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Les crises de la dette publique

 | 
Gérard Béaur
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Faire défaut

La dette en France de 1715 à 1726  

François R. Velde

Texte intégral

Introduction

1La période qui court de la mort de Louis XIV à la prise du pouvoir personnel de Louis XV, du Grand Siècle au siècle des Lumières, est une charnière à plus d’un titre. Mais les charnières sont aussi des points de faiblesse : le fait accompli présente beaucoup de continuités entre la monarchie de Louis XIV et, finalement, celle de son arrière-petit-fils, mais cela n’allait pas de soi. Comme souvent en histoire, la difficulté consiste à oublier que nous connaissons la suite, et à nous rappeler que le futur n’était pas encore écrit – ce qui est particulièrement vrai dans le domaine des finances publiques entre 1715 et 1726.

2Dans cet article, nous aimerions aider le lecteur à faire cet effort d’oubli volontaire, voire ce voyage dans le temps ; à se replacer au moment où le Roi-Soleil expirait, laissant à son héritier et à son royaume le solde de son amour excessif de la guerre. Au passif, une dette lourde qui pèsera, d’une façon ou d’une autre, sur toute la période. Nous commencerons donc par quelques réflexions sur la dette publique en général, guidées par le parallèle qui s’impose à toute étude des finances de la période : la Grande-Bretagne, rival durable, mais qui, à l’époque, n’a pas encore complètement trouvé sa voie.

3La dette n’est pas qu’une accumulation de déficits passés : elle est aussi, à chaque moment où elle existe encore, le résultat d’un choix : celui de ne pas la renier. Mais si on ne la renie pas, peut-on faire mieux que par le passé ? Cette question de l’innovation, posée tant par le passé peu glorieux de la France que par le présent inquiétant de la Grande-Bretagne, amènera cette première à expérimenter, avec tant d’audace que cette dernière (pour une fois) cherchera à nous imiter : il s’agit de l’expérience tentée par Law, dont nous exposerons brièvement les ressorts. Si son issue désastreuse est connue, le rétablissement qu’elle nécessita l’est moins – même si la stabilité (apparente) inaugurée en 1726 doit probablement beaucoup au visa des frères Pâris, que nous esquisserons.

I. Les enjeux de la dette et le modèle anglais

A. À quoi sert la dette publique ?

4À quoi sert la dette ? Elle sert avant tout à transférer des ressources du futur vers le présent (pour l’emprunteur) ou du présent vers le futur (pour le prêteur). L’utilité de ces transferts vient de ce que les agents économiques préfèrent (en général) des profils de consommation lisses dans le temps : toutes choses étant égales par ailleurs, il est mieux de consommer uniformément au cours du temps plutôt que d’éprouver des variations. La dette sert donc à réarranger la consommation entre différentes dates.

5Qu’en est-il de la dette publique, c’est-à-dire de la dette émise (ou acquise) par l’État ? Ce dernier est un agent un peu particulier. Autant on peut assigner des préférences aux individus ou aux ménages, et aux autres acteurs institutionnels qui agissent pour leur compte (les entreprises que les ménages possèdent), autant l’objectif de l’État est plus difficile à postuler, surtout dans un contexte historique. On peut considérer l’État (le roi) comme un agent autonome similaire aux autres, avec ses préférences, ou bien on peut le supposer « bienveillant » (par inclinaison ou par prudence), au sens où il cherche à maximiser le bien-être de sa population. Dans un cas comme dans l’autre, l’État aura aussi intérêt à lisser ses dépenses dans le temps.

6La dette publique peut avoir un avantage supplémentaire dans une situation où les marchés financiers imparfaits offrent peu d’outils d’épargne ; mais cet avantage se réalisera surtout lorsque la dette publique est à long terme, sûre, et liquide.

B. Dette et finances publiques

7Dette publique et fiscalité sont inséparables, car elles participent toutes deux à la même équation, la contrainte de budget intertemporelle de l’État. La dette sert à transférer des ressources entre différentes périodes de temps, mais ces ressources ne sont autres que les ressources fiscales dans chaque période. Transférer des ressources permet, ou implique, d’augmenter les revenus fiscaux dans l’une et les baisser dans l’autre. Un État qui emprunte doit pouvoir augmenter l’impôt dans le futur pour payer sa dette. Inversement, la motivation première d’emprunter est de pouvoir baisser l’impôt maintenant (relativement à ce qu’il devrait être pour faire face aux dépenses nécessaires).

8Or, les impôts créent des distorsions dans l’économie. Prenons le cas d’une guerre, puisque les guerres sont les sources principales de variations de dépenses des États pré-modernes. Une guerre représente un accroissement des charges de la société : il faut soudainement produire plus pour faire face au conflit. Or, augmenter les impôts quand on veut accroître la production est une mauvaise idée : plus la charge d’impôts s’accroît et plus il est difficile à l’économie de produire plus. D’où l’intérêt pour les États d’avoir recours à la dette.

9Le paradoxe est que faire défaut sur sa dette existante est pour l’État une forme de taxation qui, si elle n’est pas anticipée, ne crée pas de distorsion, car la dette existante est le résultat de décisions prises dans le passé que rien ne peut changer. Cet impôt, forfaitaire, n’affecte pas les décisions marginales, par opposition aux impôts (sur le revenu, le travail, la consommation, l’épargne) qui introduisent un écart entre coût et rendement et donc modifient les décisions des agents. Bien entendu, ce genre de taxation ne peut guère être utilisé plus d’une fois. Un État qui fait défaut risque fort de ne pas trouver preneur la prochaine fois qu’il lui faudra emprunter.

C. Le modèle britannique (après 1720)

10Le xviiie siècle européen est dominé par le succès du modèle fiscal britannique. Après la Glorieuse Révolution de 1688 et les changements constitutionnels qui ont suivi (et une longue période d’hésitations jusqu’en 1720), la monarchie a su trouver une méthode de financement des guerres. À court terme, le lissage est fait par l’émission de papier (Navy bills, Exchequer bills), mais dont la quantité reste très limitée. Le gros de la dette prend la forme d’emprunts à très long terme, les consols, qui sont comme les rentes perpétuelles françaises : en échange d’une somme donnée, l’État s’engage à payer une annuité constante, qui n’est éteinte que par rachat. Le rachat peut être opéré à tout moment (avec en général un préavis d’un an) et est opportun lorsque les taux d’intérêt ont suffisamment baissé pour que l’État puisse se refinancer à moindre coût (par exemple en 1750, et ensuite à plusieurs reprises au cours du xixe siècle).

11Ces emprunts doivent être à chaque fois consentis par le Parlement, qui en même temps augmente les impôts futurs, en principe suffisamment pour supporter l’augmentation des intérêts. L’absence de remboursement fixe facilite le lissage, qui s’opère sur un horizon presque infini.

12Le « lissage à l’anglaise » est illustré par les graphiques 1 et 3. Les chocs de dépense se reconnaissent : il s’agit des guerres du long xviiie siècle, finissant avec les guerres de la Révolution et de l’Empire. La courbe de dépense (y compris le service de la dette) est au-dessus de celle des revenus pendant les guerres, en dessous en temps de paix ; et chaque guerre augmente la charge fiscale. Notons que l’échelle est logarithmique, et que l’augmentation des revenus du début à la fin parcourt deux ordres de grandeur. Certes, la population et le revenu par habitant augmentent pendant la Révolution industrielle, mais la capacité de l’État britannique à augmenter les impôts se manifeste avant, puisqu’on voit les revenus tripler entre la Glorieuse Révolution et la paix de 1763.

Graphique 1. Revenus et dépenses en Grande-Bretagne

Graphique 1. Revenus et dépenses en Grande-Bretagne

Source : Brian R. Mitchell, British Historical Statistics, Cambridge, Cambridge University Press, 1988.

