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Les crises de la dette publique

 | 
Gérard Béaur
, 
Laure Quennouëlle-Corre

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La gestion hétérodoxe de la dette souveraine espagnole aux XIXe et XXe siècles : un exemple à ne pas suivre

Francisco Comín

Texte intégral

Introduction

  • 1  Nous remercions Javier Moreno pour son aide dans la rédaction de cette partie de l’étude.

1En 2009, lorsque les économies des pays industrialisés furent ébranlées par les crises de la dette souveraine, les économistes se plongèrent à nouveau dans l’histoire de la dette, en particulier celle de l’Espagne dont le long passé de serial defaulter attira leur attention. Depuis le xvie siècle, les gouvernements espagnols utilisèrent systématiquement des moyens hétérodoxes pour résoudre leurs problèmes d’endettement. Dans les pages qui suivent, nous exposerons les méthodes qu’ils employèrent pour sortir des crises de la dette. Tout d’abord, ils la rejetèrent, puis eurent recours à la conversion et finalement à l’inflation ; ces méthodes correspondent aux trois premières étapes, celles de la gestion irresponsable de la dette dans l’Espagne de cette époque. La quatrième étape, qui commence en 1989, est définie par l’acquisition par les Finances espagnoles de l’expérience d’une gestion responsable de la dette. Nous consacrerons une partie de notre étude à chacune de ces étapes1.

2Nous montrerons que l’État espagnol était en faillite technique entre 1808 et 1850. Ses réponses à la crise furent le défaut de paiement généralisé, que ce soit à travers le rejet par le monarque absolutiste de la dette émise auparavant, ou l’absence de paiement des intérêts de cette dette par les gouvernements absolutistes et libéraux. Pendant la période 1851-1900, les ministres des finances libéraux convertirent la dette pour sortir des crises : les anciens titres furent échangés contre de nouveaux, dont le montant du principal, les dates d’échéance, les taux d’intérêt ou le régime fiscal avaient été modifiés. Pendant la période 1895-1989, les gouvernements espagnols eurent recours à la monétisation du déficit budgétaire et à l’inflation pour éviter les crises de la dette. Nous expliquerons enfin le processus d’adoption d’une gestion responsable de la dette à partir de 1989, qui cependant n’a pas suffi à empêcher la profonde crise qui débuta en 2010.

I. Le rejet de la dette par un État en faillite (1808‑1850)

3Le volume déjà énorme de la dette héritée de l’Ancien Régime se trouva multiplié, entre 1808 et 1850, par les guerres dans la péninsule ibérique et par la mauvaise gestion qu’en firent les gouvernements successifs.

  • 2  Piero Tedde de Lorca, « Los vales reales y las finanzas de la monarquía española (1780-1808) », in(...)

4En premier lieu, les guerres menées contre la France et l’Angleterre, entre 1793 et 1808, furent financées par des émissions d’une sorte de papier-monnaie (vales reales) et des avances consenties par la Banque de San Carlos, créée pour répondre aux besoins de financement du gouvernement. Le coût financier de ces guerres fit passer la dette de 2,019 à 7,194 milliards de réales. Les émissions furent supérieures aux recettes fiscales et le gouvernement ne put ni en payer les intérêts, ni amortir les vales, qui perdirent de leur valeur. Pour les gérer, la Caja de Amortización (Caisse d’amortissement), dotée des revenus provenant du désamortissement des fondations religieuses décidé par Godoy, fut créée en 1798. Mais la Caja de Amortización n’amortit que les vales reales (soit seulement 340 millions de réales), parce que le monarque employa les ressources de cette institution à financer les dépenses de guerre, revenant sur son engagement de les réserver au paiement de la dette2.

5En second lieu, la mauvaise gestion des gouvernements absolutistes et libéraux contribua, entre 1808 et 1843, à augmenter le volume de la dette héritée du xviiie siècle. Deux conceptions distinctes de la gestion de la dette s’affrontèrent : revenant sur l’irresponsabilité des gouvernements absolutistes de Ferdinand VII, les libéraux choisirent de reconnaître les dettes dont ils avaient hérité. Pendant les restaurations de Ferdinand VII (1814 et 1823), le gouvernement absolutiste avait en effet rejeté les dettes externes émises par les Cortès du Triennat constitutionnel (1820-1823) ; en outre, le monarque avait cessé de payer les intérêts de la dette interne. Les gouvernements libéraux reconnurent les dettes dont ils avaient hérité, mais en pratique ne respectèrent pas les engagements qu’ils avaient pris envers leurs créanciers, faute de ressources suffisantes.

6Les difficultés engendrées par les guerres et les événements politiques représentèrent un autre obstacle à une gestion ordonnée de la dette :

  • d’une part, entre 1808 et 1840, l’Espagne, déjà envahie et ravagée, dut lutter au cours des guerres d’indépendance de ses colonies américaines, puis fut le théâtre d’une longue guerre civile sur son territoire métropolitain ;

  • d’autre part, les changements successifs de régime politique, ajoutés aux guerres, coïncidèrent avec plusieurs phases difficiles :

    • deux périodes constitutionnelles (1808-1814 et 1820-1823) furent interrompues par les manœuvres contre-révolutionnaires de Ferdinand VII, qui rétablit le régime absolutiste de l’Ancien Régime,

    • à la mort du monarque, en 1833, éclata la Première Guerre carliste, qui s’acheva en 1840,

    • entre cette date et 1844, le Parti modéré accéda au pouvoir et procéda à la consolidation des institutions de l’État libéral.

7Les ministres des Finances des Cortès de Cadix (1808-1814) assurèrent le financement de la guerre d’indépendance contre Napoléon par des réquisitions et grâce à des avances consenties par la population. Sans inclure le passif de Joseph I, le gouvernement patriote porta la dette à 11,313 milliards de réales en 1813. Le plan d’assainissement du crédit public de Canga Argüelles, qui prévoyait la création d’une Caja de Amortización ainsi que le désamortissement des biens de la nation, ne put être mis en place. Lorsqu’en 1814 Ferdinand VII rétablit le régime absolutiste, il rejeta la dette extérieure (à l’égard des Pays-Bas) et cessa de payer les intérêts de la dette intérieure. Les emprunts à l’étranger furent peu nombreux et ceux levés sur le marché intérieur très coûteux. Les nouvelles émissions et l’accumulation des intérêts impayés compensés par de nouveaux titres firent passer la dette souveraine à 14,021 milliards de réales en 1820. Le ministre absolutiste Martín de Garay élabora un plan d’assainissement de la dette similaire à celui de Canga Argüelles. Mais Ferdinand VII s’opposa au désamortissement visant à rembourser les titres de la dette publique, et la fraction du produit des impôts destinée au paiement des intérêts fut très limitée.

  • 3  Josep Fontana, Hacienda y Estado en la crisis final del Antiguo Régimen, 1823-1833, Madrid, Instit (...)

8Pendant le Triennat constitutionnel (1820-1823), les gouvernements libéraux tentèrent d’honorer les engagements de la dette publique, sans y parvenir. De fait, ils se trouvèrent dans l’obligation de financer le déficit budgétaire provoqué par l’échec de leur réforme fiscale en procédant à des émissions de dette à l’étranger d’un montant nominal de 2,724 milliards de réales. En 1823, pendant la seconde restauration absolutiste, la dette atteignit un montant de 16,700 milliards de réales. Mais Ferdinand VII répudia à nouveau la dette extérieure et interrompit le paiement des intérêts de la dette intérieure. Entre 1824 et 1830, ne pouvant plus recourir au marché intérieur qui lui était dorénavant fermé, Ferdinand VII se tourna vers le marché étranger avec une émission de dette d’un montant nominal de 2,860 milliards de réales, qui ne soulagea que faiblement le Trésor du fait des remises importantes sur les emprunts et des commissions élevées des banquiers. En 1825, le ministre des Finances, López Ballesteros, réalisa une conversion et, 3 ans plus tard, il désavoua les arriérés de trésorerie. Ferdinand VII ne paya même pas les intérêts de la dette consolidée, revenant sur les engagements qu’il avait pris en la matière, parce que la Caja de Amortización ne disposait pas de fonds suffisants. L’irrégularité de la gestion de López Ballesteros empêcha la cotation de la dette espagnole à la Bourse de Paris. Le ministre n’eut d’autre solution que de faire appel à la Banque de San Fernando, créée en 1829 pour remplacer la Banque de San Carlos. Ces rejets successifs réduisirent la dette reconnue par l’État à 5,924 milliards en 18303.

