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Les crises de la dette publique

 | 
Gérard Béaur
, 
Laure Quennouëlle-Corre

Introduction générale

Gérard Béaur et Laure Quennouëlle-Corre

Texte intégral

  • 1  Jean Andreau, Gérard Béaur et Jean-Yves Grenier (dir.), La dette publique dans l’histoire, Paris, (...)

1En 2001, la direction du Centre de recherches historiques (CRH) décida de consacrer ses Journées, alors bisannuelles, à la dette publique dans l’histoire et d’organiser un colloque sur cette question sous l’égide du Comité pour l’histoire économique et financière de la France (CHEFF). À cette époque, choisir un tel objet comme champ d’investigation présentait une certaine originalité et ne revêtait nulle urgence. Pourtant, le livre1 qui sortit de cette rencontre scientifique et qui parut 5 ans plus tard dans la collection du CHEFF fut rapidement épuisé. Il fallut le rééditer tant il suscitait l’intérêt et répondait à un vrai besoin, surtout après 2008.

  • 2  Séminaire organisé par Gérard Béaur et Laure Quennouëlle-Corre, ainsi que par Jean Heffer, Tim Le  (...)
  • 3  Jean Andreau, « Existait-il une dette publique dans l’Antiquité romaine ? », in J. Andreau, G. Béa (...)
  • 4  Gérard Béaur, « Le long passé de la dette publique », Le Monde, 14-15 août 2011 ; « La dette publi (...)

2Aujourd’hui, le Comité pour l’histoire économique et financière de la France nous donne l’occasion de revenir sur la question de la dette publique avec ce nouveau livre, qui ne s’inscrit qu’à la marge sur les traces de son prédécesseur. Fruit de deux années de séminaires mensuels organisés dans le cadre de l’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE) à Bercy, il rompt évidemment avec la problématique centrale qui animait l’entreprise précédente2. Entre-temps, le problème de la dette publique est en effet devenu d’une actualité brûlante. La crise des subprimes est passée par là, avec le maelstrom qu’elle a entraîné sur le terrain bancaire, financier, économique, mais aussi social et politique. Il y a près de 20 ans, nous nous posions une question simple : peut-on concevoir des sociétés sans dette publique ? Un État peut-il survivre sans dette publique ? À l’intuition de Jean Andreau, père de cette problématique, il fallait répondre en multipliant les angles d’approche. L’Empire romain, qui n’a pas connu de dette publique, était-il une exception3 ? Ou bien la dette publique était-elle une création récente ? Vingt historiens de l’Antiquité, du Moyen Âge, des Temps modernes, de l’époque contemporaine, de l’Europe, mais aussi issus des aires culturelles (Asie, Amérique), s’efforcèrent d’apporter une réponse à cette question. De leurs contributions est issue une série de conclusions qui apportent beaucoup à notre connaissance de ce phénomène économique. Il est clair aujourd’hui que le berceau de la dette publique se situe en Italie, même si les cités grecques en avaient connu un embryon. Confrontés aux besoins d’argent de leurs cités engagées dans des guerres incessantes, les banquiers italiens imaginèrent alors d’emprunter avec un système souple de titres négociables sur le marché – même si les abbayes anglaises en avaient, de leur côté, réalisé une expérimentation. En Italie, il fallait bien trouver un système de financement qui permette de contourner le prélèvement fiscal et d’engager des mercenaires. Le modèle de la dette publique prospéra rapidement en Europe, avant de se répandre partout dans le monde. En France, c’est sans doute à François Ier que l’on doit une vraie dette publique, même si une dette d’État existait déjà dès Saint Louis et Philippe le Bel. En réalité, peu d’États ont pu dès lors se passer de ce financement. Même la jeune République américaine, soucieuse de ne pas léguer un arriéré aux générations futures, ne put esquiver d’y recourir à la suite de la guerre de Sécession. Peut-on imaginer des États qui fonctionneraient sans aucune dette publique4 ?

3Aujourd’hui, « dette publique » rime avec « crise », et ce sont les crises de la dette publique qui focalisent l’attention. Le jour où la banque Lehmans Brothers s’est effondrée a changé la face du monde. La crise de la dette est devenue un « topos » et une obsession qui ont ouvert la porte à toutes les interprétations et donné de l’espace à tous les travaux savants qui parcourent cette question. Analyses, tribunes, débats pullulent depuis lors dans les médias comme dans les rencontres académiques, tandis que les agences de notation ont pris la place de la Pythie sans avoir besoin de faire le voyage jusqu’à Delphes. Il s’est donc agi pour nous d’en prendre acte et de définir un nouvel agenda censé répondre aux exigences de notre société. Et il nous a semblé que les historiens étaient particulièrement bien armés pour éclairer un tel problème. Ne disposent-ils pas d’un vaste champ expérimental, de terrains d’enquête concrets, susceptibles d’autoriser les comparaisons dans le temps et dans l’espace ? Au-delà des variations fortes du contexte dans lequel leurs observations s’insèrent, en s’appuyant sur des faits, leurs constats ne peuvent-ils pas ainsi entrer en résonance avec les théories ou les faits énoncés ou révélés par les économistes et les sociologues, ouvrant ainsi la voie à un véritable dialogue pluridisciplinaire ?

  • 5  Sur Law, voir notamment Antoin E. Murphy, John Law: Economic Theorist and Policy-maker, Oxford, Ox (...)

4Les 21 historiens dont les textes ont alimenté ce recueil ont donc relevé le défi. Ils ont entrepris de formuler leur expertise et de nous donner leur version des crises de la dette qui ont émaillé l’histoire des États ainsi placés sous leur scalpel. Ont été ici sélectionnés les travaux qui renouvelaient les approches sur des crises de dette comme l’expérience de Law5, revisitaient des périodes pourtant déjà bien connues comme celle de l’Allemagne de Weimar ou la crise de la Barings en Argentine.

5En apportant un éclairage nouveau sur une vingtaine d’expériences de crises de la dette publique étalées sur trois siècles, ce volume espère apporter sa pierre à l’édifice. Loin d’être exhaustif, l’ouvrage a vocation à éclairer d’un jour nouveau des crises de dette publique passées, en mettant l’accent sur plusieurs points communs à des expériences issues de périodes différentes, de pays ou de continents divers (Europe, Amériques, Afrique). Nous avons renoncé à explorer les défaillances de la gestion de la dette dans la très longue durée pour resserrer notre questionnaire sur le plan temporel et nous limiter aux trois siècles qui courent du début du xviiie siècle jusqu’à une période récente. Trois questions ont alors émergé :

  • Quels sont les processus qui ont conduit à une montée inexorable de la dette publique ?

  • Comment les États ont-ils pu y faire face, en gérer les dérives et l’éviter ?

  • Quels ont été les moyens déployés pour sortir de l’état de crise, c’est-à-dire réduire le déficit, le service de la dette et le niveau d’endettement lui-même ?

6Lors du séminaire organisé sur ce sujet de la crise de la dette, nous avions laissé « carte blanche » aux intervenants, la seule consigne étant de délivrer de nouvelles approches ou des travaux non publiés sur un sujet maintes fois revisité par les historiens et les économistes depuis la crise de la dette de la zone euro en 2010. Ainsi, alors que certains d’entre eux s’intéressent à des évolutions séculaires, d’autres se penchent sur des moments de crise aigües ; de même, tandis que des historiens cherchent à décrire les causes de surendettement, des économistes s’attachent aux conséquences ou aux politiques menées. Les approches divergent aussi selon que l’on se penche sur les emprunteurs ou sur les prêteurs, sur les aspects proprement financiers ou sur les dimensions diplomatiques ou politiques. Nous avons donc organisé l’ouvrage selon les thèmes qui nous semblaient les plus saillants dans les 21 contributions retenues.

