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En finir avec le New Public Management

 | 
Nicolas Matyjasik
, 
Marcel Guenoun

Existe-t-il des alternatives ?

La carte et le territoire de l’innovation publique : une exploration des démarches design

Emmanuel Coblence, Philippe Lefebvre et Frédérique Pallez

Note de l’auteur

Avertissement : ce chapitre a été rédigé au cours du premier semestre 2015. Une des caractéristiques du panorama analysé est, comme cela est signalé dans le texte, son évolution rapide. Toutefois, si quelques éléments factuels ont changé depuis 2015, nous considérons que les analyses générales proposées restent robustes plus de trois ans après.

Texte intégral

  • 2Pollitt (C.) et Bouckaert (G.), Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford Universit (...)
  • 3Bezes (P.), Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Presses uni (...)

1Loin de la caricature de l’État immobile, souvent brocardé par les médias, l’action publique se cherche. Les modèles actuels sont critiqués et leur efficacité ne semble pas avérée aux yeux des chercheurs qui ont tenté d’en faire un bilan. Le New Public Management (NPM), en particulier, bien qu’il ait pris des formes variées selon les pays2, ne constitue pas une doctrine bien établie et fait l’objet de remises en cause. Des chercheurs comme Philippe Bezes ont même défendu l’idée que la réforme de l’État était devenue en soi une politique publique, résultat d’une réflexivité de plus en plus affirmée des acteurs publics3.

  • 4  Projet « FIP-Explo », financé par l’ANR, auquel participent des chercheurs de Mines-Paris Tech, de (...)

2Or un nouveau régime de transformation de l’administration est peut-être en train de se mettre en place actuellement. En France et à l’étranger, on assiste en effet à l’émergence de nouvelles formes d’innovation publique, des pratiques expérimentales, souvent structurées au sein de « labs » publics, se réclamant du design et de l’innovation sociale et se présentant comme des alternatives aux démarches actuelles de transformation de l’action publique. En quoi ces démarches sont-elles nouvelles ? Dessinent-elles un ou des modèles d’action publique alternatifs ? Quels effets (inatteignables par les autres pratiques en place) produisent-elles ? Telles sont les questions qu’explore un projet de recherche4 en cours sur ces nouvelles « Formes d’innovation publique » (FIP) se réclamant du design. Les analyses qui suivent en exploitent le début des travaux.

Un paysage touffu et évolutif

3En s’intéressant à ces initiatives, on découvre vite une jungle de structures et d’expériences dans de nombreux pays, dont il est difficile de comprendre si elles se relient à des modèles communs, malgré la récurrence, dans les présentations qui en sont faites, de certains termes comme design, innovation sociale, co-conception, ethnographie, usagers, etc.

4Pour illustrer cette variété, on peut se référer au travail5 publié à mi-2013 par l’association La 27e Région, qui recensait déjà 70 structures. On y trouve des agences de design privées, des associations, des collectivités territoriales, des entités gouvernementales, des think tanks, des structures de recherche ou de formation, etc. Les objectifs, activités et modes d’intervention de ces entités sont eux-mêmes très variés. Les pays d’implantation, en Europe, sont majoritairement la Grande-Bretagne (22 structures), puis la France (13 structures), et le Danemark (6 structures). En termes de dynamique, on découvre que le développement de ces structures s’est amplifié depuis le début des années 2000 : sur les 50 structures européennes nées entre 1995 et 2013, six sont nées entre 1995 et 2000, treize entre 2001 et 2005, vingt et une entre 2006 et 2010, dix entre 2011 et mi-2013.

5Quoi de commun entre ces différentes structures que, par commodité et en nous inspirant du travail du Parsons Desis Lab6, nous nommerons PIP (Public Innovation Places) ? A contrario, quels sont les éléments de leur diversité ? Ces questions renvoient aux hypothèses, à vérifier : que des configurations différentes produisent des cibles, des formes d’action et des effets différents ; que ces actions se greffent plus ou moins bien sur l’action publique ; et que ces structures ont des dynamiques et pérennités variables. On éprouve donc le besoin d’une cartographie de ce paysage, d’abord pour localiser et repérer les structures concernées, ensuite pour en caractériser la diversité et les invariants (en termes de projets, méthodes, formes organisationnelles, etc.). L’ambition de ce chapitre se limite à cet objectif : démarrer une caractérisation pour en tirer quelques questions de recherche pour la suite.

Un travail de repérage, appuyé sur des cartographies existantes

6Cartographier les PIP s’avère particulièrement difficile pour au moins deux raisons : le périmètre du système à étudier est très large a priori et particulièrement flou ; et ce système est en pleine évolution.