  • 4  Miguel Artola, La Hacienda del siglo XIX. Progresistas y moderados, Madrid, Alianza, p. 165-170 ; (...)

9En 1833, après la mort de Ferdinand VII, le retour des libéraux au pouvoir déclencha la Première Guerre carliste. Bien qu’ils aient reconnu l’intégralité des dettes antérieures et qu’ils aient tenté d’honorer les intérêts de celles-ci, la faiblesse des rentrées fiscales compromit la viabilité de la dette. Aussi, en 1834, le comte de Toreno réalisa une conversion de la dette. Elle prévoyait en premier lieu la consolidation des intérêts échus en nouveaux titres. En second lieu, les deux tiers de la dette extérieure furent convertis en dette active et le restant échangé contre une dette passive, ne donnant pas lieu au paiement d’intérêts. Enfin, une remise de 50 % fut accordée à l’occasion du nouvel emprunt de 400 millions pour compenser le rendement élevé des bons espagnols (graphique 1)4.

10La conversion de Toreno fut un échec parce que les intérêts de la dette ne furent plus payés à partir de 1836, contribuant ainsi à faire baisser encore plus la cotation des titres espagnols. Les libéraux financèrent la guerre grâce à des avances consenties par des commerçants et des banquiers privés ou par la Banque de San Carlos, qui exigèrent des intérêts élevés, des avantages supplémentaires (approvisionnement de l’armée, exploitation de mines publiques) et l’affectation du produit des principaux impôts au paiement de leurs créances. De ce fait, les trésoreries remettaient le produit des impôts directement aux banquiers. Aussi, le ministre des Finances se retrouva sans ressources fiscales pour financer les dépenses courantes de l’État. Pour amortir la dette, le libéral Juan Álvarez Mendizábal eut recours en 1836 au désamortissement des biens ecclésiastiques. Les terres vendues pouvaient être payées avec les titres de dette publique à leur valeur nominale, ce qui contribua à favoriser les grands investisseurs qui se procuraient ces biens sur le marché à un prix très en dessous de leur valeur. Malgré cela, la vente des biens de l’Église entre 1834 et 1840 permit de réduire la dette publique de 10,644 à 5,691 milliards de réales. Mais son volume continuait à être supérieur aux capacités fiscales de l’État.

  • 5  F. Comín et R. Vallejo, Alejandro Mon y Menéndez (1801-1882). Pensamiento y Reforma de la Hacienda(...)
  • 6  F. Comín, « Contrebande et fraude fiscale dans l’Espagne du xixe siècle », in Gérard Béaur, Hubert (...)

11Après la fin de la guerre carliste, en 1840, la rapide succession des gouvernements libéraux ne leur permit pas de réaliser de réforme fiscale et les déficits budgétaires continuèrent à être financés par la dette flottante. Seuls les problèmes les plus urgents furent résolus. Tout d’abord, le ministre Fernández Gamboa échangea en 1841 les coupons périmés et impayés de la dette consolidée contre de nouveaux titres consolidés à 3 %. Ensuite, et pour libérer les recettes fiscales qui servaient à payer la dette flottante, Alejandro Mon consolida en 1844 les avances de fonds en titres de dette à 3 %. Cette mesure permit de réduire le montant des intérêts payés par le Trésor, mais au prix d’un report des délais moyens d’échéance de la dette et d’un renchérissement de l’ordre de 15 % de son principal. Cependant, cette consolidation permit au ministre des Finances d’établir en 1845, sur le modèle français, le système fiscal libéral. Grâce à ce nouveau système, les recettes fiscales augmentèrent et le déficit budgétaire se réduisit5. Cependant, le déficit ne disparut pas, du fait de la tolérance à l’égard de l’importante fraude fiscale pratiquée par les grands propriétaires terriens et les industriels, qui amputait les recettes de l’État6.

12En résumé, entre 1808 et 1840, l’instabilité provoquée par les guerres et la situation politique eut des répercussions profondes et négatives sur le Trésor public. Au volume déjà énorme de la dette souveraine héritée du xviiie siècle vint s’ajouter la dette considérable émise pour financer les guerres de la période. La faillite du Trésor se reflète dans les comptes de la trésorerie générale, qui ne disposait pas des fonds suffisants pour payer les engagements pris en temps de paix : ni les coupons de la dette, ni les dépenses courantes de l’État en personnel ou en matériel ne pouvaient être financés. Les retards s’accumulèrent et les créances ne furent acquittées dans leur intégralité qu’en 1851. L’insolvabilité du Trésor public se traduisit par la chute de la cotation de la dette consolidée espagnole, qui offrait certes un rendement supérieur à 10 %, mais qui était très risquée (graphique 1). Les spéculateurs se portèrent acquéreurs de titres bon marché, faisant le pari que l’État libéral finirait bien par payer ses dettes intégralement ou moyennant un rabais acceptable.

Graphique 1. Rendement, rentabilité (yield) de la dette consolidée (taux annuel)

Graphique 1. Rendement, rentabilité (yield) de la dette consolidée (taux annuel)

Source: Données financières historiques de Global Financial Data.

II. Les conversions de dette réalisées par l’État libéral (1851‑1899)

13Bravo Murillo, le nouveau ministre des Finances, assura la restructuration de la dette. Il se vit contraint de réaliser une opération de conversion, dont les termes furent négociés avec les créanciers espagnols et étrangers et qui sortit l’Espagne de la faillite permanente. Il reconnut l’intégralité des sommes dues par l’État en 1851, y compris les arriérés de paiement et les coupons restés impayés. Par la suite, il n’y eut plus aucun défaut, même si les intérêts de la dette ne furent plus payés entre 1872 et 1876. Après la réforme fiscale de Mon, le Trésor libéral fut en mesure de subvenir aux dépenses ordinaires de l’État, sauf dans les conjonctures critiques, comme le montre l’existence d’un excédent primaire (graphique 2). Bravo Murillo put ainsi négocier avec les créanciers sans dépendre des crédits qu’ils pourraient lui accorder pour continuer à assurer le fonctionnement de l’État.

Graphique 2. Solde primaire et solde budgétaire/PIB (en %)

Graphique 2. Solde primaire et solde budgétaire/PIB (en %)

Sources : Francisco Comín et Daniel Díaz, « Sector público administrativo y Estado del Bienestar », in Albert Carreras et Xavier Tafunell (dir.), Estadísticas Históricas de España. Siglos XIX y XX, vol. 2, Bilbao, Fundación BBVA, p. 873-964 ; Leandro Prados de la Escosura, El progreso económico de España (1850-2000), Bilbao, Fundación BBVA, 2003 ; Instituto Nacional de Estadística, Banco de España, Dirección General del Tesoro, Intervención General de la Administración del Estado.