II. La France en 1715

13Considérons maintenant la situation de la France en 1715, à la sortie de la guerre de Succession d’Espagne, conflit long et coûteux.

A. Dépenses et revenus

  • 1  Voir James C. Riley et John J. McCusker, « Money Supply, Economic Growth, and the Quantity Theory (...)

14L’État français est petit : si l’on estime1 un PIB de 2 800 millions de livres en 1700, ses revenus font 4 % du PIB. Il est soumis à d’immenses variations dans ses dépenses : comme nous l’avons dit, les guerres en sont la raison principale, car les dépenses civiles (hors dette) sont peu élevées (la moitié environ des dépenses militaires en temps de paix) et varient peu (voir graphique 2). Le mot « soumis » n’est pas tout à fait exact, puisqu’il faut être deux (au moins) pour faire la guerre, et chacun des deux, agresseur ou défenseur, fait le choix continu de poursuivre le conflit. Le rejet des propositions de paix de 1710 par Louis XIV en est une illustration. D’ailleurs, la politique étrangère française est, pendant toute cette période, agressive, souvent sans but très clair (par exemple les guerres de Succession de Pologne et d’Autriche). Ces choix, cependant, sont faits par le souverain et le contrôleur général des finances n’a guère son mot à dire : sa charge est de trouver les moyens de les financer.

15L’État français est, fiscalement parlant, assez faible. La monarchie est certes absolue, mais son pouvoir de taxation est contraint par de nombreuses limites. Diverses provinces ou communautés ont su obtenir des arrangements qui limitent leurs obligations fiscales, souvent comme prix de leur adhésion au royaume. Contrairement à la monarchie britannique, la monarchie française n’a pas de mécanisme institutionnel pour garantir l’acceptation des contribuables ; les nouveaux impôts ou les augmentations doivent faire face à de grandes oppositions dans les cours de parlements et sont difficilement levés. De plus, l’État est mal informé : il sait finalement peu de choses sur les fortunes de ses sujets et sur les ressources des différentes régions ou différents modes d’impositions, en grande partie parce que la collecte des impôts n’est pas faite par ses agents, mais aussi parce que la perception et la dépense sont décentralisées et que, jusqu’à la fin de l’Ancien Régime, le gouvernement à Versailles peine à avoir une vue d’ensemble.

Graphique 2. Dépenses militaires en France

Graphique 2. Dépenses militaires en France

Source : François R. Velde, « French Public Finance between 1683 and 1726 », in Fausto Piola Caselli (dir.), Government Debts and Financial Markets in Europe, Londres, Pickering & Chatto, 2008, p. 135-165 ; F. R. Velde et Thomas J. Sargent, « Microeconomic Features of the French Revolution », Journal of Political Economy, vol. 103, n° 3, 1995, p. 474-518.

Graphique 3. Surplus primaire en France

Graphique 3. Surplus primaire en France

Source : B. Mitchell, British Historical Statistics, op. cit.

Graphique 4. Surplus primaire en Grande-Bretagne

Graphique 4. Surplus primaire en Grande-Bretagne

Source : F. R. Velde, « French Public Finance... », art. cit. ; F. R. Velde, et T. J. Sargent, « Microeconomic Features of the French Revolution », art. cit.

16Depuis longtemps, les revenus du domaine royal ne suffisent plus ; dans le cœur de la France, les « aides » et autres impositions consenties au Moyen Âge par des organes représentatifs sont devenues des impôts sans contrôle ni contrepartie. Les impôts directs sont essentiellement la taille et ses accessoires, augmentés des tentatives partielles d’imposition du revenu par Louis XIV, comme la capitation de 1693, tentatives limitées par l’absence des structures nécessaires pour asseoir et lever l’impôt. L’ignorance de l’État est encore manifeste dans la gestion des impôts indirects, confiée à des fermiers intéressés. Ce qui manque à l’État, c’est de savoir où sont les dépenses ou les revenus taxables. Cette ignorance se paie, car il faut un système d’incitation pour amener ceux qui savent à révéler l’information ; le coût de la perception (par exemple les profits des fermiers) n’est en grande partie que le prix de l’ignorance. Le lissage à la française (graphique 3) est au final imparfait comparé à la Grande-Bretagne (graphique 4).

  • 2   L’index de la livre mesure le contenu en argent (valeur 1 en 1715).

Tableau 1. Revenus de l’État français (en livres)2

Source

Années

   1683   

   1700   

   1715   

   1725   

Impôts indirects

Fermes unies

62,8

58,6

47,0

77,7

Autres fermes

2,2

8,0

12,9

26,3

Impôts directs

Taille et accessoires

47,7

41,6

51,8

80,9

Capitation et dixième

49,8

Domaine royal

3,4

4,0

3,9

6,2

Total

116,0

112,1

165,6

191,1

Index de la livre

1,05

0,92

1,00

0,67

Total (livres constantes)      

121,4

103,5

165,6

128,9

Sources : Jean-Roland Mallet, Comptes-rendus de l’administration des finances du royaume de France, Paris, Buisson, 1789 ; Arthur Michel de Boislisle, Correspondance des contrôleurs généraux des finances avec les intendants des provinces, Paris, Imprimerie nationale, 1874 ; François Véron Duverger de Forbonnais, Recherches et considérations sur les finances de France, Liège, 1758, 5, p. 212 ; Archives Affaires étrangères (désormais Ar. MAE), Mémoires et documents, France 1258, f° 200-4.

B. Politique monétaire de 1685 à 1730

17Une forme particulière de taxation fut très employée de 1690 à 1726 : il s’agit des réformations monétaires.

18Pour comprendre le mécanisme, il convient de se rappeler que la monnaie, comme ailleurs en Europe jusqu’au xixe siècle, consiste en pièces métalliques (or et argent) sans valeur faciale inscrite. Les paramètres de la fabrication des pièces (poids, titre, empreintes) sont fixés par édits enregistrés par la Cour des monnaies, mais la valeur d’une pièce est déterminée par le roi en son conseil, sans autre contrôle judiciaire. Il est donc loisible au roi de changer la valeur d’une pièce à sa guise. Que signifie alors le concept de valeur faciale, ou (dans le langage de l’époque) de cours ? En première approximation, il comporte deux aspects :

  • d’abord, c’est une valeur relative, c’est-à-dire qu’une pièce avec un cours de deux livres « vaut » deux fois plus qu’une pièce avec un cours d’une livre ;

  • ensuite, ce cours d’une livre signifie que la pièce doit être acceptée en paiement d’une dette montant à une livre, ou en échange d’un bien valant une livre. Changer le cours des monnaies a donc des effets réels dans deux cas :

    • si les dettes et obligations sont généralement libellées en unité de compte, ce qui était le cas,

    • dans la mesure où les prix ne s’ajustent pas entièrement et rapidement au changement.

19Voyons maintenant le mécanisme des réformations. Le roi annonçait que les monnaies en circulation perdaient leur cours, sauf à les porter aux monnaies pour être refrappées avec une nouvelle empreinte. Ainsi, en décembre 1689, les écus d’argent, qui avaient cours pour 60 sols, devaient être portés aux monnaies où ils seraient pris pour 62 sols – cette somme payée en écus refrappés ayant cours pour 66 sols. Un particulier qui apportait 33 écus anciens recevait 31 écus refrappés, et donc payait une taxe de 2/33 pour conserver à ses écus leur pouvoir libératoire. Il lui était certes loisible de conserver ces pièces sous forme d’argent brut, mais s’il voulait les convertir à nouveau en monnaie ils ne seraient plus pris que pour 60 sols (en nouveaux écus) au-delà d’un délai assez court.