7Pour contourner ces difficultés, et à titre heuristique, nous avons tenté une approche documentaire sur un ensemble déjà constitué (les 70 structures déjà recensées par La 27e Région) et à une date donnée (en 2013). Ce travail a été réalisé à partir de données secondaires issues des sites web de ces structures, et d’écrits de chercheurs et de praticiens impliqués dans ces domaines. Seules quelques structures françaises ont donné lieu à un début d’investigation empirique (interview des fondateurs).

  • 7  Parmi les principales limites méthodologiques de l’exercice : des sites web, sujets à des stratégi (...)

8Une telle approche comporte des biais évidents d’analyse7 : en particulier, les textes consultés, publiés sur les sites web, ne sont pas exempts d’ambiguïtés, et, en tout état de cause, ne peuvent totalement révéler les pratiques effectives. Toutefois, cela ne disqualifie pas les questions soulevées, dans un texte essentiellement programmatique comme celui-ci.

9À l’instar de La 27e Région, certains praticiens, acteurs de ces structures, ont eux-mêmes déjà entrepris ce travail de cartographie, et il est intéressant de s’appuyer, dans un premier temps, sur leurs grilles d’analyse. La recension des travaux qui cherchent à classifier les structures impliquées dans l’innovation publique fait apparaître que les objectifs, les méthodologies, le degré de précision de ces démarches sont extrêmement divers. Le périmètre des structures recensées est fort imprécis – le terme d’innovation publique étant lui-même peu clair, et souvent assimilé avec « innovation sociale » –, et variable selon les auteurs. Certains incluent un ensemble large de structures, qu’elles soient publiques ou privées, acteurs « directs », ou en position de formation, de lobbying, de recherche, etc. D’autres – et nous les imiterons sur ce point – se limitent aux « laboratoires d’innovation publique » et aux démarches de transformation effective, celles qui se réclament de nouveaux modes de « faire », inspirés par le design.

Quelques exemples de cartographies :
  - la nomenclature proposée par F. Jegou, directeur scientifique de La 27e Région, dans le « livret résidences » de cette association (2009),
  - l’inventaire de 70 structures, déjà cité, réalisé par La 27e Région (2013),
  - une typologie de la place de la fonction design dans les administrations, proposée dans le rapport Restarting Britain 2 et issue du think tank Policy Connect (2013),
  - une cartographie, intitulée Gov Innovation Labs – Constellation 1.0, faite par le Parsons DESIS Lab (2013),
  - une nomenclature, proposée par G. Mulgan, directeur du Nesta, dans The radical dilemna (2014),
  - une cartographie des social innovation labs ; proposée par Jari Tuomala, de Bridgespan (organisme de conseil à buts non lucratifs), à la rencontre des Labs for systems change à Toronto, 2014,
  - l’analyse de 20 i-teams, ou laboratoires d’innovation publics, publiée dans le rapport établi conjointement par le Nesta et Bloomberg (juin 2014).

10Il n’est pas dans notre propos de faire ici une analyse détaillée de ces nomenclatures. Leur mention nous permet simplement de mettre en évidence des variables de caractérisation communes à toutes les tentatives. On retrouve en particulier quasi systématiquement :

  • Le statut de la structure et son positionnement par rapport à l’acteur public (par exemple, agences privées vs. labs d’innovation publique) ;

  • Les disciplines dont se réclament ces structures (design, sociologie, management…) et, liées à ces disciplines, des indications plus ou moins sommaires sur les méthodes et outils mobilisés ;

  • Les diverses modalités et postures d’intervention de la structure (concevoir/expérimenter des innovations publiques, financer, mettre en réseau, soutenir méthodologiquement…) ;

  • Le champ d’application des démarches d’innovation (ex. : l’administration dans son ensemble vs. divers champs sectoriels : éducation, santé, social, urbanisme…).

11Nous inspirant de ce constat et à titre exploratoire, nous avons à notre tour tenté l’exercice à partir des 70 structures répertoriées par La 27e Région, selon un certain nombre de variables issues des analyses précédentes, que nous avons regroupées en trois axes, qui semblaient à la fois les plus féconds et les plus signifiants pour caractériser la diversité des structures étudiées :

  • Les objectifs et missions affichés ;

  • Les processus, disciplines et outils mobilisés ;

  • Les formes organisationnelles et institutionnelles adoptées.

12Les trois sections suivantes présentent nos analyses sur chacun de ces trois axes.

Les objectifs et missions affichés : agir pour transformer

13Dans les missions affichées par les structures de la cartographie retenue, nous laisserons de côté les missions plus classiques de formation initiale, de réflexion (type think tank) et de lobbying, pour nous concentrer sur celles qui s’affichent comme tournées vers une action délibérée de transformation, quelle que soit son échelle, allant de certains services publics, jusqu’à la société tout entière. On peut en distinguer trois types.