14Avant de convertir la dette, Bravo Murillo fit adopter en 1850 la loi sur les comptes publics. Cette loi obligeait l’État à élaborer et publier annuellement les chiffres du budget, y compris les émissions de dette et le volume de la dette en circulation. Ces comptes mirent en évidence la situation désespérée du Trésor espagnol en 1850 : les ressources de l’État ne permettaient ni de payer les intérêts ni de rembourser à leur valeur nominale les dettes arrivées à échéance. En 1851, Bravo Murillo réalisa la conversion la plus importante du xixe siècle. Le ministre réduisit le nombre de catégories de dette à deux : dette de l’État (consolidée) et dette du Trésor (flottante). Concernant la dette consolidée, les anciens titres furent fusionnés moyennant un petit rabais sur le capital et transformés en dette perpétuelle à 3 % et en dette amortissable sans intérêt (la soi-disant dette différée), mais remboursable par mise aux enchères mensuelle. Les retards de paiement des dépenses de personnel et de matériel furent refinancés par la dette flottante. Le rabais approuvé par Bravo Murillo sur le nominal des titres ne concernait que 5,3 % de la dette totale et la réduction du taux d’intérêt nominal ne porta que sur 33 % de l’encours de la dette.

  • 7  F. Comín, « Perfil histórico de la Deuda pública en España », Papeles de Economía Española, 1988, (...)

15Lorsque la dette n’est pas viable, l’État comme les créanciers ont intérêt à négocier une restructuration. En échange d’une petite réduction du principal et des intérêts, Bravo Murillo offrit la sécurité des paiements à certains détenteurs de titres qui, avant 1851, ne recevaient pas les coupons. Les seuls qui contestèrent cette offre furent certains spéculateurs qui s’étaient portés acquéreurs, à des prix dérisoires, de coupons impayés de la dette extérieure7. Ces détenteurs mécontents ne remettaient pas en cause la baisse des intérêts ou de la valeur nominale, mais trois autres mesures :

  • la réduction de moitié de la valeur nominale des coupons arrivés à échéance qui avaient été consolidés ;

  • la mise en place d’un nouveau report du remboursement ;

  • les faibles ressources budgétaires affectées à leur amortissement.

16L’arrangement proposé par Bravo Murillo profita aux créanciers, car il améliora notablement la cotation de la dette consolidée, dont le rendement descendit à 5 %, dans la décennie des années 1860 (graphique 1).

  • 8  Javier Moreno Lázaro, « Las deudas externa y colonial. Contratos y mercados (1808-1920) », in C. Á (...)

17Pendant le Bienio Progresista (1854-1855), l’instabilité politique contribua à augmenter les déficits budgétaires. Pour les financer, les ministres des Finances eurent recours à des emprunts à l’étranger qui accrurent la dette extérieure. À partir de 1864, la crise économique et financière creusa de nouveau le déficit et fit baisser la cotation de la dette sur le marché boursier, en augmentant son rendement (graphique 1). En 1866, alors que la charge financière dépassait 30 % des dépenses budgétaires (graphique 3), une crise de la dette éclata. Pour faire face à l’urgence, García de Barzanallana réalisa en 1867 une autre conversion, celle des dettes reportées, des dettes amortissables et des coupons, dont le prix avait été revu à la baisse lors de la conversion de 1851, en dette consolidée à 3 %. Pour bénéficier d’un échange de titres, les investisseurs étrangers acceptèrent de faire des versements en monnaie métallique, ce qui représenta un apport de 370 millions de pesetas à un Trésor qui avait un besoin urgent de fonds. Cette conversion répondait également à une exigence des créanciers étrangers. Ils autorisèrent le ministre à pratiquer les rabais qu’ils avaient refusés à Bravo Murillo, notamment une réduction de 78 % de la valeur du principal, un report de l’amortissement et la réduction de moitié de la valeur nominale des coupons impayés. Les investisseurs acceptèrent ces rabais en échange de titres de la dette consolidée qui rapportaient un intérêt périodique. De cette façon, ces financiers purent réaliser des plus-values, en vendant la dette consolidée aux titulaires de rentes qui cherchaient à encaisser le coupon8.

Graphique 3. Intérêts et poids de la dette/dépenses de l’État et des administrations publiques

Graphique 3. Intérêts et poids de la dette/dépenses de l’État et des administrations publiques

Sources : voir graphique 2.

18Cette nouvelle conversion ne permit pas de résoudre la crise de la dette, que la révolution des « Six Ans démocratiques » (1868-1874) contribua à aggraver. La diminution des recettes, due à l’échec de la réforme fiscale et à l’instabilité politique et sociale, et l’augmentation des dépenses causées par les 10 ans de guerre à Cuba creusèrent le déficit budgétaire. Pour financer le déficit, les progressistes empruntèrent sur les marchés extérieur et intérieur, en échange de privatisations et de concessions d’exploitation de mines (Almadén) aux prêteurs ou d’octroi de monopoles, comme celui de l’émission de billets par la Banque d’Espagne. En dépit de ces rentrées extraordinaires, les gouvernements des « Six Ans démocratiques » durent suspendre le paiement des intérêts de la dette, ce qui se reflète dans la baisse des taux moyens payés par l’État (graphique 4). Le défaut de paiement des intérêts, à partir de 1872, provoqua une nouvelle crise de la dette souveraine. Pour éviter la faillite, le ministre Salaverria réalisa une autre conversion en 1876, à l’époque de la Restauration (1875-1923). L’accord avec les créanciers étrangers permit au ministre de compenser les intérêts échus et non payés par une émission de dette amortissable à 2 % et de reprendre le paiement partiel (au tiers) des intérêts en argent liquide et du solde contre la remise de titres. En conséquence, cette restructuration augmenta la dette en circulation et la charge financière (graphiques 5, 7 et 3).

Graphique 4. Taux d’intérêt implicite de la dette publique (en % annuel)

Graphique 4. Taux d’intérêt implicite de la dette publique (en % annuel)

Sources : voir graphique 2.

19Les mesures prises par Salaverría ne permirent pas de résoudre le problème de la dette, qui se traduisait par le poids excessif de la charge financière qui continuait à dépasser 30 % des dépenses du budget (graphique 3), et par l’augmentation du ratio dette/PIB, qui passa de 58,5 % à 165,5 % entre 1863 et 1879 (graphique 5). Ce niveau de dette n’étant pas tenable au regard des ressources fiscales dont il disposait, le ministre Juan Francisco Camacho donna son accord pour une conversion en deux temps : la dette intérieure fut convertie en 1881 et la dette extérieure en 1882.

Graphique 5. Dette publique/PIB (en %)

Graphique 5. Dette publique/PIB (en %)

Sources : voir graphique 2.

  • 9  Soit le rendement de la dette italienne ; F. Comín, « La evolución de la Hacienda pública en Itali (...)
  • 10  Miguel Martorell, « Las políticas sobre la deuda pública en España: 1868-1898 », in C. Álvarez-Nog (...)

20Pour procéder à l’échange des anciens titres (avec un intérêt de 2 ou 3 %), Camacho en émit de nouveaux à 4 %, amortissables en 40 ans (pour un principal de 1,800 milliard de pesetas). Avec un taux d’émission de 80 % du nominal, le ministre promettait donc un taux d’intérêt effectif de 5 %9. La diminution de la valeur nominale et le report des échéances furent compensés par l’augmentation du taux d’intérêt. Camacho conclut un accord avec les créanciers, auxquels il garantit le recouvrement en argent liquide du montant total de leurs coupons ; il promit aux étrangers qu’ils seraient remboursés en or. Le résultat fut une baisse des charges financières et du ratio dette/PIB entre 1882 et 1884 (graphiques 3 et 5)10.

