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Les crises de la dette publique

 | 
Gérard Béaur
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Surendettement lié à la guerre

Les métamorphoses de la dette publique dans la monarchie des Bourbons (1814‑1830)

Francis Démier

Texte intégral

Introduction

  • 1  Marcel Marion, Histoire financière de la France depuis 1715, t. 3 (1797-1818), t. 4 (1819-1875), P (...)

1Dans l’histoire financière de la France, la Restauration occupe une place particulière. Après les dérives catastrophiques de la dette à la fin de l’Ancien Régime et les aventures monétaires de l’épisode révolutionnaire, la monarchie des Bourbons a ouvert une période tout à fait inédite dans l’histoire de la politique économique de la France. Marcel Marion, dans sa célèbre Histoire financière de la France1, souligne la réussite remarquable des gouvernements de Louis XVIII et de Charles X, parvenus à surmonter en une quinzaine d’années le fardeau de la dette française. D’un point de vue libéral très orthodoxe, il félicite la prudence et la rigueur avec lesquelles ont été gérées les finances publiques et, plus remarquable encore dans l’histoire du xixe siècle, il souligne le fait que le pouvoir s’est attaché à consacrer une partie de l’excédent budgétaire à régler le fardeau de la dette qui pesait sur le pays. À ceux qui font remarquer que le montant de cette dette n’a pas diminué pendant la période, bien au contraire, les défenseurs de l’œuvre financière du régime soulignent le fait qu’elle a changé de nature. Un homme comme Laffitte, à l’avant-garde des mutations économiques dans lesquelles la France s’engageait alors, fit remarquer en effet que la « bonne dette » s’était substituée à la « mauvaise », ce qui voulait dire qu’un fardeau porté par la nation pour la punir de son goût des guerres et des conquêtes avait laissé la place à une nouvelle forme d’endettement dont la vocation était d’accompagner, voire de susciter la croissance et la modernisation de l’économie. Une « légende rose » de la politique financière de la Restauration s’est ainsi construite, en contrepoint de la « légende noire » qui a stigmatisé son intolérance politique.

I. La dette : une évaluation conflictuelle

2Si l’on tente d’évaluer la dette publique de la France en mars 1814, au moment où s’effondrait l’Empire, il est nécessaire de prendre en compte l’arriéré du gouvernement de Napoléon, mais aussi les dettes laissées par Louis XVIII au fil de son errance dans les cours européennes. Les dettes privées du monarque – autour de 50 millions – étaient considérables. Des solutions avancées pour résoudre ces questions dépendaient l’ancrage politique de la monarchie qui, d’emblée, fut contrainte de lier son destin à celui de l’héritage financier de l’empereur.

  • 2  De très nombreux pamphlétaires de droite alimentèrent un procès contre l’empereur en avançant des (...)
  • 3  Cela représentait autour de 8 à 9 % du PIB de la France, une proportion tout à fait contenue quand (...)
  • 4  Jean Gabillard, « Le financement des guerres napoléoniennes et la conjoncture du Premier Empire », (...)
  • 5  Nicolas François, comte Mollien, Mémoires d’un ancien ministre du Trésor public, Paris, Imprimerie (...)

3La charge de l’État, toutefois, n’était pas insurmontable. La droite royaliste, par la voix de Montesquiou, avait avancé le chiffre outrancier qui lui avait été suggéré par Bricogne, d’un milliard 646 millions, une somme considérable propre à alimenter le procès contre le régime impérial2. Les calculs de Gaudin et Mollien, moins partisans et plus précis, fixèrent un peu plus tard le passif au chiffre beaucoup plus limité de 759 millions ; en gros, cela correspondait au montant des contributions d’une année fiscale3. Le poids global de la dette, de l’Ancien Régime au Consulat, avait été largement élagué par les effets de l’inflation, mais surtout par la banqueroute des deux tiers en 17974. Au-delà, l’empereur avait manifesté une aversion permanente à l’égard de l’endettement, dont il pensait qu’il était bon à lui lier les mains par les « faiseurs de services »5. Mollien, dans ses Mémoires, revient souvent sur l’hostilité de Napoléon au crédit public, sur des facilités qui avaient conduit à ses yeux l’Ancien Régime à sa perte : « […] ce moyen à la fois immoral et funeste qui sacrifie au bonheur présent ce que les hommes ont de plus cher, le bonheur de leurs enfants, et qui mine insensiblement l’édifice public et impose à l’avance les générations futures ». L’empereur, selon Las Cases, avait toujours vu la dette comme « le fléau, la lèpre de la nation ». Pour cette raison, il avait surtout eu recours au « domaine de l’extraordinaire », autrement dit au pillage des pays conquis que Georges Lefebvre évaluait à 785 millions, soit l’équivalent de la dette de 1814. Le système fonctionnait sous forme de crédits de préfinancement remboursés par les indemnités exigées dans les pays conquis – en fait, un crédit imposé. L’Empire avait pu dans ces conditions faire un usage très modéré de la dette, une pratique compensée toutefois par une fiscalité très lourde. En 1804, la dette en 5 % consolidé était de 45 millions ; en 1814, elle était passée à 63 millions, soit une hausse de 18 millions seulement, quand celle du roi était alors évaluée à près de 50 millions.

4Mais peu importait le montant des chiffres, la droite ultra, hostile à la technocratie héritée de l’Empire qui entourait Louis XVIII, était totalement hostile au règlement de cet arriéré. Fallait-il payer aux fournisseurs les spéculations scandaleuses des années de guerre ? Le danger d’un tel choix, qui rendait irréversibles les engagements de l’État et consolidait son crédit, apparut immédiatement aux yeux des ultras, qui y virent alors un obstacle redoutable à une possible restauration de l’ancienne société.

  • 6  Guy Antonetti (dir), Les ministres des Finances de la Révolution française au Second Empire. Dicti (...)

5Mais le roi avait promis dès son retour, à l’occasion de sa déclaration de Saint-Ouen, que « la dette publique serait garantie ». Le 10 mai, il avait renchéri : « L’État a des créanciers, des fonctionnaires, des armées dont les intérêts nous sont aussi chers que ceux des contribuables ». Quant au baron Louis, en charge des Finances6, il raisonnait non en termes de régimes politiques, mais dans la logique d’une continuité de l’État. Le plus important à ses yeux était d’asseoir le crédit public sur la certitude d’acquitter les engagements pris par l’État et d’établir la « foi publique » comme condition d’une stabilisation de l’activité économique, mais aussi tout simplement de celle du régime. Louis précisait alors :

« Le crédit de l’Angleterre est resté invulnérable au milieu de toutes les secousses, malgré l’accroissement de sa dette. […] C’est la fidélité aux engagements qui a produit chez nos voisins un phénomène si différent de celui que nous offrons. Ce principe a fait naître en Angleterre l’idée de placer à côté d’une dette pesante un contre-poids qui l’allège, et tend toujours à l’équilibre. »

  • 7  Yves Guéna, Le baron Louis, Paris, Perrin, 1999.

6On peut noter toutefois que Louis était détenteur7, comme Talleyrand, d’un important portefeuille de rentes 5 % achetées à terme, rentes que les engagements pris en faveur d’un règlement global firent monter assez brutalement. Le roi, Talleyrand et Louis, d’un commun accord, adoptèrent un règlement de la dette, le 21 décembre 1814, règlement qui prenait en charge tout le passif impérial, mais aussi les dettes du roi.

  • 8  La position de Louis ne rassurait en rien les préfets confrontés, après la chute de l’empereur, à (...)

7Encore fallait-il apporter des réponses cohérentes aux problèmes posés par l’héritage du budget impérial de 1814 et fixer une ligne régulière pour achever l’année fiscale et tracer la voie d’un règlement de l’arriéré. Le profil de l’homme chargé de la mise en œuvre du budget, le baron Louis, est important dans la mesure où sa politique financière fut en fait celle de toute la Restauration. Louis était un proche de Talleyrand, il avait le même âge et comme lui était un prêtre défroqué. Cet ancien conseiller clerc au Parlement de Paris avait, pendant son émigration en Angleterre, étudié les finances anglaises et fréquenté les banquiers de la City. En rupture avec la période napoléonienne, il apportait dans le gouvernement provisoire l’idée que le crédit public pouvait devenir un instrument d’émancipation dans une France aux abois, à condition que les engagements de l’État soient respectés. Protégé de Mollien à son retour d’émigration, il avait été chargé de l’organisation des finances de la Hollande sous le règne de Louis Bonaparte. Au retour du roi, il avait refusé de sacrifier les « droits réunis » comme le demandaient les ultras par démagogie et s’était aliéné le comte d’Artois en le forçant à restituer au Trésor les 10 millions de la Couronne saisis à Orléans dans l’équipage du prince. Selon Audiffret, il aurait même déclaré, en parlant des ultras, qu’il fallait leur répondre « à coups de fusil8 ».

