspondant à 8 % des recettes publiques51. En septembre 1924, le Comité financier saisit l’occasion d’une requête formulée par le gouvernement autrichien d’un réajustement à la hausse des objectifs budgétaires pour demander, en contrepartie de son assentiment, une réduction des taxes sur les transactions financières52. Les réformes fiscales, conduites par le gouvernement, répondent intégralement à cette demande. Alors qu’en 1923, 47 % des recettes des impôts sur le chiffre d’affaires reposaient sur des taxes sur les activités financières, celles-ci ne rapportent plus que 0,4 % en 1929, les 99,6 % étant supportés par l’imposition de la consommation53. Relevons que la contribution à l’impôt sur le revenu des charges pesant sur le capital est elle-même presque nulle : alors qu’elles participaient à hauteur de 14 % aux recettes de l’impôt avant la guerre, cette contribution n’atteint plus que 1 % en 1923 et 2 % en 192954. Le programme de stabilisation monétaire et financière de l’Autriche fait donc table rase de l’imposition du capital et de ses revenus.

  • 55  Par exemple : ASDN, F/16e session/PV4, PV du Comité financier, 11 septembre 1924.
  • 56  50 millions supplémentaires sont accordés pour des dépenses d’investissements. N. Piétri, La Recon (...)
  • 57  A. Salter, « Restauration financière… », art. cit., p. 78-80.
  • 58  Fritz Weber, « Staatliche Wirtschaftspolitik in der Zwischenkriegszeit. Zum Investitionsverhalten (...)

22Passons aux dépenses. Avec le retour à l’équilibre budgétaire, des conflits surgissent entre le gouvernement autrichien et le Comité financier concernant l’usage du reliquat de l’emprunt pour des investissements publics et de l’augmentation du plafond budgétaire établi à la fin de l’année 1922. Tandis que Zimmerman se montre prêt à accéder, dans une certaine mesure tout du moins, à un assouplissement de la politique d’austérité en faveur de l’Autriche, ce sont surtout les délégués anglais de l’Organisation économique et financière de la SDN qui font barrage à l’octroi de concessions55. Toujours est-il qu’un compromis assez favorable au gouvernement autrichien est trouvé en septembre 1924. Le plafond des 350 millions de couronnes-or est rehaussé à 495 millions, ce qui correspond exactement au projet présenté à l’automne 1922 par les négociateurs autrichiens56. Après le départ de Vienne de Zimmerman en juin 1926, la SDN devient plus tolérante concernant l’utilisation du reliquat pour des dépenses d’investissement, même si elle conserve un contrôle sur l’emploi du solde de l’emprunt. À cette date, 37,8 % de sa somme ont servi à des dépenses d’investissement57. Le pourcentage du montant des investissements publics par rapport à celui du budget de l’État central autrichien augmente assez nettement pendant la seconde moitié des années 1920 : il évolue de 6,4 % en 1925 à 10,8 % en 192858.

  • 59Ibid., p. 539-545.

23L’attitude plus accommodante du Comité financier trouve son origine dans l’irréalisme du plafond budgétaire initial, qui, on s’en souvient, a été volontairement fixé à un montant très faible pour justifier le programme d’austérité. Elle s’explique aussi par la politique de dépenses publiques du gouvernement chrétien-social. Placés en grande partie dans l’électrification des chemins de fer, les investissements servent, dans une certaine mesure, à financer des entreprises privées. Ces dépenses se maintiennent d’ailleurs à un niveau limité en dépit de leur croissance : le montant des investissements correspond, en moyenne, à 9,1 % des dépenses publiques de l’État central entre 1924 et 1928, tandis que ce pourcentage se situe à 37,8 % dans la Ville de Vienne pendant la même période59. Il n’empêche que le consentement à l’augmentation des dépenses du gouvernement autrichien démontre que, derrière le programme général de redimensionnement de l’État, le Comité financier et le Conseil de la SDN cherchent avant tout à diminuer certains secteurs précis de son action. À partir de septembre 1922, leurs membres attaquent principalement quatre activités :

  • l’administration des chemins de fer ;

  • les dépenses sociales ;

  • les subventions aux régions et aux communes ;

  • l’armée.