21Ces conversions n’étant pas accompagnées d’une réforme fiscale, les recettes n’augmentèrent que faiblement et le déficit budgétaire persista, provoquant une augmentation de l’endettement public. Les dépenses occasionnées par la guerre à Cuba déclenchèrent une autre crise de la dette en 1895. L’intervention des États-Unis provoqua la défaite de l’Espagne en 1898. Par le traité de Paris, la nouvelle puissance mondiale imposa à la vieille métropole la subrogation des dettes émises par la colonie. Le financement de cette guerre fit passer le ratio dette/PIB à 124,1 % en 1900, le ratio le plus élevé, 128 %, étant atteint en 1902 ; le service de la dette, qui représentait 31,9 % en 1900, atteignit 46,1 % en 1903. La dette n’étant pas viable, Raimundo Fernández Villaverde dut se résoudre à réaliser une conversion qui comportait trois mesures :

  • la consolidation de la dette flottante en dette amortissable à échéance de 50 ans ;

  • la conversion de l’ancienne dette amortissable en dette perpétuelle ;

  • la réduction du taux d’intérêt net par la mise en place d’un impôt de 20 % sur les intérêts de la dette intérieure.

  • 11  F. Comín, « El arreglo de la Deuda: la pieza clave de la nivelación de Villaverde », Hacienda Públ (...)
  • 12  D’autres facteurs expliquent l’augmentation des coûts financiers : l’État prit ainsi en charge les (...)

22La suspension des amortissements, le report des dates d’échéance et le nouvel impôt furent compensés par le passage du taux d’intérêt nominal de 4 % à 5 % et par la promesse de respecter les engagements qui avaient été pris. Si ces mesures contribuèrent à augmenter les charges financières entre 1898 et 1903, elles permirent de les réduire par la suite (graphique 3). À partir de 1903, Fernández Villaverde réduisit également le ratio dette/PIB (graphique 5). Cette conversion se démarqua des précédentes par son orthodoxie économique : entre 1899 et 1908, Villaverde réussit à dégager un excédent budgétaire, qui permit d’amortir la dette flottante du portefeuille de la Banque d’Espagne11. Il tenta d’arriver à un équilibre budgétaire pour mettre fin à l’inflation et à la dépréciation de la peseta, dues à la monétisation du déficit pendant la guerre de Cuba ; son objectif final était l’adoption par l’Espagne de l’étalon-or. Le projet en ce sens présenté au Parlement en 1903 fut repoussé12. Depuis lors, les hommes politiques retombèrent dans l’hétérodoxie et abusèrent de la monétisation du déficit.

III. Une gestion par le biais de l’inflation et de la répression financière

23Au xxe siècle, le Trésor n’eut pas recours à des conversions de dette, car il put diminuer ses engagements intérieurs par le biais de l’inflation, qui en réduisit la valeur réelle. Le système fiduciaire mis en place par l’Espagne et la disparition de la dette extérieure (graphique 6) rendirent possible l’usage de la taxe inflationniste. L’abandon de l’étalon-or et la mise en place d’un système monétaire fiduciaire ont permis de monétiser directement par la Banque d’Espagne le déficit budgétaire de l’État. Ce changement augmenta ainsi la base monétaire et généra un processus inflationniste qui réduisit la valeur réelle de la dette en circulation et le taux d’intérêt réel. L’endettement intérieur était composé des titres et des billets émis par la Banque d’Espagne. Ceux-ci constituaient le type de dette le moins onéreux car ils ne donnaient pas lieu au versement d’intérêts et ne devaient pas être amortis.

  • 13  L’Espagne avait pour modèle monétaire le bimétallisme (approuvé par Laureano Figuerola en 1868), m (...)

24L’Espagne commença à établir un système de monnaie fiduciaire en 1874, lorsque le monopole de l’émission de la monnaie papier fut attribué à la Banque d’Espagne en contrepartie de l’octroi de prêts au Trésor. Dès lors, les ministres des Finances financèrent le déficit par l’émission de billets. Par ailleurs, en 1883, l’Espagne renonça à conserver un système de monnaie métallique à valeur intrinsèque, puisque la peseta cessa d’être convertible en or13. Cependant, les ministres des Finances n’abusèrent pas de la monétisation du déficit et ils limitèrent l’émission de billets par la Banque d’Espagne. La situation changea lorsque le Trésor émit de la dette flottante, à laquelle la Banque d’Espagne souscrivit à l’aide d’une nouvelle émission de billets autorisée par l’État, pour financer la guerre de Cuba entre 1895 et 1898. Cette augmentation de la masse monétaire entraîna un processus inflationniste.

  • 14  Il s’agit d’une autre décision secrète du gouvernement prise afin de financer le Trésor par des mé (...)
  • 15  F. Comín, « Les relations entre la Banque d’Espagne et le Ministère des Finances », in Florence Bo (...)

25À partir de 1918, le gouvernement remplaça la monétisation directe du déficit par une monétisation indirecte, car elle suscitait moins de méfiance au sein des détenteurs de titres de dette, apportant ainsi satisfaction aux banquiers. Ces derniers commencèrent donc à participer aux activités de financement de l’État, qui avait besoin de plus de ressources pour financer l’intensification de sa guerre au Maroc. Les banques commerciales souscrivaient des titres de dette publique qui, après 1918, avaient l’avantage de pouvoir être automatiquement mis en gage par la Banque d’Espagne14. Grâce à ce gain de liquidité, les banques accordaient des crédits et augmentaient du même coup les dépôts, qui étaient de la monnaie scripturale. La hausse de l’offre monétaire, découlant également de l’augmentation des réserves internationales, du fait de l’excédent de la balance des opérations courantes, se traduisit par un processus inflationniste entre 1915 et 191915.

26Au xxe siècle, les conversions n’étaient plus nécessaires en raison du recours à l’inflation. Les ministres des Finances ne procédèrent à des conversions que dans le but de réduire la charge financière. À cette fin, le Trésor pouvait compter sur l’assistance de la Banque d’Espagne, qui créait un excès d’offre monétaire et qui abaissait les taux d’escompte officiels pour faire chuter les taux d’intérêt sur le marché. Les ministres profitaient de cette situation pour proposer l’échange volontaire d’anciens titres par des nouveaux à un taux d’intérêt plus faible.

Graphique 6. Structure de la dette souveraine (en % du total)

Graphique 6. Structure de la dette souveraine (en % du total)

Sources : voir graphique 2.

  • 16  J. Pan-Montojo, « La deuda pública… », art. cit.

27Au xxe siècle, par ailleurs, les crises n’étaient plus liées à la dette extérieure, mais à l’excès de dette flottante, qui posait des problèmes de refinancement (graphique 6). Par conséquent, de nombreuses consolidations de ces titres furent effectuées : Alba (1917), La Cierva (1919), Calvo Sotelo (1927-1928) et Chapaprieta (1935). Ces deux derniers ministres procédèrent également à la conversion de la dette consolidée de manière à faire baisser le poids de la dette perpétuelle et les taux d’intérêt moyens16.

  • 17  F. Comín et M. Martorell, La Hacienda Pública en el franquismo. La guerra y la autarquía, 1936-195 (...)
  • 18  Pablo Martín Aceña, « El Banco de España durante la guerra civil », in Enrique Fuentes Quintana et (...)
  • 19  Les chiffres officiels sous-estiment l’inflation, car ils ne tiennent pas compte des opérations ef (...)