  • 9  Les recettes provenaient pour 340 millions des contributions indirectes, pour 120 de l’enregistrem (...)

8Le budget dressé sous la direction de Louis par Bricogne et Bérenger, formés à l’école napoléonienne, fut un « budget de vérité » opposé, disait Talleyrand, « aux exagérations de l’Empire ». Les dépenses, fixées à 1 176 800 000 F, étaient ramenées à 827 415 000 F, alors que les recettes, du fait de la diminution du territoire, n’étaient pas attendues à plus de 520 millions, soit un déficit de 307 millions ajouté à l’arriéré impérial. Pour rassurer les notables, Louis présenta un budget de 1815 marqué par un effort d’austérité redoutable9.

9Pour payer le surplus de l’arriéré dont le poids occupait les esprits, Louis prit la décision d’aliéner 300 000 hectares de forêts de l’État, auxquels on ajouta le produit des biens communaux qui restaient à vendre. Ouvrard, inspiré encore par les manipulations de l’Empire, avait proposé de régler la dette en rente au pair, ce qui revenait en fait, en fonction du cours de la rente, à une banqueroute déguisée – aggravée encore probablement par la chute des cours de la rente liée à la mise sur le marché d’une quantité abondante de 5 %. Louis écarta cette idée et annonça devant la Chambre que tous ses efforts seraient consacrés à constituer des moyens d’extinction et d’amortissement de la dette publique. Cela engageait, selon Louis, à se mettre à l’école de l’Angleterre afin de donner aux créanciers de l’État, si longtemps victimes de la médiocre bonne foi des pouvoirs publics, des garanties d’une solidité incontestable, ce qui passait par des engagements précis en faveur de l’amortissement.

10Ce projet de budget était aussi éminemment politique. Les forêts mises en vente étaient à l’origine, pour une large part, des biens de l’Église, ce qui eut pour effet de provoquer la fureur des ultras. La colère de la droite était d’autant plus forte que cette cession des forêts revenait en fait à confirmer la vente des biens nationaux par la nouvelle monarchie et éloignait un peu plus le projet d’un retour à l’ancienne société. Louis innova alors en proposant, pour régler l’arriéré, d’émettre des bons du Trésor remboursables en 3 ans et émis à 8 % destinés à régler uniquement l’arriéré – des bons appelés « reconnaissances de liquidation » émis au fur et à mesure des besoins et des liquidations successives de cet arriéré. Comme gage spécial de ces valeurs, Louis affectait la vente de 300 000 hectares de forêts, provenant pour l’essentiel de confiscations du clergé – une façon de rassurer les détenteurs de biens nationaux. Au terme des remboursements sur 3 ans, si la rente était parvenue à un taux élevé, on pourrait, au moyen d’un emprunt émis à des conditions avantageuses pour l’État, acquitter la portion de l’arriéré qui resterait à rembourser – ce que put faire Villèle ultérieurement, en effet.

  • 10  Il en fut émis 36 millions.

11Grâce à la politique de Louis, la situation financière commença à se stabiliser. La rente remonta rapidement à 78 et on eut la satisfaction, du côté du pouvoir, de voir les recettes dépasser les prévisions en dépit d’un environnement économique très précaire. Pour rassurer les notables, le gouvernement avait eu recours, de manière tout à fait nouvelle, à un mécanisme de bons du Trésor10 qui, assurés d’un remboursement certain, étaient appelés à un grand avenir. Les propositions de Louis furent validées dans la loi du 23 septembre 1814. Face aux critiques, le ministre avait donc défendu avec pugnacité les intérêts des nouveaux notables et fait entrevoir de nouveaux liens entre les créditeurs de l’État, avant-garde de l’ordre social et la puissance publique, inaugurant alors, à sa manière, le siècle des rentiers :

« On peut – disait-il – diviser la propriété en trois classes : les propriétés immobilières, ce sont les plus solides, elles se défendent plus facilement ; les propriétés mobilières et les contrats, elles courent plus de risques ; et les propriétés des créanciers de l’État, elles sont exposées à plus de dangers, elles forment le corps avancé des propriétés, elles n’ont pas de moindres droits à la protection du gouvernement. Tant qu’elles sont respectées, les autres n’ont rien à craindre ; mais dès qu’elles sont attaquées, toutes les autres sont en danger, à découvert et bientôt entamées. »

  • 11  Charles-Louis Audiffret, Souvenirs sur le baron Louis, Paris, De Grapelet, 1841.
  • 12  Le débat sur le budget eut lieu du 29 août au 23 septembre 1814. On trouve les commentaires de Lou (...)
  • 13  H.-G. Delorme, Mémoire sur les finances et réfutation du budget de 1816, Paris, Dentu, 1816.

12Louis avait toutefois pris des risques politiques importants dans ses choix11. L’allégement des droits sur les cotons en laine, alors que la prohibition sur les tissus était maintenue, était une victoire des cotonniers, fer de lance de l’industrialisation napoléonienne, mais il affaiblissait les revenus tirés des douanes. L’aristocratie, nostalgique de ses privilèges, était tenue à l’écart des nouveaux équilibres12. Le maintien des « droits réunis » contre les promesses faites par le comte d’Artois suscita, selon Beugnot, « la guerre des cabaretiers » contre le gouvernement. Le maintien des centimes additionnels de 50 ct, mis en place par l’Empire, était maintenu au détriment des consommations populaires. Une diminution drastique des dépenses militaires dressa l’armée contre le régime et mobilisa les 12 000 officiers à demi-solde qui n’étaient pas payés alors que le gouvernement disposait d’une réserve de 72 millions13. Le refus assez mesquin de régler le paiement de la rente due à l’Empereur parti pour l’île d’Elbe mobilisa les napoléoniens. Réussite financière, le budget présentait de gros risques politiques et les ultras eurent beau jeu d’affirmer, plus tard, que les choix de Louis avaient provoqué le retour de l’Empereur et son succès auprès des classes populaires.

II. Le fardeau des Cent‑Jours

  • 14  La Caisse avait été supprimée en droit par la loi du 23 septembre 1814, ses fonds devant revenir a (...)

13Les Cent-Jours aggravèrent fortement les difficultés financières du gouvernement et imposèrent de repenser en profondeur le problème de la dette. La rente, qui était montée à 80 F à la veille du débarquement de l’empereur, tomba à 54 F en juin, exprimant la défiance des notables face à l’aventure napoléonienne qui, faute de rentrées inédites, se nourrit d’expédients : vente accélérée des bois, enveloppe de 15 millions soutirés à la Banque de France, souscriptions des receveurs généraux, aliénation par les soins d’Ouvrard de 35 millions de rentes tirés de la Caisse d’amortissement14, dons… – autant de ressources aléatoires qui interdisaient à l’Empereur, quoi qu’il arrive, de mener une guerre longue.

  • 15  Yves Guéna, Le baron Louis, op. cit.

14Devant le désastre provoqué par l’occupation militaire du territoire et les pillages des armées d’occupation, le nouveau gouvernement, dans lequel Louis retrouva sa place, leva une contribution extraordinaire de 100 millions partagée entre les départements, selon le niveau de leurs difficultés15. La contribution, répartie par des comités locaux de notables, devait être essentiellement supportée par les principaux capitalistes et propriétaires des départements. Le 20 novembre 1815, un traité imposa à la France de redoutables charges nouvelles :

  • une indemnité de guerre de 700 millions payable en 5 ans, pouvant être réduits à 3 ans si l’ordre revenait ;

  • une occupation d’une armée de 150 000 hommes aux frais de la France ;

  • le paiement des sommes dues par la France au fil de ses occupations à l’étranger avant 1814 et 1815.