  • 60  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 1281. La cure d’austérité imposée par le Co (...)

24Le choix des deux premiers secteurs s’explique aisément au regard de la politique de la SDN. L’administration des chemins de fer est très déficitaire et les dépenses sociales s’élèvent considérablement avec le licenciement et la mise à la retraite des fonctionnaires60.

  • 61  M. Fior, Institution globale et marchés financiers…, op. cit., p. 451-460.
  • 62  Lors d’une séance du Comité d’Autriche, à la fin janvier 1923, René Viviani, Arthur Balfour et Ant (...)
  • 63  ASDN, C 3, projet de note très confidentielle pour A. Balfour d’A. Zimmerman, 28 janvier 1923. Sel (...)

25La dimension politique du programme de la SDN transparaît le mieux sur les deux autres points de son plan de restructuration de l’État autrichien. Si le Comité financier tente de diminuer les subventions aux communes, c’est parce qu’elles bénéficient surtout à Vienne et que cette dernière est un bastion de la social-démocratie. La gestion financière hétérodoxe des dirigeants de la capitale suscite, tout au long des années 1920, les plus vives critiques de la part des membres du Comité financier, qui déplorent l’absence de contrôle international sur son budget61. Mais les préoccupations politiques surpassent plus nettement encore les considérations financières concernant la réduction des dépenses de l’armée. Il faut rappeler qu’au point de vue des relations internationales, le plan de sauvetage de la SDN doit servir à garantir la souveraineté de l’Autriche et faire barrage à l’Anschluss, envisagé favorablement par les sociaux-démocrates autrichiens à la sortie de la guerre. Il n’empêche qu’au travers de ce programme officiel, les grandes puissances et la SDN ne démontrent pas une volonté d’autonomiser l’Autriche par rapport à l’influence extérieure. Au début de l’année 1923, en dépit de la crise européenne, le Comité d’Autriche du Conseil et Zimmerman cherchent en effet à réduire au maximum les effectifs de l’armée autrichienne62. Zimmerman écrit, par exemple, en janvier 1923 : « Dans mon opinion, l’armée est assez superflue ». Il justifie son opinion par la conviction que l’Autriche bénéficiera de l’assistance des puissances de l’Entente en cas de violation de frontières, tout en ajoutant, non sans faire preuve d’exagération, que « l’armée est composée dans une large mesure d’éléments socialistes et même communistes ». Pour Zimmerman, comme pour le Comité d’Autriche, ce projet ne résulte pas d’un calcul budgétaire. Afin de garantir la sûreté intérieure, devant le risque d’une recrudescence des troubles sociaux après l’institution du programme de la SDN, son plan consiste à transférer les ressources de l’armée vers la police. Et ne manque-t-il pas de souligner que la gendarmerie est « un reste du précédent régime », constitué « d’éléments bien meilleurs et dignes de confiance63 ».

Conclusion

26Le discours auto-glorificateur de la SDN sur le succès du plan de reconstruction autrichien se fondait sur la réussite de l’emprunt international, de la stabilisation monétaire et du retour à l’orthodoxie budgétaire. Non seulement cette appréciation fait fi des principaux indicateurs de l’évolution économique de l’Autriche, qui démontrent que le pays est en crise avant la Grande Dépression, mais encore elle ne met pas en évidence que ces objectifs financiers ont été instrumentalisés par la SDN et les créditeurs, afin d’amoindrir certains secteurs de l’État et d’accentuer la dépendance extérieure de l’Autriche. Derrière l’apparat très orthodoxe du programme de la SDN se dissimulent toutes sortes de pratiques financières douteuses, comme la surévaluation systématique des déficits ou l’octroi d’un grand emprunt international dont la dimension n’est pas justifiée économiquement. Ces pratiques permettent finalement au Comité financier de conserver une influence sur l’État autrichien, en situation de stabilité monétaire et d’équilibre budgétaire.