28La taxe inflationniste fut très élevée pendant la guerre civile (1936-1939), car la Banque d’Espagne finançait alors les déficits budgétaires des deux armées ennemies. Du côté de la Banque d’Espagne de la République, le compte du Trésor atteignit 22,74 milliards de pesetas et le montant des billets émis 12,754 milliards. L’offre de monnaie républicaine gonfla encore davantage la masse monétaire à partir du moment où d’autres organismes que la Banque d’Espagne émirent des billets et des pièces, à savoir les gouvernements des communautés autonomes, les communes et les collectivités territoriales. De l’autre côté, dans le camp des militaires rebelles de Franco, le déficit afficha un record historique en 1938, lorsque le ratio solde budgétaire/PIB atteignit son plus bas niveau (graphique 2)17. Ce déficit fut financé par la Banque d’Espagne de Burgos, qui apporta à Franco 10,1 milliards de pesetas, sous la forme de titres du Trésor sans intérêts. En valeur nominale, les prêts consentis par la Banque d’Espagne au Trésor de la République représentèrent plus du double de ceux octroyés par la Banque de Burgos au Trésor de Franco18. Par conséquent, les chiffres officiels indiquent que, dans l’Espagne franquiste, l’inflation était modérée pour un temps de guerre, tandis qu’en Espagne républicaine la hausse des prix fut exponentielle, révélant l’existence d’une hyperinflation19.

  • 20  F. Comín, « La deuda pública: el bálsamo financiero del régimen de Franco (1939-1975) », Revista d (...)

29À l’issue de la guerre civile, en 1939, José Larraz effectua une conversion pour résoudre la crise de la dette. Ce ministre des Finances abaissa les taux d’intérêt de la dette du Trésor à 3 % et reporta son échéance à 3 ans ; en outre, il réduisit le taux d’intérêt de la dette amortissable pour le faire passer de 4,5 % à 4 % ; enfin, il suspendit l’amortissement de toutes les dettes jusqu’en 1946. La conversion fut bien accueillie en raison du bas niveau qu’avaient atteint les taux d’intérêt, du fait de l’énorme masse monétaire créée par la Banque d’Espagne, laquelle abaissa également les taux d’intérêt légaux sur l’argent et l’escompte bancaire20. Le succès de cette conversion s’explique également par le fait que tous les titres émis étaient exonérés d’impôts et pouvaient être mis en gage automatiquement auprès de la Banque d’Espagne ; ce sont eux qui furent à l’origine de la forte inflation d’après-guerre.

30Pendant la période franquiste, des renouvellements de titres de dette flottante à leur échéance furent imposés. En revanche, aucun amortissement en espèces des titres arrivés à échéance n’eut lieu ; ils étaient simplement échangés contre de nouveaux titres.

31Le ratio dette/PIB diminua sous Franco, car, entre 1939 et 1975, le dictateur eut fortement recours à l’inflation, ce qui fit chuter la valeur réelle de la dette intérieure. La taxe inflationniste entraîna un « effet liquidation » de la dette publique : sa valeur réelle diminua de 37,2 % de 1936 à 1976, cet effet s’étant fait particulièrement sentir dans les années 1940 et 1970 (graphique 7). Ses taux d’intérêt réels furent également abaissés, jusqu’à être négatifs (graphique 4). La diminution de la dette souveraine par le biais de l’inflation pendant la dictature fit fuir les investisseurs particuliers et détruisit le marché de la dette. Les banques se virent obligées de souscrire des titres de dette publique par une répression financière s’exerçant à travers trois instruments :

  • l’interdiction de l’exportation de capitaux ;

  • l’obligation pour les banques d’investir une certaine part de leurs capitaux dans des titres publics ou dans certaines obligations privées ayant reçu l’aval du ministère des Finances ;

    • 21  Belen Sbrancia, « Debt, Inflation, and the Liquidation Effect », Preliminary Draft, Department of (...)

    la fixation des taux d’intérêt actifs et passifs du secteur bancaire par la réglementation bancaire21.

32L’ouverture de la dictature de Franco à l’international permit, dans les années 1960, aux entreprises publiques et privées de recevoir des crédits de la part d’organismes internationaux. Ces crédits étant garantis par l’État, ils étaient considérés comme de la dette publique et eurent donc pour effet d’augmenter la dette extérieure (graphique 6). La baisse du ratio dette/PIB dans les années 1950 et 1960 résulta en fait de la croissance de la valeur réelle du PIB et de l’inflation (graphique 5). En 1976, ce ratio était de 8,2 %, soit le plus bas niveau jamais atteint. Si le franquisme amena presque à zéro le compteur de la dette publique, ce fut au prix de la disparition des créanciers du marché de la dette et de la profonde crise institutionnelle qui en découla.

Graphique 7. Dette publique en valeur réelle (en millions de pesetas de 2008)

Graphique 7. Dette publique en valeur réelle (en millions de pesetas de 2008)

Sources : voir graphique 2.

IV. Le retour progressif à une gestion responsable de la dette pendant la démocratie (1898‑2007)

33Après la libéralisation financière (1976), les gouvernements démocratiques tentèrent de financer l’État à des taux d’intérêt de marché, sans avoir recours à la répression financière ni à des avances de la Banque d’Espagne. La liberté économique et politique, l’inflation et les risques politique et terroriste augmentèrent le rendement des titres publics espagnols jusqu’à 16,9 % en 1983 (graphique 1). La principale raison de la profonde crise de la dette qui a marqué cette époque est toutefois institutionnelle : il n’existait ni marché de la dette ni demandeurs de titres de dette. Les gouvernements démocratiques se résolurent donc à avoir recours à la répression financière et à l’inflation, comme l’avait fait la dictature franquiste. Le rendement de la dette diminua au cours de la seconde moitié des années 1980, après l’entrée de l’Espagne au sein de la Communauté économique européenne (CEE) et du système monétaire européen (SME) ; dans les années 1990, il continua de baisser du fait de l’arrivée de banques étrangères (1992), de la baisse des taux d’intérêt sur les marchés internationaux et, surtout, de la politique de convergence en vue de l’adoption de l’euro, qui obligea l’Espagne à mettre en œuvre une politique budgétaire et de gestion de la dette responsable. De 1998 à 2008, miraculeusement, l’Espagne n’eut pas à payer de prime de risque sur sa dette, les investisseurs internationaux considérant que l’obligation espagnole, à l’instar de l’obligation allemande, n’était pas risquée (graphique 1).

34L’intégration de l’Espagne aux institutions européennes, de 1989 à 2015, rendit donc possible l’adoption d’une gestion responsable de la dette. En rejoignant le système monétaire européen (1989), l’Espagne ne pouvait plus se servir de la politique monétaire pour financer son déficit public. La décision de passer à l’euro contraignit le pays au respect des critères de convergence monétaire et à la responsabilité budgétaire, imposée depuis 1994. La signature du traité de Maastricht obligea l’Espagne à réduire son déficit public et le poids de sa dette par rapport à son PIB de manière à ce qu’ils ne dépassent pas, au moment de l’adoption de la monnaie unique, 3 % et 60 % respectivement. L’autonomie octroyée à la Banque d’Espagne prit fin avec l’emprise de la politique budgétaire sur la politique monétaire, phénomène qui avait débuté avec la création de la banque de San Carlos en 1782 et qui s’était manifesté par la part importante de la dette publique dans l’actif de la Banque d’Espagne, en particulier lors des crises de la dette (graphique 8). L’adoption d’une gestion responsable de la dette se traduisit ainsi par la chute de cette part, qui passa de 85 % en 1987 à 10,2 % en 2000. Ce changement des modalités de financement de l’État ne fut possible que grâce à la création d’un marché moderne de la dette souveraine par la direction générale du Trésor, entre 1989 et 1998. L’Espagne effectua, avec beaucoup de retard, sa révolution financière et put dès lors se financer sur le marché. En conséquence, la structure de la dette changea :

  • d’une part, la maturité moyenne de la dette en circulation fut allongée ;

    • 22  F. Comín, Historia de la Hacienda pública, Barcelone, Crítica, vol. 1, 1996, p. 100-106.

    d’autre part, les investisseurs espagnols et non résidents se remirent à acheter des titres publics espagnols (graphique 6)22.