14Le premier type de mission cible l’amélioration des services, soit en termes de contenu – il s’agit de développer des services meilleurs ou nouveaux pour les bénéficiaires –, soit en termes d’efficacité du service rendu du point de vue de l’organisation qui le fournit. Sont donc affichées, selon les cas, une logique de pertinence du service pour les bénéficiaires ou une logique économique d’efficience pour l’organisation qui offre le service, ces deux logiques n’étant pas nécessairement exclusives ; ainsi, la recherche d’efficience suppose souvent de repenser la nature même des services offerts. Les organisations « clientes » peuvent être aussi bien publiques que privées.

15Le deuxième type de mission affichée est beaucoup plus large : il consiste à (contribuer à) « changer la société ». Ce programme peut prendre plusieurs formes : s’attaquer à certains types de problèmes (ex : « to tackle social problems », Inwithfor, Australia) ; servir certains types de publics, de manière résolument ciblée, sélective, justement parce qu’ils sont souvent invisibles ou aux marges de la société (ex : « We use design to make a statement about what we want the world to be like », « Design brings to the surface the points of view of people who don’t normally have a voice », Snook, Glasgow) ; travailler à une échelle géographique restreinte, le plus souvent locale (ex : De l’aire) ; voire changer la société en général (ex : « for an ever learning, innovating & sustainable society », Kennisland, Amsterdam).

16Le troisième type de mission consiste à faire de la recherche, à produire de la connaissance de portée assez générale, qui puisse éventuellement être mobilisée pour l’action (ex : « applied and theoretical research into design management of products, places and systems », Imagination Lancaster, GB). Ici, tout un chacun – usager, citoyen, organisation publique, entreprise privée, collectif, société locale, etc. – peut potentiellement s’emparer de ce savoir ; il n’y a pas, au-delà de la communauté académique, de destinataire privilégié.

17À ce stade, trois remarques peuvent être faites :

18En quoi consiste la spécificité de l’innovation, – si innovation il y a –, revendiquée par ces structures ? L’énoncé des missions qu’elle s’assigne est somme toute, au moins pour les types 1 et 3, assez classique. En ce qui concerne le type 1 en particulier, cette innovation porte-t-elle sur la nature ou les caractéristiques des services offerts ? Sur une évolution de la représentation et de la place de « l’usager », pour autant que ce terme puisse être conservé ? Ou bien faut-il penser que l’apport principal des structures étudiées réside moins dans des formes nouvelles de service que dans les méthodes et processus qui conduisent aux innovations de service public ? En ce qui concerne l’objectif de l’efficience accrue, quelle différence sépare ce type de visée des intentions rationnelles du NPM ? Y a-t-il un apport distinctif des méthodes du design à l’économie de moyens ?

19Le 2e type de mission témoigne manifestement d’un désir d’engagement politique, d’engagement dans la chose publique de la part des acteurs de ces structures, qui ne se présentent pas comme de simples prestataires. Mais il est difficile de caractériser la nature de cet engagement, et, surtout, les conséquences qu’il peut avoir sur le processus de conception des services et ses résultats.

  • 8Christiansen (J.) et Bunt (L.), “Innovating Public Policy: Allowing for Social Complexity and Unce (...)

20Enfin, il est intéressant de constater que, si des structures universitaires se sont saisies du thème de l’innovation publique par le design, nombreuses sont par ailleurs les structures non universitaires, dans celles que nous avons répertoriées, qui revendiquent de faire de la « recherche », notamment de la recherche-action, à partir de leurs interventions. Ce constat renvoie à la montée du thème de la compétence des « profanes », cohérent avec le discours général des acteurs de l’innovation publique. Il renvoie également à une interrogation importante soulevée par certains analystes sur les objectifs de leur action : l’activité d’innovation par le design doit-elle être orientée vers le problem-solving ou vers le problem-setting, ce qui la rapprocherait davantage de la recherche et conduirait à sortir le design d’une conception purement instrumentale8 ?

Les processus, disciplines et outils mobilisés : entre science et artisanat ?

21On le pressent à travers ce qui précède, la question de la spécificité des processus et des outils mis en œuvre est au moins aussi importante que celle des objectifs que les PIP s’assignent. Qu’en est-il exactement ?

  • 9Design Council, Design for Public Good, Londres, 2013 (mis en ligne le 03 juin 2013), p. 18 : http (...)