15Chaque jour, la France devait régler 383 589 F à l’occupant. Globalement, le budget de la France allait être alourdi de moitié sans espoir d’échapper à cette charge. Les 700 millions devaient être payés jour après jour au moyen de bons au porteur sur le Trésor royal.

  • 16  Noëlle Dauphin, La Chambre introuvable, thèse sous la direction de Philippe Vigier, université de (...)
  • 17  Jean-Baptiste Nervo, Le comte Corvetto, Paris, Michel Lévy, 1869, p. 58.

16La victoire des ultras aux élections du 19 août 1815 emporta le ministère Talleyrand-Fouché, et Louis par conséquent16. Dans le nouveau gouvernement formé par le duc de Richelieu, il revint à Corvetto de faire face au fardeau financier supplémentaire légué par les Cent-Jours, à un moment où l’appétit de vengeance des nouveaux occupants rendait tout atermoiement aléatoire. Le budget avait été arrêté pour 1814 à 1 milliard 246 millions ; Louis proposant une économie de 418 millions avait réduit les dépenses à 827 millions. Sur cette somme, l’Empire avait déjà dépensé 331 millions, il ne restait plus alors à dépenser que 396 millions pour les 7 mois suivants17.

  • 18Quelques vues sur les finances, brochure anonyme, Paris, 1816.
  • 19  Albert-Joseph-Ulpien Hennet, Théorie du Crédit public, Paris, Delaunay 1816.

17Corvetto était originaire de Gênes où il avait été un avocat d’affaires talentueux. Très lié aux milieux francophiles italiens, il avait été placé par les Français comme directeur de la République ligurienne et directeur de la banque de Saint-Georges. Sa fidélité à la France, comme sa participation à la rédaction du Code de commerce, lui avait valu de devenir conseiller d’État et d’être décoré de la Légion d’honneur. Il faisait partie de l’entourage de Talleyrand et de Louis et sa nomination à la tête des Finances était déjà un gage de continuité avec l’ancienne administration – en dépit de l’élection de la Chambre introuvable, pour qui reconnaître l’arriéré du nouvel épisode impérial était « ouvrir un crédit illimité au bénéfice des provocateurs futurs de rébellions18 ». Beaucoup dans la Chambre étaient hostiles aux fortunes mobilières et ne voyaient aucun inconvénient à ce qu’on taxât les rentes ou à ce qu’on les avilît par des consolidations forcées qui en multiplieraient le nombre. Les ultras étaient en fait très favorables à une émission massive de rentes plutôt qu’à un recours à l’impôt qui pouvait affecter le revenu foncier19.

  • 20  A. Vührer, Histoire de la dette publique en France, 2 tomes, Paris, Berger-Levrault, 1886.

18Dans ce contexte très tendu, Corvetto engagea la bataille du budget de 1816 en décidant de maintenir les droits des créanciers de l’État à la fois pour l’arriéré de 1814 et pour celui des Cent-Jours, quitte à augmenter la part des forêts de l’État mises en vente. Corvetto évalua les arriérés antérieurs à la première chute de l’Empereur à 462 millions, ceux de 1814 et de 1815 à 234 millions en y intégrant les contributions exceptionnelles faites sur les gros contribuables, le 16 août 1815. Fidèle à l’esprit de l’ordonnance du 23 septembre 1814, il s’engagea à régler les 696 millions d’arriérés. Pour 1816, il fixa les dépenses ordinaires à 525 millions et les dépenses extraordinaires liées à la défaite et à l’occupation à 275 millions. Le maintien de 50 centimes additionnels sur les contributions directes et quelques nouveaux droits de douane devaient permettre de maintenir les recettes au niveau des dépenses, à condition de maintenir des mesures d’austérité drastiques. L’État avait du reste voulu montrer son engagement par la compression de plusieurs postes : abandon de 10 millions sur la liste civile du roi, retenue sur le traitement des fonctionnaires…20

  • 21  Cité par Bertrand Gilles, La banque et le crédit en France de 1815 à 1848, Paris, Presses universi (...)
  • 22  Étienne-Denis Pasquier, Histoire de mon temps. Mémoires du chancelier Pasquier, vol. 4, Paris, Plo (...)

19Il eût été plus satisfaisant bien sûr de faire appel largement à l’emprunt, mais la question fut évacuée d’emblée tant la situation du pays risquait de dissuader tout créditeur. Le marché français lui-même était incapable de porter le poids de très gros emprunts. Les milieux capitalistes français, échaudés par 25 ans d’instabilité, n’avaient guère de raison de faire confiance à un régime imposé par les vainqueurs. Au début de 1816, après avoir fait un sondage auprès de Delessert, Lefebvre et Hottinguer pour explorer la formation d’un consortium bancaire, Isaac Thuret, habitué à des opérations importantes, déclarait : « Parler à des banquiers parisiens de grands projets financiers c’est vouloir parler arabe »21. De manière confidentielle, dès le printemps 1816, un sondage fait par l’intermédiaire du banquier Baguenault auprès de la banque Baring de Londres associée à Hope d’Amsterdam avait échoué. Baring était venu discrètement à Paris mais, selon Pasquier, il avait été immédiatement « découragé par les folles idées que la Chambre de 1815 professait en matière de finances22 » et, de retour à Londres, il avait rompu les négociations. En outre, les deux banquiers avaient soumis une éventuelle intervention au fait qu’il n’y aurait aucune autre inscription de rentes sur le Grand Livre que celles qui leur seraient délivrées.

20Un tel engagement était impossible à tenir alors que la majorité ultra de la Chambre, par la voix de Bonald, Bourrienne, La Bourdonnaye et Rougé, restait totalement hostile à la politique tracée par le ministère et dénonçait les ventes de forêts, les obligations à fort intérêt délivrées aux créanciers de l’État, tout comme les nouveaux impôts. Pour Bonald, « c’était de l’estime des gens de bien que le gouvernement devait être jaloux plutôt que de la confiance des agioteurs ». La droite était favorable à de nouvelles émissions de rente qui auraient consisté à rembourser les créanciers de l’État et l’arriéré avec de la rente émise à 100 F quand elle en valait 65 sur le marché. Il s’agissait là d’un nouveau scénario de banqueroute, aggravé par la charge imposée à perpétuité à l’État d’un taux d’intérêt exorbitant de 8 %. Pour Corvetto, les choses étaient claires, il s’agissait d’une nouvelle « banqueroute des deux tiers », celle qui « avait déshonoré le Directoire ».

  • 23  Jean-Baptiste Rosario Gonsalve de Nervo, Le comte Corvetto, ministre secrétaire des Finances sous (...)
  • 24  Il fallait créer pour 41 millions de rentes sans assurance de pouvoir payer les intérêts, faute de (...)

21Pour régler l’arriéré dans le budget de 181623, Corvetto fit la proposition – reprenant une méthode qu’avait inaugurée Louis – d’émettre des bons du Trésor portant intérêt à 8 % et remboursables en 3 ans. Pour faire face à une dette accrue, le ministre comptait porter à 400 000 hectares l’étendue des bois de l’État mis en vente. La commission des finances de la Chambre dominée par les ultras s’opposa farouchement à Corvetto et proposa de se débarrasser de la dette par une indemnisation en rentes au pair, renouvelant l’opération déjà envisagée d’une banqueroute partielle qui, à la différence de l’émission de bons du Trésor, risquait d’affecter le crédit de l’État24.

22L’ultra Corbière, au nom de la Commission des finances de la Chambre introuvable, exigea le démantèlement du projet gouvernemental et de fait une rupture avec la politique du baron Louis qui s’était engagé à régler l’ensemble des dettes de l’État, quelle qu’en fût l’origine. Corvetto dut retirer son projet et abandonner les engagements liés à la loi du 23 septembre 1814. Contraint de céder dans l’urgence, il présenta le 23 mars 1816 un dispositif qui abandonnait la vente des bois de l’État décidée en 1815 et qui modifiait au désavantage des créanciers le paiement intégral des dettes antérieures de l’État. Elles seraient rassemblées dans un arriéré unique antérieur au 1er janvier 1816, arriéré qui serait alors réglé à la volonté des intéressés :

  • soit en reconnaissances non négociables portant intérêt de 5 %, et dont les formes du remboursement seraient fixées au cours de la session de 1820 ;

  • soit en rentes au pair alors que le cours était à moins de 60 F.