Graphique 8. Dette publique et avances accordées à l’État/actif total de la Banque d’Espagne (en %)

Graphique 8. Dette publique et avances accordées à l’État/actif total de la Banque d’Espagne (en %)

Sources : voir graphique 2.

  • 23  Judith Clifton, F. Comín et Daniel Díaz, Privatisation in the European Union. Public Enterprises a (...)
  • 24  F. Comín, « Default, rescheduling and inflation: public debt crises in Spain during the 19th and 2 (...)

35Cette gestion responsable permit de retrouver une dette soutenable, comme en témoigne la baisse du ratio dette/PIB, passé de 67,4 % à 36,3 % entre 1996 et 2007 (graphique 5). D’autres facteurs y contribuèrent, comme la croissance économique, la privatisation d’entreprises publiques23, la chute des taux d’intérêt sur le marché international et la réduction du déficit budgétaire ; l’Espagne parvint même à une situation d’excédent budgétaire entre 2005 et 2007, ce qui n’était arrivé qu’au moment de l’orthodoxie budgétaire mise en œuvre par Fernández Villaverde (graphique 2). Toutefois, la gestion responsable de la dette et la protection apportée par l’euro n’empêchèrent pas la survenue de la crise de la dette souveraine espagnole, à partir de 201024.

Conclusion : la crise de la dette actuelle (2010‑2015)

36À la veille de la grande récession, la dette souveraine espagnole était viable : le ratio dette/PIB était peu élevé, comme nous venons de le voir, et les charges financières représentaient 8,5 % des dépenses du pays en 2009 (graphiques 5 et 3). Au moment de la crise économique, les stabilisateurs automatiques de l’État-providence se mirent en branle et le ratio dette/PIB doubla presque en 3 ans, pour atteindre 61,7 % en 2010, soit un taux légèrement supérieur au plafond d’endettement de 60 % fixé par le Pacte de stabilité et de croissance. Cette augmentation rapide de l’endettement tira vers le haut le rendement de la dette, qui passa de 4,3 % en 2010 à 5,9 % en 2012 (graphique 1), en raison de sa dépréciation sur le marché. Le déclenchement de la crise résulta également d’un effet de contagion de la crise grecque et de l’attaque des spéculateurs contre l’euro, qui porta ses fruits en l’absence de soutien à la dette des pays périphériques de la part de la Banque centrale européenne. La hausse de la prime de risque fit fuir les investisseurs étrangers, dont le taux de détention de dette espagnole passa de 51,4 % en 2010 à 32,6 % en 2012 (graphique 6).

37Cette spéculation à la baisse sur la dette espagnole était due en grande partie aux mauvaises perspectives liées à la crise entamée en 2008 ; celles-ci se manifestèrent par une baisse du PIB et une hausse du chômage, qui détériorèrent les comptes publics et les bilans des banques commerciales. En effet, la dépression économique eut pour conséquence de réduire les recettes fiscales, surtout celles liées à l’impôt sur le revenu et à la taxe sur la valeur ajoutée, et d’augmenter la dépense publique du fait de la hausse des versements d’allocations de chômage, de l’élévation des charges financières et de l’utilisation de ressources pour renflouer les banques et les caisses d’épargne. Par conséquent, le déficit budgétaire atteignit 11,1 % du PIB en 2009 et 10,6 % en 2012 (graphique 2), taux qui n’avait été dépassé qu’en 1938, en pleine guerre civile espagnole. Le gonflement de la valeur de la dette et des taux d’intérêt eut pour effet d’accroître la part des charges financières dans les dépenses de l’État et le ratio dette/PIB, qui, en 2013, passèrent à 17,1 % (graphique 3) et à 93,9 % respectivement. Ces taux étaient déjà proches des seuils historiques d’insoutenabilité de la dette en Espagne.

38La principale nouveauté de la crise actuelle est liée au changement institutionnel : du fait de son appartenance à l’Eurosystème, l’Espagne ne dispose pas de la souveraineté monétaire nécessaire pour résoudre elle-même cette crise. Dans un premier temps, la BCE n’était pas intervenue sur le cours de la dette espagnole, mais, en juillet 2012, le gouverneur de la banque centrale déclara qu’il défendrait l’euro contre la spéculation. Cette simple déclaration mit fin à la spéculation à la baisse et en déclencha une autre de signe contraire, à la hausse donc, en réaction à l’annonce des achats de titres publics qui allaient être effectués par la BCE. Le rebond du cours de la dette espagnole qui s’ensuivit fit chuter son rendement, qui atteignit 4,58 % en 2013. Aussi vite qu’ils avaient fui, les investisseurs non-résidents se remirent à acquérir des titres : en 2015, ils détenaient de nouveau 47,3 % de la dette. En réalité, la parole du gouverneur de la BCE avait suffi puisque la banque ne commença à mettre en œuvre une politique monétaire accommodante qu’en 2015.

  • 25  Ces mesures furent imposées par la BCE. José Luis Rodríguez Zapatero, El dilema: 600 días de vérti (...)

39Par ailleurs, les finances publiques espagnoles perdirent aussi leur souveraineté budgétaire puisqu’elles passèrent sous la tutelle de la Commission européenne. L’ascendant de l’Union européenne se manifesta dès mai 2010, lorsque le gouvernement réforma la Constitution espagnole et prit d’autres mesures extraordinaires pour assurer la viabilité de la dette souveraine et éviter que l’Espagne ne soit soumise à un plan de sauvetage de l’Union européenne25. L’intervention de Bruxelles dans le budget de l’Espagne eut lieu en application de la procédure de déficit excessif. La situation budgétaire délicate du pays obligea les gouvernements espagnols à s’engager à réduire le déficit à 3 % du PIB en 2013. Toutefois, ils manquèrent à cet engagement à plusieurs reprises :

  • le déficit était toujours de 5,1 % en 2015, malgré une croissance à 3,3 % par an ;

    • 26Impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF).

    cette croissance aurait suffi à atteindre l’objectif de réduction du déficit si le gouvernement du Partido Popular n’avait pas procédé, à des fins électorales et contre l’avis de Bruxelles, à une baisse du taux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques26 et à une hausse de la dépense publique (sous la forme de salaires et de subventions). Face à ce manquement flagrant au pacte, la Commission européenne entama une procédure à l’encontre du gouvernement et, en août 2016, l’Espagne fut placée sous « surveillance budgétaire renforcée », en vertu de quoi Bruxelles intervint ouvertement dans la politique budgétaire. Néanmoins, l’Espagne n’eut pas à verser l’amende prévue par le Pacte de stabilité.

40Ce non-respect réitéré des engagements pris avec Bruxelles de la part du gouvernement espagnol pourrait être interprété comme un retour à une gestion irresponsable de la dette préjudiciable à la crédibilité des finances publiques espagnoles. Pourtant, le cours de la dette publique continua d’augmenter grâce à l’achat massif d’obligations espagnoles par la Banque d’Espagne, agissant pour le compte de la BCE. Par conséquent, les taux d’intérêt moyens de la dette chutèrent encore davantage lorsque la BCE mit en œuvre une politique d’assouplissement quantitatif, en mars 2015. En 2016, la quantité de dette souveraine achetée chaque mois fut augmentée et la durée de cette politique monétaire non conventionnelle fut prolongée, au moins jusqu’en avril 2017. L’achat de dette publique espagnole par la BCE équivalait à une monétisation indirecte du déficit budgétaire. Celle-ci différait de la monétisation indirecte traditionnelle utilisée en Espagne depuis 1918 en ce que, lorsque des titres souverains étaient mis en gage, la Banque d’Espagne ne les achetait pas, mais les acceptait seulement en garantie des crédits qu’elle accordait aux banques commerciales. L’assouplissement quantitatif a quant à lui augmenté en près d’un an le portefeuille de dette publique détenue par la Banque d’Espagne, pour le porter, en juillet 2016, à 9 % de la dette espagnole en circulation.