27L’argumentation présentée dans cet article contribue à démentir une appréciation apologétique ou du moins complaisante des programmes de stabilisation du Comité financier, caractéristiques de la domination sur les relations économiques internationales exercée par les banquiers privés et les banques centrales durant les Années folles. Elle permet de dépasser l’interprétation critique, par ailleurs correcte, qui considère que la cure d’austérité imposée par la SDN a pesé lourdement sur l’industrie et les salariés autrichiens. En mettant au premier plan les objectifs politiques soutenus par la contrainte financière, l’article invite à envisager le discours de l’orthodoxie budgétaire, tel qu’il est défendu pendant les stabilisations monétaires des années 1920, comme un moyen et non une fin.

Notes

1  Archives de la Société des Nations (désormais ASDN), F/19e session/PV8, procès-verbal du Comité financier, 6 septembre 1925.

2  Louis Pauly, « The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund », Princeton Essays in International Finance, n° 201, 1996.

3  Frank Beyersdorf, « “Credit or Chaos”. The Austrian Stabilisation Programme of 1923 and the League of Nations », in Internationalism reconfigured: Transnational ideas and movements between the World Wars, Londres, IB Tauris, 2011, p. 135-157 ; Julio Santaella, « Stabilization Programs and External Enforcement: Experience from the 1920s », IMF, Working Papers, n° 93/3, 1993 ; Barry Eichengreen, « The U.S. Capital Market and Foreign Lending, 1920-1955 », in Developing country debt and economic performance, vol. 1, Chicago, The University of Chicago Press, 1989, p. 118-119 ; Margaret G. Myers, « The League Loans », Political Science Quarterly, vol. 60, n° 4, 1945, p. 492-526.

4  Voir surtout Nicole Piétri, La Reconstruction économique et financière de l’Autriche par la Société des Nations (1921-1926), thèse de doctorat, université Paris I, 1981. En regard de l’œuvre monumentale de Piétri, de plus de 1 600 pages, l’historiographie récente fait pâle figure. Voir par exemple Patricia Clavin, Securing the World Economy. The Reinvention of the League of Nations, Oxford, Oxford University Press, 2013, p. 25-33.

5  La littérature autrichienne est, dans l’ensemble, très critique à l’égard du plan de stabilisation. Par exemple : Hans Kernbauer, « Österreichische Währungs, Bank- und Budgetpolitik in der Zwischenkriegszeit », Handbuch des politischen Systems Österreichs. Erste Republik, Vienne, Manz, 1995, p. 557-560 ; Dieter Stiefel, Die grosse Krise in einem kleinen Land. Österreichische Finanz- und Wirtschaftspolitik 1929-1938, Vienne, Böhlau Verlag, 1988. Voir également Michel Fior, Institution globale et marchés financiers : la Société des Nations face à la reconstruction de l’Europe, 1918-1931, Berne, Peter Lang, 2008.

6  L’article s’appuie surtout sur les archives de la SDN (ASDN) et, en particulier, sur les procès-verbaux (PV) du Comité financier et du Comité d’Autriche du Conseil de la SDN, les deux principaux organes de décision à Genève concernant le plan autrichien. Étonnamment, les études précédentes sur la question n’ont que très peu utilisé ces sources.

7  William Rappard, La politique de la Suisse dans la Société des Nations, 1920-1925. Un premier bilan, Genève, Forum, 1925, p. 72.

8Principes et méthodes de l’œuvre de restauration financière entreprise sous les auspices de la Société des Nations, Genève, Société des Nations, 1930, p. 7.

9  ASDN, F/17e session/PV4, PV du Comité financier, 7 février 1925.

10  ASDN, C/SCA/6e session/PV1, PV du Comité d’Autriche du Conseil, 9 mars 1925.

11  ASDN, C 36, PV du Sous-comité d’Autriche du Conseil, 1re séance tenue à Paris, 29 janvier 1923 ; F/15e session/PV4, PV du Comité financier, 12 juin 1924.