23La défaite du ministère était complète et, avec la sienne, celle du crédit public.

  • 25  « Rapports de Corvetto au Roi », cités dans « La détresse du Trésor en 1816-1817 », in Mémoires de (...)

24Le gouvernement du duc de Richelieu, réduit alors à vivre d’expédients au jour le jour, était dans l’impasse25. Prolonger une politique d’austérité à l’identique revenait à prendre un risque social élevé. Emprunter largement pour régler définitivement le problème de l’arriéré était pratiquement impossible : le marché des grands capitaux, à Londres et à Amsterdam, restait fermé à une France aux choix politiques si conflictuels. Toute issue réaliste se heurtait à l’intransigeance des ultras, bien décidés désormais à rompre avec la bourgeoisie créditrice de l’État. Baring, lors de son voyage à Paris, l’avait immédiatement compris : il n’était pas possible d’avancer la moindre solution sans se débarrasser de la Chambre introuvable. Le conseil ne fut pas oublié. La décision de la dissolution, prise pendant l’été 1816 après des entretiens entre Decazes, Richelieu et Corvetto, devint effective le 5 septembre.

III. La Caisse d’amortissement, un nouvel engagement de la « foi publique »

25Immédiatement, le ministre des Finances fit une présentation du budget de 1817 qui allait marquer une rupture avec l’héritage de la Chambre introuvable. Corvetto, qui évaluait l’arriéré encore à solder à 696 millions, présenta de nouvelles modalités de remboursement. Pour permettre aux porteurs de reconnaissances non négociables de disposer immédiatement de leur capital, une option leur était offerte :

  • soit le remboursement intégral des reconnaissances à partir de 1821, par cinquième, en rentes consolidées au cours des 6 derniers mois qui précéderaient l’échéance ;

  • soit la conversion immédiate en rentes perpétuelles, mais pour la valeur nominale de la rente.

26Dans le premier cas, le remboursement était différé, mais fixé au cours réel de la rente ; dans le second, le remboursement était immédiat, mais à la valeur nominale de la rente.

  • 26  Le budget comportait 628 millions de dépenses ordinaires et 460 millions de dépenses extraordinair (...)
  • 27  L’ancienne Caisse d’amortissement lancée par Mollien sous le Consulat n’avait jamais été indépenda (...)

27Quant au budget de 181726, en dépit du maintien d’une forte pression fiscale et des retenues sur les traitements des fonctionnaires, il nécessitait de trouver encore 314 millions. Le ministre proposait désormais de recourir à l’emprunt. Mais pour s’engager dans cette voie, il fallait avancer de nouveaux arguments susceptibles de rassurer les créditeurs de l’État. La nouvelle Caisse d’amortissement contribua ainsi de manière très nette à faire évoluer la conception que l’on se faisait alors de la dette27.

  • 28  Benoist, député constitutionnel, fixa la doctrine en commission à la chambre le 30 mars 1816 : « L (...)

28La Caisse était pourtant née à droite, le 28 avril 1816, sous la domination politique de la Chambre ultra. Sans grande culture économique, ces députés du royalisme de province n’avaient guère mesuré, au moment du vote de la loi d’avril, toutes les implications et les enjeux qui s’attachaient à la création d’une nouvelle Caisse d’amortissement. À leurs yeux, la Caisse faisait partie d’une panoplie de mesures qui, fondamentalement, visaient à rétablir l’ordre social à nouveau menacé. Toutefois, l’un des chefs politiques les plus pertinents de la droite, Villèle, avait appuyé la création d’une institution dans laquelle il voyait d’abord un outil pour condamner les « spoliations » de la Révolution et de l’Empire : « Nous ne verrons plus, disait-il, les trésors de l’État sacrifiés à la puissance fantastique d’un crédit imaginaire fondé sur la régularisation impossible d’un passé si fécond en spoliations et en voleries de toutes espèces. » De leur côté, les libéraux appuyèrent vivement sa création, guidés par une autre pensée. Barante avança l’idée qu’une nouvelle Caisse, dotée de moyens importants pour amortir la dette par étapes, constituerait un outil indispensable pour que « les prêteurs qu’on appelle au secours de l’État soient convaincus de la volonté et de la puissance qu’on aura d’être fidèle aux engagements contractuels ». Lorsque le gouvernement annonça qu’elle pourrait être dotée par une partie de la vente des forêts de l’État, la droite ultra changea de position et y vit alors un moyen détourné de spoliation des anciens biens de l’Église28.

  • 29  En 1817, le fonds de dotation de la Caisse fut porté à 40 millions. Cela devait permettre d’amorti (...)
  • 30  Francis Démier, « La Caisse d’amortissement dans les débats politiques de la monarchie constitutio (...)

29La particularité de l’institution était d’être tenue à distance du gouvernement, dont la tutelle ne s’exerçait que par la nomination de son directeur. Placée sous le contrôle de la Chambre, qui n’était qu’un contrôle de la conformité de son fonctionnement, elle était aussi protégée des conflits politiques. La commission de surveillance comportait aussi bien des ultras que des doctrinaires ou des technocrates napoléoniens repentis29. Mais elle appartenait à un autre registre du politique, celui qui touche aux intérêts fondamentaux d’un corps social né de la Révolution, celui qui relève – comme le déclara le rapporteur de la loi de 1824 – de « l’intérêt général de l’État ». Pour Nicolas Bricogne, en coulisse de sa mise au point, le temps était venu de placer le crédit public hors de portée du destin des gouvernements ou des hommes providentiels : « Il est temps que le crédit public cesse de n’être que le crédit du ministre ; il faut qu’il ne soit pas seulement le crédit d’un gouvernement qui pourrait changer de système en changeant de chef ou de forme, il faut qu’il devienne le crédit de l’État30 ». Corvetto lui faisait écho, convaincu que la France ne pourrait sortir de ses difficultés qu’en empruntant beaucoup – une option nécessaire pour relancer la croissance économique, clé des ressources fiscales :

  • 31  Jean-Baptiste Nervo, Les finances françaises sous la Restauration, 1814-1830, t. 4, Paris, Michel (...)

« Un amortissement que rien ne détourne de sa marche, et dont le fonds s’accroît toujours par des capitalisations continuelles, est un ressort de crédit dont le développement n’a point de limites, et dont l’influence sur la modération du taux de l’intérêt et sur la loyauté des transactions doit donner un essor considérable à la circulation des capitaux et à la multiplication des échanges31 ».

L’une de ses premières décisions après la formation du nouveau gouvernement fut du reste de porter le fonds d’amortissement à 40 millions qui, renouvelé chaque année, devait permettre vers 1830 de diminuer la dette à un niveau compatible avec le retour de tous les équilibres économiques.

  • 32  Roger Priouret, La Caisse des dépôts : 150 ans d’histoire financière, Paris, Presses universitaire (...)
  • 33  La Caisse d’amortissement anglaise avait racheté 204 millions sur les 713 millions empruntés.

30Avec la nouvelle Caisse d’amortissement, on entrait dans une société où le crédit associé à l’idée de contrat chère à la bourgeoisie excluait l’usage de la force et de la contrainte32. La Caisse, soulignait l’économiste Charles Ganilh, ouvrait une période qui rompait aussi bien avec la monarchie ultra qu’avec l’Empire, en affirmant que le crédit public ne pouvait exister dans un pays dirigé par un pouvoir absolu tandis que ses défenseurs se revendiquaient de l’article 70 de la Charte, qui stipulait que « toute espèce d’engagement envers les créanciers est inviolable ». Les économistes libéraux, de leur côté, mettaient en avant l’expérience anglaise et l’utilisation efficace des théories de l’amortissement de Price qui avaient permis à l’Angleterre, en étendant massivement le marché des porteurs, d’emprunter auprès du public 713 millions de livres33 entre 1786 et 1817 et de faire face à toutes ses obligations avec une dette 15 fois supérieure à celle de l’État français.