41Comme l’avait fait la mise en gage de la dette, l’assouplissement quantitatif dissimulait l’ampleur de la crise de la dette dans les pays périphériques de la zone euro, qui continuait à s’aggraver, précisément en raison de la baisse des taux d’intérêt que cet assouplissement permettait. Le ratio dette/PIB en Espagne a atteint 101,7 % en 2015, un niveau préoccupant, comme l’avaient été ceux de 1868 et de 1898, années précédant les restructurations de dette effectuées par Camacho et Fernández Villaverde (graphique 5). Malgré cette hausse de l’endettement, en 2015, le taux d’intérêt moyen de la dette était tombé à 3,7 % (graphique 4) et la part de la charge de la dette dans le budget de l’État à 15,6 %, grâce à l’achat de titres par la BCE. Cette aide de la Banque centrale européenne n’a pas pour autant réduit le déficit budgétaire, car le gouvernement a profité des « économies » réalisées grâce à la baisse des taux d’intérêt pour augmenter d’autres postes de dépense. L’expérience monétaire de la BCE ne résout pas la crise de la dette puisque, contrairement à ce qui s’était passé sous Franco, l’intervention de la banque ne génère pas l’inflation visée et donc ne réduit pas la valeur réelle des titres publics. Qui plus est, l’assouplissement quantitatif a ravivé la dépendance des gouvernements espagnols vis-à-vis de la dette, mettant ainsi en péril sa viabilité, en leur permettant de financer le déficit budgétaire à l’aide de taux nominaux très bas et même légèrement négatifs sur les bons du Trésor. Du fait de l’absence d’inflation en Espagne, les taux d’intérêt réels sont presque égaux aux taux nominaux, et très supérieurs aux taux réels obtenus sous Franco via l’inflation (graphique 4).

42Cette illusion de solidité du marché de la dette publique espagnole se dissipera dès que la BCE cessera d’acheter des titres espagnols. La question est de savoir si les finances publiques espagnoles pourront faire face à la montagne de dette qu’elles ont accumulée, lorsque les taux d’intérêt remonteront. Les autorités européennes et espagnoles misent sur un retour de la croissance économique et de l’inflation pour liquider la dette, puisqu’elles n’évoquent pas l’objectif d’excédent budgétaire. Le problème est que la BCE échoue incontestablement à atteindre ces objectifs par le biais de ses expériences monétaires, sans l’aide d’une politique budgétaire accommodante de la part de l’Allemagne et des pays solvables de la zone euro. La crise de la dette en Espagne restera grave pour deux autres raisons :

    • 27  F. Comín, « Industrialización y desarrollo económico en la España contemporánea: una perspectiva h (...)

    d’une part, les perspectives de stagnation séculaire en Europe et en Espagne27 ;

    • 28  F. Comín, Las crisis de la deuda soberana en España (1500-2015), Madrid, Catarata, 2015, p. 297-30 (...)

    d’autre part, la crise sociale et politique que traverse l’Union européenne, dans un contexte de désintégration et d’instabilité politique, qui pourrait empêcher la poursuite des politiques responsables de la gestion de la dette, en particulier en Espagne28.

Notes

1  Nous remercions Javier Moreno pour son aide dans la rédaction de cette partie de l’étude.

2  Piero Tedde de Lorca, « Los vales reales y las finanzas de la monarquía española (1780-1808) », in Carlos Álvarez-Nogal et Francisco Comín (dir.), Historia de la deuda pública en España (siglos XVI-XXI), Madrid, Instituto de Estudios Fiscales et Red Arca Comunis, 2015, p. 137-158.

3  Josep Fontana, Hacienda y Estado en la crisis final del Antiguo Régimen, 1823-1833, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1973 ; Josep Fontana, La Revolución Liberal (Política y Hacienda, 1833-1845), Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1977.

4  Miguel Artola, La Hacienda del siglo XIX. Progresistas y moderados, Madrid, Alianza, p. 165-170 ; Rafael Vallejo, « Las vicisitudes de la deuda pública en un período turbulento: de Canga Argüelles a Mon, 1808-1850 », in C. Álvarez-Nogal et F. Comín, Historia de la deuda pública en España …, op. cit., p. 159-186.

5  F. Comín et R. Vallejo, Alejandro Mon y Menéndez (1801-1882). Pensamiento y Reforma de la Hacienda, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 2002, p. 229-265 ; F. Comín, « Public Finance and the Rise of the Liberal State in Spain, 1808-1914 », in José Luis Cardoso et Pedro Lains (dir.), Paying for the Liberal State. The Rise of the Public Finance in Nineteenth-Century Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2010, p. 214-250.

6  F. Comín, « Contrebande et fraude fiscale dans l’Espagne du xixe siècle », in Gérard Béaur, Hubert Bonin et Claire Lemercier (dir.), Fraude, contrefaçon et contrebande de l’Antiquité à nos jours, Paris, Droz, 2006, p. 145-163.

7  F. Comín, « Perfil histórico de la Deuda pública en España », Papeles de Economía Española, 1988, n° 33, p. 86-119 ; Carmen García et Juan Pro, « Arreglar la deuda para consolidar el Estado », in C. Álvarez Nogal et F.  Comín (dir.), Historia de la deuda pública en España..., op. cit., p. 187-220.

8  Javier Moreno Lázaro, « Las deudas externa y colonial. Contratos y mercados (1808-1920) », in C. Álvarez-Nogal et F. Comín (dir.), Historia de la deuda pública en España…, op. cit., p. 251-286.

9  Soit le rendement de la dette italienne ; F. Comín, « La evolución de la Hacienda pública en Italia y España: dos historias casi paralelas », in Carlos Barciela, Joaquín Melgarejo et Antonio di Vittorio (dir.), La evolución de la Hacienda Pública en Italia y España (siglos XVIII-XXI), Alicante, Publications de l’université d’Alicante, 2014, p. 11-74.

10  Miguel Martorell, « Las políticas sobre la deuda pública en España: 1868-1898 », in C. Álvarez-Nogal et F. Comín (dir.), Historia de la deuda pública en España…, op. cit., p. 221-250.

11  F. Comín, « El arreglo de la Deuda: la pieza clave de la nivelación de Villaverde », Hacienda Pública Española, 1999, n° 1, p. 105-118.

12  D’autres facteurs expliquent l’augmentation des coûts financiers : l’État prit ainsi en charge les dettes coloniales de Cuba et des Philippines entre 1899 et 1902 ; les nouvelles émissions lors de la conversion de Villaverde furent accompagnées de primes élevées destinées à compenser le report de leur date d’échéance, ce qui contribua à augmenter la dette publique en circulation.

13  L’Espagne avait pour modèle monétaire le bimétallisme (approuvé par Laureano Figuerola en 1868), mais seules des pièces en argent circulaient. Celles-ci étaient de nature fiduciaire, leur valeur faciale étant supérieure à leur valeur intrinsèque depuis leur dépréciation en 1872. L’Espagne faisait partie des rares pays qui n’avaient pas démonétisé l’argent et qui n’étaient pas passés à l’étalon-or, ce qui entraîna l’adoption d’un système monétaire fiduciaire basé sur l’argent. La Banque d’Espagne devait conserver une réserve métallique, mais c’est le gouvernement qui fixait la quantité maximale de billets en circulation, par ailleurs légalement convertibles. Les réserves en or de la Banque d’Espagne chutèrent en raison du déficit commercial et du paiement de la dette extérieure en or à partir de 1882, après la conversion effectuée par Camacho. Par conséquent, le gouvernement prit en 1883 la décision d’annuler la convertibilité de la peseta en or. C’est ce que soutiennent les historiens de la monnaie : Gabriel Tortella, « El Banco de España entre 1829-1929: la formación de un banco central », in El Banco de España. Una historia económica, Madrid, Banco de España, 1970, p. 263-315. Aucun historien n’a trouvé de trace légale de cette décision : elle n’a été consignée dans aucune loi des Cortès ni aucun décret du gouvernement, et probablement pas non plus dans les procès-verbaux de la Banque d’Espagne : Yolanda Blasco-Marte, « La Palmer Rule y la convertibilidad de los billetes de Banco en España », Documento de Trabajo de la AEHE, n° 1614.

