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Les crises de la dette publique

 | 
Gérard Béaur
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Surendettement chronique

« Ce maudit milliard qui deviendrait tôt ou tard la perte du royaume ». Banqueroutes et politique de la dette en France au XVIIIe siècle 

Joël Félix

Texte intégral

  • 1De l’Administration des Finances de la France, vol. 3, 1784, p. 211.

« […] c’est par une conduite sage & prudente, bien avant le temps où les emprunts sont absolument indispensables, qu’on acquiert toute la force nécessaire, & pour contenir dans de justes bornes les prétentions des prêteurs, & pour résister à leur savoir ». Jacques Necker.1

  • 2Opinions d’un créancier de l’État. Sur quelques matières de finance importantes dans le moment act (...)

« Mais lorsque les épargnes n’ont pas précédé le manque de foi, peut-on croire que le manque de foi conduise aux épargnes ? » Étienne Clavière.2

Introduction

1Sous l’Ancien Régime, la monarchie a été périodiquement confrontée à de graves crises de trésorerie accompagnées par des cessations de paiements et des restructurations de ses dettes. Pour autant, les défauts des Bourbons n’ont jamais empêché les ministres d’emprunter. Au lendemain de la banqueroute de l’abbé Terray (1770), la France a ainsi fait le plus largement appel au marché des capitaux. Contrairement au modèle de l’engagement crédible, la confiance dans la parole de Louis XVI d’honorer ses promesses et dans la capacité du royaume d’absorber les coûts de la dette, jointe à l’isolement diplomatique de la Grande-Bretagne pendant la guerre d’Amérique, a suffi pour attirer vers le Trésor royal des fonds abondants et soutenir les frais du conflit sans accrocs majeurs. Malgré certaines tensions monétaires au retour de la paix, c’est dans un contexte général d’argent facile que Calonne a fait l’annonce aux notables (1787) de l’existence d’un important déficit du budget et de la nécessité de mettre en œuvre un vaste plan de réformes pour rétablir l’équilibre des finances royales.

2Ce contraste entre l’abondance de l’argent et la pénurie du Trésor a été à l’origine d’une véritable rébellion des esprits. Elle s’est d’abord exprimée par des prises de position partisanes concernant les responsabilités individuelles des ministres avant de déboucher sur une remise en cause de l’autorité gouvernementale. Les discussions sur les causes de la crise de trésorerie ont aussi ravivé un conflit séculaire opposant deux modèles de financement des dépenses publiques :

  • l’un, puisant dans la tradition agraire française, illustrée par les écrits de Sully, de Vauban et des physiocrates, qui entendait subvenir aux besoins de la monarchie par l’impôt ;

  • l’autre, s’inspirant de la finance et du système de crédit public de la Grande-Bretagne, qui proposait d’alimenter le Trésor royal en faisant largement appel à l’épargne privée.

  • 3   David Hume, Essais…, Paris, Saillant, 1767, p. 164-165.
  • 4   François Véron de Forbonnais, Recherches et considérations sur les finances de la France depuis l (...)

3Le principal enjeu de ces tensions n’était rien moins que l’incidence du financement des charges publiques sur l’ordre politique. Dans ses Essays publiés au lendemain de la guerre de Succession d’Autriche, Hume a le premier tiré la sonnette d’alarme en annonçant à ses compatriotes : « il faut […] ou que la nation détruise le crédit public, ou que le crédit public détruise la nation. Il est impossible que l’un de ces deux événements n’arrive3 ». Quelques années plus tard, Forbonnais condamnait à son tour l’usage du crédit : analysant les budgets de Chamillart (1699-1708), il a estimé que si Louis XIV avait choisi, dès le début du conflit, de financer ses armées par l’impôt plutôt que par l’emprunt, la France aurait pu absorber les frais de la guerre de Succession d’Espagne et ainsi éviter la crise de trésorerie de 17084.

  • 5  D’Maris Coffman, Adrian Leonard, Larry Neal (dir.), Questioning Credible Commitment: Perspectives (...)

4S’il ne fait aucun doute que l’accroissement de la dette pendant la guerre d’Amérique a été l’une des causes des difficultés financières du Trésor royal en 1787, cette réalité ne présentait rien que de très banal. Ce n’était pas la première fois que le royaume de France se trouvait confronté à la perspective d’une faillite. Comme nous allons le voir, ce n’était pas non plus la première fois que le pays, conformément au modèle de l’engagement crédible, allait introduire des réformes institutionnelles tendant à gérer sa dette et rassurer ses créanciers. Mais la rapidité avec laquelle la France a su réagir aux problèmes énoncés par Calonne, la radicalité du bond conceptuel ayant permis d’éliminer plusieurs des contraintes qui jusqu’alors régissaient les arbitrages du roi, enfin la pérennité du changement de paradigme ont creusé un tel fossé entre la société d’Ancien Régime et le monde moderne que l’intelligence de l’un se heurte bien souvent à la grammaire de l’autre5.

5L’ambition de cette contribution est précisément d’examiner la grammaire de la dette au xviiie siècle. Dans la mesure où les documents historiques sont assez abondants pour le règne de Louis XVI, la première partie de cette contribution analysera les débats concernant l’emprunt afin d’identifier les contraintes qui pesaient sur l’action des ministres dans le domaine du crédit. Ces bases étant posées, la seconde partie se proposera de retracer les principales inflexions de la politique de la dette sous Louis XV, depuis la Régence jusqu’à la banqueroute de Terray, afin de souligner son impact sur le crédit de la monarchie.

I. L’emprunt et l’impôt sous Louis XVI

6Si l’histoire financière a fait son apparition en Europe au milieu du xviiie siècle, le premier cours de finances publiques en France a paru en 1781 sous la forme du Compte-rendu au Roi de Necker. Le ministre des Finances de Louis XVI s’adressait à ses sujets pour leur communiquer deux messages essentiels :

  • en premier lieu, Necker énonçait la nécessité pour tout gouvernement, en temps de guerre, de recourir à l’emprunt afin d’éviter d’asphyxier l’économie par des taxes trop lourdes. De ce premier principe découlait une évidence, mal entendue des contemporains de Necker et souvent incomprise des historiens : la nécessité d’assigner des fonds pour assurer le service des nouveaux emprunts, soit par le biais d’économies de fonctionnement, soit par des augmentations d’impôts ;

    • 6  Joël Félix, « The problem with Necker’s Compte-rendu au roi », in Julian Swann, Joël Félix (dir.), (...)
    • 7  Joël Félix, « Nécessité et obéissance : Le Parlement de Paris et la critique de la raison d’État, (...)

    en second lieu, le Compte-rendu faisait de la publicité des finances l’outil qui permettait de légitimer, dans l’ordre politique, la nécessité de l’augmentation des taxes, dans l’ordre financier6. Plaider en faveur de la transparence du budget était aussi une manière pour Necker d’intégrer les remontrances, formulées par le Parlement de Paris sous Louis XV, qui demandaient d’instaurer des moyens propres à « vérifier, par des règles sûres, la nécessité de l’imposition7 ».

  • 8  Chevalier Hennet, Théorie du crédit public, Paris, Testu et Cie, Delaunay, 1816, p, 266.

7En bref, comme l’a finement observé le chevalier Hennet, Necker « espérait […] amener les Français » vers ses projets « par le raisonnement et la persuasion. Cette vue secrète a donné la clef de tout son ministère8 ».

8À vrai dire, en explicitant sa politique financière, Necker innovait sans vraiment inventer. Depuis le milieu du siècle, les réformateurs s’interrogeaient sur les moyens de préparer l’opinion aux projets de modernisation des structures de la monarchie. Quant au financement des guerres proprement dit, les ministres des Finances n’avaient pas d’autre choix que de recourir à la fois à l’emprunt et à l’impôt en temps de guerre. L’entrée en guerre impliquait en effet des débours immédiats, qui ne pouvaient pas être acquittés en temps réel par des augmentations fiscales. Tout conflit sérieux voyait le fardeau des dépenses militaires s’accroître d’année en année. En 1782, par exemple, Joly de Fleury a expliqué à Louis XVI que les frais de chaque campagne de guerre devaient s’élever à plus de 200 millions, une somme équivalente aux revenus annuels nets en temps de paix. Financer la guerre par l’impôt seul aurait donc exigé d’augmenter considérablement son poids. Or, l’expérience de la guerre montrait que dans un régime fiscal inégalitaire un accroissement excessif des impôts tuait l’impôt, soit que les contribuables réduisent leur consommation, retardent l’acquittement de leurs taxes ou s’approvisionnent aux circuits de la fraude.