20En somme, la monnaie existante était démonétisée et le porteur devait payer une taxe pour la remonétiser ; la preuve que la taxe avait été payée était la surfrappe sur la pièce (ce qui faisait l’économie d’une refonte complète). La taxe, ou seigneuriage, de 2/31 (environ 6,5 %) avait pour assise toute la masse monétaire. L’augmentation du cours des monnaies avait aussi l’avantage pour le roi de réduire la valeur métallique de sa dette, qui était bien entendu libellée en livres. Ce procédé était peu coûteux en apparence, mais les effets secondaires sur l’économie pouvaient être importants.

21Le tableau 2 résume ces opérations, dans la mesure où les chiffres sont connus. On voit que le procédé fut employé de façon répétée, avec des taux croissants et des rendements conséquents (comparés aux revenus ordinaires), mais décroissants. En effet, le gouvernement, conscient des perturbations qu’introduisaient ces mutations monétaires, faisait toujours marche arrière au bout de quelques années, et annonçait un retour progressif des monnaies à leurs valeurs anciennes (sans qu’elles aient à repasser par les hôtels des monnaies) ; les agents assez patients pouvaient donc éviter la taxe et attendre ce retour. Par ailleurs, la surfrappe des monnaies était une opération techniquement simple à la portée de tout orfèvre, et la contrefaçon se développa, en France et dans les pays limitrophes. Après 1726, la monarchie n’eut plus recours à ce moyen.

  • 3  L’index de la livre (1 en 1689) mesure le contenu d’argent de l’unité de compte au début de chaque (...)

Tableau 2. Réformes monétaires de 1689 à 17263

Date

  Frappe (m L)  

Seigneuriage
(%)

  Profit (m L)  

Index
de la livre

Décembre 1689‑septembre 1693  

465,5

6,5

40,5

1,10

Octobre 1693-mars 1700

484,2

12,5

55,7

1,20

Septembre 1701-octobre 1703

321,5

7,2

29,2

1,17

Juin 1704-novembre 1705

186,4

12,5

29,0

1,33

Mai 1709-décembre 1712*

448,2

25,3

37,8

1,50

Décembre 1715-mai 1718

399,3

20,0

75,5

1,50

Mai 1718-novembre 1719*

452,7

33,3

34,4

2,24

Septembre 1720-août 1723

?

16,0

(24)

3,36

Février 1726-juin 1726*

?

18,0

?

1,55

* Refonte.

Sources : F. Véron Duverger de Forbonnais, Recherches et considérations sur les finances de France, Liège, 1758, 4, p. 98, 136, 195, 220, 392, et 5, p. 269 ; AN, G1414, 1445 ; BnF, ms. fr. 11159, f° 287 ; BnF, Joly de Fleury, 566, f° 199 ; Ar. MAE, Mémoires et documents, 1258, f° 63.

C. Le problème de la dette après 1715

22Rappelons rapidement les caractéristiques de la dette française. On peut la diviser en dette à court terme et à long terme, comme en Angleterre. La première, aussi appelée « dette flottante », consistait en papier, généralement au porteur, portant intérêt, souvent tiré sur les trésoriers et receveurs. Autrement dit, le roi utilisait ses officiers comme des banquiers et tirait des chèques payables par eux à bref délai.

Tableau 3. La dette en France, 1700‑1726

Tableau 3. La dette en France, 1700‑1726

Sources : BnF, ms. fr. 7740, f° 39, 43 ; A. Vührer, Histoire de la dette publique en France, Paris, Berger-Levrault, 1886, 1, p. 129-130, 139 ; Jules Clamageran, Histoire de l’impôt en France, Paris, Guillaumin et Cie, 1867, 3, p. 45-46, 107-114 ; F. Véron Duverger de Forbonnais, Recherches et considérations…, op. cit., 4, p. 307 ; Marcel Marion, Histoire financière de la France, Paris, Arthur Rousseau et Cie, 1914, 1, p. 63-69, 121, 149 ; État général des dettes de l’État à la mort du feu Roy Louis XIV, Paris, Coustelier, 1720 ; James C. Riley, « French Finances, 1727-1768 », Journal of Modern History, vol. 59, n° 2, 1987, p. 209-243.

  • 4  Les annuités émises en Angleterre pendant la guerre de Succession d’Espagne n’étaient pas rachetab (...)

23La dette à long terme consistait principalement en rentes perpétuelles ou viagères, assignées sur des revenus. Ici encore, les instruments employés sont similaires à ceux de l’Angleterre, voire plus utiles, parce que la rente perpétuelle comporte, depuis le Moyen Âge, une clause de rachat que l’Église avait imposée pour permettre au débiteur de se libérer. Cette clause permet en principe de refinancer la dette quand les taux d’intérêt baissent, et l’Angleterre ne parvint que tardivement à l’inclure4.

24La clause de rachat était également applicable à la « finance » des offices vénaux. La finance, représentant la somme versée par le premier détenteur de l’office comme caution, et dont les intérêts formaient les « gages » de l’office, était remboursable dès lors que l’office était supprimé. Cette clause de rachat fut exercée pour éliminer les multiples offices créés pendant les guerres de Louis XIV, et sera aussi exercée en 1789 quand la Révolution abolira les offices.

25Le tableau 3 résume l’évolution de la dette.

D. La conjoncture en 1715‑1718

26Le Roi-Soleil mourut le 1er septembre 1715, en recommandant à son successeur âgé de 5 ans de moins faire la guerre et plus aimer ses peuples. La guerre de Succession d’Espagne laissait 2 800 millions de livres de dette, dont :

  • 1 000 millions de livres en rentes ;

  • 800 millions de livres en offices ;

  • 800 millions de livres en dette flottante.

27Pour soutenir cette dette :

  • les revenus étaient de 165 millions de livres ;

  • le surplus primaire (revenus moins dépenses autres que la dette) de 47 millions de livres.

28Le service de la dette montait à 87 millions de livres, sans la dette flottante sur laquelle on ne payait rien en pratique.

29La situation était donc grave, mais pas désespérée en principe. De 1715 à 1717, le duc d’Orléans, devenu Régent, et son gouvernement employèrent toutes les méthodes traditionnelles pour rétablir l’équilibre. Il y eut d’abord une réduction d’intérêt sur les rentes en décembre 1715. Par ailleurs, on établit une Chambre de justice pour soumettre les profiteurs de guerre à une taxe plus ou moins arbitraire et payable en dettes de l’État. On soumit toute la dette flottante à un visa, c’est-à-dire une opération de contrôle dont le but ostensible était de vérifier la validité des dettes et de découvrir fraudes et erreurs. Elle fut donc réduite puis convertie en un titre uniforme, le billet d’État, promettant 4 % et sans date de remboursement fixe. Côté fiscal, on réduisit les dépenses de 165 millions à 145 millions et on augmenta les impôts indirects de 60 à 70 millions, en partie pour compenser les impôts directs (capitation et dixième) introduits pendant la guerre.

30En 1718, la situation n’était plus critique, mais il fut jugé nécessaire de recourir encore une fois à la taxation monétaire (mai 1718) au taux exorbitant de 33 %. Cependant, la situation restait fragile, car le conflit sur la succession d’Espagne n’était pas pleinement résolu. Les traités d’Utrecht de 1713 avaient été signés par la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, mais pas par l’Espagne. Philippe V n’acceptait pas la perte de ses domaines italiens qui devaient servir à dédommager son rival pour le trône d’Espagne, l’Empereur Charles VI, et songeait à les reprendre. En outre, en tant qu’oncle du roi Louis XV, Philippe V était plus proche parent que le duc d’Orléans, et n’avait renoncé à ses droits à la Couronne française que du bout des lèvres. Le pouvoir du Régent n’était pas assuré.

III. Le système de Law

  • 5  Voir notamment Émile Levasseur, Recherches historiques sur le système de Law, Paris, Guillaumin et (...)