22Le processus est formalisé de manière apparente sur leur site pour environ 20 des 70 structures. Le fait que plus des deux tiers ne le fassent pas interroge : réticence au dévoilement de savoir-faire professionnels distinctifs ? Réticence à la formalisation même ? Certains sites font part plus fondamentalement d’une difficulté de formalisation de ce type de processus (« It’s fairly difficult to express in words but very easy to express in action », Snook, Glasgow, sur le site designtransitions.com). D’autres, tout en reconnaissant cette difficulté, tentent de s’en affranchir (« We work in a structured manner, creating order in the uncertainty that exists in any innovation project », Funky projects, Bilbao). D’autres encore mettent en avant l’intérêt d’un tel processus, non seulement pour organiser le travail collectif par-delà l’incertitude, mais pour progresser logiquement de la formulation de problèmes à la proposition et l’expérimentation de solutions. C’est ce que font quatre des structures de la cartographie – Design Council (GB), Design Wales (GB), Danish Design Centre (Danemark), Aalto University (Finlande) – dans un rapport commun9.

23Quand ils sont formalisés, ces processus renvoient souvent, comme le fait Engine Design Services (GB) par exemple, à l’image du « double diamant » (voir ci-dessous, Figure 1), proposée par le Design Council10 pour illustrer le processus préconisé, et à ses quatre étapes alternant phases de divergence et de convergence : Discover, Define puis Develop, Deliver.

Figure 1. Processus du design : le modéle du « Double Diamond »

Figure 1. Processus du design : le modéle du « Double Diamond »

Design Council, UK, 2005.

  • 11  À titre d’exemple, les trois premières étapes proposées par le MindLab – « scoping & project desig (...)

24Dautres formalisations existent – les 8 étapes du Mindlab (Danemark), les 5 étapes de Funky Projects (Bilbao), etc. – mais elles semblent le plus souvent facilement transposables dans les termes (les 4 étapes du Double Diamant) du Design Council11. Une question de recherche consistera donc à voir dans quelle mesure les processus affichés et réellement mobilisés échappent au modèle, ou méta-modèle, du double diamant. Par ailleurs, les processus affichés mettent un accent variable sur les étapes amont ou aval. Certains insistent sur les étapes amont, en les développant particulièrement, à l’instar du MindLab, ou omettent, dans leur formalisation, les étapes en aval (comme le fait par exemple l’agence GRRR de Nantes). D’autres, à l’inverse, comme Engine Design Services (« Our Service Design process is […] grounded in delivery […] focused on finding and creating measureable value »), insistent sur l’étape de mise en œuvre.

25Les disciplines mobilisées dans ces processus sont, elles aussi, variables. On notera d’emblée qu’il s’agit plus d’un affichage des profils et des compétences détenues par les intervenants que de références précises à des corpus théoriques légitimant les modes d’intervention. Cela étant dit, le cœur commun à ces démarches est formé presque invariablement par un assemblage du design et des sciences humaines (sociologie, ethnologie, anthropologie). On trouve aussi, quoique moins souvent, référence à des architectes, des urbanistes, voire des paysagistes (pour des formes particulières sans doute liées à l’espace public) ; aux sciences de l’ingénieur ou à l’informatique (quand les services s’appuient sur des outils ou infrastructures matérielles ou logicielles) ; au management (à des fins de mise en œuvre) voire au marketing et à la stratégie. Dans des cas plus rares, il est fait mention d’art ou d’artistes – arts plastiques (De l’aire), arts vivants (Workplay Experience, Plausible Possible), photographie, etc.

26À quelles étapes du processus intervient chacune de ces disciplines ? Dans quel contexte ? Peut-on distinguer la contribution de chacune ? Les sites web ne permettent pas de répondre à ces questions. Peut-on alors trouver des réponses en examinant les outils utilisés, ceux-ci pouvant a priori être apportés par telle ou telle discipline ?

27Tout comme une minorité des PIP explicitent leur processus, une minorité d’entre elles affichent sur leur site Web les outils qu’elles mobilisent. La volonté de certains de rester discrets sur les savoir-faire mobilisés peut ici se conjuguer au refus, par d’autres, de toute formalisation d’une boîte à outils, jugée « enfermante ». Quand ils sont explicités, la liste générique de ces outils est d’ailleurs assez répétitive. On trouve ainsi de manière récurrente : des outils d’immersion-analyse (observations ; photos, films et enregistrements sonores ; carnets, journaux de bord) ; de hiérarchisation ou mise en relation des problèmes (problem-tree) ; des personas, visualisations techniques, « user journeys », brainstorming, jeux de rôles, scénarios d’usage ; du prototypage. En tout cas, il n’est pas possible de déceler l’existence, pourtant probable, de protocoles d’usage, ou du moins d’un art raisonné de la mobilisation de ces outils en fonction des étapes, des situations ou des contextes.