31Mais derrière l’universalisme des références morales auxquelles faisaient allusion les économistes se trouvait en fait le porteur de rente, promu au premier rang des reconstructeurs de société. Or, derrière le personnage du porteur de rente se profilait pour l’essentiel une bourgeoisie en quête d’une stabilisation des acquis de l’épisode révolutionnaire. Cela revenait à prendre la France de l’aristocratie de front, déchaînant ainsi les remontrances des ultras, surtout quand l’on apprit que la dotation de l’amortissement serait renforcée par l’affectation de 150 000 ha de forêts de l’État.

IV. La City, nouveau levier du redressement français

  • 34  André Liesse, « Jacques Laffitte, sa vie et ses idées financières », Revue des Deux Mondes, t. 42, (...)
  • 35  Jacques Laffitte, Réflexions sur la réduction de la rente et sur l’état du crédit, Paris, Galerie (...)

32Le banquier Laffitte, aiguillon libéral du gouvernement Richelieu, associait un projet plus général de redressement de l’économie française à la mise en place de la Caisse et, au-delà, à l’entrée résolue de la France dans la voie du crédit moderne34. Laffitte prévoyait un déficit de 200 millions dans l’exercice budgétaire et affirmait que régler le problème par une augmentation d’impôts affecterait profondément la consommation et entraverait la reprise. Il écartait aussi le recours à l’inflation et jugeait catastrophique l’emprunt forcé. La seule et unique solution pour sortir la France de ses difficultés était alors l’emprunt. Il préconisait d’emprunter 800 millions entre 1817 et 1820, ce qui ne pouvait se faire qu’en apportant le plus grand soin à la restauration du crédit de l’État. La Caisse d’amortissement constituait, à ses yeux, l’outil privilégié de cette option parce que, disait-il, « il est impossible de trouver à emprunter si l’on n’offre des conditions de garanties manifestes du remboursement exact du capital que l’on veut se procurer et du paiement exact de l’intérêt de ce capital […] il faut se résigner à être esclave de ses engagements35 ».

33Toutefois, pour s’engager dans la voie tracée par Laffitte, retrouver les grands équilibres financiers et libérer le territoire, les épargnants français faisaient défaut et le gouvernement se heurtait à l’immaturité et à la méfiance du marché financier français. Comme le déclarait le chancelier Pasquier, il fallait voir beaucoup plus large :

  • 36  E.-D. Pasquier, Histoire de mon temps…, op. cit., t. 4, p. 147.

« Ce n’était pas trop de tous les capitalistes de l’Europe pour porter le fardeau ; pour obtenir leur confiance, il fallait l’autorité, la garantie des premières maisons des pays où l’on avait l’habitude de ces grandes et difficiles opérations36. »

34Cette option était désormais envisageable. La création de la Caisse, les prises de position du gouvernement de Richelieu et la défaite politique évidente du courant ultra persuadèrent les grandes banques étrangères qu’il était désormais possible, et probablement très rentable, de négocier avec le gouvernement français les emprunts dont il avait besoin, d’autant que les puissances occupantes recherchaient elles aussi les moyens de se faire payer par la France.

35Dès le mois de décembre 1816, Ouvrard proposa à Corvetto d’entrer à nouveau en contact avec la City. Ouvrard fit deux voyages, à Amsterdam et à Londres, pour entrer à nouveau en contact avec Hope et Baring, mais il ne reçut qu’une réponse dilatoire. Finalement, et à un moment où Wellington s’inquiétait beaucoup de la situation française et du versement des sommes dues par la France, Hope et Baring – ce dernier accompagné de son beau-frère, le banquier Labouchère, habitué aux contacts franco-britanniques depuis la paix d’Amiens – se rendirent à Paris le 20 janvier 1817. Après de longues hésitations, le 10 février, Baring et Hope se résolurent à prendre 9 millions de rentes au cours de 55 F, pour un capital d’environ 93 millions. Un nouveau traité fut signé en avril et les banquiers anglais prirent alors 8 millions de rentes, pour un capital de 94 millions ; un troisième traité associa cette fois à Hope et Baring, Perregaux et Laffitte, étant entendu que cet accord devait s’ouvrir à d’autres noms de la banque française. Cette clause visait à apaiser des banquiers de la place de Paris qui pensaient, tardivement, que l’opération pouvait être bonne. La dernière opération se fit en effet à un cours de 56,50 F, ce qui fut un succès pour le gouvernement, puisque la transaction permit de disposer d’un peu plus des 300 millions attendus pour sortir de l’impasse. Le recours à des banques étrangères, à un moment où le marché français était trop étroit et méfiant, fut une initiative judicieuse de Corvetto, qui déclara alors que « l’étranger nous apporte lui-même les fonds destinés à le payer sans exiger le remboursement du capital et moyennant la seule promesse du service des intérêts ». Devenant créanciers de la rente française, les vainqueurs d’hier avaient désormais intérêt à ne pas trop charger le débiteur pour rendre sa solvabilité plus facile.

36Le succès politique des emprunts transforma sensiblement la situation du gouvernement français, jugé désormais stable et solvable par les puissances étrangères. Richelieu put même annoncer triomphalement qu’il avait obtenu, le jour même de la signature du traité, le retrait du 1/5e de l’armée d’occupation. En dépit d’une situation économique rendue dramatique par une famine provoquée par la très mauvaise récolte de 1816, le budget de 1817 fut stabilisé grâce aux 314 millions d’emprunts. Corvetto, convaincu qu’il était possible de conforter ses positions, décida de consacrer à la Caisse d’amortissement la vente de 150 000 ha de forêts, et s’engagea à revenir sur les dommages infligés aux créditeurs de l’arriéré en transformant leurs obligations en reconnaissances négociables permettant d’obtenir de l’argent frais.

  • 37  Un accord fut trouvé sur la base de 12 millions de rentes au capital de 240 millions. Mais après u (...)

37Pour donner au redressement opéré par Corvetto sa dimension la plus forte, l’enjeu était d’obtenir en 1818 la libération du territoire. Financièrement, la solution dépendait de la puissance du crédit public. Était-il assez affermi pour pouvoir fournir les sommes nécessaires aux dépenses extraordinaires de 1818 et au paiement anticipé des deux derniers termes de l’indemnité de guerre ? La solution du problème fut retardée par la lutte qu’il fallut mener pour échapper aux pressions des étrangers qui, souhaitant le remboursement de dettes privées liées à la Révolution ou à l’Empire, firent parfois remonter leurs prétentions – comme ce fut le cas du duc d’Anhalt – à Henri IV37 ! Le rapporteur du budget de 1818, Beugnot, pensait toutefois que le gouvernement était sur le bon chemin :

  • 38  Cité par Michel Bruguière, La première Restauration et son budget, Paris, Droz, 1969.

« La confiance a enfin pris racine et le paiement des dépenses publiques a été fait avec ponctualité […] les capitaux français enhardis n’auront plus besoin pour se produire d’assistance étrangère et le concours sur les marchés des fonds de tous les pays doit exercer sur le prix de la rente une utile influence38 ».

Pour boucler le budget de 1818, le gouvernement fut autorisé à ouvrir des emprunts jusqu’à 56 millions de rentes, dont 40 millions devaient être « remis » aux puissances étrangères, et 16 millions, destinés au budget de l’État, furent lancés sur le marché national. Pour la première fois depuis Louis XVI, l’État osait ainsi émettre en France un emprunt de cette importance. Pour lancer cet emprunt, le gouvernement prit toutefois la précaution de ne pas descendre en dessous de lots de 20 000 F de rentes. Le public répondit que sa confiance était entière dans la probité et la solvabilité du gouvernement. Pour 16 millions d’emprunts offerts, les soumissionnaires en sollicitèrent 163 millions. Les bénéfices réalisés par les prêteurs de 1817, qui avaient payé la rente à 52 F alors qu’elle montait désormais à 67 F, avaient convaincu le public que la dette de l’État était désormais une bonne dette. En revanche, pour le paiement des derniers emprunts de la libération du territoire, les alliés exigèrent la garantie des maisons Hope et Baring. Richelieu déclara alors : « Je bénis le ciel que nous ayons eu M. Baring à mettre en avant ; avec la méfiance des Prussiens, nous n’en aurions jamais fini si nous n’avions eu un homme de cette solvabilité à leur présenter ». Après que Baring, par une convention du 31 mai 1818, s’était engagé à prendre 21 millions de rente à 67 F, la convention qui fixait l’évacuation du territoire français fut conclue le 9 octobre au congrès d’Aix-la-Chapelle. Comme l’avait envisagé Louis et Corvetto, la France, en réglant tout son arriéré et en s’endettant grâce à une confiance renouvelée dans sa politique financière, avait pu libérer son territoire et reprendre rang en Europe. Elle n’était plus sous la main de l’étranger.