12  Une première tentative est effectuée en 1921 à la SDN : Philip Cottrell, « Austrian Reconstruction, 1920-1921: A Matter for Private Business or the League of Nations », in Business in the Age of the Extremes, New York, Cambridge University Press, 2013, p. 59-75 ; Marie-Renée Mouton, La Société des Nations et les intérêts de la France (1920-1924), Berne, Peter Lang, 1995, p. 478-489.

13  Remarquablement, la stabilisation est amorcée en septembre 1922, avant la signature des Protocoles de Genève. Jan van Walré de Bordes, The Austrian Crown. Its Depreciation and Stabilization, Londres, P. S. King, 1924, p. 132-133.

14  68 330 exactement. Arthur Salter, « Restauration financière de l’Autriche », in La restauration financière de l’Autriche. Exposé général accompagné de documents principaux, Genève, Société des Nations, 1926, p. 56. Ce chiffre correspond à un tiers environ de l’ensemble des fonctionnaires encore en activité en 1925, D. Stiefel, Die grosse Krise…, op. cit., p. 82.

15  Pour les données sur le chômage et les placements internationaux : M. Fior, Institution globale et marchés financiers…, op. cit., p. 424 et 393.

16  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 796 et s. La crise est également précipitée par les pertes de change subies, après la stabilisation momentanée du cours du franc en mars 1924, par les acteurs du marché financier autrichien, qui avaient spéculé à la baisse contre la devise française.

17  Roman Sandgruber, Ökonomie und Politik. Österreichische Wirtschaftsgeschichte vom Mittelalter bis zur Gegenwart, Vienne, Überreuter, 1995, p. 365.

18  Brian Mitchell, International Statistics. Europe, 1750-1988, 3e éd., New York, Stockton Press, 1992, E1 et H2.

19  Alice Teichova, « A Comparative View of The Inflation of the 1920s in Austria and Czechoslovakia », in Inflation through the Ages, New York, Columbia Press, 1983, p. 539.

20  Voir, par exemple, les interventions de Dubois et de Walter Layton, le rédacteur en chef de The Economist, qui a été chargé par la SDN de l’élaboration d’un rapport sur l’économie autrichienne avec l’économiste français Charles Rist : ASDN, C/SCA/8e session/PV2, PV du Comité d’Autriche du Conseil, 10 septembre 1925 ; C/SCA/8e session/PV1, PV du Comité d’Autriche du Conseil, 4 septembre 1925.

21  Pour l’importance de la question budgétaire en amont de la création des protocoles : ASDN, C./S.C.A./P.V.1, PV de la première séance du Sous-comité d’Autriche du Conseil, 6 septembre 1922 ; Rapport d’A. Salter, directeur de la Section économique et financière, du 5 octobre 1922, Reconstruction de l’Autriche, Accords préparés par la Société des Nations et signés à Genève, 4 octobre 1922, p. 8-10. Le protocole n° 3, qui fixe le programme de réforme économique, démontre que le plan de stabilisation est avant tout conçu comme un retour à l’orthodoxie budgétaire : protocole n° 3, signé par I. Seipel, ibid., p. 45-47.

22  Protocole n° 2 et annexes au protocole n° 2, ibid., p. 40-44.

23  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 1191 et s.

24  J. de Bordes, The Austrian Crown…, op. cit., p. 21 ; ASDN, C 20, note critique sur le budget autrichien de 1923 et les résultats connus de la précédente année financière, Vienne, 1er mars 1923.