7La première partie, « Surendettement chronique », montre que certains États restent dans un surendettement, certes relatif mais récurrent, qui oblige les gouvernants à chercher des solutions plus ou moins pérennes sur la moyenne ou longue durée. Les quatre articles de cette partie étudient le phénomène aux xviiie, xixe et xxe siècles, dans trois pays européens : la France, l’Espagne et l’Italie.

8La deuxième partie, « Surendettement lié à la guerre », propose également des études sur l’Europe depuis le xviiie siècle, mais cette fois en expliquant que si ces États ont dû certes s’endetter pour faire face à des conflits, ils ont toutefois réussi à sortir d’un endettement excessif. L’idée est ici que, contrairement à ce qui est évoqué dans la première partie, l’endettement est considéré comme une conséquence directe et conjoncturelle d’une guerre, en Suède, en France et en Allemagne.

9La troisième partie, « Faire défaut », met l’accent sur les cas finalement assez répandus – mais méconnus – de défauts de dette, qu’ils soient partiels, cachés ou avoués. Cette partie s’appuie sur deux exemples historiques de l’époque moderne et contemporaine :

  • elle se concentre d’abord sur la France de l’époque moderne :

    • d’une part, en revisitant la résorption de la dette laissée par Louis XIV entre 1715 et 1726, une période charnière, avec l’émergence d’un marché de capitaux rendant la dette publique plus liquide et plus facile à placer,

    • d’autre part, en analysant les causes de l’endettement de la France depuis 1724 jusqu’à la Restauration ;

  • elle met également au jour les défaillances des gouvernements espagnols successifs et les procédés qu’ils ont utilisés pour se défaire de leur dette depuis le début du xixe siècle jusqu’à aujourd’hui.

10La quatrième partie, « La dette au cœur des relations internationales », donne à réfléchir sur une articulation complexe. Si la dette est parfois liée à une domination économique et monétaire, comme celle de l’Argentine au xixe siècle, elle peut aussi être un élément de négociation diplomatique ou encore être cause d’ingérence de la part d’institutions internationales. Des cas divers, qui touchent tous les continents et des époques bien différentes en termes de mondialisation et d’internationalisation de la dette, illustrent malgré tout le lien de dépendance institué par des emprunts extérieurs.

11La cinquième et dernière partie, « Gérer au mieux sa dette », termine sur une note plus positive ces études sur la dette publique : oui, il existe bel et bien des exemples de dettes publiques bien gérées. L’ouvrage renseigne ainsi sur des cas très divers, depuis l’Angleterre du xviiie siècle jusqu’à la République fédérale d’Allemagne, en passant par la Russie et l’Autriche impériale de la période moderne. Les débats politiques qui entourent la dette peuvent aussi s’avérer fédérateurs pour l’affirmation d’un régime politique, comme le montrent les cas américain et allemand.

12Si, d’une part, on peut être dubitatif quant aux explications quantitatives de très long terme et si, d’autre part, la contextualisation des faits reste un élément d’analyse majeur pour les historiens, des pistes de réflexion et des traits communs à toutes ces crises peuvent toutefois être avancés à partir des travaux qui sont ici présentés. Les crises de la dette publique ont des causes multiples et parcourent l’histoire de presque tous les pays du monde.

13Chemin faisant, à travers le prisme offert par les cinq angles d’approche qui constituent l’armature du livre, il est possible d’esquisser des éléments de réponse aux trois grandes questions qui ont été posées initialement : comment entrer dans la crise ? Comment l’éviter ou la gérer ? Comment en sortir ?

I. Pourquoi l’endettement public devient‑il une source de financement ? Comment les États entrent‑ils dans une spirale d’endettement ?

  • 6  Chiffres publiés par le FMI en avril 2018.

14Actuellement, le niveau de la dette à l’échelle mondiale est de 237 000 milliards de dollars6. Cette somme colossale, vertigineuse, masque d’énormes disparités entre les États et une capacité inégale à affronter cette charge. La Chine et le Japon, qui ne sont pas considérés comme des pays à risque, affichent par exemple des taux d’endettement de l’ordre de 250 % du produit intérieur brut (PIB). À partir de quand ce passif peut-il devenir grave et faire basculer dans ce que nous appelons une crise ? Ce moment est d’autant plus difficile à identifier que le surendettement intervient généralement au terme d’un long processus. Dans ces conditions, quels sont les critères qui permettent de dire que la ligne jaune a été franchie ? Quel crédit doit-on accorder aux agences de notation, et quel crédit les créanciers leur accordent-ils ? Faut-il lier plus étroitement la question au déficit du budget, au volume de la dette ou à la charge des intérêts ?

15La première difficulté est donc de définir le surendettement. À partir de quelle mesure, de quel niveau, un endettement devient-il insoutenable ? Le ratio dette publique/PIB a fait long feu : dorénavant, le niveau d’endettement ne suffit plus à donner l’alerte ; s’y ajoutent pêle-mêle le niveau de déficit structurel, la dépendance aux marchés internationaux, ou encore le niveau des taux d’intérêt, qui joue sur le montant du service de la dette…

16Lorsque l’on regarde dans le rétroviseur, force est de constater que le surendettement était jusqu’alors identifié de manière un peu intuitive. Notion récente et toute relative, il peut en fait se définir comme une situation financière qui n’est plus supportable par un royaume, un pays, une fédération, etc., en raison de facteurs extrêmement variés :

  • soit du fait de l’incapacité de l’emprunteur à honorer ses remboursements ou le service de la dette ;

  • soit en raison des conséquences prévisibles, ou perçues comme telles, sur l’économie et la société.

17À des facteurs purement financiers et techniques (déficit budgétaire accru, dette flottante trop importante) qui inquiètent les marchés se greffent des risques politiques (conflit, révolution) et/ou monétaires (hausse de taux d’intérêt, inflation), qui provoquent des sentiments d’incertitude et détournent les marchés financiers de l’emprunteur. Si le surendettement est perçu comme tel, il se transforme en crise de la dette. Mais il peut être larvé, occulté ou se maintenir de manière récurrente à la limite de la soutenabilité, comme ce fut le cas pour l’État italien, souvent prisonnier de la trappe de la dette.

  • 7  Carmen A. Reinhart et Kenneth S. Rogoff, Cette fois c’est différent. Huit siècles de folie financi (...)

18L’incapacité de l’État à faire face à ses engagements à court terme peut alimenter des « crises de liquidités » qui risquent de dégénérer en « crises de solvabilité » (T. Le Goff). De fait, il y a crise quand il devient impossible ou prohibitif de se refinancer auprès de créanciers inquiets et récalcitrants. Cela signifie que l’État n’a plus guère de marge de manœuvre pour rembourser les prêteurs et/ou trouver du crédit. En construisant une chronologie des crises de dette, Reinhart et Rogoff7 ont montré que cette situation n’était pas si rare, en mettant notamment l’accent sur les nombreux défauts qui émaillent l’histoire des États, avec son lot de « serial defaulters », coutumiers du fait. Il s’agit là, toutefois, de situations extrêmes, tout surendettement n’aboutit pas forcément à un défaut. Les États peuvent ainsi obtenir des accommodements avec les créanciers, ou encore mettre en œuvre des procédés de contournement ou de camouflage.

  • 8  Maurice Aymard, « En guise de conclusion », in J. Andreau, G. Béaur, J.-Y. Grenier (dir.), La dett (...)
  • 9  C’est par exemple le cas de la France au sortir de la Première Guerre mondiale, qui affichait un t (...)
  • 10  Sur la crise financière dans les dernières années du règne de Louis XIV, Alain Guery, « Les financ (...)