  • 9  Robert D. Harris, Necker: Reform statesman of the Ancien Regime, Berkeley, University of Californi (...)
  • 10  Herbert Lüthy, La banque protestante en France : de la Révocation de l’Édit de Nantes à la Révolut (...)

9Dans son traité De l’Administration des Finances de la France (1784), Necker s’est livré à de plus amples réflexions au sujet des problèmes qui agitaient les esprits depuis le milieu du siècle. Dans trois pages assez denses, il a exposé les raisons pour lesquelles il a eu recours à l’emprunt en rentes viagères durant son ministère. Quoique Necker ait fait appel à une variété d’emprunts émis à un taux moyen de 6 %, ses emprunts viagers ont été universellement jugés ruineux9. Le principal intéressé avouait lui-même que le taux de ses emprunts viagers était supérieur au denier 11, soit un peu plus de 9 % – des conditions qui paraissaient excessives au regard du denier légal, ou loyer de l’argent, fixé par le roi au denier 20 (5 %) depuis 172510. Le viager semblait aussi singulièrement généreux au regard de la dette anglaise dont l’intérêt, dans les années 1750, avait été successivement réduit de 4 à 3,5 puis 3 %. Ces détails semblent donc conforter la pertinence des critiques de Mirabeau qui, dans un pamphlet insultant pour Necker, a qualifié le fameux banquier de charlatan et ses idées de charlatanisme, des termes souvent acceptés tels quels par les historiens.

  • 11  John James Grellier, The terms of all loans which have been raised for the public service during t (...)

10Dans les faits, les choses n’étaient pas aussi nettes que le suggère une lecture cursive des passions financières du temps. Le gouvernement anglais, par exemple, n’a jamais emprunté à 3 % en temps de guerre. Comme le montre le graphique 1, l’intérêt offert par Georges III pendant la guerre d’Amérique s’est rapidement élevé, passant de 4,12 % à 6 % avec une moyenne de 6,73 % pour les emprunts contractés en l’année 177911.

Graphique 1. Taux d’intérêt de la dette anglaise (moyenne annuelle) et taux de rendement des rentes sur l’Hôtel de Ville

Graphique 1. Taux d’intérêt de la dette anglaise (moyenne annuelle) et taux de rendement des rentes sur l’Hôtel de Ville

Sources : John James Grellier, The terms of all loans which have been raised for the public service during the last fifty years, Londres, H. L. Galabin, 1799, p. 47. Le taux de rendement des rentes sur l’Hôtel de Ville est déduit : au denier 40, de la dernière cotation de l’année dans les Petites Affiches, la Gazette du Commerce ou le Journal de Paris ; au denier 25, de la brochure d’Isaac Panchaud, Réflexions sur l’état actuel du crédit public de l’Angleterre et de la France, Paris, 1781.

  • 12  Katia Béguin, Financer la guerre au xviie siècle : la dette publique et les rentiers de l’absoluti (...)

11En ce qui concerne la France, depuis Colbert jusqu’à la Révolution aucun ministre n’a été capable de placer des rentes au taux de 5 % durant les conflits. Sous Louis XIV, le taux des emprunts en rentes perpétuelles sur l’Hôtel de Ville émis pendant les guerres s’élevait progressivement, jusqu’à atteindre le denier 12 ou 8,33 %12. Ces taux ne reflétaient pas même le prix réel d’émission : en temps de guerre, une partie des rentes était destinée à éponger des créances royales pour lesquelles aucun fonds n’était assigné. De sorte que le capital des emprunts était payé avec une portion d’effets acquis au rabais, mais pris par le roi pour leur valeur faciale. Quoi qu’il en soit, il s’en faut de beaucoup que Necker ait été le premier à emprunter en rentes viagères. Les ministres de Louis XIV et Louis XV avaient déjà émis des emprunts viagers, aussi bien en temps de guerre que durant la paix, comme le montre par exemple l’emprunt viager de 1766 offert à 10 % sur une tête.

12Les critiques à l’encontre de Necker suggèrent que les ministres des Finances disposaient d’une grande marge de manœuvre en ce qui concerne l’intérêt des emprunts et leurs modalités. Dans les faits, le terme des emprunts, qui donnait lieu à des consultations préalables avec les principaux spécialistes du crédit, répondait à diverses contraintes. En particulier, leur taux d’émission dépendait du prix réel de l’argent, et non point du denier légal, qui évoluait en fonction de l’offre et de la demande. Comme l’a expliqué Necker, le prix des emprunts se calait sur le taux de rendement d’un titre jugé particulièrement stable. À l’avènement de Louis XVI, cet effet de référence était la rente perpétuelle au denier 25, émise par l’abbé Terray en vertu d’un arrêt du Conseil du 20 janvier 1770, dont le remboursement du principal n’était pas exigible et, par conséquent, dont la valeur du titre était relativement indépendante de la situation du Trésor.

13Or, rappelait Necker,

« Les contrats de rentes perpétuelles sur l’Hôtel de Ville au denier vingt-cinq, ne valoient que soixante pour cent, avant les préparatifs de la dernière guerre ; ainsi les capitalistes pouvoient y placer leurs fonds à un intérêt de six & deux tiers pour cent, en acquérant encore un capital de mille francs, pour un déboursé de six cents. »

Il ajoutait :

  • 13  Necker, De l’Administration des Finances…, op. cit., p. 207-208.

« On sent que, si pendant la paix, on trouvoit de tels emplois d’argent, il n’étoit pas possible de rassembler des capitaux considérables au milieu de la guerre, en s’astreignant à n’emprunter qu’en rentes perpétuelles, ou remboursables à des époques éloignées : ou bien, il eut fallu consentir à des conditions, dont l’excès auroit bientôt détruit toute espèce de crédit13. »

  • 14  D’après Hennet, Théorie…, op. cit., p. 17 ; Paul-Edme Crublier de Saint-Cyran, Calcul des rentes v (...)
  • 15  Isaac Panchaud, Réflexions sur l’état actuel du crédit public de l’Angleterre et de la France, Par (...)

14Qu’ils fussent ses amis ou ses ennemis, tous les commentateurs de Necker – et parmi eux les meilleurs experts – ont reconnu qu’il était impossible au gouvernement de Louis XVI d’emprunter à moins de 7 % l’an. À cette époque, l’actuaire Saint-Cyran a calculé que, sur la base d’un intérêt légal à 5 % et des règles connues de la mortalité humaine, le taux raisonnable d’un emprunt en rentes viagères sans distinction d’âge devait s’établir à 7,75 %14. Or, le prix de l’argent sous Necker était supérieur à 6,5 %. Considéré en son temps comme un génie de la finance et, à ce titre nommé l’un des conseillers du contrôleur général Joly de Fleury, le financier genevois Isaac Panchaud n’avait rien à redire aux taux offerts par Necker pour « les rentes viagères (à l’exception d’un seul emprunt, porté sans nécessité à 10 pour cent) [qui] n’ont guère coûté que 9 pour cent sur une tête et 8 pour cent sur deux »15. Qui plus est, même en offrant un bonus aux acquéreurs de rentes viagères (relativement au taux réel de l’intérêt), le différentiel était à peu près du même ordre que celui versé par l’Angleterre pour attirer des capitaux. Pour Panchaud, cette situation reflétait une amélioration du crédit de la France : pendant la guerre de Sept Ans, le gouvernement avait peiné à rassembler les capitaux dont il avait besoin, quoiqu’offrant aussi près de 10 %, alors que l’Angleterre avait largement couvert ses dépenses en empruntant à 4 et 5 % (voir graphique 1). Necker pensait aussi que la situation financière de l’Angleterre s’était dégradée puisqu’il lui serait impossible de faire accepter, cette fois, la conversion de ses anciens emprunts en dessous de 3 %.