25  ASDN, F/Finance/9e session/PV2, PV du Comité financier, 9 septembre 1922.

26  ASDN, F/Finance/9e session/PV7, PV du Comité financier, 14 septembre 1922.

27  Sur l’expertise à l’Organisation économique et financière de la SDN, voir par exemple Yann Decorzant, La Société des Nations et la naissance d’une conception de la régulation économique internationale, Bruxelles, Peter Lang, 2011. On comparera le propos avec celui de Boyce sur l’influence de la Banque d’Angleterre : Robert Boyce, The Great Interwar Crisis and the Collapse of Globalization, New York, Palgrave MacMillan, 2009, p. 145-146.

28  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 586. Voir également ASDN, C.41.1923, premier rapport du Commissaire général de la Société des Nations à Vienne, soumis au Conseil le 1er février 1923.

29  ASDN, EFS 241, rapport du secrétariat de la Section économique et financière de la SDN, « Austria Budget » (non daté). Il s’agit ici du premier projet du budget, celui-ci étant plusieurs fois remanié par la suite pour tenir compte de la dépréciation. Pour la même appréciation concernant l’hyperinflation allemande : Peter-Christian Witt, « Tax Policies, Tax Assessment and Inflation: Towards a Sociology of Public Finances in the German Inflation, 1914-1923 », in Wealth and Taxation in Central Europe. The History and Sociology of Public Finance, Leamington Spa, Berg, 1987, p. 137-160.

30  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 293 et s.

31  ASDN, F/Finance/9e session/PV2, PV du Comité financier, 9 septembre 1922.

32  Le montant de leur budget idéal est en effet de 220 millions de couronnes-or. ASDN, F/Finance/9e session/PV5, PV du Comité financier, 13 septembre 1922.

33  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 560 et s., en particulier p. 588 pour les chiffres.

34  ASDN, C/S.C.A. 34, rapport commun du Comité financier et du Commissaire général à Vienne, 15 septembre 1924.

35  ASDN, C 20, lettre d’A. Salter, directeur de la Section économique et financière de la SDN, à A. Zimmerman, 29 novembre 1923.

36  Entre 1926 et 1928, de très légers déficits apparaissent. Toutefois, le solde de la période 1924-1929 est positif. H. Kernbauer, « Österreichische Währungs-, Bank- und Budgetpolitik… », art. cit., p. 562.

37  D. Stiefel, Die grosse Krise…, op. cit., p. 77.

38  Le montant nominal de l’emprunt de la SDN est de 156 millions de dollars, contre 229 millions de dollars pour l’emprunt Dawes. League of Nations, Europe’s Capital Movements, 1919-1932. A Statistical Note, juin 1943, p. 17.

39  Pour les données sur l’endettement autrichien : D. Stiefel, Die grosse Krise…, op. cit., p. 123 et 128. Pour le montant de la dette en France et en Grande-Bretagne : Public Debt, 1914-1946, Lake Success, United Nations, 1948.

40  A. Salter, « Restauration financière… », art. cit., p. 79.

41  Viktor Kienböck, Das österreichische Sanierungswerk, Stuttgart, Ferdinand Enke, 1925, p. 30.

42  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 777-779.

43  M. Fior, Institution globale et marchés financiers…, op. cit., p. 426-427, 517 ; D. Stiefel, Die grosse Krise…, op. cit., p. 136-141. Pendant l’année 1934, le cours de l’emprunt autrichien oscille à New York entre 91,1 et 102,9, alors qu’il se situait initialement à 90. L’emprunt est finalement converti en 1935 et les souscripteurs sont remboursés.

44  ASDN, C 20, lettre de H. Strakosch à A. Zimmerman, 15 janvier 1924. Pour la lettre initiale : lettre d’A. Zimmerman à H. Strakosch, 5 janvier 1924.

45  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 682-685. Les impôts directs devraient rapporter 679 milliards de couronnes, tandis que le service de la dette publique coûte 715 milliards.

46  Peter Flora, State, Economy, and Society in Western Europe 1815-1975. A Data Handbook in two Volumes, vol. 1, Francfort, Campus Verlag, 1983, p. 282 et s.