31Dans ce contexte arriva en France l’écossais John Law. Le « système » qu’il échafauda de 1716 à 1720 est fort complexe et a été traité de nombreuses fois en mettant l’accent sur divers aspects5. Nous résumons ici les étapes principales sous l’angle de la dette publique.

A. Le système (1716‑1720) et la dette publique

32Le déroulement du système peut se résumer à la prise de contrôle des fonctions fiscales de l’État (c’est-à-dire la perception des impôts, la gestion de la dette et la monnaie) et du commerce international par une société anonyme.

33Le projet initial de Law était de créer une banque d’État, mais le gouvernement jugea le moment inopportun ; à la place, on lui permit d’établir une compagnie pour conduire des activités bancaires « normales » : gestion de comptes et dépôts, escompte, activités de change. Les deux nouveautés, pour la France, étaient que la compagnie était une société par actions, et qu’elle émettait des billets au porteur, en sommes rondes et sans intérêt : le premier papier-monnaie de notre pays – encore qu’il n’avait initialement aucun pouvoir libératoire et constituait seulement une obligation privée. Cette compagnie, fondée en mai 1716 sous le nom de Banque générale, était une banque de banquiers : avec les fonds qu’elle mobilisait par l’émission de ses billets, elle finançait les banquiers et commerçants de la place de Paris. La demande pour ses billets fut encouragée par le gouvernement, qui les accepta en paiement d’impôts et obligea les receveurs à les payer à vue. Il s’agissait donc là d’un nouveau moyen de paiement, standardisé et utilisable dans tout le royaume, à la fois innovation technique et privilège légal. La banque s’accrédita rapidement et prospéra, jusqu’en décembre 1718 quand elle fut abruptement nationalisée et renommée Banque royale.

34Pendant ce temps, Law lança une autre compagnie, de commerce celle-là. Il obtint du gouvernement la cession de la Louisiane, vaste territoire (comprenant non seulement l’État moderne de ce nom, mais tout le bassin du Mississippi et de ses affluents) encore vierge d’occupation occidentale et inexploité. La Compagnie d’Occident, autre société par actions, se développa rapidement, non pas par l’exploitation de la colonie (activité qu’elle mena bien, mais qui prit plusieurs années à croître), mais par l’acquisition de plusieurs autres compagnies existantes ainsi que de diverses fermes ou monopoles. Lorsqu’elle acquit en 1719 la Compagnie des Indes orientales lancée par Colbert, la compagnie de Law prit ce nom. Ces acquisitions rapides furent financées par des émissions successives de nouvelles actions à des prix croissants (car la cote de la Compagnie, après avoir longtemps stagné, se mit à monter) et mirent la Compagnie en possession d’un quasi-monopole commercial sur le commerce extérieur de la France hors de l’Europe.

35La Compagnie des Indes se tourna résolument vers la fonction fiscale en août 1719, lorsqu’elle remporta la ferme des impôts indirects (la ferme générale) puis obtint du gouvernement de remplacer les receveurs d’impôts directs, à condition de leur rembourser la finance de leur office. La compagnie était en position de percevoir à peu près tous les impôts, pour lesquels elle devait verser une somme prédéterminée au gouvernement et à charge pour elle de compenser les manques ou garder les excédents. En acquérant aussi le bail des monnaies, elle gardait de même tous les profits monétaires en échange d’une somme fixe.

36En août 1719 également, le système s’immisça profondément dans la dette publique. À la vérité, il en était en quelque sorte né, car les deux compagnies (la Banque générale et la Compagnie d’Occident) sont à l’origine des opérations de conversion de dette publique. En effet, lors de « l’introduction en Bourse », les acquéreurs d’actions pouvaient payer en ces billets d’État créés en 1716. Rappelons qu’ils n’avaient pas d’échéance et qu’ils perdaient de 20 à 60 % sur le marché. Le détenteur d’un billet d’État échangeait donc une créance douteuse sur l’État contre une part dans une compagnie privilégiée dont les bénéfices éventuels étaient non moins risqués, mais offraient un potentiel de hausse que n’avaient pas des obligations. La Banque comme la Compagnie utilisaient les intérêts sur les billets d’État comme fonds de roulement.

37Cette conversion d’une dette publique (soit existante, soit nouvelle) en un privilège exploitable n’était pas une idée nouvelle, et l’Angleterre en avait usé lors de la création de la Banque d’Angleterre en 1694 et de la Compagnie de la mer du Sud en 1711. Les deux compagnies de Law en étaient une application d’ampleur limitée : le fonds de la Banque comptait 6 millions en billets d’État, celui de la Compagnie 100 millions, tous deux n’étant que quelques-uns des « débouchés » offerts aux 250 millions de billets d’État. Le plan que proposa Law en août 1719 était autrement plus ambitieux, puisque sa Compagnie avait acquis une masse de revenus potentiels : les profits sur la perception d’impôts et sur le monnayage, sur les monopoles des fourrures et du tabac, et sur tout le commerce d’outremer. Il s’agissait pour la Compagnie de refinancer toute la dette publique, au taux avantageux de 3 %. Le roi y gagnait une réduction d’un quart des intérêts qu’il payait : au lieu de payer 4 % au public, il paierait 3 % à la Compagnie. La Compagnie, n’ayant évidemment pas les fonds nécessaires, devait se financer soit en obligations, soit en actions. Après une hésitation (on parla d’« actions rentières », c’est-à-dire d’obligations), le choix fut fait d’une colossale émission d’actions en septembre 1719. La taille de cette émission fit d’ailleurs chuter les cours et nécessita une promesse que ce serait la dernière. Pratiquement, les titres de la dette publique qui avaient été appelés à remboursement étaient échangés par leurs détenteurs contre des récépissés du Trésor que la Compagnie acceptait en acquisition des nouvelles actions. Ainsi, la dette publique était convertie en actions d’une Compagnie dont les revenus étaient, au fond, ceux de l’État (voir tableau 4).

38Qu’y gagnaient les créanciers ? Comme les premiers actionnaires de la Banque et de la Compagnie, ils échangeaient des titres qui promettaient un rendement constant dans le temps – mais qui s’avérait, dans la pratique, sujet à risque de défaut – et recevaient une part dans les profits (ou les pertes) de l’État. La dette est traditionnellement une promesse de paiement constant, tandis que l’action est un avoir sur le restant, variable, des revenus de l’entité émettrice. La logique du système était de transformer la dette (promesse fixe) en action (promesse variable), évitant le recours au défaut et protégeant la politique fiscale (et monétaire) des pressions budgétaires. Plus besoin d’augmenter les impôts au mauvais moment, en temps de crise ou de guerre, pour faire face aux échéances : les dividendes seraient simplement plus bas, voire nuls, en attendant les temps meilleurs. Plus besoin non plus de dévaluer la monnaie pour lever des fonds. La politique monétaire, d’ailleurs confiée à la Compagnie par la cession de la Banque royale en février 1720, se transformait en même temps parce que le papier-monnaie remplaçait explicitement l’or et l’argent comme monnaie légale et devenait, comme la monnaie moderne, une dette liquide.

Tableau 4. Remboursements sur la dette publique en 1719 et 1720 (en livres)

Dettes remboursées

Capital

Intérêts

Remboursements ordonnés le 31 août 1719

Rentes sur l’Hôtel de Ville

961 731 525

38 469 261

Charges supprimées

254 377 341

16 958 490

Billets de la caisse commune     

33 730 409

1 349 216

Billets de l’État

250 000 000

10 000 000

Total

   1 499 839 275   

   66 776 967   

Autres remboursements ordonnés jusqu’en juillet 1720

Autres rentes

2 933 258

117 330

Augmentations de gages

200 000 000

11 939 366

Arriérés (avec intérêt)

36 427 796

1 633 000

Arriérés (sans intérêt)

237 919 732

9 516 790

Total

   1 977 120 061   

   89 983 453  

Source : État général des dettes de l’État à la mort du Feu Roy Louis XIV, Paris, 1720.