38Un optimisme nouveau poussa de plus en plus le public vers l’acquisition de rentes françaises. Dans l’été 1818, le cours de la rente atteignit 80 F au terme d’une véritable spéculation, brutalement interrompue par des reventes massives de rentes acquises par la Prusse, qui avait alors de grands embarras d’argent. Les Anglais, inquiets de cette situation, obtinrent que les rentes françaises soient mises sur le marché international avec un délai élargi et que l’opération de leur remplacement auprès des banques étrangères par des bons du Trésor français à 5 % négociables soit retardée à 1821.

  • 39  Maurice Gontard, La Bourse de Paris (1800-1830), Paris, Edisud, 2000, p. 5.

39La France s’était libérée, mais à un prix élevé. En 3 ans, la dette publique avait grossi d’environ 95 millions de rente, soit une hausse de plus de 150 % de ce que contenait le Grand Livre à la chute de Napoléon. Cette possibilité tout à fait nouvelle de recourir largement à un crédit qui avait permis d’ancrer le régime des Bourbons dans la société française et de s’émanciper de l’étranger, la France la devait à la solidité et la confiance que Louis et Corvetto avaient pu inspirer au marché. Ce dernier démissionna pourtant, accusé d’avoir laissé libre cours à la spéculation et d’avoir pris pour interlocuteur des banquiers anglais au lieu de la place de Paris. La cabale avait été largement alimentée par Casimir-Perier, mécontent d’avoir été tenu à l’écart de la négociation d’emprunts proposés à Hope et Baring ! En mai 1819, il lança ainsi devant les députés : « Gardons-nous désormais des emprunts à l’étranger, et surtout ne lui empruntons plus des ministres39 ! », Roy, son successeur aux Finances, prit sa défense.

V. Le revers d’une dette maîtrisée : les rentiers

  • 40  Jean Fourcassié, Villèle, Paris, Arthème Fayard, 1954.

40Lorsque Villèle prit la direction du gouvernement à la fin de 1821, on mesura les problèmes nouveaux qui s’attachaient à une situation dans laquelle le budget était désormais équilibré, la dette publique maîtrisée malgré son augmentation, et la confiance des capitalistes revenue en dépit du tournant à droite de la Restauration40. À la fin de l’année 1820, la rente, dont le succès ne s’était pas démenti, frôla le pair. Le 17 février 1824, pour la première fois, la Caisse dut racheter la rente 5 % au-dessus du pair. Racheter de l’emprunt à 110 F ce que l’on avait vendu à 100 F (en fait beaucoup moins, car une large partie de la dette avait été vendue autour de 60 F) représentait une opération négative pour l’État. Au-delà de la question de la dette, qui était désormais contenue, il fallait prendre en considération le fait que la hausse de la rente fixait un grand flux de capitaux sur l’emprunt d’État au détriment d’un investissement agricole et industriel auquel Villèle accordait une grande importance. Ce dernier, très attentif au modèle économique anglais des landlords, souhaitait renforcer économiquement la propriété foncière dont les élites, dans son esprit, avaient vocation à exercer le pouvoir politique. Mais il pensait également, à contre-courant de sa base ultra, qu’il fallait laisser à la manufacture tous les moyens de se développer. Pour cette raison, Villèle pencha pour la conversion, susceptible de drainer plus de capitaux vers la production.

41Si les Anglais la pratiquaient fréquemment, la manœuvre était toutefois plus difficile à réaliser en France qu’en Angleterre, où l’on pouvait jouer sur l’ensemble des emprunts émis à des taux différents, alors qu’en France tout était en 5 %. Villèle fit valoir que, comme tout débiteur, l’État pouvait rembourser ses créanciers à toute époque et substituer à sa dette primitive une dette nouvelle contractée à de meilleures conditions d’intérêt. Le 5 % étant trop élevé, il pensait donc à une émission nouvelle à 3 % qui consisterait à offrir au porteur de rente le choix entre une réduction du taux d’intérêt ou le remboursement, qui devait alors porter sur la valeur nominale de l’emprunt, c’est-à-dire au pair. Le gros des rentiers serait certes lésé, mais il fallait mesurer le gain en capital réalisé par ceux qui avaient pu acheter entre 55 et 70 F et qui se voyaient remboursés au pair. Mesurant les difficultés de la conversion, Villèle, pour élargir le consensus politique autour de la décision, commit l’imprudence de laisser entendre que l’argent gagné par l’État dans la conversion permettrait de régler aussi l’indemnisation des émigrés. Cette décision de consensus devait à la fois répondre aux demandes permanentes de l’aristocratie et convenir à la bourgeoisie, qui avait acquis des biens nationaux dont la valeur était hypothéquée par le risque politique d’une réaction.

  • 41  Jean Bouvier, Les Rothschild, Paris, Fayard, p. 80-83.
  • 42  Jules de Villèle, Mémoires et correspondance, Paris, 1888, p. 245.

42Mollien souligna aussitôt le risque que comportait, pour l’État, un remboursement massif de rentes détenues par les particuliers au cours le plus haut. Les banquiers parisiens, désormais beaucoup plus confiants, s’engagèrent à garantir toutes les demandes de remboursement en échange d’un abandon de la première annuité des économies de la conversion, soit 30 millions. Villèle, soutenu par Rothschild41 et Laffitte, confia alors à son père, dans une lettre : « les hommes d’argent préoccupés seulement des gains qu’ils voyaient à recueillir dans le moment, me secondaient de leur mieux dans une œuvre destinée à réduire leur bénéfice futur par la diminution des taux d’intérêt42 ». En avril 1824, Villèle présenta à la Chambre des députés un projet de conversion tendant à substituer aux rentes 5 % des rentes 3 % au taux de 75 F. Cela revenait en fait à offrir aux détenteurs de titres un taux de 4 %. La bourgeoisie libérale fut immédiatement divisée. Allait-on amputer le revenu des rentiers pour indemniser l’aristocratie émigrée ? Casimir-Perier, qui avait été tenu à l’écart des tractations et du consortium parisiens des banquiers, prit la tête des Parisiens, qui constituaient à eux seuls les trois quarts du groupe des rentiers. Il accusa Villèle de vouloir trouver une issue à ses difficultés en opposant la capitale et ses rentiers à la province de la rente foncière. À la tête des ultras, Crignon d’Auzouer, qui possédait, selon Villèle, 70 000 F de rentes achetées dans des conditions obscures au prix de 7 F, accusa le ministre de renouer avec l’époque de la banqueroute des deux tiers. Une fronde éclata dans les salons. Villèle remarque, dans ses Souvenirs, que les femmes « du haut parage voyaient comme conséquence de la conversion des rentes la suppression d’une de leurs voitures, d’autres la réduction de leur pension de toilette, celle-ci la privation d’un maître utile à l’éducation de leurs enfants, celle-là la nécessité de congédier sa cuisinière ».

  • 43  Charles Ganilh, De la réduction de la rente, Paris, 1824.
  • 44  Vital Roux, Analyse historique de l’établissement du crédit en France, Paris, Bossanges, 1824.

43L’économiste Ganilh, dont l’autorité intellectuelle était forte dans les rangs libéraux, pensait que la conversion ne devait pas se limiter aux 140 millions envisagés, mais à l’ensemble des fonds publics43. Il soupçonnait que les achats de la Caisse d’amortissement nourrissaient la hausse au-dessus du pair et souhaitait qu’avant la conversion on réduise fortement l’amortissement. Villèle, lui, restait convaincu de la fragilité du dispositif français, de la position de la France en Europe et pensait que l’État devait garder la main dans une perspective de modernisation de l’économie difficile à mettre en œuvre. Pour lui, l’amortissement n’était pas le remboursement de la dette, mais la possibilité de disposer d’un outil financier efficace, capable de faire face à une crise en disposant de la confiance pour emprunter rapidement. L’amortissement ne pouvait être abandonné, ni aux ambitions des rentiers qui souhaitaient valoriser leur capital, ni aux récriminations des contribuables qui voulaient faire baisser l’impôt au détriment de la dotation44.