19La première explication à cette position critique – la plus courante – est le financement de conflits, qui appelle un effort budgétaire que l’impôt ne suffit pas ou plus à fournir. L’Europe en a donné maints exemples, depuis l’époque moderne jusqu’au siècle dernier. Si le phénomène est bien connu pour le xviiie siècle, le constat reste valide au xxe siècle, au moins jusqu’à la guerre du Vietnam. En cela, on peut dire que la dette est « la fille de la guerre »8. Un conflit crée ou creuse le déficit et provoque mécaniquement la progression du niveau de dette publique (T. Le Goff) ; plus encore que la guerre elle-même, la sortie de guerre, en cas de défaite et même en cas de victoire9, peut elle-même accroître le montant de la dette. Non seulement un conflit militaire coûte cher, mais il est encore devenu de plus en plus onéreux avec le temps. Les hostilités nécessitent non seulement des dépenses élevées, mais un financement immédiat. Il est donc difficile d’exiger un surcroît d’impôt aussi fort de la part des contribuables, et plus complexe encore de faire rentrer aussi rapidement les prélèvements correspondants. Pour peu que l’impôt rentre mal (par l’incurie de l’appareil étatique, la grève, voire la révolte des contribuables, ou tout simplement par leur appauvrissement engendré par une dépression économique10), on peut se retrouver dans une impasse (S. Guerre). Lorsque les rentrées d’impôts ne suffisent plus, il faut alors changer de mode de financement et passer par le crédit – une solution que l’Autriche, la Russie ou la Suède expérimentèrent au fil du xviiie siècle. Même en Angleterre, à partir de la guerre de la Ligue d’Augsbourg et, plus encore, de la guerre de Succession d’Espagne, la dette publique explosa pour atteindre des niveaux impressionnants (A. Murphy). Alors que l’Allemagne impériale finança ses dépenses militaires en 1914-1918 en grande partie par l’emprunt et par la monétisation de sa dette, ses choix financiers conduisirent, plus que les exigences des réparations du traité de Versailles, à l’hyperinflation dans l’après-guerre (M. Spoerer).

20Au fil des siècles, les racines des crises de la dette ont changé en même temps que de nouveaux principes en ont modifié les contours. Nous nous devons donc de mettre l’accent sur ces changements.

21Depuis la fin du xixe siècle, la substitution d’un État-providence à un État-guerrier, pour parler court, en fut le premier signe. Les dépenses sociales ont grimpé à la verticale un peu partout, provoquant un accroissement régulier des dépenses publiques. Aujourd’hui, alors que la dette publique explose et que de nombreux États sont surendettés, ce n’est pas tant la guerre qui plombe leurs finances que les dépenses :

  • d’une part, de l’État-providence dans les domaines sociaux ;

  • d’autre part, de ce que nous appellerons par commodité un « État-pompier », fondé dans certains pays à intervenir de plus en plus couramment pour soutenir l’activité économique et les entreprises en difficulté.

22Parmi les 17 000 milliards de dollars de la dette américaine, on peut ainsi estimer que 10 % seulement proviennent de l’engagement américain en Irak et en Afghanistan.

23Les liens entre les marchés des capitaux et la dette sont sans doute plus précoces et plus intenses qu’on ne l’imaginait, mais ils sont plus forts que jamais depuis les années 1980. Dans la vague libérale qui a succédé aux politiques keynésiennes, la remise en question du rôle de l’État dans les économies s’est accompagnée d’une diminution des prélèvements obligatoires (excepté en France) et d’une augmentation des dettes publiques. Dans le même temps, pour financer les déficits budgétaires croissants des pays industrialisés, la libéralisation et le décloisonnement des marchés de capitaux ont favorisé le recours à l’endettement public, tandis que la révolution technologique a permis une accélération de la mondialisation et de la volatilité des flux de capitaux.

24Néanmoins, au-delà de ces changements de contexte d’une époque à l’autre, certaines lignes de force se dégagent. Le financement par la dette reste ainsi possible tant que les créanciers estiment que l’État reste solvable, tant qu’ils calculent que le crédit accordé est rentable, tant qu’ils ne trouvent pas ailleurs de placements plus profitables, ou aussi longtemps qu’ils ne décident pas de sanctionner un État pour des raisons politiques.

25Il est bien clair que la souscription des emprunts et donc le succès d’une émission dépendent étroitement de ces paramètres. La confiance envers la crédibilité du gouvernement anglais et sa ferme volonté d’honorer ses obligations financières ont en effet fondé le succès de la gestion de la dette anglaise (A. Murphy). Le financement de la dette d’État est donc, de fait, tributaire du marché de l’argent (J. Félix) – et non seulement de l’abondance des capitaux disponibles, mais aussi du coût du crédit et des taux ordinairement pratiqués, voire de la concurrence des pays étrangers également en situation de débiteurs.

  • 11  Michel Bruguière, La première Restauration et son budget, Genève, Droz, 1969.

26Inversement, la perte de confiance envers la solidité du crédit public peut gripper le système. Il en fut ainsi après Waterloo, lorsque le gouvernement de la Restauration ne trouva plus les ressources nécessaires pour financer ses dépenses, et notamment les indemnités de guerre demandées par les Alliés (F. Démier)11. L’argent ne manquait pas et la France s’acquitta ainsi de ses dettes – comme elle le fit à nouveau en 1870, dans des conditions relativement similaires à l’égard de son vainqueur, l’Allemagne. Il ne suffit donc pas que les capitaux soient disponibles, encore faut-il que les détenteurs de capitaux acceptent de les mettre à disposition.

27Dans le présent ouvrage, plusieurs exemples donnent une autre dimension à la naissance de l’endettement public : il s’agit du besoin de capitaux qui se fait sentir lors de l’entrée d’un pays dans une phase de développement économique, dans la croissance au sens moderne du terme, voire dans le capitalisme. La Grande-Bretagne ouvrit le bal au xviie siècle, suivie par la monarchie française, les Habsbourg puis la Russie tsariste. L’appel à l’emprunt se conjugua aussi avec la marche vers l’unité nationale et avec la naissance des États (en Italie et aux Amériques, par exemple). On lui retrouve une certaine consanguinité avec la constitution d’un État fort, qui s’appuie sur sa légitimité politique pour emprunter. La dette peut devenir un élément fondateur des États modernes.

28À l’issue de la guerre de Sécession, la dette publique devint ainsi le symbole du rôle central du nouvel État fédéral dans l’économie nationale et elle fit partie des sujets débattus âprement lors des élections les plus disputées (N. Barreyre). Elle s’invita également dans le débat démocratique en RFA dans les années 1970, lorsque l’endettement public augmenta du fait de la crise économique et fut présenté comme un moyen de consolider la démocratie, puis comme un danger pour une démocratie menacée par un surinvestissement de l’État et la faillite économique. Le débat sur la dette se trouva ainsi profondément lié en Allemagne à la question de la stabilisation de la démocratie (M. Dubois).

II. Comment gérer la dette et éviter le surendettement ?

  • 12  Pour l’Amérique latine, Carlos Marichal, A Century of Debt Crises in Latin America: From Independe (...)

29Si certains empires ou certains pays ont effectivement sombré dans un surendettement chronique qui, souvent, les conduisit fatalement au défaut12, les solutions qui y ont été apportées ont divergé. Ainsi, alors que certains (tels que la Grande-Bretagne et l’Autriche) réussirent à surmonter leur fort endettement, d’autres y parvinrent difficilement, au prix de crises financières, sociales et économiques : la France de Louis XIV et l’Allemagne de Weimar en sont les exemples les plus connus. Pour cette dernière, les effets conjugués de la réforme monétaire de 1923-1924, qui réduisit la dette impériale, et de l’annulation quasi totale des réparations après le moratoire Hoover permirent à l’Allemagne d’alléger considérablement sa dette publique (M. Spoerer). En Italie, depuis l’unification nationale, les divers gouvernements qui se sont succédé sous des époques marquées par le libéralisme constitutionnel, le fascisme ou la démocratie républicaine ont maintenu, ou subi, des niveaux élevés de la dette de l’État (G. Conti).

30D’autres éléments – conjoncturels, politiques, voire culturels – entrent également en ligne de compte, qui seront évoqués au fil de ces pages.