  • 6  Voir Michele Fratianni, « Government Debt, Reputation and Creditors’ Protections: The Tale of San (...)

39Mieux : les créanciers devenaient actionnaires d’une Compagnie aussi puissante – si ce n’est plus – que l’État lui-même. Ici encore, dira-t-on, rien de nouveau : la Casa di San Giorgio de Gênes, syndicat des créanciers de la ville, était devenue selon le mot de Machiavel un « État dans l’État »6. Mais pareille expérience n’avait jamais été tentée dans un pays de la taille de la France, encore moins dans une monarchie absolue dont la gouvernance aurait été transformée.

B. Le talon d’Achille

40Si tout ceci semble trop beau, chacun sait que l’histoire se finit mal. La question est : comment ?

41La clé de l’opération était la conversion de la dette publique en actions. Mais cette conversion était volontaire. Juridiquement, une rente perpétuelle n’était jamais exigible par le créancier, mais toujours remboursable par le débiteur, règle du droit canon qui était passée dans le droit civil français et qui s’appliquait aussi aux rentes sur le roi. Donc le roi pouvait forcer ses créanciers à accepter des espèces sonnantes et trébuchantes pour éteindre ses dettes ; or, il n’avait pas ces espèces, la Compagnie non plus. Les récépissés du Trésor royal n’étaient pas de l’argent comptant, il ne dépendait que du bon plaisir de les échanger en actions de la Compagnie.

42La Compagnie, dans l’émission de septembre 1719, employa la même technique qu’aux émissions précédentes : ne demander qu’une avance au souscrivant (10 ou 20 %) en lui donnant plusieurs mois pour payer le reste. Si le souscrivant omettait un paiement, il perdait le droit d’acquérir une action. Ainsi, les « souscriptions » que l’on voyait cotées sur le marché à l’automne 1719 n’étaient que des options : si elles n’étaient plus « in the money », elles ne seraient pas exercées.

43La conversion de la dette ne devait donc être parachevée qu’au printemps 1720, lorsque les derniers paiements (en récépissés) seraient reçus par la Compagnie. Mais si le cours de l’action tombait, les souscrivants (créanciers du roi) refuseraient de faire les paiements restants et l’opération échouerait. Law devait donc soutenir le cours de l’action, ce qu’il fit aisément parce que sa Compagnie possédait une banque qui émettait des billets avec aisance. À l’automne 1719, on fit des prêts sur actions pour encourager la spéculation, puis début 1720 on fixa le prix de l’action, au jour le jour d’abord puis de façon permanente. On sent, dans les tentatives d’abandonner ce prix fixe, que Law voyait bien où menait cette politique, mais chaque abandon précipitait le cours des actions et l’on revenait au fixe.

44Or, le prix que Law avait choisi pour ses actions était au-delà de ce que les revenus potentiels de la Compagnie pouvaient justifier. En conséquence, la période de janvier à mai 1720 vit une conversion massive d’actions et de souscriptions en billets, et les billets ainsi accrus commencèrent à se déprécier. Comme de coutume, les prémices apparurent sur le marché des changes, mais les signes avant-coureurs d’inflation se multipliaient au printemps 1720.

45Law avait prévu de convertir la dette en actions, mais le voici qui monétisait les actions, donc la dette ; et la dette monétisée débouchait sur l’inflation, alors qu’il avait maintes fois promis que la monnaie-papier serait plus stable que la monnaie métallique.

C. La chute

  • 7  On dit parfois que la Banque suspendit la convertibilité de ses billets, à cette date ou en juille (...)

46En mai 1720, le constat était clair : la masse monétaire devait être réduite. Or, elle consistait en deux éléments : la quantité d’objets monétaires (les billets) et leur valeur faciale. Il y avait donc deux moyens de réduire cette masse : réduire la masse d’objets ou bien réduire leur valeur faciale. Law employa ce second moyen le 21 mai 1720, en annonçant une réduction de moitié du prix des actions et de la valeur faciale des billets. La confiance s’évapora aussitôt, le scandale éclata7.

47De juin à novembre 1720, Law (après un bref passage à la Bastille) tenta de sauver le système, cette fois en réduisant la quantité d’objets plutôt que leur valeur faciale. Il le fit en essayant de convertir les billets en d’autres effets non monétaires. Dès juin 1720, la conversion de la dette fut arrêtée et on fit marche arrière, en émettant de nouvelles rentes (en juin et août 1720). La Compagnie tenta aussi d’émettre de nouveaux titres pour absorber les billets : en juin et juillet 1720, elle créa des « actions rentières » (des obligations), des comptes en banque (sur le modèle de la Banque d’Amsterdam) et de nouvelles actions. Ces tentatives ne recueillant qu’un succès limité, on employa des moyens plus contraignants : de septembre à novembre 1720, les billets furent progressivement démonétisés et rendus convertibles sous délai strict en actions rentières de la Compagnie.

48Aucune de ces mesures ne put rétablir la confiance et arrêter la dépréciation des billets ; leur démonétisation créa la confusion dans les paiements, en particulier ceux des impôts, qui formaient l’essentiel du revenu de la Compagnie. En décembre 1720, elle était incapable de remplir ses engagements envers le roi, le Trésor était à court de liquidités, et Law à court d’idées. Law quitta Paris le 14 décembre et la France le 21.

  • 8  L’histoire du visa qui suit est fondée sur l’analyse que nous avons publiée en introduction à Fran (...)

49L’historiographie du système s’arrête souvent ici. Le plus difficile restait à faire : sauver la France de la banqueroute. Le nouveau contrôleur général, Le Peletier de La Houssaye, ne savait pas comment le faire, mais savait à qui demander. Il appela auprès de lui les frères Pâris, financiers de longue expérience fâchés avec Law8.

IV. Le visa de 1721

A. La situation en janvier 1721

50La dette d’avant 1715 avait disparu pour l’essentiel (sauf les offices non remboursés ou rétablis, ainsi que l’ancienne dette viagère). À la place, on trouvait une masse hétéroclite de titres, montant à 2 200 millions de livres, environ dix fois les revenus de l’État.

51Cette masse était hétéroclite à plusieurs titres :

  • d’abord, le créancier : l’opération de Law avait eu pour but de transformer la dette publique en créance sur la Compagnie, mais l’opération fut interrompue en juin 1720 et partiellement inversée. Il y avait donc deux, voire trois créanciers : le roi (pour environ 1 200 millions de livres), la Compagnie et la Banque. Or, ces deux dernières entreprises étaient devenues insolvables ;

  • sur un autre plan, il est clair que les effets différaient, tant par leur nature juridique que financière. Les créances sur le roi étaient en grande partie des contrats de rente, soit perpétuelle (certains à 2,5 %, d’autres à 4 %), soit viagère (à 4 %). Mais on comptait aussi une grande quantité de récépissés au porteur. Les contrats de rente étaient plus difficiles à transmettre et, en principe, plus sûrs. La Compagnie, elle, avait émis des rentes viagères, mais aussi des « actions rentières » (c’est-à-dire de simples obligations) au porteur à 2 %, et des actions, aussi au porteur ;

  • également, la Banque était responsable des comptes en banque nominatifs et des billets de banque au porteur, démonétisés, donc théoriquement sans valeur légale. Certains de ces effets, très liquides, sont passés par de nombreuses mains et ont pu être l’objet de spéculation plus que d’autres. Les valeurs marchandes en janvier 1721 différaient considérablement ;

  • enfin, tous ces effets, libellés en livres (sauf les actions) ont été émis à diverses dates, alors que la valeur réelle de la monnaie variait.