44Le processus de remboursement de la dette, dans lequel la Caisse jouait un peu le rôle d’assurance, avait contribué à constituer un nouveau bloc social dominant dont la composition relevait d’un arbitrage de l’État. Villèle était assez clair sur ce point en déclarant :

  • 45  J. de Villèle, Mémoires et correspondance, op. cit., p. 312.

« Nous avons combiné les diminutions que l’État devait apporter dans ses charges avec les dédommagements que les rentiers sont en droit d’attendre de la loyauté du gouvernement […] Ils sentiront, nous le pensons du moins, l’avantage de continuer avec lui une association d’intérêts qui semble leur avoir été jusqu’à présent profitable45. »

45Si la loi de conversion fut finalement votée au terme d’une longue bataille d’amendements à la chambre des députés par 238 voix contre 145, elle ne passa pas en revanche à la chambre des pairs. Haine de Chateaubriand à l’égard de Villèle, retournement du comte Roy, ex-ministre des Finances qui, avec un portefeuille de 500 000 livres de rentes, était l’un des plus gros rentiers français, autant d’adversaires furent rejoints par Casimir-Perier, qui affirmait que la poussée de la rente au-dessus du pair n’était pas due à une véritable abondance de capitaux, mais à l’afflux de l’argent étranger à Paris en quête de bonnes affaires. Monseigneur de Quélen, archevêque de Paris, donna une dimension sociale au débat et prit la défense du petit porteur qui allait être plongé dans la misère. Il dramatisa la question sociale en affirmant que la chute des revenus de la rente serait aussi la chute des aumônes et de la bienfaisance dans une grande ville comme Paris !

46Battu sur un projet au centre d’un vaste dispositif économique et politique qui prenait appui sur la Caisse, Villèle dut réviser ses ambitions à la baisse et proposer, en 1825, un nouveau texte très en deçà de la conversion obligatoire qu’il avait voulu promouvoir. La conversion du 5 au 3 devint facultative dans un délai de 3 mois. L’opération perdait largement de son sens puisque les porteurs pouvaient s’y dérober.

Conclusion

47Globalement, la politique financière de la Restauration avait toutefois atteint ses objectifs en montrant, à la différence des régimes précédents, sa capacité non pas à diminuer sa dette – elle avait triplé pendant la période – mais à la gérer efficacement. À la fin des années 1820, le service de la dette tournait autour de 20 % des dépenses et représentait 2,1 % du produit physique, contre 1,75 % en 1814.

48Les grands emprunts internationaux de la période se présentaient comme suit (voir tableau 1).

Tableau 1. Les grands emprunts internationaux

   Année   

   Emprunt   

Montant (F)

Niveau de l’émission de la rente (F)

1817

1er

    8 600 000    

55

1817

2e

9 000 000

64

1818

3e

14 600 000

66,50

1818

4e

17 800 000

67

1821

5e

12 512 220

85,55

1823

6e

23 114 516

89,65

  • 46  La Caisse d’amortissement a racheté 53 millions de rentes durant la Restauration.

49La confiance des détenteurs de capitaux était revenue dans le sillage de budgets en équilibre, à l’exception de ceux de 1827 et de 1830, et sous l’effet d’une intervention judicieuse de la Caisse d’amortissement46. Les détenteurs de la dette pouvaient être satisfaits : en 1830, le 5 % était coté à 109 F, le 4,5 % à 108 F et le 3 % à 85 F. Grâce à l’habileté de Louis et Corvetto, cette gestion de la dette avait permis d’atteindre des objectifs politiques très importants. Le plus remarquable est sûrement la libération du territoire, condition de la mise en place d’une politique d’industrialisation fixée dans le cadre de frontières douanières solides capables de résister à la pression anglaise. Le gouvernement avait pu mener à bien l’indemnisation des émigrés et celle des colons de Saint-Domingue, ce qui, à défaut de consolider en longue durée la propriété foncière comme l’espérait Villèle, avait rendu les acquisitions de biens nationaux définitives.

  • 47  Villèle avait dégrevé la contribution foncière de 45 millions en 1821, puis de 17 millions en 1826
  • 48  Francis Démier, La France de la Restauration, 1814-1830. L’impossible retour du passé, Paris, Gall (...)

50Cette politique avait pu être menée à bien parce que l’économie française avait fait preuve, très tôt, d’un dynamisme remarquable, mais aussi parce qu’une fiscalité reprise à celle de la Révolution et de l’Empire avait permis de prélever, en moyenne, 10 % sur le produit physique. Si l’impôt foncier avait été allégé à plusieurs reprises47, la charge la plus importante du règlement de la dette avait, en revanche, pesé sur les épaules du peuple. Pendant toute la période, les consommations populaires avaient dû supporter des taxes indirectes très lourdes sur les boissons, le tabac, le sel… un ensemble passé de 30 % des recettes à 50 % en 183048.

51Il faut encore mesurer les limites de la réussite financière de la Restauration, dont l’ampleur a souvent été exagérée en l’opposant à une présentation catastrophique de l’épisode révolutionnaire et impérial. La France était beaucoup moins pauvre qu’on l’a souvent affirmé. Le refus de l’empereur de recourir au crédit et l’absence de mécanismes financiers modernes n’avaient pas permis de débusquer l’argent retenu par crainte des aventures militaires et de leur coût. Le pays avait accumulé des réserves disponibles qui attendaient les opportunités offertes par un régime stable.

52Avec la Restauration, la dette, reposant désormais sur la doctrine de la « foi publique », était devenue – un peu sur le modèle anglais qui mobilisait l’attention des économistes français – une composante décisive de l’équilibre économique national. On en a un indice dans la déclaration du comte de Flavigny à la Chambre le 18 mars 1825 :

« Pourquoi poursuivre l’amortissement jusque dans ses derniers retranchements ? Ne convient-on pas généralement qu’il faut à la France une dette publique considérable, et cela pour la facilité des transactions et le placement au moins provisoire des capitaux ? Alors, à quoi bon faire des calculs sur son extinction totale ? La génération actuelle n’a-t-elle pas assez souffert et n’est-il pas juste de laisser à nos neveux une partie des charges que nous ont léguées la République, l’Empire et les Cent-Jours ? »

53Un profond changement de société s’opérait en effet par étapes, avec l’apparition d’un bloc social dominant de rentiers – cette bourgeoisie de « notables », à la fois ancienne et moderne, qui allait dominer la monarchie de Juillet et, au-delà, une large partie du xixe siècle. Nous avons un écho de leur influence dans l’échec des tentatives de conversion qui retarderont la diminution du loyer de l’argent pour l’économie française. Il faudra attendre le Second Empire, en 1852, pour que l’État trouve la force de réaliser une première vraie conversion de la dette alors que, dans le même temps, l’Angleterre avait réalisé sept opérations de conversion et était parvenue à réduire l’intérêt de l’argent à 2,5 %.

Notes

1  Marcel Marion, Histoire financière de la France depuis 1715, t. 3 (1797-1818), t. 4 (1819-1875), Paris, Rousseau, 1925 et 1928.

2  De très nombreux pamphlétaires de droite alimentèrent un procès contre l’empereur en avançant des chiffres fantaisistes. Philippe Nettement, dans Quelques idées sur les finances, accusait Napoléon d’avoir accru la dette de l’État de plus de deux milliards : « Il dévorait tout… Il faisait disparaître le numéraire… Il lui fallait un pays misérable afin qu’il en tirât plus de soldats ».

3  Cela représentait autour de 8 à 9 % du PIB de la France, une proportion tout à fait contenue quand on considère que la dette de la France actuelle représente près de 100 % du PIB.

4  Jean Gabillard, « Le financement des guerres napoléoniennes et la conjoncture du Premier Empire », Revue économique, vol. 4, n° 4, 1953, p. 548-572.

5  Nicolas François, comte Mollien, Mémoires d’un ancien ministre du Trésor public, Paris, Imprimerie Fournier, 1837, t. 4, p 231.

6  Guy Antonetti (dir), Les ministres des Finances de la Révolution française au Second Empire. Dictionnaire biographique 1814-1848, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2007, consultable en ligne, https://books.openedition.org/igpde/882.