28Au-delà de la difficulté à caractériser les processus et l’outillage méthodologique mobilisés par les structures, deux questions émergent, dont l’élucidation pourrait conditionner la diffusion et la réplication de ces nouvelles formes d’innovation :

29Peut-on formaliser davantage ces processus d’innovation, notamment pour en favoriser la diffusion ? En d’autres termes, faut-il poursuivre les efforts de formalisation faits par certaines structures, à supposer qu’ils correspondent à des pratiques avérées, ou y a-t-il dans ces processus, comme le défendent certains, une part d’artisanat (voire d’art), irréductible ?

  • 12Westley (F.), Goebey (S.) et Robinson (K.), Change lab/design lab for social innovation, Waterloo, (...)

30À défaut de processus formalisé, existe-t-il au moins, en termes de méthodes, des « incontournables » ? Notre étude documentaire montre qu’il y a au moins deux points faisant apparemment l’unanimité des praticiens : le caractère non-linéaire, itératif, de ces processus ; et le caractère nécessairement participatif de ces processus, qui doivent mobiliser a minima des destinataires du service public. Mais au-delà ? Cette unanimité n’est pas sans ambiguïtés. La non-linéarité, par exemple, résulte-t-elle simplement du caractère itératif du processus ? Les dispositifs participatifs mis en œuvre conduisent-ils effectivement à renforcer la démocratie, la créativité et la pertinence des solutions proposées ? Des investigations plus fouillées seraient nécessaires sur la traduction concrète de ces deux principes dans les faits, mais le matériau mobilisé ici ne le permettait pas. Sous cette réserve, nous proposerions volontiers l’hypothèse, qui rejoint celle d’analystes comme F. Westley et al12, que les processus méthodologiques utilisés sont plutôt des assemblages ad hoc, faisant appel, dans des proportions et avec des formalisations variées, à quelques ingrédients de base : co-création, transversalité et volonté d’impliquer le citoyen ; prototypage rapide ; multidisciplinarité.

Les modèles organisationnels adoptés : trois idéaux–types

31Dans ce travail exploratoire de cartographie, nous nous sommes penchés sur une troisième dimension permettant de rendre compte de la diversité des structures : la forme organisationnelle et institutionnelle de la PIP. Il s’agit ici d’expliciter la forme organisationnelle prise par la structure, son statut institutionnel et sa taille, ainsi que de rendre compte de la figure des « clients » et partenaires, et de ses modes de financement. Le tableau ci-dessous, en combinant ces différentes variables, vise à dégager trois grands modèles, qui nous ont semblé les plus fréquents : le cabinet spécialisé, le laboratoire intégré et l’agence d’intermédiation. Bien sûr ils n’épuisent pas l’ensemble des formes rencontrées et jouent plutôt le rôle d’idéaux-types. Nous les illustrerons chacun par un exemple.

Tableau 1. PIP : trois idéaux-types

Statut

Taille

Clients et partenaires

Exemples

Cabinet de designers spécialisé

Privé : Professional service firm, à but lucratif

Réduite : quelques collaborateurs, voire parfois une entreprise unipersonnelle

Entreprises privées, Collectivités locales et organismes publics (par l’intermédiaire de procédures de marchés publics)

Plausible Possible ; GRRR ; Participle (Grande Bretagne)

Laboratoire intégré

Public :

Structure intégrée à une collectivité locale, un (ou plusieurs) ministère(s), un organisme public

Moyenne

Clients internes : directions métiers ; projets transversaux ; établissements sous tutelle…

MindLab (Danemark) ; Mission « Innovation » du Conseil Général du Val d’Oise ; la Fabrique de l’Hospitalité du CHU de Strasbourg

Agence d’intermédiation

Structure indépendante à vocation régionale ou nationale

Moyenne ou importante

Pouvoirs publics centraux, collectivités, tiers-secteur, (entreprises)

Nesta (Grande-Bretagne) ; InnoBasque (Espagne)

Le cabinet spécialisé

  • 13  Sources : site www.plausiblepossible.fr ; entretiens avec les fondateurs (25/06/14, 11/09/14). Ce (...)