31Les solutions les plus simples pour éviter le surendettement consistent :

  • soit à ne pas emprunter (ou le moins possible) ;

  • soit à s’employer à rembourser le capital de la dette.

32On sait toutefois qu’une alternative existe : refuser de payer, faire défaut, quelles qu’en puissent être les conséquences à terme.

A. Le refus d’emprunter

  • 13  Parmi toutes les références citées par Anne Murphy, Peter G. M. Dickson, The Financial Revolution (...)

33On sait que Napoléon n’aimait pas la dette ; lors de sa chute, la dette publique française était ainsi extrêmement modeste (F. Démier), surtout si on la compare à celle, abyssale, de l’État anglais (peut-être 250 % du PIB). Il est donc tentant de penser qu’un État peut se financer uniquement ou largement par le seul prélèvement fiscal et qu’il peut donc échapper à la dette. Si cela est concevable, force est de constater que ce n’est pas l’État endetté jusqu’au cou, l’Angleterre, qui fut le perdant de ce conflit interminable avec la France. Il y est parvenu grâce à un mode de gestion de la dette particulièrement efficace13 – même si Anne Murphy bat en brèche l’idée que tout était écrit d’avance et que tout fut aussi facile qu’on a tendance à le croire. Il fallut bien accroître la pression fiscale et consentir des taux d’intérêt élevés dans des cas graves. Cependant, quels que fussent les épisodes délicats traversés par les finances anglaises, en lien avec des phases d’incertitudes politiques, voire économiques ou militaires, la crédibilité de l’État assura progressivement la confiance des créanciers.

B. Le remboursement du capital de la dette

  • 14  Sur le déficit chronique de l’Autriche et la résilience de la monarchie, Jean Bérenger, Les Habsbo (...)

34En réalité, il n’était guère possible de se dispenser de la dette en cas d’urgence ou de dépression économique. Face à la montée des dépenses à engager, les États durent progressivement se résigner à se tourner vers un financement à crédit ; la Suède, la Russie, l’Autriche ont illustré cette évolution14 en faisant appel à des intermédiaires qui avançaient l’argent nécessaire, quitte à ce que ces derniers en tirent un solide bénéfice. Ainsi les Habsbourg utilisèrent-ils massivement le crédit juif dans la première moitié du xviiie siècle, et par la suite également – à un moindre degré il est vrai. Il fallait de toute façon consentir des avantages importants aux créanciers en termes de taux de crédit et leur concéder des garanties ; en outre, il était usuel d’assigner des recettes fiscales ou d’attribuer en compensation des privilèges commerciaux ou miniers au paiement des annuités ou au remboursement de l’emprunt. Ceci était aussi vrai en Espagne, avec les juros et les asientos, que pour les Habsbourg, qui aliénaient les revenus du cuivre ou du mercure de Silésie. L’inconvénient était que l’on réduisait ainsi les revenus de l’État, et que l’on risquait donc de creuser le déficit.

  • 15  Piero Tedde de Lorca, « Los vales reales y las finanzas de la monarquía española (1780-1808) », in(...)

35Pour réduire la dette, ou tout simplement pour couvrir les dépenses courantes, les États firent flèche de tout bois, utilisant la dette flottante, la dette à long terme, voire les avances de la banque centrale quand elle vit le jour. L’émission de billets a constitué un premier volet de cette politique : sous forme d’assignats, de vales reales15 ou sous d’autres noms encore, elle permettait en effet de payer les créanciers. Elle n’était cependant pas sans danger. Des émissions désordonnées créaient ainsi de l’inflation et une hausse des prix, tandis que le cours de la monnaie-papier fléchissait, quand il ne s’effondrait pas (N. Platonova, E. García Guerra).

  • 16  Katia Béguin, Financer la guerre au xviie siècle. La dette publique et les rentiers de l’absolutis (...)
  • 17  François R. Velde et David R. Weir, « The Financial Market and Government Debt Policy in France, 1 (...)

36La dette pouvait également être consolidée sous forme de rentes, soit à terme (ce qui est classique), soit perpétuelle, voire viagère. Dans le cas de la dette perpétuelle, le capital n’était pas destiné à être remboursé, donc la question de son remboursement ne se posait pas, tandis que les titres circulaient et alimentaient un marché16. Le risque était évidemment de continuer à emprunter en chargeant de plus en plus le service de la dette jusqu’à ce qu’il devienne insupportable. L’alternative que représentaient les émissions de titres de rente viagère était particulièrement appréciée des créanciers au xviiie siècle et la monarchie française en fit un usage intensif – sans que l’opération soit, pour autant, aussi désavantageuse pour lui qu’on le croit généralement (J. Félix)17.

  • 18  François R. Velde, « The Life and Times of Nicolas Dutot », Journal of the History of Economic Tho (...)
  • 19  Sur le South Sea Bubble, voir les références citées par Anne Murphy dans cet ouvrage, note 1 de sa (...)
  • 20  Tim J. A. Le Goff, « Les caisses d’amortissement en France (1749-1783) », in L’Administration des (...)

37La création d’une banque indépendante telle que la Banque d’Angleterre ou la Banque de Vienne, fut une solution pour « sanctuariser » la dette. Dans ce registre, des émules eurent un sort moins heureux et déclenchèrent de terribles banqueroutes, comme celle de la banque de Law18 ou celle de son symétrique anglais, la Compagnie de la mer du Sud19. En France, la Caisse d’amortissement – ou plutôt les caisses d’amortissement créées à l’issue de chaque conflit au xviiie siècle20 – et la Caisse d’escompte (T. Le Goff) participèrent de cette volonté de se débarrasser de la dette. Elles connurent également des succès variables, avant que la Caisse d’amortissement instaurée par la Restauration ne connaisse un meilleur sort et ne rétablisse une confiance passablement ébranlée par les épisodes antérieurs.

38Une alternative consiste à se procurer les fonds nécessaires, surtout en cas de conflit, en mobilisant des subsides issus de pays étrangers :

  • soit sous la contrainte. La Suède ne finança-t-elle pas ainsi la grande guerre du Nord sur le dos des Saxons, des Polonais et des Russes (P. Ericsson et P. Winton) ? Il est bien connu que les pays « libérés » par les armées françaises au moment des guerres révolutionnaires acquittèrent des sommes considérables qui contribuèrent notablement au financement de la Convention et du Directoire ;

  • soit de manière volontaire. Le recours à la banque (juive en Autriche mais anglaise ailleurs, ou encore génoise, et surtout hollandaise) fut systématique, en usant de l’entregent de médiateurs et en s’appuyant sur des réseaux solides. Le soutien de l’Angleterre à l’Autriche, et cela dès la guerre de Succession d’Autriche, mais aussi à la Suède dès la guerre de Sept Ans, ou à la Russie durant les French Wars, explique en partie la résilience financière de tous ces pays. Même l’Espagne, qui privilégia pendant longtemps l’appel au financement intérieur, se résolut à recourir aux créanciers hollandais après la guerre de Sept Ans (E. García Guerra). En retour, ce soutien contribua à justifier la dépendance politique envers l’État bienfaiteur et mit l’emprunteur à la merci des banques des pays étrangers.

III. Sortir du surendettement

39Qu’il s’agisse d’un monarque ou d’un gouvernement républicain ne pouvant plus faire face à ses remboursements, le décideur politique dispose en théorie de plusieurs moyens de régler la crise, souvent évoqués au fil des chapitres :

  • le défaut (la « banqueroute des deux tiers » en 1797) ;

  • l’inflation (sous l’Espagne franquiste) ;

  • la levée d’impôts ;

  • la consolidation de la dette flottante (celle de la dette suédoise au xviiie siècle) ;

  • la conversion des emprunts (cas de la France au xixe siècle) ;

  • la croissance économique enfin, qui est aussi, avec le temps, l’une des voies les plus vertueuses pour résorber la dette (la France des Trente Glorieuses).

  • 21  Rappelons que le concept de « dette odieuse » fut formulé en 1927 par Alexander Sack, un juriste r (...)