7  Yves Guéna, Le baron Louis, Paris, Perrin, 1999.

8  La position de Louis ne rassurait en rien les préfets confrontés, après la chute de l’empereur, à la fureur paysanne face à une fiscalité devenue insupportable. Le préfet de la Dordogne interpellait ainsi l’Intérieur : « La haine du peuple contre cet impôt va jusqu’à la fureur. Il y a nécessité de changer la dénomination, le mode et les employés de cet impôt », AN, F 7027, 1er juin 1814.

9  Les recettes provenaient pour 340 millions des contributions indirectes, pour 120 de l’enregistrement et des domaines, pour 130 des contributions indirectes et pour 28 de diverses ressources.

10  Il en fut émis 36 millions.

11  Charles-Louis Audiffret, Souvenirs sur le baron Louis, Paris, De Grapelet, 1841.

12  Le débat sur le budget eut lieu du 29 août au 23 septembre 1814. On trouve les commentaires de Louis à travers un ouvrage publié par Athanase-Jean-Baptiste Bricogne, son porte-parole. L’opinion d’un créancier de l’État sur le budget présenté le 22 juillet 1814, Paris, 1814.

13  H.-G. Delorme, Mémoire sur les finances et réfutation du budget de 1816, Paris, Dentu, 1816.

14  La Caisse avait été supprimée en droit par la loi du 23 septembre 1814, ses fonds devant revenir au gouvernement. Alain Plessis, « Entre les caisses chargées de l’amortissement sous l’Ancien Régime et les deux caisses de 1816 : La caisse d’amortissement de Napoléon (1799-1815) », in Alya Aglan, Michel Margairaz, Philippe Verheyde (dir.), 1816 ou la genèse de la Foi publique. La fondation de la Caisse des dépôts et consignations, Genève, Droz, 2006, p. 43-64.

15  Yves Guéna, Le baron Louis, op. cit.

16  Noëlle Dauphin, La Chambre introuvable, thèse sous la direction de Philippe Vigier, université de Paris X, 1982.

17  Jean-Baptiste Nervo, Le comte Corvetto, Paris, Michel Lévy, 1869, p. 58.

18Quelques vues sur les finances, brochure anonyme, Paris, 1816.

19  Albert-Joseph-Ulpien Hennet, Théorie du Crédit public, Paris, Delaunay 1816.

20  A. Vührer, Histoire de la dette publique en France, 2 tomes, Paris, Berger-Levrault, 1886.

21  Cité par Bertrand Gilles, La banque et le crédit en France de 1815 à 1848, Paris, Presses universitaires de France, 1959, p. 35.

22  Étienne-Denis Pasquier, Histoire de mon temps. Mémoires du chancelier Pasquier, vol. 4, Paris, Plon, 1893-1894, p. 342.

23  Jean-Baptiste Rosario Gonsalve de Nervo, Le comte Corvetto, ministre secrétaire des Finances sous le roi Louis XVIII. Sa vie, son temps, son ministère, Éditions de 1869, Hachette, BnF, p. 35.

24  Il fallait créer pour 41 millions de rentes sans assurance de pouvoir payer les intérêts, faute de nouvelles ressources fiscales envisagées.

25  « Rapports de Corvetto au Roi », cités dans « La détresse du Trésor en 1816-1817 », in Mémoires de l’Académie des sciences morales et politiques, octobre 1924.

26  Le budget comportait 628 millions de dépenses ordinaires et 460 millions de dépenses extraordinaires soit un total de 1,88 milliard. Du côté des ressources, les recettes attendues se montaient à 774 millions.

27  L’ancienne Caisse d’amortissement lancée par Mollien sous le Consulat n’avait jamais été indépendante du gouvernement en 1816, elle était dépourvue de fonds et son dernier avoir avait été utilisé par Mollien pour faire face à l’urgence pendant les Cent-Jours. Elle fut dissoute le 28 avril 1816.

28  Benoist, député constitutionnel, fixa la doctrine en commission à la chambre le 30 mars 1816 : « La Caisse n’est pas une arme avec laquelle le gouvernement veuille lutter contre les joueurs à la hausse et à la baisse ; c’est un organe de la vie financière de l’État, organe qui entretient le mouvement et la circulation et maintient par la seule opération dont il est chargé un juste équilibre entre l’accroissement possible et la réduction calculée de la rente. C’est en ce sens qu’il est essentiel que la caisse n’ait pas d’autres fonds à sa disposition que ceux qui lui sont attribués parce qu’alors on pourrait l’accuser d’entrer elle-même dans le jeu de favoriser tantôt à la hausse tantôt à la baisse pour amortir plus facilement. Ces moyens sont indignes d’un gouvernement », Chambre des députés, 30 mars 1816, Archives parlementaires imprimées, 1816.

29  En 1817, le fonds de dotation de la Caisse fut porté à 40 millions. Cela devait permettre d’amortir 88 millions de rentes d’ici 1830 au cours de 60 F, soit un peu plus d’un milliard de capital.

30  Francis Démier, « La Caisse d’amortissement dans les débats politiques de la monarchie constitutionnelle », in A. Aglan et al. (dir.), 1816 ou la genèse de la Foi publique…, op. cit.

31  Jean-Baptiste Nervo, Les finances françaises sous la Restauration, 1814-1830, t. 4, Paris, Michel Lévy, 1865, p. 87.

32  Roger Priouret, La Caisse des dépôts : 150 ans d’histoire financière, Paris, Presses universitaires de France, 1966.

33  La Caisse d’amortissement anglaise avait racheté 204 millions sur les 713 millions empruntés.

34  André Liesse, « Jacques Laffitte, sa vie et ses idées financières », Revue des Deux Mondes, t. 42, 1907, p. 962.

35  Jacques Laffitte, Réflexions sur la réduction de la rente et sur l’état du crédit, Paris, Galerie Bossange, 1824, p. 134.

36  E.-D. Pasquier, Histoire de mon temps…, op. cit., t. 4, p. 147.

37  Un accord fut trouvé sur la base de 12 millions de rentes au capital de 240 millions. Mais après une dure bataille, il fallut accorder aux Anglais un supplément de 3 millions.

38  Cité par Michel Bruguière, La première Restauration et son budget, Paris, Droz, 1969.

39  Maurice Gontard, La Bourse de Paris (1800-1830), Paris, Edisud, 2000, p. 5.

40  Jean Fourcassié, Villèle, Paris, Arthème Fayard, 1954.

41  Jean Bouvier, Les Rothschild, Paris, Fayard, p. 80-83.

42  Jules de Villèle, Mémoires et correspondance, Paris, 1888, p. 245.

43  Charles Ganilh, De la réduction de la rente, Paris, 1824.

44  Vital Roux, Analyse historique de l’établissement du crédit en France, Paris, Bossanges, 1824.

45  J. de Villèle, Mémoires et correspondance, op. cit., p. 312.

46  La Caisse d’amortissement a racheté 53 millions de rentes durant la Restauration.

47  Villèle avait dégrevé la contribution foncière de 45 millions en 1821, puis de 17 millions en 1826.

48  Francis Démier, La France de la Restauration, 1814-1830. L’impossible retour du passé, Paris, Gallimard, 2012.

Auteur

Ancien élève de l’ENS, professeur émérite d’histoire contemporaine à l’université de Paris Ouest, ancien vice-président à la recherche puis aux relations internationales de son université, Francis Démier a publié L’impossible retour du passé, La France de la Restauration, 1814-1830, Paris, Gallimard, 2012 ; « La Caisse d’amortissement dans les débats politiques de la monarchie constitutionnelle (de 1814 aux lendemains de 1830) », in Alya Aglan, Michel Margairaz, Philippe Verheyde (dir.), 1816 ou la genèse de la Foi publique. La fondation de la Caisse des dépôts et consignations, Genève, Droz, 2006 ; « Institutions financières et choix politiques à l’épreuve de la Révolution de 1848 », in Alya Aglan, Michel Margairaz, Philippe Verheyde (dir.), Crises financières, crises politiques en Europe dans le second xixe siècle. La Caisse des dépôts et consignations de 1848 à 1918, Genève, Droz, 2011 ; Les limites du libéralisme. Protectionnistes et libre-échangistes français, Paris, Gallimard, à paraître en 2019.

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