32Le cabinet Plausible Possible13 constitue une bonne illustration du modèle de l’agence de designers travaillant sur le design des services et politiques publiques, ou ce que l’un d’eux appelle le « génie administratif ». L’agence fut fondée en 2012 par trois designers aux formations variées : un graphiste spécialisé en communication design ; un designer de l’ENSCI davantage orienté sur le design de service ; un spécialiste de programmation numérique et du design d’interactions Homme-Machine. Leur offre de service aux collectivités, administrations et organismes publics est fondée sur des approches design centrées sur les utilisateurs, et la capacité à « faire de la forme rapidement », c’est-à-dire tester, fabriquer, prototyper sur des supports variés (photomontage, film, pièce de théâtre…). Leur modèle d’affaire s’apparente à celui de consultants plus classiques travaillant (notamment) pour le secteur public dans le schéma de l’appel d’offres et des marchés publics : petite structure privée, à l’affût des marchés publics lui permettant de mettre en valeur des compétences spécifiques de design. Le champ d’action des consultants-designers de Plausible Possible est large. À titre d’exemple, ils ont été ainsi amenés à accompagner une commune dans son action de réinsertion économique par les médias (Aubervilliers), un département sur la question du vieillissement de la population et de la mobilité des personnes âgées en milieu rural (Manche) ; ou une agence de promotion du numérique pour explorer les « nouveaux objets du dialogue social » (Fing). Selon les missions, le cabinet va « sourcer » des compétences à l’extérieur, afin de former des équipes : avec des sociologues, des spécialistes de l’ingénierie culturelle, d’autres designers spécialisés (ex : designer textile)… Notons également qu’avec la montée en puissance de ces problématiques dans le conseil au secteur public, ces cabinets subissent aujourd’hui une concurrence accrue des cabinets de conseil (en organisation, en stratégie, spécialisé sur le secteur public) plus traditionnels, qui pourtant ne disposent que rarement en interne de ces compétences « design ». Face à cette concurrence, les cabinets spécialisés mettent en avant leur capacité à proposer une offre « sur-mesure » et à donner rapidement existence aux projets, ainsi que leur proximité avec la communauté des designers. Parfois, leur réponse aux appels d’offres se fait de manière couplée avec les grands cabinets.

Le laboratoire intégré

  • 14Carstensen (H. V.) et Bason (C.), “Powering Collaborative Policy Innovation: Can Innovation Labs H (...)

33Il s’agit d’une configuration qui peut être illustrée par l’exemple bien connu du MindLab. Cette structure est née en 2002, au sein du ministère danois des « Business Affairs », de la volonté explicite d’introduire dans l’administration l’esprit d’innovation prôné par le ministère à l’adresse des entreprises. À l’origine, le Mindlab était avant tout un incubateur de projets innovants interne à ce ministère. C’est maintenant une structure interministérielle, soutenue par trois ministères (Business Affairs, Éducation, et Emploi) et également une ville (Odense). Le Mindlab développe des projets d’innovation publique en collaboration avec ses commanditaires (direction de l’un des trois ministères, agences publiques, mais aussi entreprises privées), en mettant notamment en avant des processus basés sur la collecte de l’expérience des citoyens. Doté d’un budget annuel de l’ordre du million d’euros, le laboratoire emploie une quinzaine de salariés, mêlant des profils de fonctionnaires, d’agents du secteur privé mais aussi des chercheurs dans les domaines de l’anthropologie, du design et du management14.

L’agence d’intermédiation

  • 15Chabal (E.), « L’innovation sociale “à l’anglaise” : de la New Britain à la Big Society », Chantie (...)

34Organisation emblématique du champ, le Nesta constitue un modèle archétypique de la grande agence nationale de financement et de promotion du design de politique publique. Le Nesta, entité publique britannique créée en 1998 pour soutenir l’innovation et la créativité dans tous les domaines, est devenu un organisme à but non lucratif en 2012. Il oriente désormais largement son action vers les secteurs public et associatif. L’agence, forte d’environ 70 collaborateurs permanents, fonctionne avec un budget annuel de 15 millions de livres environ dont 10 millions sont issus de fonds gouvernementaux. Elle agit par des actions combinées de soutien financier et méthodologique de projets d’innovation, de recherche (à travers cinq programmes portant par exemple sur l’enfance, le marché de l’emploi ou l’efficacité énergétique), de mise en réseau et de visibilité des initiatives locales. Implanté au cœur de Londres, le Nesta joue un rôle d’attracteur des projets d’innovation publique en Grande-Bretagne : ses dirigeants estiment qu’environ 3 000 « idées » et projets sont évalués chaque année par l’agence, sur des problématiques, des secteurs d’activité et portés par des acteurs très divers15.

35Cette caractérisation propose donc l’idée que coexistent parmi les PIP étudiées quelques grandes formes assez contrastées. L’hypothèse que nous formulons pour l’instant est que ces structures fonctionnent en « écosystèmes », au sein desquels chacune assume des fonctions différentes mais complémentaires (financement, intermédiation et animation, conduite de projets, prestation de services…). Mais peut-être est-ce une étape intermédiaire, et allons-nous assister à leur convergence, ou du moins à des reconfigurations mêlant les formes de ces différentes structures ?