40Tous ces moyens ont été peu ou prou utilisés au fil des siècles par les gouvernants, autour du monde, aux fins de surmonter le surendettement. Parfois ils n’y parvinrent pas, et firent alors défaut ; parfois encore, ils refusèrent d’assumer les dettes passées, comme celles du régime tsariste après 191721 (A. Straus).

  • 22  Voir aussi Francisco Comín, « Default, rescheduling and inflation: Public debt crises in Spain dur (...)
  • 23  Visa : inventaire des titres détenus par les créanciers pour réduire la valeur de ceux qui sont co (...)

41Certains États naviguèrent d’un surendettement à un autre, tel l’État espagnol, dont nous avons évoqué les nombreuses mésaventures à la suite de Francisco Comín22. De fait, les États ont rarement payé l’intégralité de leurs dettes. Dans un passé pas si lointain, les spoliations, les confiscations et les exactions au détriment des créanciers ont été monnaie courante. Il suffisait de revenir sur les abus des prêteurs et de les condamner pour leurs malversations ou extorsions. Ainsi, en France, en 1716, la Chambre de justice et le premier visa23 qui fut alors institué entreprirent de sanctionner les gens d’affaires, les comptables, les banquiers et les fournisseurs afin de réduire le poids d’une dette publique colossale engendrée par les guerres louis-quatorziennes. Après l’échec de Law, un nouveau visa permit de réduire la dette au détriment des créanciers (F. Velde). Les Habsbourg de leur côté ne se privèrent pas d’oublier leurs engagements à l’égard de leurs créanciers, notamment à l’égard de la banque juive, qu’ils avaient pourtant largement sollicitée (J. Bérenger). En Espagne, les Bourbons pratiquèrent une politique de réduction autoritaire de la charge de la dette, de sorte que si l’État espagnol était de plus en plus endetté, le service de la dette restait modeste au début du xixe siècle.

  • 24  Marie-Laure Legay, La Banqueroute de l’État royal. La gestion des finances publiques de Colbert à (...)

42Les restructurations de dette, les défauts de paiement, les « banqueroutes », que l’on présente hardiment comme des événements épouvantables, ne furent pas rares24. Parmi ces « banqueroutes », celle des « deux tiers » initiée par le Directoire est restée célèbre, puisqu’elle permit de rayer d’un trait de plume – pour présenter les choses simplement – les deux tiers de l’endettement du régime révolutionnaire.

  • 25  Patrice Baubeau et David Le Bris, « La ive République » et « La Seconde Guerre mondiale : les coût (...)
  • 26  Selon l’expression célèbre de Keynes dans la Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la m (...)

43En fait, les États ont bien plus souvent esquivé le remboursement de leurs créanciers par une méthode plus douce et plus insidieuse : l’impôt inflationniste. Il en fut ainsi avec les assignats pendant la Révolution, et le gouvernement espagnol usa du même procédé au xviiie siècle. Au sortir de la Grande Guerre, en France à nouveau, une hausse des prix de 40 % en 1920 arrangea bien les affaires de l’État et des débiteurs. Après la Seconde Guerre mondiale, on loua l’habileté de la politique de reconstruction telle qu’elle fut alors conduite dans le pays, mais c’était oublier que ce redressement s’effectua au prix d’une forte inflation25. La hausse des prix fut en effet spectaculaire, avec 48 %, 52 %, 50 % et 59 % respectivement en 1945, 1946, 1947 et 1948 ! Le règlement du problème de la dette passa bien par ce que certains appellent « l’euthanasie des rentiers »26. L’inflation n’est-elle pas un moyen légitime et indolore de se débarrasser de la dette ?

44Sans user de ces moyens brutaux ou détournés, il est possible de procéder à des réaménagements, des restructurations par lesquels les créanciers consentent à une réduction des sommes censées leur revenir, ou plus encore de recourir à des reconversions qui permettent de minorer le service de la dette. Car c’est bien l’autre point délicat qui menace les finances publiques : un service de la dette écrasant qui déséquilibre totalement le budget. C’était le cas en France en 1789 lorsqu’il absorbait environ 50 % des recettes de l’État.

45L’Ancien Régime n’est pas mort du poids de la dette, mais du déficit qu’elle engendrait, qui, inéluctablement, semblait en passe de paralyser le fonctionnement même de l’État.

  • 27  Sur le refus de L’Averdy de procéder à une banqueroute au sortir de la guerre de Sept Ans et son s (...)

46Il fallait donc renégocier la dette pour faire chuter le niveau des intérêts et ainsi réduire le déficit budgétaire27. Tous les gouvernements – espagnols, français, russes, suédois, anglais même – multiplièrent alors ces fameuses conversions de rentes. De telles acrobaties financières supposaient que les créanciers y consentent en considérant que l’opération était avantageuse, que le placement soit jugé suffisamment rémunérateur ou que la solvabilité du débiteur soit assurée. Les restructurations sont toujours en cours dans les périodes plus récentes, depuis les renégociations de dettes, opérées par le club de Paris ou le Fonds monétaire international (FMI) auprès des pays les plus endettés, ou par la Banque centrale européenne (BCE) auprès des membres de la zone euro.

47Bien sûr, on peut préférer avoir recours à un recours massif à l’impôt et/ou à la réduction des dépenses publiques. Néanmoins, une politique d’amortissement de la dette n’est pas facile à conduire. Les plans de remboursement des emprunts, ou du volume d’assignats en circulation, n’eurent pas toujours l’efficacité escomptée comme ce fut le cas sous le régime tsariste. Réduire la charge de la dette c’est en effet réduire le train de vie de l’État, et donc sacrifier transferts sociaux, investissements, emplois et salaires de la fonction publique et/ou augmenter la pression fiscale. Encore faut-il que cette politique d’austérité soit supportable politiquement et économiquement, c’est-à-dire que les assujettis la subissent sans murmurer et qu’ils aient les ressources nécessaires pour s’en acquitter. Cela explique que ce choix politique, tel qu’il était proposé par Desmarets à la fin du règne de Louis XIV, ait pu sembler impraticable (S. Guerre).

48L’augmentation de la pression fiscale comme la diminution des transferts opérés par l’État ont en effet un coût économique, sans parler du coût politique. Ce choix fut pourtant celui de l’Empire ; il explique le mécontentement des campagnes au moment de sa chute. Maintenir des prélèvements mal supportés tout en diminuant brutalement les dépenses militaires, comme le fit le baron Louis, ne pouvait non plus satisfaire les populations au début de la Restauration (F. Démier). On sait que la Régence tourna le dos à cette option, qui tente pourtant régulièrement les économistes et les politiques libéraux et que réfutent les partisans d’une relance, surtout depuis l’énoncé des recettes keynésiennes. D’une manière générale, la question de l’acceptabilité de l’impôt par les contribuables s’invite toujours et oblige à réfréner les tentations de solder la dette par la pression fiscale.

49L’austérité est censée diminuer un endettement excessif, mais à tout prendre le risque pour le malade est bien de mourir guéri, puisqu’elle mène tout droit au ralentissement de la machine économique et donc à l’affaiblissement des revenus de l’État. Elle entretient ainsi le déficit et donc la montée de la dette, symétrique de son affaissement par les économies réalisées et/ou les compléments de recette obtenus. Il existe un effet pervers que l’on peut déceler, qui passe par le ralentissement de la consommation et/ou de l’investissement et donc de l’activité économique, et de là par la chute des rentrées fiscales. Il s’agit de parier que la réduction des dépenses sera plus forte que la réduction des recettes. L’expérience historique ne valide pas vraiment cette hypothèse.

50Faut-il alors s’engager dans une autre voie ? Et si l’on ne peut pas faire chuter le numérateur dans le ratio dette/PIB, faut-il agir sur le dénominateur et donc laisser filer le déficit ? On sait bien que cette politique passe :

  • soit par un engagement financier de l’État et par le sacrifice de l’objectif d’équilibre budgétaire ;

  • soit par une politique monétaire accommodante, au risque de laisser dévisser la monnaie.