  • 16Lettres du comte de Mirabeau sur l’administration de M. Necker, s. l, 1787 ; tableaux p. 35, 40 et (...)

15Tous les documents concernant la politique financière de Necker montrent que le véritable objet de la critique contre ses emprunts ne concernait pas tant leur taux d’émission, qui était dicté par les mécanismes du marché financier, et que le comte de Mirabeau acceptait à 7 %. En cause était le type d’emprunt utilisé. L’emprunt viager était coûteux parce que l’État devait en acquitter les intérêts aussi longtemps que les têtes sur lesquelles les contrats étaient établis seraient en vie, portant ainsi la durée des paiements, pour les contrats passés sur des têtes jeunes, à 40, 50, voire 60 années et plus. Dans son analyse de l’administration de Necker, Mirabeau a fort justement calculé qu’un emprunt à terme de 65,3 millions à 7 % remboursables sur 22 ans coûtait au total 127 millions contre 167 millions, et même 275 millions, selon qu’il était respectivement classé par âge dans le premier cas (intérêt variant en fonction de l’espérance de vie), ou en fonction du nombre de têtes dans le second cas (possibilité de réversion de l’intérêt viager sur la ou les têtes survivantes nommées)16.

16Sur le papier, le modèle de Mirabeau était donc très supérieur à celui de Necker. Mais était-ce vraiment la manière optimale d’emprunter ? Pour répondre à cette question, nous avons comparé le déroulement d’un emprunt de 125 millions selon qu’il était :

  • à terme, comme celui émis par Calonne au mois de décembre 1784, au denier légal et remboursable sur 25 années ;

  • à terme, comme celui de Calonne, mais remboursable sur 45 ans ;

  • en rentes perpétuelles au denier légal ;

  • en viager sur quatre têtes, conformément au remplissage par classes d’âge et têtes utilisé par Mirabeau dans sa brochure.

17Les résultats des calculs portés sur le graphique 2 suggèrent qu’un emprunt à terme sur 45 ans était seul en mesure de procurer des fonds abondants sans surcharger le Trésor royal de paiements très lourds tout en assurant l’extinction du capital. Le service de la rente perpétuelle était nettement moins cher, mais devait durer éternellement. Cela dit, ce désavantage pouvait être compensé par l’inflation et la possibilité pour le gouvernement de profiter d’une réduction du coût de l’argent pour obtenir une réduction de l’intérêt sans défaut, comme l’a fait l’Angleterre après la guerre de Succession d’Autriche et, bien avant elle, la France à plusieurs reprises sous Louis XIV. En ce qui concerne l’emprunt de Calonne de 1784, relativement à une rente viagère sur 4 têtes, il présentait l’avantage de voir la charge sur le Trésor diminuer rapidement et s’éteindre 40 ans plus tôt. Mais, pendant ses premières années, le flux de trésorerie était plus élevé. À moins d’être émis sur une durée longue, comme le faisait l’Angleterre avec ses annuités, l’emprunt amortissable tendait à exacerber le poids de la dette à court terme dans le budget.

Graphique 2. Charge annuelle (livres tournois) pour le Trésor royal d’un emprunt de 125 millions en fonction du type d’emprunt émis

Graphique 2. Charge annuelle (livres tournois) pour le Trésor royal d’un emprunt de 125 millions en fonction du type d’emprunt émis
  • 17  Hennet, Théorie…, op. cit., p. 27.
  • 18  BnF, Réponse de M. de Calonne aux observations du parlement sur le nouvel emprunt, décembre 1785, (...)

18L’utilité de ces modèles trouve évidemment sa limite dans l’observation du chevalier Hennet, qui notait que « la difficulté dans un emprunt est de trouver des prêteurs »17. En temps de guerre, le risque de manquer un emprunt – et donc de laisser les troupes sans ressources ou le Trésor à la merci d’une crise de paiement – ne laissait guère de choix entre les options. Comme l’a dit Calonne aux magistrats du Parlement de Paris : « Les rentes viagères sont également onéreuses et immorales, on l’a dit ; on ne se rétracte pas, on en a conclu qu’il ne falloit en créer que rarement, à longs intervalles, et dans le cas où il faut user des ressources extraordinaires, comme en tems de guerre »18. L’argument entendait justifier l’ouverture d’un emprunt viager en temps de paix pour payer les dettes de la guerre.

  • 19  P. Hébrard, « Les tontines… », op. cit., a calculé que l’emprunt viager n’était pas nécessairement (...)

19Il n’empêche, l’attrait du public pour les placements en rentes viagères était tel que Joly de Fleury et Calonne ont secrètement rouvert la souscription d’emprunts viagers officiellement clos. Il s’agissait, soit de compenser l’échec de leurs propres emprunts, soit de répondre à un problème pressant de trésorerie, en puisant dans un marché demandeur tout en s’émancipant des contraintes politiques (enregistrement) d’une nouvelle émission et de son impact sur la confiance en l’absence de nouvelles recettes fiscales garantissant le service des intérêts. Il faut aussi souligner que les acquis de la science actuaire n’étaient pas toujours probants. Ainsi, les calculs effectués sous Louis XVI concernant les deux gros emprunts viagers émis en 1757 et 1758 par son grand-père montraient, paradoxalement, que le premier, émis sans distinction d’âge au taux de 10 %, s’amortissait deux fois plus lentement que le second qui portait pourtant sur deux têtes19.

20Les deux emprunts amortissables émis respectivement par Joly de Fleury (décembre 1782) et par Calonne (décembre 1785) mettent en évidence les limites de cette manière d’emprunter. Prévu pour attirer 200 millions, en partie payables en anciennes rentes perpétuelles, l’emprunt à terme de Joly de Fleury a subi un relatif échec puisque seule la moitié du capital a été souscrite. En 1785, suite à un relèvement du taux de l’escompte, Calonne a dû choisir un parti mitoyen :

  • d’un côté, comme dans le cas de l’emprunt de 1784, émis au denier légal, une douceur était jointe aux investisseurs, cette fois sous la forme d’une loterie au lieu d’un accroissement du capital, une mesure qui revenait à augmenter le taux de rendement ;

  • de l’autre, les rentiers avaient le choix, au moment du remboursement, d’opter entre un paiement en espèces ou une constitution de rente viagère à 10 %. De sorte que cet emprunt cumulait les inconvénients de l’emprunt à terme, qui pesait lourd sur le Trésor dans ses premières années, et ceux du viager, qui perpétuait la dette pendant de longues années.

  • 20Compte général des revenus et des dépenses fixes, Remis par M. le Premier Ministre des Finances à (...)

21À cette observation, formulée par le Parlement avant l’enregistrement, Calonne a répondu en demandant aux magistrats : « Serait-il juste de dire que cette création de rentes héréditaires n’est qu’une démonstration illusoire qui en réalité est une création de viager ? Non ; car on ne saurait donner ce titre à la simple faculté de convertir chaque année le dixième remboursé de l’emprunt ». Le déroulement de l’ultime emprunt de la monarchie, celui de Loménie de Brienne (1787), dont les conditions n’étaient pas dissemblables, ne laisse cependant guère de doute sur l’attitude des rentiers face au remboursement : en 1789, l’option de conversion en viager représentait 100 des 120 millions souscrits20. Ainsi, au-delà des conflits épiques ayant opposé Necker et Calonne, il est évident que leurs décisions en matière de crédit reflétaient les conditions du marché de l’argent. Il s’agit désormais d’expliquer pourquoi l’argent était si cher.

II. Banqueroutes et coût de l’argent

  • 21  Arthur Young, Voyages en France, pendant les années 1787, 1788, 1789 et 1790…, Paris, Buisson, 179 (...)