Conclusion

36Cette première exploration de 70 structures, sur trois dimensions, nous mène à divers questionnements transversaux, auxquels la suite de notre recherche essaiera de répondre. Nous en évoquerons trois :

    • 16  Sans doute plus visibles, à ce stade, que les éventuels déplacements des conceptions de l’action p (...)
    • 17  Jusqu’à donner naissance, dans le monde académique, à une communauté de recherche, des revues spéc (...)

    Où réside exactement l’innovation que revendiquent la plupart de ces structures ? Est-ce, comme on l’a déjà dit, au moins autant dans la démarche que dans les objectifs poursuivis ? La place centrale du design et l’accent mis sur l’implication active des usagers semblent en tout cas des marqueurs visibles16, spécifiques des PIP. Mais les méthodes des designers sont-elles fondamentalement différentes des outils de créativité manipulés d’ores et déjà par certains consultants ? Les nouvelles pratiques promues se démarquent-elles vraiment, et en quoi, des démarches participatives qui, en France notamment, ont pu se développer et s’institutionnaliser17 ?

    • 18  Cette question ne peut toutefois être considérée comme close et sera creusée dans la suite de la r (...)

    Au-delà de la diversité apparente du paysage des PIP, y a-t-il quelques grandes configurations repérables, caractérisées par un assemblage spécifique entre les variables de nos trois axes d’analyse ? Disons d’emblée que, sur la base de ce simple travail documentaire, ces configurations n’apparaissent pas vraiment18. Bien sûr, la mission ciblée sur la recherche est d’abord le fait de structures universitaires, mais, comme on l’a dit, beaucoup de PIP revendiquent une activité de recherche. De même, on trouve de petits cabinets privés sur tout le spectre de missions qui va de l’amélioration de l’efficience pour les organisations publiques, à l’action « pour changer la société ». Quant aux méthodes et outils utilisés, même si leur « assemblage » peut être varié selon les structures, ces assemblages ne semblent spécifiques ni aux missions, ni aux formes organisationnelles.

  1. Enfin, assiste-t-on à une transformation radicale des acteurs de la conception des services et des politiques publiques ? Le continent inconnu, aux frontières indécises, sur lequel nous avons commencé à faire quelques hypothèses ne prendra réellement forme qu’à l’issue de notre recherche. Nous avons formulé quelques interrogations sur la morphologie de ce système d’acteurs, mais une difficulté supplémentaire de la caractérisation tient dans l’évolution rapide de cet ensemble de structures. Comme on l’a déjà dit, les PIP considérées ont, pour la plupart, émergé dans les dix dernières années, mais certaines, d’ores et déjà, se transforment, ou, parfois, disparaissent (c’est le cas en Finlande, en Australie, à San Diego…). Faut-il y voir le symptôme d’une inadéquation de certaines de ces structures et sur quel plan ? Y a-t-il notamment une difficulté de positionnement par rapport aux structures traditionnelles (cabinets de conseil par exemple) ? Y a-t-il convergence vers quelques modèles robustes ?

37D’ores et déjà, on peut faire l’hypothèse que trois points au moins conditionneront leur pérennité, leur développement et leur insertion institutionnelle : la viabilité économique, la nature du portage politique, la démonstration de la pertinence et des résultats. Le premier point renvoie notamment à la question de l’organisation de l’écosystème auquel nous avons fait allusion, en particulier les modes de spécialisation des structures, leur taille, le degré d’internalisation des démarches dans des « labs publics », l’organisation de la commande publique… Le deuxième pose la question du compromis, par nature instable, à trouver entre indépendance et soutien politique. Le troisième renvoie aux modalités d’évaluation des effets de ces démarches, qui fonderont in fine leur légitimité.

Annexes

Extrait de la cartographie établie par La 27e Région. Les structures PIP, par pays, en Europe (juillet 2013)

Extrait de la cartographie établie par La 27e Région. Les structures PIP, par pays, en Europe (juillet 2013)

Carte, extrait du site : http://www.la27eregion.fr/​

Notes

2Pollitt (C.) et Bouckaert (G.), Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2006.

3Bezes (P.), Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Presses universitaires de France, Paris, 2009.

4  Projet « FIP-Explo », financé par l’ANR, auquel participent des chercheurs de Mines-Paris Tech, de l’université Paris-Est, de l’école de design l’ENSCI-Les Ateliers, et l’association La 27Région, l’une des promotrices de ces démarches en France.

5  Voir « 100 acteurs du design des politiques publiques » http://www.la27eregion.fr/publications/100-acteurs-du-design-des-politiques-publiques/ (extrait en annexe). Cette cartographie, même si elle n’affiche aucune ambition de scientificité ou d’exhaustivité, est en même temps une représentation signifiante, dans la mesure où elle émane d’un des acteurs français les plus actifs dans le domaine, très présent dans les réseaux internationaux, et reconnu lui-même dans d’autres cartographies comme un des principaux « labs » d’innovation publique en Europe.