47  ASDN, [document non classé], Memorandum on the taxable capacity of Austria, par Per Jacobsson, 9 juin 1924.

48  En 1925, les quotes-parts fiscales globales suivantes sont données par Flora : Autriche, 18 % ; France, 18,3 % ; Allemagne, 20,7 % ; Royaume-Uni, 21,8 %. P. Flora, State, Economy…, op. cit., p. 263.

49  Par exemple : ASDN, F/17e session/PV5, PV du Comité financier, 8 février 1925.

50  ASDN, C 32, Notes on conversation with Dr. Weiss-Wellenstein, Generalsekretär des Hauptverbandes der Oesterreichischen Industrie, 5 mai 1924.

51  D. Stiefel, Die grosse Krise…, op. cit., p. 11.

52  ASDN, F/16e session/PV2, PV du Comité financier, 10 septembre 1924 ; F/17e session/PV3, PV du Comité financier, 7 février 1925.

53  M. Fior, Institution globale et marchés financiers…, op. cit., p. 377.

54  D. Stiefel, Die grosse Krise…, op. cit., p. 10.

55  Par exemple : ASDN, F/16e session/PV4, PV du Comité financier, 11 septembre 1924.

56  50 millions supplémentaires sont accordés pour des dépenses d’investissements. N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 850-896.

57  A. Salter, « Restauration financière… », art. cit., p. 78-80.

58  Fritz Weber, « Staatliche Wirtschaftspolitik in der Zwischenkriegszeit. Zum Investitionsverhalten der öffentlichen Hand 1918-1938 », Handbuch des politischen Systems Österreichs. Erste Republik, Vienne, Manz, 1995, p. 539.

59Ibid., p. 539-545.

60  N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 1281. La cure d’austérité imposée par le Comité financier comporte, là encore, une dimension paradoxale puisqu’elle aggrave le mal qu’elle entend combattre. Dans le budget de 1926, qui sert de base à l’assouplissement du contrôle de la SDN, 42,9 % des dépenses de l’État central sont affectés à des emplois qui ont gonflé à cause de cette cure. Sur des dépenses totales de 723,84 millions de schillings, 127,83 sont consacrés aux pensions de l’administration centrale, 75,51 au service de l’emprunt de la SDN, 66,83 à l’administration sociale et 40,2 aux pensions des Chemins de fer fédéraux et de la Südbahn.

61  M. Fior, Institution globale et marchés financiers…, op. cit., p. 451-460.

62  Lors d’une séance du Comité d’Autriche, à la fin janvier 1923, René Viviani, Arthur Balfour et Antonio Salandra demandent, tour à tour, à Seipel de dépasser les exigences du traité de Saint-Germain concernant la réduction de l’armée. ASDN, C/SCA/2e session/PV1, PV de la deuxième session du Sous-comité d’Autriche du Conseil de la SDN, 29 janvier 1923. Voir également N. Piétri, La Reconstruction économique…, op. cit., p. 533-538.

63  ASDN, C 3, projet de note très confidentielle pour A. Balfour d’A. Zimmerman, 28 janvier 1923. Selon le plan initial, il est finalement prévu de diviser presque par deux les dépenses semestrielles de l’armée, en les faisant passer de 48,7 millions de couronnes-or au premier semestre de 1923 à 26,2 millions au premier semestre de 1925, note de De Bordes pour apprécier si des économies à réaliser sur l’armée sont soumises au contrôle du Commissaire général, 20 mars 1923.

Auteur

Titulaire d’un doctorat, Christophe Farquet est chercheur du Fonds national suisse de la recherche scientifique (FNS) au Département d’histoire contemporaine de l’université de Fribourg. Il a enseigné auparavant, dans les universités de Lausanne et de Genève. Ses recherches portent sur l’histoire contemporaine de la Suisse, l’histoire financière et l’histoire des relations internationales pendant la première moitié du xxe siècle. Son dernier livre, Histoire du paradis fiscal suisse, a été publié aux Presses de Sciences Po en 2018.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2019

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