22Dans le récit de ses voyages en France, Arthur Young a consacré un chapitre à la question des impôts. Il y a estimé que « si Louis XIV […] avait pu prévoir que le second monarque après lui serait mené captif par ses sujets, à cause des dettes qu’il contractoit alors, il auroit rejeté avec horreur le systême [ruineux d’hypothéquer ses revenus] qu’il adopta »21. Bien qu’elle reprenne dans ses grandes lignes les arguments de ceux de ses contemporains hostiles à l’emprunt, l’observation de l’agronome anglais est intéressante, car elle pose la question d’une solution de continuité dans la France du xviiie siècle concernant les modes de financement des dépenses publiques et, partant, des contraintes qui pesaient sur la politique de la dette. À cet égard, les difficultés de la Régence à rétablir l’équilibre budgétaire après la mort de Louis XIV, par suite du volume des dettes contractées pendant les guerres de la Ligue d’Augsbourg et de Succession d’Espagne, font figure de cas d’école. Ce n’est qu’au bout de dix années, à l’issue d’une succession d’opérations longues et complexes, parsemées de banqueroutes partielles, alternant des périodes d’inflation et de déflation brutales, et marquées par plusieurs crises politiques ayant eu raison de cinq ministres des Finances, que la France est parvenue à s’extirper de l’une des plus graves crises de la dette de son histoire.

23Cette période peut se décomposer en cinq phases essentielles :

  • en 1715 et 1716, le maréchal de Noailles a adopté une politique de révision des dettes qui, au terme d’un visa des effets royaux, a permis de réduire et convertir la dette flottante (autrement dit les impayés) en billets de l’État ;

  • pour soutenir le cours de ces effets, John Law a œuvré, en 1717 et 1718, à leur conversion en actions de compagnies de commerce, les faisant ainsi participer aux plus-values de capitaux ;

  • se fondant sur ses premiers succès, en 1719 et 1720, l’Écossais a proposé de diminuer le service de la dette par la conversion de l’ensemble des effets royaux en actions de la Compagnie des Indes et de réduire le coût de l’argent par l’augmentation de la masse monétaire ;

  • dans la foulée de la banqueroute de Law, les frères Pâris ont mis sur pied, entre 1721 et 1724, un second visa des effets royaux qui a débouché sur une nouvelle restructuration des dettes héritées de Louis XIV et de celles nées des spéculations du système ;

  • finalement, au terme d’un remaniement ministériel en 1726, Claude Le Peletier des Forts a procédé à une ultime révision et réduction du service de la dette. De sorte que la charge des intérêts de la dette a été ramenée de 37 % à 29 % des revenus bruts (206 millions), soit 59 millions par an répartis en 28,5 millions de rentes perpétuelles (48 %), 13 millions de rentes viagères (22 %) et 17 millions pour les gages des offices (30 %).

Tableau 1. État de la dette en 1727

Capital
 millions de livres

Intérêts
 millions de livres

Rentes perpétuelles

Sur les aides et gabelles   

1 000

25

Sur les tailles

300

3,5

Sous-total

1 300

28,5

Rentes viagères

Sur les aides et gabelles

5,7

Sur les tailles

3,3

Anciennes rentes viagères et tontines

4,0

Sous-total

13,0

Gages des offices

Gages antérieurs à 1689

[300]

14,9

Gages postérieurs à 1689

[200]

2,8

Sous-total

[500]

17,6

Service annuel de la dette

[1 800]

59,1

Sources : AN, G7 1114-1117 ; François R. Velde, Lettres sur le visa des dettes de l’État ordonné en 1721, Paris, Classiques Garnier, 2015.

24Pour la première fois depuis de longues années, il semble que les recettes fiscales ont alors permis d’assurer le paiement régulier des dettes de la monarchie sans en contracter de nouvelles. Mais les coupes drastiques sur les effets royaux avaient vu leur valeur s’effondrer. Réduites au denier 50 (2 %) de leur capital, les rentes perpétuelles assises sur le revenu des tailles cotaient à peine 13 % de leur valeur faciale. En d’autres termes, le loyer de l’argent était de 15,3 %. Dans ces conditions, le maintien de l’équilibre budgétaire et la réduction du prix de l’argent étaient les deux priorités du gouvernement. Cette double contrainte était d’autant plus prégnante que l’essentiel de la dette était constitué en rentes perpétuelles et en offices, donc en théorie permanente, et que les rentes viagères ne devaient s’éteindre que progressivement. De sorte que la politique financière sous Louis XV a été naturellement dominée par le souci de soulager le Trésor du paiement des intérêts des rentes par l’extinction de leurs capitaux. Formulée par les frères Pâris sous le ministère Dodun (1722-1726) et mise en place avec la création d’une caisse des remboursements (1725), cette stratégie a aussitôt échoué faute de pouvoir lui affecter un surplus budgétaire.

  • 22  Conseil du roi, arrêt du 19 octobre 1728.

25Parmi d’autres opérations tendant au redressement du crédit, il faut signaler les tentatives ultérieures de Le Peletier des Forts (1726-1730), notamment avec l’introduction, au mois d’octobre 1728, d’une loterie destinée à lancer le processus du remboursement des rentes perpétuelles22. Pour y être admis, les créanciers du roi devaient acheter un billet de loterie (1 % du capital remboursable) et accepter de perdre 15 % sur la valeur faciale de leur titre dans le cas où leur billet serait tiré de la roue. Si cette remise au profit du Trésor constituait une nouvelle ponction sur le capital, la perspective du remboursement était toutefois attrayante en raison de la dépréciation des titres, certes, mais aussi des solides garanties offertes aux investisseurs. Rétablie par le ministre en 1726, la Ferme générale s’était engagée à verser le fonds d’amortissement (500 000 livres par mois). Conformément à la formule selon laquelle la solution au problème de la dette se trouvait dans la dette elle-même, le volume des intérêts remboursés devait grossir le fonds destiné à l’amortissement et, de la sorte, accélérer l’extinction des capitaux de la dette. Enfin, la publicité des tirages mensuels dissipait la défiance à l’égard des traitements de faveur ayant émaillé les opérations concernant la dette sous la Régence.

  • 23  CAD, Mémoires et documents, France, 1266, Mémoire sans titre concernant la politique du gouverneme (...)
  • 24  Guy Antonetti, « Les manœuvres boursières du contrôleur général Le Peletier des Forts et la réglem (...)

26En dépit de ces précautions, cette opération publique de Le Peletier des Forts a été tout aussi malheureuse que ses spéculations secrètes sur les actions de la Compagnie des Indes, qui tendaient au même but : agir sur le coût de l’argent. Pis, elle a ravivé le problème de la spéculation financière. En suspendant cette loterie, l’arrêt du Conseil du 27 juin 1730 informait le public « que les anciens rentiers […] n’ont tiré aucun profit de cet établissement, dont toute l’utilité a tourné profit d’un petit nombre de particuliers, lesquels s’étant formés en compagnie, se sont emparés chaque mois de presque tous les billets »23. Il n’empêche, en 1730, au moment où Orry prit les rênes des finances, le crédit de la monarchie s’était sensiblement redressé. Comme le montre le graphique 3, le taux de rendement de l’action de la Compagnie des Indes, qui constituait alors un indicateur de l’évolution du prix de l’argent, avait diminué de moitié, étant passé de 22 à 11 % entre 1725 et 1730. En 1733, un mémoire convenait que c’était grâce aux opérations de Le Peletier des Forts, « toutes mal entendues qu’elles étaient, qu’on a dû attribuer le bonheur de voir la chute de l’usure, et l’argent en quelque mouvement ». Relativement à 1727, les contrats de rentes au denier 40 sur l’Hôtel de Ville étaient remontés de 20 à 40 %, soit un taux implicite de 6,25 %24 (voir graphique 3).

  • 25  Édit du Roy portant création de rentes viagères en forme de tontine, août 1734 ; Georges Gallais-H (...)