52La situation n’était pas sans précédent. La monarchie avait plusieurs fois fait défaut (en 1559, 1665, et plus récemment en 1713), en réduisant les intérêts sur les rentes, c’est-à-dire la dette à long terme. Mais il s’agissait alors de créances relativement homogènes, différant seulement par le taux d’intérêt et, dans une certaine mesure, la date d’émission. Il y avait aussi eu de nombreuses « cours de justice » (1601, 1625, 1661, 1700, 1716), mais qui avaient agi sur la dette flottante, et n’avaient concerné qu’un nombre limité d’individus (environ 4 500 en 1716), et que l’on peut surtout considérer comme des renégociations de dette avec les financiers (certes assorties de menaces judiciaires). Comme on le verra, renégocier était hors de question en 1721 ; mais fallait-il pour autant couper de façon indiscriminée ? Et d’abord, que faire de la Banque et de la Compagnie ?

Tableau 5. Effets présentés au visa (en livres, sauf les actions)

Effets

Soumis au visa

Non soumis

Total

Paris

Province

Autre

Rentes perpétuelles à 2,5 %

899,4

119,7

0,9

1 020,1

Rentes viagères

83,3

7,5

0,7

91,5

Rentes provinciales à 2 %   

15,5

15,1

64 000

30,7

Récépissés des mêmes

16,4

66,6

0

83,1

Autres

9,7

2,1

0

11,8

Dette du roi

1 024,5

211,1

1,6

1 237,3

Billets de banque

207,5

428,5

20,7

28,3

685,2

Comptes en banque

72,8

74,7

  979 878  

38,8

187,3

Actions rentières

63,7

22,9

327 000

87,0

Rentes viagères

87,7

3,0

2,0

92,7

Dette de la Compagnie

431,9

529,2

24,1

1 052,4

Total

1 456,4

740,3

25,7

  2 289,7  

Actions (nombre)

  111 788  

  7 982  

5 254

5

Source : F. R. Velde, Introduction aux Lettres sur le Visa de François-Michel Chrétien-Deschamps, Paris, Garnier Classiques, 2015.

B. Les trois étapes du visa

53Lors d’un houleux conseil en janvier 1721, les décisions essentielles furent prises. D’abord, on sauverait la Compagnie, dont l’entreprise commerciale et coloniale semblait trop importante pour le Royaume. Mais pour la sauver, il fallait la rendre solvable, donc réduire ses dettes. Pour la mettre à l’abri des poursuites judiciaires, les réductions ne pouvaient être que du fait du roi. On obligea donc la Compagnie à rendre compte de la Banque qu’elle ne pouvait renier. Mais des effets aussi hétéroclites ne pouvaient être acceptés tels quels, à leur simple valeur faciale. On décida ainsi de soumettre les effets à inspection avant de décider à quelle hauteur ils seraient reconvertis en dette du roi. Cette inspection porta le nom de « visa », et cette immense opération de restructuration dura plus de 2 ans.

54Pour le public, le visa se déroula en trois étapes :

  • tous les effets issus du système furent d’abord soumis par leurs détenteurs (voir tableau 5) ;

  • puis les montants nominaux des dettes furent réduits à des montants variables, en fonction de l’information recueillie sur chaque effet ;

  • enfin, un nouveau titre fut émis en échange.

55En guise d’épilogue, une série d’opérations comptables permit la liquidation officielle de la Banque et la remise à flot de la Compagnie, en effaçant la dette qu’elle avait envers le roi pour les effets qu’il avait assumés.

56La procédure se déroula hors des tribunaux communs, puisqu’elle découlait d’arrêts en Conseil du roi. Elle fut toutefois menée par des magistrats nommés par le Conseil, et fut conçue en tenant compte de diverses contraintes légales et politiques : les comptes de la Banque devaient ainsi être clos pour être présentés à la Chambre des comptes, et la Compagnie devait sortir de tout cela protégée de toute contestation. En outre, on souhaitait éviter que cette restructuration entraîne des litiges entre particuliers : les effets détenus en dépôt ou en consignation devaient être traités différemment de ceux possédés en propre.

Soumission des effets

57La première étape, qui dura de mars à juillet 1721, fut la soumission des effets. Toute personne physique ou morale devait soumettre les effets eux-mêmes, par l’intermédiaire d’un notaire, accompagnés de deux documents :

  • un bordereau des effets ;

  • une déclaration d’origine des effets, expliquant comment le déclarant était entré en possession des effets.

58Les documents contenaient toute l’information qui devait servir à la réduction des effets. Il est important de noter que, contrairement au cas des procédures des cours de justice, ni le statut du déclarant ni sa fortune personnelle (autre que les effets soumis) n’entraient en compte.

59L’information fut ensuite compilée ou enregistrée selon la nature des effets, l’origine et l’identité du déclarant, à des fins d’identification. Le nombre de soumissions s’éleva à environ 500 000, soit un ménage sur cinq, dont un quart pour Paris et le reste en province. La moitié des soumissions représentaient moins de 500 livres.

60L’information sur les origines des effets, qui allait servir de base aux réductions, avait été fournie sans preuve et devait être vérifiée. Ce ne fut qu’en septembre 1721 que le gouvernement se résolut à prendre une mesure qui avait provoqué de vives oppositions au Conseil : tous les notaires de France furent obligés de transmettre des extraits de toutes les transactions financières entre juillet 1719 et décembre 1720. Ils en envoyèrent 1 400 000, et ces extraits furent comparés aux déclarations d’origine (pour les transactions dépassant 10 000 livres).

Réduction des effets

61Les données agrégées donnaient au gouvernement une idée exacte des montants en jeu. Le 23 novembre 1721, le Conseil du roi prit trois décisions :

  • premièrement, il choisit le montant de la dette qu’il estimait soutenable ; plus exactement, le montant d’intérêts annuels (le surplus primaire) fut fixé à 40 millions de livres ;

  • deuxièmement, les actions de la compagnie resteraient des actions, tandis que tous les autres effets indistinctement (créances sur le roi ou la compagnie) deviendraient dette du roi ;

  • enfin, on fixa un tableau qui assignait le montant de la réduction à opérer sur la valeur nominale de chaque effet, en fonction de la nature et de l’origine. Cette méthode permettait une certaine transparence et une grande rapidité d’exécution.

62Le principe derrière le tableau était que toutes les sommes ne fussent pas traitées également. Idéalement, on serait remonté dans le temps pour éliminer les effets redistributifs de l’inflation et du défaut, mais c’était impossible. Néanmoins, l’État reconnaissait ses torts, implicitement du moins, et cherchait à les réparer, sans pour autant traiter identiquement les créanciers. On avait en tête deux cas extrêmes :

  • d’une part, le créancier innocent, victime du système, tel le rentier forcé d’accepter un remboursement en billets ;

  • d’autre part, le vil spéculateur (on parlerait aujourd’hui de « vautour ») qui avait acheté des effets à bas prix au dernier moment.

63Les caractéristiques de l’effet et les circonstances de son acquisition permettaient d’assigner une probabilité que le créancier fût du premier ou du second type, et l’effet était réduit en conséquence. Par ailleurs, les petites sommes furent traitées plus favorablement que les grandes.

64Les natures d’effets allaient des rentes du roi (contrats écrits, peu liquides) jusqu’aux billets (effets au porteur, largement diffusés, liquides), tandis que les origines comprenaient les remboursements par le roi, remboursements par les particuliers, ventes d’immeubles, ventes de meubles (subdivisés en paiements de salaires, intérêt, pensions, transactions commerciales, et ainsi de suite). Même les effets sans origine avouée (ou avouable) recevaient 5 % de leur valeur nominale.