51Jusqu’où peut-on aller dans cette voie ? Jusqu’au point où les créanciers alarmés cessent de souscrire aux emprunts demandés par le pays débiteur ou exigent des taux d’intérêt exorbitants qui conduisent tout droit au défaut de paiement. On a trop d’exemples récents pour qu’il soit utile d’insister ici sur ce point.

Conclusion

52Pour paraphraser Ernest Labrousse, les crises de dette sont révélatrices des structures des États, des économies et des relations économiques internationales dans lesquelles elles interviennent. Phénomène conjoncturel, elles mettent au jour des fragilités monétaires, financières, mais aussi celles des structures économiques et commerciales et des systèmes politiques eux-mêmes ; une dette excessive peut en effet enclencher des réajustements drastiques du cadre politique et de la gestion de l’impôt. La déclaration bien connue de Camille Desmoulins dans la France pré-révolutionnaire, « Bienheureux Déficit, tu es devenu le Trésor de la Nation », résume bien le caractère déstabilisateur ou bienfaiteur de la dette. En Suède, le redressement des finances eut un prix : il fallut engager de profondes réformes politiques à deux reprises (P. Ericsson et P. Winton) pour obtenir les fonds nécessaires.

Tirer quelques conjectures

  • 28  Sur la dette extérieure en Amérique latine dans la longue durée, Carlos Marichal Salinas, La deuda (...)

53La perspective de longue durée que nous avons choisie pour le livre offre ici une belle matière à réflexion, car elle montre que certains pays ont une propension à s’endetter de manière chronique (France, Italie, Espagne), tandis que d’autres réussissent à contenir leur niveau de dette publique (Grande-­Bretagne, voire États-Unis et Allemagne). En fait, ces comportements contrastés renvoient à des choix politiques et aussi à des contraintes héritées du passé. Politique étrangère agressive ou non, intensité de l’intervention dans la sphère économique ou sociale, capacité à lever l’impôt et à le faire peser sur ceux qui peuvent le payer, respect ou non des équilibres sociaux, structure financière et bancaire, autant de facteurs qui orientent ou non vers le surendettement. Celui-ci dépend cependant, en dernier ressort, du degré de confiance que les créanciers, et notamment les prêteurs étrangers, accordent à l’État emprunteur pour rembourser les prêts consentis. Ce degré de confiance se matérialise, corrélativement, dans leur engagement financier (ou refus d’engagement) et dans le taux qu’ils croient devoir exiger, en comparaison de celui dont ils pourraient bénéficier sous d’autres cieux. La gravité de la crise de dette dépend aussi du degré de dépendance à l’égard des créanciers extérieurs ou, inversement, du degré de financement par les autochtones, qui peut minorer le risque d’insolvabilité28. Aujourd’hui, l’énorme endettement japonais n’est supportable que parce qu’il est largement couvert par l’épargne japonaise et qu’il est donc fonction des priorités que se fixent les consommateurs, les épargnants et les investisseurs.

54Pourtant, si la dimension internationale des crises de la dette constitue un important aspect de l’ouvrage, et elle participe à son unité. Elle s’inscrit dans des contextes financiers très différents.

  • 29  Kim Oosterlinck, Hope Springs Eternal. French Bondholders and the Repudiation of Russian Sovereign (...)

55De tout temps, les États ont en effet fait appel à des emprunteurs extérieurs : banques privées, monarchies ou états alliés, puis organismes internationaux. La dette, ferment d’alliance entre les États, maintient toutefois les emprunteurs en état de dépendance vis-à-vis du prêteur, comme l’Espagne, l’Argentine ou la Grèce au xixe siècle. La dimension politico-diplomatique des dettes souveraines est ici largement abordée, que ce soit pour décrire les emprunts du royaume de Suède lors des conflits ou les négociations franco-soviétiques sur la dette russe qui s’éternisèrent entre 1918 et 1927, sans pour autant aboutir avant la Seconde Guerre mondiale ; les échanges diplomatiques analysés par André Straus éclairent et complètent la position des épargnants français récemment revisitée29.

56L’internationalisation de la dette a cependant rendu les États plus vulnérables aux déplacements fulgurants des capitaux, soucieux d’obtenir le maximum de garanties et les taux les plus élevés. Que la confiance s’affaisse, que les taux d’intérêt progressent ailleurs et le refinancement devient plus ardu. Les agences de notation, qui existent pourtant depuis fort longtemps, contribuent également à accroître une telle instabilité. Leur rôle est de plus en plus médiatisé et elles jouent comme des caisses de résonance pour les déficits jugés excessifs.

57Une autre nouveauté pour la période contemporaine est mise en relief dans ce livre. Elle réside dans le poids croissant des organisations financières internationales, qui non seulement interviennent pour régler les crises de dette, mais parfois les aggravent. On connaît le développement des institutions de Bretton Woods (FMI, Banque mondiale) après 1945, qui sont progressivement intervenues dans les politiques économiques des États en difficulté ; tandis que depuis 1956, le club de Paris étudie le rééchelonnement des dettes publiques des pays les plus endettés. L’ouvrage livre ici des analyses plus pointues sur leur rôle.

58C. Farquet explique ainsi comment, au sortir de la Première Guerre mondiale, l’Autriche s’est vu imposer des politiques d’austérité par la Société des Nations (SDN), qui, par ce biais, put exercer une influence sur les finances publiques autrichiennes et poursuivit des objectifs politiques précis, aux fins de réduire les secteurs dominés par la social-démocratie et l’armée. Ce cas de dette « importée » est entré en résonance avec les politiques libérales menées par le FMI et la Banque mondiale dans les États africains pour résorber leur crise de surendettement dans les années 1980, ces politiques ayant fini par aggraver leur niveau de dette (M. Raffinot). Enfin, V. Duchaussoy montre comment la zone franc est devenue, dans la seconde moitié xxe siècle, le champ d’intervention de trois intervenants extérieurs qui ont convergé dans les politiques libérales imposées aux États membres : les institutions de Bretton Woods, l’Union monétaire ouest-africaine (UMOA) et la France.

59Pour leur part, les pays neufs ont été amenés à importer des capitaux pour financer leur développement, tandis qu’ils exportaient une ou deux matières premières, devenant ainsi dépendants de la situation économique internationale ; leurs déficits conjugués du budget et de la balance des paiements conduisirent parfois à des situations financières dangereuses. Ce fut le cas de l’Argentine en 1890, qui subit un retournement de conjoncture dans le système de l’étalon-or. La politique de la Banque d’Angleterre amoindrit les effets déflationnistes de la crise dans son pays par un report brutal et durable de l’instabilité sur un pays exportateur de produits primaires (P. Verley). Plus généralement, les pays dits « périphériques » ou « émergents » subissent la domination monétaire et financière des pays développés, qui imposent leur taux d’intérêt dans un régime de taux de change flottants ; voir les exemples du Mexique, de l’Argentine et de pays d’Afrique durant la crise des années 1980.

60Dans le contexte de mondialisation et de libéralisation financière qui s’est développé depuis la seconde moitié du xxe siècle, la volatilité des mouvements de capitaux oriente les taux et crée le spread. Les spéculateurs d’aujourd’hui ont pris un ascendant incomparable avec ceux des siècles passés sur les sociétés et les économies du monde. La dette est plus que jamais un moteur des marchés financiers, eux-mêmes piliers des économies financiarisées.

Nouvelles perspectives

61Au-delà de ces considérations, le livre ouvre la réflexion sur trois autres questions.