27La situation du crédit n’était donc pas très différente de celle de la France du début du règne de Louis XVI. Elle demeurait également tributaire de l’environnement international. Au mois de septembre 1733, la guerre de Succession de Pologne vit le prix de l’argent s’envoler. D’où la résolution du cardinal de Fleury de rassurer les créanciers en ajustant aussitôt la position du Trésor. La déclaration rétablissant l’impôt du dixième des revenus expliquait que cette ressource extraordinaire, destinée aux dépenses de la guerre, devait garantir que « le paiement des dettes de l’État […] et les fonds qui y ont été employés pendant la paix y demeurent toujours également affectés ». Néanmoins, pour se procurer des fonds frais en attendant la perception effective du dixième, Orry a aussi successivement émis deux emprunts viagers sous forme de tontine en 1733 (10 millions) et en 1734 (15 millions), dont le taux actuariel de 9,5 % semble défier l’effet d’annonce du ministre pour qui « une création de rentes viagères est de tous les expediens le moins onereux à l’Estat25 ».

Graphique 3. Cotation (livre tournois) et taux de rendement (%) de l’action de la Compagnie des Indes, 1725‑1751

Graphique 3. Cotation (livre tournois) et taux de rendement (%) de l’action de la Compagnie des Indes, 1725‑1751

Source : André Morellet, Mémoire sur la situation actuelle de la Compagnie des Indes, Paris, Desaint, 1769.

  • 26  CAD, Mémoires et documents, France, 1302, f. 86.

28Comme le suggère un document mis au net en 1735 et faisant état d’un échange de vues entre deux personnes anonymes concernant la dette, la résolution d’emprunter en un coûteux viager était motivée par la crainte qu’un nouvel accroissement de la dette constituée ne mette en cause la stabilité du régime : « il est certain que tant que l’État sera chargé d’une si énorme dette [perpétuelle], il n’est pas possible qu’il n’arrive des temps de guerre et de troubles qui en interrompant le paiement ne produisit à la fin quelque funeste révolution ». Ce document, dont l’un des auteurs était probablement Orry lui-même, entendait étudier les moyens de débarrasser les finances royales du fardeau des dettes de Louis XIV et de la Régence, ce « maudit milliard [de capitaux] qui deviendrait tôt ou tard la perte du royaume26 ».

29Deux solutions principales étaient envisagées qui passaient également par une loterie de remboursement des rentes :

  • l’une consistait à améliorer la loterie de Le Peletier des Forts en amputant cette fois le capital remboursable d’un quart, pour le réduire à 750 millions, cela sans toucher aux intérêts, dans l’espoir, vain selon le second observateur, que le paiement régulier des intérêts suffirait à en soutenir leur cours ;

  • l’autre solution proposait d’utiliser le fonds de remboursement de la loterie pour convertir les rentes perpétuelles en rentes viagères dont le capital disparaîtrait à terme.

30Raffinée par la suite, cette seconde approche a été adoptée dans l’édit du mois de décembre 1737 établissant une loterie royale pour procurer l’extinction de partie des capitaux de rentes sur l’Hôtel de Ville de Paris. Son attrait principal résidait dans la possibilité offerte aux créanciers du roi, en achetant un ticket de loterie, de gagner l’un des lots en espèces et l’assurance, dans le cas d’un billet perdant, d’obtenir une rente viagère d’un rapport annuel plus élevé (double) que leur contrat de rente perpétuelle au denier 40 (2,5 %), cela moyennant la perte du capital à leur décès – un capital que, de toute manière, ils n’auraient pu vendre sans encourir une grosse perte étant donné le discrédit de ces effets.

  • 27  K. Béguin, Financer la guerre…, op. cit. ; Joël Félix, Finances et politique au siècle des Lumière (...)

31Le succès de cette seconde loterie d’amortissement a été longtemps incertain. Au mois de décembre 1738, le gouvernement n’avait placé que 10 925 billets sur les 20 000 offerts, apparemment en raison des lenteurs judiciaires liées aux formalités coûteuses et complexes de la purge des hypothèques qui grevaient habituellement ces biens immeubles27. Pour mener l’opération à son terme, le gouvernement dut aussi se plier à la volonté des acquéreurs potentiels qui voulaient, par préférence, convertir des contrats de rentes sur les tailles ou des finances de gages et de taxations d’office, autrement dit les effets royaux les plus discrédités. En l’absence d’informations sur les motivations des investisseurs dans les fonds royaux et l’évolution du cours de ces derniers à la Bourse avant 1746, il est assez délicat d’évaluer la portée de cette loterie qui a permis de convertir 10 millions d’anciennes dettes. Même en tenant compte des conversions des deux autres loteries de remboursement lancées par Orry en 1739 (20 millions) et en 1743 (7,2 millions), il est clair que les sommes en jeu, moins de 40 millions de capitaux remboursés au total, formaient une goutte d’eau dans l’océan de la dette constituée.

32La guerre de Succession de Pologne étant de portée limitée, et le coût de l’argent ayant repris son mouvement tendanciel à la baisse, Orry a abandonné l’emprunt viager comme ressource extraordinaire. En 1735, il a eu recours à l’emprunt à terme, moins cher, car émis au taux du denier légal, pour un capital de 12 millions, et remboursable sur 15 années. À l’instar des loteries de remboursement, la régularité des tirages et la ponctualité du paiement des capitaux ont sans doute contribué au redressement de la confiance. À tout le moins, à la veille de la guerre de Succession d’Autriche (1740-1748), le taux moyen annuel de l’escompte des lettres de change sur Paris était tombé à 4,9 %. Fort de cet avantage, le gouvernement ajusta progressivement sa politique de crédit autour d’emprunts à terme émis au denier 20. Dès lors, la dernière loterie émise par Orry ne donna pas lieu à une conversion en rentes viagères mais, cette fois, en effets remboursables sur 10 années.

  • 28  Bibliothèque Mazarine, ms. fr. 2767, Observations sur les opérations de finance par le sieur Dufor (...)

33L’entrée en guerre, en 1744, de l’Angleterre dans celle de Succession d’Autriche (1741-1748) précipita cette transition en même temps qu’elle vit la France faire sa réapparition sur le marché des capitaux internationaux. Dans l’un des rares documents à passer en revue la politique de la dette depuis la Régence jusqu’à Silhouette (1759), Dufort de Lagraulet nous apprend qu’un « citoyen aussi zélé que courageux avait démontré la nécessité des emprunts, de préférence aux impositions, avec la sage maxime des remboursements naturels, et ce parti avait prévalu lorsque Monsieur de Machault a succédé à Monsieur Orry »28. En effet, sur les 16 emprunts publics (environ 408 millions) émis entre 1746 et juin 1757, 13 l’ont été en fonds amortissables, pour la somme théorique de 345 millions (85 %, moyenne 26 millions). L’originalité de cette longue décennie apparaît plus nettement si l’on observe que durant le conflit suivant, entre juin 1757 et décembre 1759, 5 des 8 emprunts émis par le gouvernement l’ont été en viager (60 %) pour un capital total de 200 millions (moyenne 40 millions), ouvrant ainsi une nouvelle et dernière phase dans la politique de la dette sous l’Ancien Régime.

34L’examen des flux de trésorerie (tableau 2) pour le service des principaux emprunts à terme émis entre 1746 et 1757 confirme ce qui a été observé plus haut : leur charge annuelle pour le Trésor était plus onéreuse que celle des rentes viagères ou des tontines, à cause du remboursement des capitaux. Pour cette raison, sans doute, les volumes émis étaient relativement faibles. Cependant, relativement au viager, les emprunts à terme de Machault offraient un double avantage. Émis successivement pendant la guerre pour une durée limitée (en général 10 ans), ils devaient s’éteindre rapidement, soulageant ainsi la position du Trésor au retour de la paix, ou, en cas de besoin, ils pouvaient être replacés dans le public et gagés sur les mêmes fonds. Quant aux remboursements annuels, ils entretenaient la confiance ainsi que l’abondance sur le marché des capitaux, contribuant ainsi à faire circuler l’argent et donc à réduire son coût.