65Sur la base de ce tableau, et du travail préalable de classification des soumissions, on put procéder à la réduction des effets, en commençant par les petites parties, puis les grosses, et enfin les parties « sensibles » (hauts personnages, étrangers). Les commissaires du conseil appliquaient mécaniquement les règles, renvoyant les cas douteux à quatre comités, qui eux-mêmes renvoyaient les plus difficiles à une commission générale, laquelle édictait de nouvelles règles au besoin. Les parties les plus sensibles et les réclamations étaient revues par le contrôleur général. L’essentiel du travail fut fait entre septembre 1721 et août 1722, et tous les papiers qui avaient servi au travail (en particulier les extraits notariaux) furent brûlés en public en octobre 1722.

Émission d’un nouveau titre et compensation finale

66Jusqu’ici, le travail avait été de nature quasi judiciaire, un processus d’adjudication. Il fallait désormais une structure financière. En janvier 1722, le Conseil nomma un comptable qui allait :

  • émettre un nouveau titre au public (ce qui constituerait son passif) ;

  • recevoir les anciens effets en échange (son actif) ;

  • opérer, enfin, une compensation avec le roi et la compagnie pour solder le bilan de ce que l’on nommerait aujourd’hui un « véhicule de titrisation ». Pratiquement, le titre émis fut un certificat de liquidation au porteur, recevable en acquisition de rentes perpétuelles à 2 % ou viagères à 4 % au choix.

67La compensation finale fut trilatérale. Puisque la conversion de 1719 avait été inversée, une partie du passif de la Compagnie avait été remise au roi en échange de nouvelles rentes. Le passif total de la Compagnie (envers le public et le roi) montait à 2 100 millions de livres, et son actif consistait en 1 100 million de livres de créances sur le roi (les titres de dette publique convertie entre septembre 1719 et juin 1720). Le roi céda les profits du visa (550 millions de livres) à la Compagnie et lui accorda en outre une « indemnité » de 514 millions de livres. La Compagnie put alors utiliser ces avoirs pour retirer ses effets détenus par le comptable du visa, qui utilisa ces avoirs pour retirer ses certificats au Trésor où ils avaient été reçus.

68La libération de la Compagnie, qui avait été mise sous tutelle en 1721, fut confirmée par un édit de juin 1725. Le véhicule put ainsi être liquidé et les comptes furent rendus en 1728, encore que certains ajustements mineurs continuèrent jusqu’en 1734.

C. Le sort de la dette publique

69S’agit-il d’un défaut, et si oui de quelle ampleur ?

Évaluation par le droit

70Imaginons une agence de notation en 1723 devant décider si la France est en situation de défaut. Que conclurait-elle ?

71En prenant la situation légale au sens strict, elle pourrait dire qu’il n’y a pas défaut. En effet, la Compagnie n’était pas l’État, et la plupart de ses obligations (les billets et les comptes en banque) n’avaient plus de valeur légale. Seules ses actions rentières avaient été expressément garanties par le roi. On pourrait même pousser le paradoxe et dire que le roi fit dans l’opération du visa preuve d’une magnanimité sans pareille.

72Évidemment, un rentier de 1719 ne l’entendrait pas de cette oreille, mais il lui faudrait admettre que le manquement aux engagements avait commencé pendant le système, donc avant le visa ; si le moment exact est difficile à déterminer, il est toutefois possible de le cerner. Le remboursement de la dette publique décidé en septembre 1719 était légal, car toute rente perpétuelle était convertible au choix du débiteur, mais en espèces. La conversion de la dette en actions de la Compagnie était volontaire et se déroula sur cette base jusqu’à la fin 1719, mais elle devint plus ou moins forcée à partir de février 1720. En même temps, les billets de la banque eurent cours forcé et l’or et l’argent furent démonétisés. Ultime violence au droit de propriété, lorsque la conversion fut arrêtée en juin 1720, les nouvelles rentes furent émises à 2,5 % au lieu des 4 % que portaient les anciennes. Et il serait difficile de prétendre que ces 2,5 % représentaient le taux du marché libre pour la dette publique française à cette date.

73Le défaut réel eut lieu à partir de février 1720, et se fit non pas par un refus de payer les intérêts échus ou le capital dû, mais par un échange forcé en avoirs de moindre valeur. On l’a vu, ces avoirs étaient multiples et de valeurs diverses et changeantes. Peut-on mesurer l’ampleur de ce défaut ?

Évaluation par le marché

74On le peut, en comparant la valeur marchande de la dette à deux dates, avant et après ; on mesure ainsi la perte réelle subie par le créancier. Cette méthode fut employée par les contemporains (Dutot et Chrétien-Deschamps) dans le cours de leur polémique sur le visa. Pour cet exercice, le choix de la date initiale est crucial. Si on choisit l’apogée du système en mai 1720, on trouve que les actions valaient 2 700 millions de livres et les billets 2 116 millions de livres, en livres de l’époque ; même si l’on procède à un ajustement en fonction des variations de la livre, on trouve une réduction par un facteur de 8.

Tableau 6. Valeur marchande des effets avant et après le visa

Montant nominal
(m L)

Prix*

7 janv. 1721

avr.-juin 1722

   1723   

(1) Dette de la Compagnie

Billets

685

0,095

Comptes en banque

187

0,075

Rentes

87

0,045

Rentes viagères

92

0,081

Total

1 052

Certificats de liquidation

525

0,250

0,197

Valeur marchande (m L)

90,2

131,3

103,3

(2) Actions de la Compagnie    

Nombre avant

125 025

312

Nombre après

55 735

850

1 280

Valeur marchande (m L)

39,0

47,4

71,3

(3) Dette du roi

Rentes

1,237

0,095

Après réduction

1,087

0,250

0,197

Valeur marchande (m L)

116,9

272,0

213,9

Valeur marchande totale (m L)

246,1

450,7

388,5

* Les prix des effets sont en fraction de la valeur nominale, ceux des actions en livres.

Source : F. R. Velde, Introduction aux Lettres sur le Visa, op. cit.

75Le tableau 6 montre bien que, si le visa fut un défaut, il fut inepte. Au final, le poids de la dette publique n’était guère réduit, d’autant que la politique monétaire concomitante consista à revaloriser la livre, donc alourdir le poids réel de la dette ; choix délibéré, qui comme les méthodes du visa, cherchait à réparer les mauvais traitements des créanciers pendant le système. Le duc de Bourbon, Premier ministre et soutien des frères Pâris, fut congédié en juin 1726 ; dans les mois qui suivirent, son successeur, le cardinal de Fleury, procéda à une dévaluation monétaire de 20 % et à un défaut partiel sur la dette.

76Quel fut l’impact sur la cote de la dette publique française ? En l’absence d’agence de notation, on peut comparer les cours du marché :

  • en 1718, les rentes viagères à 4 % valaient 35 à 40 % ;

  • en 1722, les certificats de liquidation, qui pouvaient acheter du perpétuel à 2 % ou du viager à 4 %, étaient entre 20 et 25 %, soit un taux d’intérêt de 10 % à 20 %.

77Le cours du perpétuel ne se remit que lentement : les rentes à 2,5 % montèrent à 30 % en 1729 (soit un taux d’intérêt de 8,3 %) et 50 % en 1740 (taux d’intérêt de 5 %).

Conclusion

78La situation de la France en 1715 était difficile, sans être désespérée, et fut gérée par les moyens habituels : défauts partiels, augmentations d’impôts indirects, chambre de justice, taxe monétaire. Le système de Law n’était pas une réponse à la conjoncture, mais une tentative de réformer de façon radicale le système économique et financier de la monarchie française :

  • une banque d’émission qui servirait le secteur privé en fournissant crédit et services bancaires, et le secteur public en offrant un système de paiement moderne et des facilités d’emprunts ;

  • une compagnie de commerce puissante pour rivaliser avec les Anglais et les Hollandais et relancer l’entreprise coloniale ;

  • une dette publique consolidée, moins lourde, et protégée des risques de défaut ;

  • un système monétaire en avance sur son temps, garantissant la stabilité des prix.