62Qui est à l’origine de ces crises de dette lorsqu’elles deviennent aiguës ? L’irresponsabilité des gouvernants, leur manque de lucidité, de courage et leur incompétence sont fréquemment montrés du doigt pour en expliquer la genèse. Le surendettement est souvent le résultat du laxisme fiscal et du gaspillage, voire du détournement des deniers publics. Il a donc des racines politiques. En fin de compte, ce que soulignent également plusieurs articles de l’ouvrage, c’est la responsabilité des prêteurs dans le surendettement et, in fine, dans la crise de dette. Que ce soit sous l’Ancien Régime ou à l’époque contemporaine, les banques ont toujours prêté aux riches monarques comme aux jeunes États, aux républiques comme aux dictatures. Or, des exemples précis abondent de prêts donnés sans garantie, sans évaluation des risques. On connaît la responsabilité des banques occidentales dans la crise de la dette des pays émergents des années 1980, on connaît moins le rôle des banques dans les banqueroutes françaises du xviiie siècle ou dans l’amplification des crises de dette due à la crise de la Baring (P. Verley) ou encore dans la gestion de la dette autrichienne au xviiie siècle. Les crises de dette renvoient ainsi à une responsabilité collective des pays prêteurs et emprunteurs, participant à un même système économique international. Ceci est encore plus vrai dans les grandes périodes de mondialisation financière, comme au xixe siècle et dans le dernier quart du xxe siècle.

63Si les crises de la dette ont encore plus de retentissement aujourd’hui dans le public, c’est que le risque n’est plus l’affaire de quelques banquiers souscrivant des effets royaux ou des emprunts d’État. Les grands groupes bancaires actuels détiennent dorénavant tous les leviers de la finance internationale : de prêteurs, ils sont devenus les premiers acteurs sur les marchés et les premiers détenteurs des actifs financiers – dont les dettes souveraines. Les banques sont, dans nos sociétés modernes, les premiers agents de la financiarisation des économies, dans la mesure où elles drainent et détiennent les revenus d’une fraction écrasante de la population, alors même qu’elles ont élargi leur palette de métiers. La création des spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) dans les années 1980 en France (sur le modèle anglo-saxon), destinés à améliorer le placement de la dette publique sur les marchés financiers internationaux, illustre bien le système de cogestion de la dette publique institué entre État et grandes banques internationales, qui existait de manière informelle auparavant (D. Maître).

64Progressivement, la « bancarisation » de l’économie puis la mondialisation des échanges, alliées à l’utilisation des dépôts de l’ensemble des citoyens pour des investissements en obligations d’État ou dans des produits dérivés, ont fragilisé l’ensemble des avoirs du corps social. Toute défaillance d’une banque oblige donc politiquement l’État à intervenir et à soutenir le secteur bancaire. On assiste ainsi à un renversement spectaculaire des rapports entre l’État et les banques : au lieu de voir celles-ci mises en danger par les défauts des États – comme ce fut si souvent le cas dans l’histoire –, ce sont les États qui ont dû se surendetter afin de pallier les carences bancaires. La récente et vertigineuse progression de la dette publique depuis 2010 en est en grande partie la conséquence.

  • 30  La question a été débattue bien avant la crise actuelle : voir l’article cité par Giuseppe Conti, (...)

65La dette publique a-t-elle des effets délétères sur l’économie et la société ? On sait qu’une bonne partie des arguments qui ont été produits jusqu’à récemment ont emporté la conviction qu’un niveau élevé d’endettement a un caractère néfaste pour l’ensemble de l’économie. Les positions de Rogoff et Reinhart ont alimenté une intense polémique et ont accrédité l’idée qu’il existe une corrélation entre le niveau de la dette publique et la croissance30. Mais corrélation vaut-elle lien de causalité ? Est-ce la dette publique qui entraîne la crise économique ? Les expériences historiques nous ont montré :

  • d’une part, que des formes de crise autres que des crises de dette publique altèrent les équilibres macroéconomiques : crises de change, crises monétaires, crises bancaires, crises de l’endettement privé… ;

  • d’autre part, que les liens de causalité dette publique/croissance sont complexes et à double sens.

66On a observé dans le passé des situations dans lesquelles un haut niveau de dette était synchrone avec un développement économique accéléré : la Grande-Bretagne n’a-t-elle pas réussi sa révolution industrielle avec un niveau de dette record au début du xixe siècle ? La France des Trente Glorieuses n’a-t-elle pas surmonté son endettement chronique grâce à son taux de croissance de plus de 5 % ? Actuellement, la croissance chinoise est-elle ralentie par l’explosion du niveau d’endettement ?

67Historiquement, la croissance est l’un des facteurs vertueux qui ont pu rendre la dette soutenable. Ce modèle est-il reproductible à l’infini ?

Notes

1  Jean Andreau, Gérard Béaur et Jean-Yves Grenier (dir.), La dette publique dans l’histoire, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006, consultable en ligne, https://books.openedition.org/igpde/1180.

2  Séminaire organisé par Gérard Béaur et Laure Quennouëlle-Corre, ainsi que par Jean Heffer, Tim Le Goff, Michel Margairaz et Pierre-Cyrille Hautcœur dans le cadre des séminaires de l’IGPDE (Comité pour l’histoire économique et financière de la France) sur « Les crises de la dette publique », de 2014 à 2016.

3  Jean Andreau, « Existait-il une dette publique dans l’Antiquité romaine ? », in J. Andreau, G. Béaur, J.‑Y. Grenier (dir.), La dette publique…, op. cit., p. 101-114. Les jeunes États-Unis furent une exception : Jean Heffer, « L’âge classique de la dette publique américaine (1789-1916) », in J. Andreau, G. Béaur, J.-Y. Grenier (dir.), La dette publique…, op. cit., p. 365-392.

4  Gérard Béaur, « Le long passé de la dette publique », Le Monde, 14-15 août 2011 ; « La dette publique : une fatalité historique ? », in Rapport moral sur l’argent dans le monde, 2011-2012, La lutte contre la criminalité et les délits financiers. Grands enjeux de la crise financière, Arcueil, Association d’économie financière, 2012, p. 301-312 ; « Is this time different? Historiciser le surendettement des États », in Jean-Paul Barrière, Régis Boulat, Alain Chatriot, Pierre Lamard, Jean-Michel Minovez (dir.), Les Trames de l’histoire. Entreprises, territoires, consommations, institutions. Mélanges en l’honneur de Jean-Claude Daumas, Besançon, Presses universitaires de Franche-Comté, 2017, p. 513-522.

5  Sur Law, voir notamment Antoin E. Murphy, John Law: Economic Theorist and Policy-maker, Oxford, Oxford University Press, 1997 et Nicolas Buat, John Law. La dette, ou comment s’en débarrasser, Paris, Les Belles Lettres, 2015.

6  Chiffres publiés par le FMI en avril 2018.

7  Carmen A. Reinhart et Kenneth S. Rogoff, Cette fois c’est différent. Huit siècles de folie financière, Paris, Pearson, 2010, traduit de This time is different: Eight centuries of financial foly, Princeton, Princeton University Press, 2009, le compte-rendu d’Éric Monnet dans Histoire et mesure, t. 25-2, 2010, p. 165-169.

8  Maurice Aymard, « En guise de conclusion », in J. Andreau, G. Béaur, J.-Y. Grenier (dir.), La dette publique…, op. cit., p. 473-488.

9  C’est par exemple le cas de la France au sortir de la Première Guerre mondiale, qui affichait un taux de dépenses publiques sur revenu national de 270 % ; voir Alfred Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, t. 3, Paris, Economica, 1984. Voir aussi Florence Descamps et Laure Quennouëlle-Corre (dir.), La mobilisation financière pendant la Grande Guerre. Le front financier, un troisième front, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2015, consultable en ligne, https://books.openedition.org/igpde/4117.

10  Sur la crise financière dans les dernières années du règne de Louis XIV, Alain Guery, « Les finances de la monarchie française sous l’Ancien Régime », Annales, Économies, Sociétés, Civilisations, vol. 33, n° 2, 1978, p. 216-239.