Tableau 2. Résultats des principaux emprunts à terme, 1746‑1757

Tableau 2. Résultats des principaux emprunts à terme, 1746‑1757

35Le succès rencontré par l’emprunt à terme pendant la guerre de Succession d’Autriche ne changeait rien au problème sous-jacent du fardeau des rentes perpétuelles sur le crédit de la monarchie. Comme sous Fleury, le redressement de leur cours marchand était toujours considéré comme la panacée en finances. Consulté en 1749 par Machault d’Arnouville sur ses projets d’établissement d’une caisse d’amortissement des anciennes dettes, Joseph Pâris Duverney applaudit et ajouta :

  • 29  Bibliothèque municipale de Poitiers, Fonds d’Argenson, Joseph Pâris Duverney, Mémoire sur différen (...)

« On s’occupera en vain, écrivait-il, du bonheur des peuples et de l’accroissement des forces de l’État, tant que l’attention du gouvernement ne portera pas sur la masse des dettes dont les arrérages consomment des grands fonds chaque année29. »

36Dans un autre mémoire, le financier voyait dans la caisse d’amortissement le moyen de réussir là où Law, jadis, avait échoué :

  • 30Idem, Joseph Pâris Duverney, Réflexions sur un projet de finances qui a pour objet le remboursemen (...)

« Plus j’ay réfléchy, plus j’ai trouvé qu’elle peut devenir la source du crédit qu’il est si intéressant d’établir ; pourroit-on en effet ramener la confiance et la bonne opinion par des moyens plus sûrs que par ceux qui en opérant la libération de l’État feroient rentrer dans la main des citoyens l’argent qui en est sorti par tant de voies différentes. Cet argent mort depuis longtemps pour la circulation luy rendroit en s’y répandant le mouvement et l’activité qu’elle a perdu. L’argent devien droit commun, l’intérêt baisseroit, les fonds de terre reprendroient faveur, le commerce emprunteroit sans usure. Tels sont les effets qui me paroissent devoir suivre les remboursements30 ».

37Au regard des merveilles attendues d’une politique du remboursement des dettes, l’échec des deux caisses d’amortissement mises en place par Machault d’Arnouville (1749) puis par L’Averdy (1764) peut sembler paradoxal. La résistance d’une partie des privilégiés, en particulier du clergé, à l’introduction d’une taxe universelle, le vingtième, destinée à financer les activités de la caisse d’amortissement, est justement considérée comme la cause première des problèmes ultérieurs de la France. Il faut néanmoins noter que l’impact des caisses d’amortissement devait être nécessairement très lent. L’un des mémoires remis à Duverney estimait qu’avec un fonds de remboursement assez modeste, d’un montant annuel de 7,2 millions devant s’accroître du produit des intérêts éteints, l’amortissement du milliard de rentes perpétuelles devait prendre 36 ans. Il était donc essentiel de protéger les caisses contre les aléas.

38S’il ne faisait aucun doute dans l’esprit de Duverney que l’ambition principale des projets de caisse d’amortissement était de rembourser les anciennes dettes, ses réflexions apportent des éléments intéressants sur les intentions de leurs concepteurs. En réalité, leur objectif premier était de rembourser les dettes à court terme de la guerre dont le sort était incertain. En effet, l’usage de supprimer, dès la fin des hostilités, les recettes fiscales extraordinaires créait les conditions d’une crise budgétaire laissant planer l’ombre d’un visa des créances sans fonds. De sorte qu’en légitimant l’introduction d’un impôt en temps de paix, le principe de l’amortissement des anciennes dettes permettait d’émettre un emprunt de paix pour rembourser les créances des financiers et fournisseurs. Pour Duverney, il était essentiel que cet emprunt se paie en espèces, comme cela s’est fait, et non point en effets dépréciés. De cette manière, le gouvernement était en mesure d’introduire un nouveau type de rentes, des rentes au porteur plus liquides que les contrats notariés dont ils se trouvaient désolidarisés. En augmentant la masse monétaire, ces effets circulants devaient seconder l’action de la caisse d’amortissement sur le prix de l’argent.

Graphique 4. Évolution du taux de rendement des rentes perpétuelles au denier 40 et 25, et du taux de l’escompte

Graphique 4. Évolution du taux de rendement des rentes perpétuelles au denier 40 et 25, et du taux de l’escompte

Sources : sauf exception, le cours des rentes au denier 40 est celui de la dernière cotation de l’année et pris dans les périodiques du temps Journal de Paris, Petites Annonces, Gazette du commerce ; le taux de l’escompte est pris de Thomas Luckett, Credit and commercial society in France, 1740-1789, Princeton, Princeton University, 1992, p. 224-225.

39La mise en œuvre, dès 1749, de cette stratégie fiscale et financière a été couronnée de succès. Si l’on excepte l’avènement de Louis XVI, le prix de l’argent en France sous l’Ancien Régime n’a sans doute jamais été plus bas qu’en 1756. Le taux moyen annuel de l’escompte était alors inférieur à 4 % et le taux de rendement des rentes du visa en dessous de 5 %. D’où la critique de L’Averdy à l’égard de Machault qui, contrairement à l’Angleterre, n’a pas saisi l’occasion de la détente monétaire pour abaisser le denier légal. Machault était en effet parvenu à placer deux gros emprunts à terme à des taux avantageux :

  • l’un, en 1749, de 36 millions sur les recettes de la caisse d’amortissement émis au taux légal ;

  • l’autre, en 1751, de 30 millions, assigné sur les recettes de la ferme des postes, mais cette fois au taux exceptionnellement modéré de 3 %.

40Cette belle réussite était cependant minorée par l’aliénation, aux termes de l’édit de 1751, de 2 millions en rentes viagères (capital prévu de 20 millions), une opération répétée en 1754 qui a suscité de vives inquiétudes de la part des magistrats du Parlement de Paris. Justifiés, l’un par la nécessité de refinancer une dernière queue de dettes de la guerre, l’autre par l’opportunité de recapitaliser des recettes fiscales allouées à des rentes viagères éteintes, ces deux emprunts laissaient augurer d’une pérennisation de l’impôt du vingtième. Cette entorse au projet initial mettait en évidence une faiblesse du nouveau dispositif financier : l’absence de mécanismes propres à constater la situation du Trésor et la destination des fonds. Il est vrai que les principaux conseillers des ministres ne disposaient pas eux-mêmes de notions exactes, le budget demeurant une chose secrète. Alors que l’un des mémoires de 1749 fondait ses calculs sur une dette flottante de 30 millions, Duverney l’estimait à 100 millions. Ces incertitudes alimentaient les suspicions. Cela n’était pas entièrement sans raison puisque les promoteurs de la caisse, avant même sa création, avaient envisagé le détournement de ses fonds :

« La guerre se rallumant, on trouveroit un premier secours dans les revenus même, et dans les fonds destinés aux remboursements que l’on suspendroit, et chaque partie libérée en offriroit un nouveau qu’il seroit d’autant plus aisé de se procurer, que le gouvernement jouiroit alors de toute la confiance publique ».

41Sauf à imaginer qu’une paix durable, comme le posait Duverney dans cet extrait, ait permis à la caisse de rétablir le crédit du roi en redressant le cours des rentes perpétuelles, l’une des vertus cardinales de l’amortissement résidait donc aussi dans la constitution d’un fonds de réserve dont le gouvernement pouvait s’emparer en cas d’urgence – ce que Silhouette et Terray ont fait respectivement en 1759 et en 1770 par la suspension de la caisse d’amortissement.

  • 31  Eric Lyde Hargeaves, The National Debt, Londres, Frank Cass, 1966, p. 136.

42Il n’est pas facile de dire quel a été l’impact des caisses d’amortissement de Machault et de L’Averdy, ni les conséquences de leur suppression sur le crédit de la monarchie. Sur ce point, l’expérience de l’Angleterre, qui a mis en place une caisse d’amortissement (Sinking Fund) dès 1716, que William Pitt le Jeune a sérieusement revigorée en 1786 et soutenue durant les guerres révolutionnaires, n’est pas probante. Le gouvernement de Georges III a emprunté, d’une part, 874 millions de livres et remboursé, de l’autre, 284 millions de livres de capitaux d’une ancienne dette dont les intérêts étaient plus faibles que ceux nouvellement offerts. D’où, à l’instar de Terray en 1770, les vives critiques formulées en 1815 à l’encontre de la théorie de l’amortissement et suivies par la suppression du Sinking Fund. La résilience de la Grande-Bretagne suggère néanmoins que l’institution a joué un rôle primordial dans le maintien de la confiance dans les circonstances très difficiles de la Révolution et l’Empire31.