79Les promesses de Law étaient assez alléchantes pour engager nos rivaux britanniques à nous imiter. Mais Law mena son affaire trop vite et sans cohérence ; il employa ainsi la Banque pour soutenir la Compagnie dans une opération de conversion de la dette publique à un taux irréaliste, provoquant inflation, perte de confiance et crise. Le visa rétablit la dette publique, entérinant le défaut effectif provoqué par le système et son inflation, mais en en limitant les effets de redistribution et d’injustice.

  • 9  Voir Tim J. A. Le Goff, « Pouvoir, courtiers et agents de change à la Bourse de Paris sous l’Ancie (...)

80La période de 1715 à 1726 fut une charnière pour la dette publique : celle du xviiie siècle ne ressembla pas à celle du xviie siècle. Les méthodes changèrent : les ventes d’office, les traités passés avec des financiers, les mutations monétaires disparurent du catalogue des expédients du contrôleur général. Inversement, la monarchie française sut émettre des instruments plus liquides : les rentes perpétuelles se firent plus rares (mais les rentes viagères furent utilisées massivement après 1770), en partie remplacées par des emprunts à terme au porteur. Surtout, un des legs de la période en question fut l’émergence d’un marché de capitaux, rudimentaire certes mais réel, et reconnu en septembre 17249.

  • 10  Voir Mireille Touzery, L’invention de l’impôt sur le revenu. La taille tarifée, 1715-1789, Paris, (...)

81Ce fut aussi un tournant manqué. Pendant que la Grande-Bretagne construisait son modèle, la France manquait sa réforme. Le « modèle français » avorta : la réforme de Law échoua, et même les réformes plus limitées de la Régence et des frères Pâris en matière d’impôts directs et de comptabilité n’aboutirent pas10. L’échec de Law éteindra durablement « l’esprit de système » et marquera les esprits : de ses promesses, seule la stabilité monétaire fut obtenue, mais les défauts continuèrent (en 1770), la dette à court terme fut toujours mal gérée (les suspensions de 1759 et 1788) et la monarchie française gagna la capacité de s’endetter plus efficacement sans celle d’augmenter les impôts de façon permanente pour faire face à ses engagements.

Notes

1  Voir James C. Riley et John J. McCusker, « Money Supply, Economic Growth, and the Quantity Theory of Money: France, 1650-1788 », Explorations in Economic History, vol. 2, n° 3, 1983, p. 274-293.

2   L’index de la livre mesure le contenu en argent (valeur 1 en 1715).

3  L’index de la livre (1 en 1689) mesure le contenu d’argent de l’unité de compte au début de chaque réforme.

4  Les annuités émises en Angleterre pendant la guerre de Succession d’Espagne n’étaient pas rachetables, d’où la difficulté de convaincre les créanciers de les échanger en 1720. Comme on le verra plus loin, la tâche analogue de Law en France était plus facile parce que presque toute la dette publique française était rachetable.

5  Voir notamment Émile Levasseur, Recherches historiques sur le système de Law, Paris, Guillaumin et Cie, 1854 ; Earl J. Hamilton, « John Law of Lauriston: Banker, Gamester, Merchant, Thief? », American Economic Review, vol. 57, n° 2, 1967, p. 273-282 ; Edgar Faure, La Banqueroute de Law, Paris, Gallimard, 1977 ; Claude-Frédéric Lévy, Capitalistes et Pouvoir au siècle des Lumières, Paris, Mouton, 1980 ; Antoin E. Murphy, John Law: Economic Theorist and Policy-maker, Oxford, Clarendon Press, 1997 ; François R. Velde, « Was John Law’s System a Bubble? The Mississippi Bubble revisited », in Jeremy Attack (dir.), The Origins and Development of Financial Markets and Institutions, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, p. 90-120.

6  Voir Michele Fratianni, « Government Debt, Reputation and Creditors’ Protections: The Tale of San Giorgio », Review of Finance, n° 10, 2006, p. 487-506.

7  On dit parfois que la Banque suspendit la convertibilité de ses billets, à cette date ou en juillet ; légalement, la détention d’or et d’argent était devenue illégale au-delà d’une certaine somme et il n’y avait pas lieu de maintenir la convertibilité, sauf à fournir de la menue monnaie pour les échanges.

8  L’histoire du visa qui suit est fondée sur l’analyse que nous avons publiée en introduction à François-Michel-Chrétien Deschamps, Lettres sur le visa des dettes de l’État ordonné en 1721, Paris, Classiques Garnier, 2015.

9  Voir Tim J. A. Le Goff, « Pouvoir, courtiers et agents de change à la Bourse de Paris sous l’Ancien Régime », in Vincent Demont, Matthieu Scherman et Anne Wegener Sleeswijk (dir.), Le Pouvoir des Courtiers, Univers marchands et acteurs du courtage en Europe (xive-xviiie siècle), Paris, Presses de l’École normale supérieure, 2018, p. 153-175 et 228-231.

10  Voir Mireille Touzery, L’invention de l’impôt sur le revenu. La taille tarifée, 1715-1789, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1994, consultable en ligne, https://books.openedition.org/igpde/2061 ; Yannick Lemarchand, « Introducing double-entry bookkeeping in public finance: A French experiment at the beginning of the eighteenth century », Accounting, Business and Financial History, vol. 9, n° 2, 1999, p. 225-254.

Table des illustrations

Titre Graphique 1. Revenus et dépenses en Grande-Bretagne
Crédits Source : Brian R. Mitchell, British Historical Statistics, Cambridge, Cambridge University Press, 1988.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6152/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 168k
Titre Graphique 2. Dépenses militaires en France
Crédits Source : François R. Velde, « French Public Finance between 1683 and 1726 », in Fausto Piola Caselli (dir.), Government Debts and Financial Markets in Europe, Londres, Pickering & Chatto, 2008, p. 135-165 ; F. R. Velde et Thomas J. Sargent, « Microeconomic Features of the French Revolution », Journal of Political Economy, vol. 103, n° 3, 1995, p. 474-518.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6152/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 164k
Titre Graphique 3. Surplus primaire en France
Crédits Source : B. Mitchell, British Historical Statistics, op. cit.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6152/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 168k
Titre Graphique 4. Surplus primaire en Grande-Bretagne
Crédits Source : F. R. Velde, « French Public Finance... », art. cit. ; F. R. Velde, et T. J. Sargent, « Microeconomic Features of the French Revolution », art. cit.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6152/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 164k
Titre Tableau 3. La dette en France, 1700‑1726
Crédits Sources : BnF, ms. fr. 7740, f° 39, 43 ; A. Vührer, Histoire de la dette publique en France, Paris, Berger-Levrault, 1886, 1, p. 129-130, 139 ; Jules Clamageran, Histoire de l’impôt en France, Paris, Guillaumin et Cie, 1867, 3, p. 45-46, 107-114 ; F. Véron Duverger de Forbonnais, Recherches et considérations…, op. cit., 4, p. 307 ; Marcel Marion, Histoire financière de la France, Paris, Arthur Rousseau et Cie, 1914, 1, p. 63-69, 121, 149 ; État général des dettes de l’État à la mort du feu Roy Louis XIV, Paris, Coustelier, 1720 ; James C. Riley, « French Finances, 1727-1768 », Journal of Modern History, vol. 59, n° 2, 1987, p. 209-243.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6152/img-5.png
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Auteur

Économiste au département de recherche économique de la Banque de Réserve fédérale de Chicago, les recherches de François Velde portent sur l’histoire économique, en particulier monétaire et financière. Il a auparavant enseigné l’économie à l’université de Johns Hopkins (Baltimore), et est titulaire d’un doctorat en sciences économiques de l’université de Stanford.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2019

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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