11  Michel Bruguière, La première Restauration et son budget, Genève, Droz, 1969.

12  Pour l’Amérique latine, Carlos Marichal, A Century of Debt Crises in Latin America: From Independence to the Great Depression, 1820-1930, Princeton, Princeton University Press, 1989, et Bankruptcy of Empire: Mexican Silver and the Wars Between Spain, Britain, and France, Cambridge, Cambridge University Press, 2007. Pour l’Espagne, Francisco Comín, Las crisis de la deuda soberana en España (1500-2015), Madrid, Catarata, 2015.

13  Parmi toutes les références citées par Anne Murphy, Peter G. M. Dickson, The Financial Revolution in England: A study in the development of public credit, Londres, Ashgate, 1967.

14  Sur le déficit chronique de l’Autriche et la résilience de la monarchie, Jean Bérenger, Les Habsbourg et l’argent de la Renaissance aux Lumières, Paris, Presses de l’université Paris-Sorbonne, 2014.

15  Piero Tedde de Lorca, « Los vales reales y las finanzas de la monarquía española (1780-1808) », in Carlos Álvarez-Nogal et Francisco Comín (dir.), Historia de la deuda pública en España (siglos XVI-XXI), Madrid, Instituto de Estudios Fiscales et Red Arca Comunis, 2015.

16  Katia Béguin, Financer la guerre au xviie siècle. La dette publique et les rentiers de l’absolutisme, Seyssel, Champ Vallon, 2012 et « La circulation des rentes constituées dans la France du xviie siècle. Une approche de l’incertitude économique », Annales HSS, n° 6, 2005, p. 1229-1244.

17  François R. Velde et David R. Weir, « The Financial Market and Government Debt Policy in France, 1746-1793 », Journal of Economic History, vol. 52, n° 1, 1992, p. 1-39.

18  François R. Velde, « The Life and Times of Nicolas Dutot », Journal of the History of Economic Thought, vol. 34, n° 1, 2012, p. 67-107.

19  Sur le South Sea Bubble, voir les références citées par Anne Murphy dans cet ouvrage, note 1 de sa communication « La restructuration de la dette de l’État en Grande-Bretagne (1693‑1799) ».

20  Tim J. A. Le Goff, « Les caisses d’amortissement en France (1749-1783) », in L’Administration des finances sous l’Ancien Régime, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1997, p. 177‑196.

21  Rappelons que le concept de « dette odieuse » fut formulé en 1927 par Alexander Sack, un juriste russe.

22  Voir aussi Francisco Comín, « Default, rescheduling and inflation: Public debt crises in Spain during the 19th and 20th centuries », Revista de Historia Económica, vol. 30, n° 3, 2012, p. 353‑389.

23  Visa : inventaire des titres détenus par les créanciers pour réduire la valeur de ceux qui sont considérés comme acquis dans des conditions jugées douteuses.

24  Marie-Laure Legay, La Banqueroute de l’État royal. La gestion des finances publiques de Colbert à la Révolution française, Paris, Éditions de l’EHESS, 2011.

25  Patrice Baubeau et David Le Bris, « La ive République » et « La Seconde Guerre mondiale : les coûts cachés d’une dette colossale miraculeusement disparue », in Michel Lutfalla (dir.), Une histoire de la dette publique en France, Paris, Classiques Garnier, 2017, p. 159-177 et 179-207, fruits de leur communication « Comment la dette publique est entrée par la porte, et sortie par la fenêtre, 1938-1958 » au séminaire de Bercy sur les crises de la dette publique en 2015.

26  Selon l’expression célèbre de Keynes dans la Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie (1936), reprise notamment par Bruno Théret dans « Apogée et déclin du rentier de la dette publique dans le “grand” xixe siècle libéral (1815-1935). Éléments pour une réévaluation du développement historique du capitalisme en longue période », Économie et Sociétés, série Œconomia, n° 14, 1991, p. 87-136.

27  Sur le refus de L’Averdy de procéder à une banqueroute au sortir de la guerre de Sept Ans et son succès pour faire baisser les taux d’intérêt, Joël Félix, Finances et politique au siècle des Lumières. Le ministère L’Averdy, 1763-1768, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1999, consultable en ligne, https://books.openedition.org/igpde/1982.

28  Sur la dette extérieure en Amérique latine dans la longue durée, Carlos Marichal Salinas, La deuda externa de Latinoamérica, 1820-2010, Mexico, El Colegio de Mexico, 2014.

29  Kim Oosterlinck, Hope Springs Eternal. French Bondholders and the Repudiation of Russian Sovereign Debt, trad. A. Bulger, New Haven, Yale University Press, 2016.

30  La question a été débattue bien avant la crise actuelle : voir l’article cité par Giuseppe Conti, Olivier Blanchard, Jean-Claude Chourqui, Robert Hagemann et Nicola Sartor, « The Sustainability of Fiscal Policy: New Answers to an Old Question », OECD Economic Studies, n° 15, Autumn 1990, p. 7-36, spéc. 8.
Selon la règle de Maastricht, la dette publique ne doit pas dépasser 60 % du PIB. C. Reinhart et K. Rogoff ont prétendu que le taux de croissance commencerait à décroître (de 0,1 %) à partir de ce niveau. Mais, selon eux, c’est au-delà de 90 % que la récession menacerait vraiment. L’essentiel de la critique a porté sur une erreur de calcul dans un tableau Excel, mais aussi sur la démonstration que la croissance a été possible avec un fort taux de dette publique. Carmen M. Reinhart et Kenneth S. Rogoff, « Growth in a Time of Debt », American Economic Review, vol. 100, n° 2, 2010, p. 573-578 ; Alexandru Minéa et Antoine Parent, « Is High Public Debt Always Harmful to Economic Growth? Reinhart and Rogoff and Some Complex Nonlinearities », HAL, 2012, https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00700471 ; Antoine Parent, « Jadis et naguère, la vision des crises financières dans l’histoire, selon Reinhart et Rogoff », Revue économique, vol. 62, n° 6, 2011, p. 1095-1104.

Auteurs

Directeur de recherche émérite au CNRS et directeur d’études à l’֤École des hautes études en sciences sociales, Gérard Béaur est spécialiste d’histoire économique (il a été président de l’Association française d’histoire économique), ses recherches concernent le monde rural et la circulation de la terre et de l’argent au cours des xviiie-xixe siècles. Ses travaux portent notamment sur le crédit privé dans les économies anciennes et ils se sont orientés depuis quelques années vers le problème de la dette publique. Il a co-dirigé l’ouvrage sur La dette publique dans l’histoire édité par le Comité pour l’Histoire économique et financière de la France en 2006. Il a publié : « La dette publique, une fatalité historique ? », dans le Rapport moral sur l’argent dans Le Monde, Association d’économie financière, 2011-2012 et « Is this time différent? Historiciser le surendettement des États », in Jean-Paul Barrère et al. (dir.), Les Trames de l’histoire. Entreprises, territoires, consommations, institutions. Mélanges en l’honneur de Jean-Claude Daumas, Besançon, Presses universitaires de Franche-Comté, 2017, p. 513-522.

Directrice de recherche au CNRS rattachée au Centre de recherches historiques, Laure Quennouëlle-Corre est une historienne économiste spécialisée en histoire monétaire et financière contemporaine. Ses axes de recherches portent plus particulièrement sur les politiques économiques, les banques et les places financières dans leur dimension nationale et internationale. Ses publications touchant au thème de la dette publique : La place financière de Paris au xxe siècle. Des ambitions contrariées, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2015 ; « Les emprunts français vers les États-Unis 1914-1917 : vers un nouvel ordre monétaire international ? » in Florence Descamps et Laure Quennouëlle-Corre (dir.) La mobilisation financière pendant la Grande Guerre. Le front financier, un troisième front, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2015 ; « Dette publique et marchés de capitaux au xxe siècle » in Jean Andreau, Gérard Béaur et Jean-Yves Grenier (dir.), La dette publique dans l’histoire, Paris, IGPDE/Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006.

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