  • 32  Tim J. A. Le Goff, « Les caisses d’amortissement en France (1749-1783) », in L’Administration des (...)

43La caisse de Machault ne semble pas avoir eu d’effet durable sur le raffermissement du crédit. Dès les premiers bruits de guerre, les rentes de 1749 émises sur la caisse d’amortissement, dont le cours avait fluctué entre le pair et un léger bénéfice, ont coté à perte. À moins d’y lire l’effet d’une incertitude concernant la régularité des remboursements, cette réaction suggère que certains porteurs vendaient leurs titres en prévision d’une hausse du prix de l’argent et de l’opportunité de placements plus avantageux. La combinaison de ces deux réactions pourrait expliquer l’échec de deux emprunts à terme émis en 1757 et la décision du gouvernement de pallier le manque de fonds par l’émission de rentes viagères. L’effet de la suspension des caisses d’amortissement (1759, 1770) sur le crédit est en revanche plus net. Parmi les conséquences de la suspension de 1759, il faut souligner l’accumulation d’une dette flottante composée des coupons de remboursement des loteries et des emprunts à terme. N’ayant plus de fonds affectés à leur paiement, ces effets ont donné lieu à une intense spéculation qui a maintenu le coût de l’argent à un niveau très élevé pendant et après la guerre de Sept Ans. Pour Necker, qui avait vécu ces temps difficiles, l’emprunt viager était une réponse au problème des effets au porteur dont le discrédit aboutit à la suppression de la caisse de L’Averdy. Pour éliminer l’impact de ces titres sur le coût des anticipations des recettes fiscales, indispensables pour assurer la trésorerie du gouvernement, Terray résolut en effet de les geler par leur conversion en contrats perpétuels à 4 %. Cette banqueroute sonnait ainsi le glas des espoirs placés dans la politique d’amortissement de la dette perpétuelle mise en œuvre depuis Fleury. Au lieu de diminuer, son capital s’était accru : le milliard qui devait perdre le royaume s’élevait désormais à 1 268 millions32.

  • 33Compte général des revenus…, op. cit., et Compte-rendu au Roi, de mars 1788, et publié par ses ord (...)
  • 34  Joël Félix, « Les rapports financiers des contrôleurs généraux des finances. Deux rapports financi (...)

44À la veille de la Révolution, les anciennes dettes de Louis XIV et celles du système, en y comprenant les gages des offices (14 millions), n’entraient plus que pour à peine 15 % de celles de la France. Leur service annuel consommait à peine 7,5 % des recettes fiscales brutes (496 millions). Si le Trésor acquittait encore 20 des 25 millions d’intérêts du capital de la dette constituée à l’issue du second visa, en revanche il ne destinait plus que 466 235 livres d’intérêts au paiement des 13 millions de rentes viagères sur les aides et gabelles émises sous la Régence33. Vue sous cet angle, l’ambition d’Orry d’amortir les contrats sur l’Hôtel de Ville au denier 40 en les convertissant en rentes viagères ou en emprunts à terme se justifiait entièrement. Mais pour qu’un tel projet réussisse, il aurait fallu augmenter les recettes fiscales d’environ 10 % par an et, surtout, maintenir ce flux pendant de longues années. Or, l’expérience des caisses d’amortissement montrait que le roi, même en leur affectant des ressources fiscales, n’était pas en mesure de garantir le remboursement suivi des capitaux, et donc de réduire le prix de l’argent. La cessation des paiements, comme le notait Bertin, ne modifiait pas les données du problème : « L’argent et son intérêt, l’impôt et son recouvrement ont […] un niveau comme l’eau, ou les forces mouvantes, en sorte que ce que l’on gagne d’un côté on le perd nécessairement de l’autre »34.

Conclusion

45Malgré de réelles innovations, tant fiscales que financières, la monarchie française au xviiie siècle a donc largement échoué dans ses tentatives de financer la guerre sans mettre le pays en état de faillite. Dans un contexte d’exiguïté fiscale, les défauts de la Régence ont tué l’emprunt perpétuel, puis l’échec des caisses d’amortissement a entravé le développement des annuités à terme qui étaient particulièrement avantageuses pour le Trésor. Faute de pouvoir équilibrer le budget et mettre en œuvre un programme suivi de remboursement, le taux de rendement des anciennes dettes demeurait très élevé, habituellement supérieur au denier légal. Dans ces conditions, la hausse du prix de l’argent en temps de guerre, l’incertitude concernant la durée et l’issue du conflit, enfin la nécessité de financer les dépenses extraordinaires sans surcharger ou fâcher le contribuable ont forcé le gouvernement à emprunter sous la forme de rentes viagères, une forme de crédit assurément coûteuse, mais somme toute moins chère et plus efficace que les services des traitants de jadis. L’habitude du roi de payer régulièrement les intérêts de la dette, contrairement au remboursement des capitaux, jointe à l’offre de taux avantageux calés sur le marché de l’argent, suffisait à ouvrir les bourses des épargnants.

46Avec le recul, la capacité de la France de s’endetter sans offrir d’autres garanties que des assurances vagues concernant la santé financière du royaume semble aller à l’encontre du modèle de l’engagement crédible. Mais il ne faut pas oublier que l’investisseur français ou étranger avait peu d’opportunités de placements aussi avantageux que dans les fonds royaux. En outre, en dépit de ses faiblesses structurelles, la France demeurait la première puissance économique. Focaliser l’attention sur les banqueroutes, c’est oublier les contraintes formidables que faisait peser la répétition de longues guerres sur les sociétés d’Ancien Régime ainsi que leur capacité de résilience. Si les opinions demeuraient fortement polarisées, l’examen de la politique de la dette sous Louis XV et Louis XVI montre que les ministres en charge des finances ont constamment tiré les leçons du passé. Ce faisant, les crises de la dette ont alimenté d’intenses réflexions publiques sur les fondements de la stabilité financière, dont la substance est contenue dans les réformes soumises par Calonne aux notables et dans les débats de l’Assemblée constituante, mais dont les résultats durables se feront attendre jusqu’à la Restauration. Pour ces raisons, la naissance de la dette publique, qui est l’un des faits majeurs de la France du xviiie siècle, a puissamment contribué à la modernisation de ses institutions financières et politiques.

Notes

1De l’Administration des Finances de la France, vol. 3, 1784, p. 211.

2Opinions d’un créancier de l’État. Sur quelques matières de finance importantes dans le moment actuel, Londres, 1789.

3   David Hume, Essais…, Paris, Saillant, 1767, p. 164-165.

4   François Véron de Forbonnais, Recherches et considérations sur les finances de la France depuis l’année 1595 jusqu’à l’année 1721, Bâle, Frères Cramer, 1758, vol. 2. Les vues de Forbonnais ne sont pas incorrectes mais elles demeurent simplistes. Tim J. A. Le Goff, « How to Finance an Eighteenth-Century War », in W. M. Ormrod, Margaret Bonney and Richard Bonney (dir.), Crises, Revolutions and Self-Sustained Growth: Essays in European Fiscal History, 1130-1830, Stamford, Paul Watkins Publishing, 1999, p. 377-413.

5  D’Maris Coffman, Adrian Leonard, Larry Neal (dir.), Questioning Credible Commitment: Perspectives on the Rise of Financial Capitalism, Cambridge, Cambridge University Press, 2016, en particulier la contribution de James MacDonald, « The importance of not defaulting. The significance of the election of 1710 », p. 125-146.

6  Joël Félix, « The problem with Necker’s Compte-rendu au roi », in Julian Swann, Joël Félix (dir.), The Crisis of the Absolute Monarchy: From the Old Regime to the French Revolution, Londres-Oxford, British Academy/Oxford University Press, p. 107-125.