14  Il s’agit d’une autre décision secrète du gouvernement prise afin de financer le Trésor par des méthodes hétérodoxes, qui n’apparaît dans aucune loi ni aucun décret. On sait seulement qu’une assemblée extraordinaire de la Banque d’Espagne (en décembre 1917) facilita cette mise en gage en acceptant d’abaisser à 4 % à la fois le taux d’intérêt des prêts et crédits garantis par des titres de dette de l’État ou du Trésor, celui des obligations sécurisées (cédulas) de la Banque Hypothécaire et des actions de la Régie des Tabacs (Compañía Arrendataria de Tabacos), tandis que le taux des opérations garanties par des titres privés restait à 4,5 %. En 1918, il fut décidé que la mise en gage de la dette serait automatique ; en effet, la Banque d’Espagne n’était pas tenue jusqu’alors de l’accepter en garantie de ses prêts. Juan Pan-Montojo, « La deuda pública entre 1899 y 1936: de Villaverde a Ramos », in C. Álvarez-Nogal et F. Comín (dir.), Historia de la deuda pública en España …, op. cit., p. 221-250, 287-304.

15  F. Comín, « Les relations entre la Banque d’Espagne et le Ministère des Finances », in Florence Bourillon, Philippe Boutry, André Encrevé et Béatrice Touchelay (dir.), Des économies et des hommes. Mélanges offerts à Albert Broder, Paris, Institut Jean-Baptiste Say, Éditions Brière, 2006, p. 31-44.

16  J. Pan-Montojo, « La deuda pública… », art. cit.

17  F. Comín et M. Martorell, La Hacienda Pública en el franquismo. La guerra y la autarquía, 1936-1959, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 2013.

18  Pablo Martín Aceña, « El Banco de España durante la guerra civil », in Enrique Fuentes Quintana et F. Comín (dir.), Economía y economistas españoles en la guerra civil, Barcelone, Galaxia Guternberg/Círculo de Lectores y Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, vol. 1, 2008, p. 691-731.

19  Les chiffres officiels sous-estiment l’inflation, car ils ne tiennent pas compte des opérations effectuées sur le marché noir. Jordi Maluquer de Motes, « Inflación y guerra: la evolución del nivel general de precios en las dos Españas (1936-1939) », in E. Fuentes Quintana et F. Comín, op. cit., vol. 1, p. 1121-1140.

20  F. Comín, « La deuda pública: el bálsamo financiero del régimen de Franco (1939-1975) », Revista de Historia Industrial, n° 57, 2015, p. 173-211.

21  Belen Sbrancia, « Debt, Inflation, and the Liquidation Effect », Preliminary Draft, Department of Economics, University of Maryland College Park, 6 août 2011.

22  F. Comín, Historia de la Hacienda pública, Barcelone, Crítica, vol. 1, 1996, p. 100-106.

23  Judith Clifton, F. Comín et Daniel Díaz, Privatisation in the European Union. Public Enterprises and Integration, Dordrecht, Kluwer Academic, 2003.

24  F. Comín, « Default, rescheduling and inflation: public debt crises in Spain during the 19th and 20th centuries », Revista de Historia Económica, vol. 30, n° 3, 2012, p. 353-389.

25  Ces mesures furent imposées par la BCE. José Luis Rodríguez Zapatero, El dilema: 600 días de vértigo, Barcelone, Planeta, 2013.

26Impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF).

27  F. Comín, « Industrialización y desarrollo económico en la España contemporánea: una perspectiva histórica », in Domingo Gallego, Luis Germán, Vicente Pinilla (dir.), Estudios sobre el desarrollo económico español, Zaragoza, Prensas de la Universidad de Zaragoza, p. 43-67.

28  F. Comín, Las crisis de la deuda soberana en España (1500-2015), Madrid, Catarata, 2015, p. 297-309.

Table des illustrations

Titre Graphique 1. Rendement, rentabilité (yield) de la dette consolidée (taux annuel)
Crédits Source: Données financières historiques de Global Financial Data.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6162/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 244k
Titre Graphique 2. Solde primaire et solde budgétaire/PIB (en %)
Crédits Sources : Francisco Comín et Daniel Díaz, « Sector público administrativo y Estado del Bienestar », in Albert Carreras et Xavier Tafunell (dir.), Estadísticas Históricas de España. Siglos XIX y XX, vol. 2, Bilbao, Fundación BBVA, p. 873-964 ; Leandro Prados de la Escosura, El progreso económico de España (1850-2000), Bilbao, Fundación BBVA, 2003 ; Instituto Nacional de Estadística, Banco de España, Dirección General del Tesoro, Intervención General de la Administración del Estado.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6162/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 308k
Titre Graphique 3. Intérêts et poids de la dette/dépenses de l’État et des administrations publiques
Crédits Sources : voir graphique 2.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6162/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 348k
Titre Graphique 4. Taux d’intérêt implicite de la dette publique (en % annuel)
Crédits Sources : voir graphique 2.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6162/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 284k
Titre Graphique 5. Dette publique/PIB (en %)
Crédits Sources : voir graphique 2.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6162/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 220k
Titre Graphique 6. Structure de la dette souveraine (en % du total)
Crédits Sources : voir graphique 2.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6162/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 264k
Titre Graphique 7. Dette publique en valeur réelle (en millions de pesetas de 2008)
Crédits Sources : voir graphique 2.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6162/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 192k
Titre Graphique 8. Dette publique et avances accordées à l’État/actif total de la Banque d’Espagne (en %)
Crédits Sources : voir graphique 2.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6162/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 98k

Auteur

Professeur d’histoire économique à l’université d’Alcalá de Henares (Espagne), spécialiste d’histoire économique et financière, Francisco Comín a obtenu le National History Award 1990 pour son livre Hacienda y Economía en la España Contemporánea, 1808-1936, Ministerio de Economía y Hacienda, Instituto de Estudios Fiscales, 1989 ; le prix de recherche du ministère des Finances en 2002 pour le livre Alejandro Mon y Menéndez (1801-1882). Pensamiento y Reforma de la Hacienda, Instituto de Estudios Fiscales, 2002 et le prix de Docentia de l’Association espagnole d’histoire économique en 2013 pour son Historia Económica Mundial. De los orígenes a la actualidad, Madrid, Alianza Editorial, 2011. Il a également publié Historia de la Hacienda pública: Europa y España, Editorial Crítica, 1996 ; Historia de la cooperación entre las Cajas. La Confederación Española de Cajas de Ahorros (1928-2007), Madrid, Alianza Editorial, 2008 ; avec Bartolomé Yun-Casalilla et Patrick O’Brien The Rise of Fiscal States : A Global History, 1500-1914, Cambridge, Cambridge University Press, 2012 ; avec Miguel Martorell Linares, La Hacienda Pública en el franquismo. La guerra y la autarquía, 1936-1959, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 2013 ; avec Mauro Hernández, Crisis económicas en España, 1300-2012, Madrid, Alianza Editorial, 2013 ; avec Carlos Álvarez Nogal, Historia de la deuda pública en España (siglos XVI‑XXI), Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 2015.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2019

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