7  Joël Félix, « Nécessité et obéissance : Le Parlement de Paris et la critique de la raison d’État, 1741-1763 », in Alain J. Lemaître (dir.), Le monde parlementaire au xviiie siècle. L’invention d’un discours politique, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2010, p. 54 et « L’économie politique et la naissance de l’opinion publique », in Bertrand Binoche et Alain J. Lemaître (dir.), L’opinion publique dans l’Europe des Lumières : Stratégies et concepts, Paris, Armand Colin, 2013, p. 87-105.

8  Chevalier Hennet, Théorie du crédit public, Paris, Testu et Cie, Delaunay, 1816, p, 266.

9  Robert D. Harris, Necker: Reform statesman of the Ancien Regime, Berkeley, University of California Press, 1978.

10  Herbert Lüthy, La banque protestante en France : de la Révocation de l’Édit de Nantes à la Révolution, Paris, SEVPEN, 1959-1970, vol. 2 ; Pierre Hébrard, « Les tontines et rentes viagères de la monarchie française, de leur création sous Louis XIV à leur liquidation par la Convention nationale », thèse de l’EHESS sous la direction d’Hervé Le Bras, 2017, a cependant montré que, contre toute attente, plusieurs des demoiselles de Genève choisies pour leur longévité sont mortes jeunes.

11  John James Grellier, The terms of all loans which have been raised for the public service during the last fifty years, Londres, H. L. Galabin, 1799, p. 47.

12  Katia Béguin, Financer la guerre au xviie siècle : la dette publique et les rentiers de l’absolutisme, Seyssel, Champ Vallon, 2012.

13  Necker, De l’Administration des Finances…, op. cit., p. 207-208.

14  D’après Hennet, Théorie…, op. cit., p. 17 ; Paul-Edme Crublier de Saint-Cyran, Calcul des rentes viagères sur une et sur plusieurs têtes…, Paris, Cellot & Jombert, 1779.

15  Isaac Panchaud, Réflexions sur l’état actuel du crédit public de l’Angleterre et de la France, Paris, 1781, p. 44.

16Lettres du comte de Mirabeau sur l’administration de M. Necker, s. l, 1787 ; tableaux p. 35, 40 et 44.

17  Hennet, Théorie…, op. cit., p. 27.

18  BnF, Réponse de M. de Calonne aux observations du parlement sur le nouvel emprunt, décembre 1785, Gallica, https://catalogue.bnf.fr/ark:/12148/cb31900258x

19  P. Hébrard, « Les tontines… », op. cit., a calculé que l’emprunt viager n’était pas nécessairement plus onéreux au gouvernement lorsqu’il portait sur trois ou quatre têtes.

20Compte général des revenus et des dépenses fixes, Remis par M. le Premier Ministre des Finances à MM. du Comité des Finances de l’Assemblée nationale, Paris, 1789, p. 56.

21  Arthur Young, Voyages en France, pendant les années 1787, 1788, 1789 et 1790…, Paris, Buisson, 1794, 3 vol., t. 3, p. 343-344.

22  Conseil du roi, arrêt du 19 octobre 1728.

23  CAD, Mémoires et documents, France, 1266, Mémoire sans titre concernant la politique du gouvernement après la disgrâce de Le Peletier des Forts, 1er mars 1730.

24  Guy Antonetti, « Les manœuvres boursières du contrôleur général Le Peletier des Forts et la réglementation du marché des valeurs mobilières (1730) », Revue historique de droit français et étranger, 1984, p. 577-597 ; Joël Félix, « Modèles, traditions, innovations : Le Peletier des Forts et la renaissance de la finance sous le règne de Louis XV », in Anne Dubet, Jean-Pierre Luis (dir.), Les financiers et la construction de l’État : France, Espagne, xviie-xviiie siècles, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2011, p. 125-154.

25  Édit du Roy portant création de rentes viagères en forme de tontine, août 1734 ; Georges Gallais-Hamonno, Jean Berthon, Les emprunts tontiniers de l’Ancien Régime. Un exemple d’ingénierie financière au xviiie siècle, Paris, Publications de la Sorbonne, 2008.

26  CAD, Mémoires et documents, France, 1302, f. 86.

27  K. Béguin, Financer la guerre…, op. cit. ; Joël Félix, Finances et politique au siècle des Lumières. Le ministère L’Averdy, 1763-1768, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1999, consultable en ligne, https://books.openedition.org/igpde/1982.

28  Bibliothèque Mazarine, ms. fr. 2767, Observations sur les opérations de finance par le sieur Dufort de Lagraulet, année 1749, f° 8‑9.

29  Bibliothèque municipale de Poitiers, Fonds d’Argenson, Joseph Pâris Duverney, Mémoire sur différents moyens proposés pour rétablir les finances, non paginé.

30Idem, Joseph Pâris Duverney, Réflexions sur un projet de finances qui a pour objet le remboursement des capitaux dont l’État est surchargé, non paginé.

31  Eric Lyde Hargeaves, The National Debt, Londres, Frank Cass, 1966, p. 136.

32  Tim J. A. Le Goff, « Les caisses d’amortissement en France (1749-1783) », in L’Administration des finances sous l’Ancien Régime, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1997, p. 177-193 ; J. Félix, Finances…, op. cit.

33Compte général des revenus…, op. cit., et Compte-rendu au Roi, de mars 1788, et publié par ses ordres, Paris, Imprimerie royale, 1788.

34  Joël Félix, « Les rapports financiers des contrôleurs généraux des finances. Deux rapports financiers de Bertin à Louis XV », Études & Documents, VII, 1995, p. 527.

Table des illustrations

Titre Graphique 1. Taux d’intérêt de la dette anglaise (moyenne annuelle) et taux de rendement des rentes sur l’Hôtel de Ville
Crédits Sources : John James Grellier, The terms of all loans which have been raised for the public service during the last fifty years, Londres, H. L. Galabin, 1799, p. 47. Le taux de rendement des rentes sur l’Hôtel de Ville est déduit : au denier 40, de la dernière cotation de l’année dans les Petites Affiches, la Gazette du Commerce ou le Journal de Paris ; au denier 25, de la brochure d’Isaac Panchaud, Réflexions sur l’état actuel du crédit public de l’Angleterre et de la France, Paris, 1781.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6092/img-1.jpg
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Titre Graphique 2. Charge annuelle (livres tournois) pour le Trésor royal d’un emprunt de 125 millions en fonction du type d’emprunt émis
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6092/img-2.jpg
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Titre Graphique 3. Cotation (livre tournois) et taux de rendement (%) de l’action de la Compagnie des Indes, 1725‑1751
Crédits Source : André Morellet, Mémoire sur la situation actuelle de la Compagnie des Indes, Paris, Desaint, 1769.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6092/img-3.jpg
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Titre Tableau 2. Résultats des principaux emprunts à terme, 1746‑1757
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6092/img-4.png
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Titre Graphique 4. Évolution du taux de rendement des rentes perpétuelles au denier 40 et 25, et du taux de l’escompte
Crédits Sources : sauf exception, le cours des rentes au denier 40 est celui de la dernière cotation de l’année et pris dans les périodiques du temps Journal de Paris, Petites Annonces, Gazette du commerce ; le taux de l’escompte est pris de Thomas Luckett, Credit and commercial society in France, 1740-1789, Princeton, Princeton University, 1992, p. 224-225.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/6092/img-5.jpg
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Auteur

Professeur d’histoire moderne à l’université de Reading (Grande-Bretagne), Joël Félix est spécialiste des questions financières et politiques sous l’Ancien Régime, il est l’auteur de Finances et politique au siècle des Lumières. Le ministère L’Averdy, 1763-1768, Paris, Comité pour l’Histoire économique et financière de la France, 1999 et de Louis XVI et Marie‑Antoinette. Un couple en politique, Paris, Payot, 2006. Avec Julian Swann il a dirigé le volume The crisis of the Old Regime, Oxford University Press, British Academy, 2013 et, avec Anne Dubet, The War within: Private interests and the Fiscal state in Early-Modern Europe, Palgrave Macmillan, 2018. Son prochain livre, The Fiscal Origins of the French Revolution, doit paraître en 2020.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2019

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