6  Voir http://www.microsuper.it/wordpress/wp-content/uploads/2014/01/Gov-Innovation-Labs-Constellation-1-0.pdf (mis en ligne en novembre 2013 et consulté le 12 mars 2018).

7  Parmi les principales limites méthodologiques de l’exercice : des sites web, sujets à des stratégies d’affichage ou de discrétion, stratégies variables d’un site à un autre ; une lecture non exhaustive des pages des sites ; l’ambiguïté des termes employés, d’usage potentiellement variable, non normé, augmentée des ambiguïtés liées à la langue (ex. connotations différentes du terme « design » en anglais et en français).

8Christiansen (J.) et Bunt (L.), “Innovating Public Policy: Allowing for Social Complexity and Uncertainty in the Design of Public Outcomes”, dans Bason (C.), Design for Policy, Farnham Surrey, England, Gower Publishing Limited, 2014, pp. 41-56 ; Junginger (S.), “Towards Policymaking as Designing: Policymaking Beyond Problem-solving and Decision-making”, dans Bason (C.), Design for Policy, Farnham Surrey, England: Gower Publishing Limited, 2014, pp. 57-69.

9Design Council, Design for Public Good, Londres, 2013 (mis en ligne le 03 juin 2013), p. 18 : http://www.designcouncil.org.uk/resources/report/design-public-good

10  Voir https://www.designcouncil.org.uk/news-opinion/design-process-what-double-diamond

11  À titre d’exemple, les trois premières étapes proposées par le MindLab – « scoping & project design, learning about the users, analysis » – constituent une décomposition possible de l’étape « Discover ».

12Westley (F.), Goebey (S.) et Robinson (K.), Change lab/design lab for social innovation, Waterloo, Waterloo Institute of Social Innovation and Resilience, University of Waterloo, 2012.

13  Sources : site www.plausiblepossible.fr ; entretiens avec les fondateurs (25/06/14, 11/09/14). Ce cabinet a disparu en tant que tel. Il est maintenant intégré dans le cabinet VraimentVraiment.

14Carstensen (H. V.) et Bason (C.), “Powering Collaborative Policy Innovation: Can Innovation Labs Help”, The Innovation Journal: The Public Sector Innovation Journal, 2012, 17 (1) ; Puttick (R.), Baeck (P.) et Colligan (P.), I-Teams. The Teams and Funds Making Innovation Happen in Goverments around the World, Nesta, Bloomberg Philanthropics, 2014.

15Chabal (E.), « L’innovation sociale “à l’anglaise” : de la New Britain à la Big Society », Chantiers Politiques, 2011, vol. 9, pp. 61-73 ; Puttick (R.), Baeck (P.) et Colligan (P.), I-Teams. The Teams and Funds Making Innovation Happen in Goverments Around the World, Nesta, Bloomberg Philanthropics, 2014 ; site Nesta http://www.nesta.org.uk/ ; visite au Nesta en mars 2014.

16  Sans doute plus visibles, à ce stade, que les éventuels déplacements des conceptions de l’action publique qui peuvent y être associés.

17  Jusqu’à donner naissance, dans le monde académique, à une communauté de recherche, des revues spécialisées (voir la revue Participations), etc.

18  Cette question ne peut toutefois être considérée comme close et sera creusée dans la suite de la recherche.

Table des illustrations

Titre Figure 1. Processus du design : le modéle du « Double Diamond »
Crédits Design Council, UK, 2005.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/5856/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 212k
Titre Extrait de la cartographie établie par La 27e Région. Les structures PIP, par pays, en Europe (juillet 2013)
Crédits Carte, extrait du site : http://www.la27eregion.fr/​
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/5856/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 1,1M

Auteurs

Professeur associé en management à l’Institut supérieur de gestion de Paris (ISG), il est chercheur associé à l’École des Mines-Paris Tech, où il a soutenu en 2011 sa thèse de doctorat sur « “La managérialisation” des entreprises culturelles : une montée en puissance inédite des outils et savoirs gestionnaires, portés par des managers ». Ses recherches, menées en étroite coopération avec des entreprises créatives et des institutions publiques, portent sur les processus de design organisationnel, de renouvellement des modèles d’affaire, et de management de l’innovation. Entre 2014 et 2017, Emmanuel Coblence a participé au programme de recherche pluridisciplinaire intitulé FIP-Explo (Exploration des Formes d’Innovation Publique), et soutenu par l’Agence nationale de la recherche (ANR).

Enseignant-chercheur en management de l’innovation à Mines-Paris Tech, PSL Research University au sein du CGS-i3 (Institut interdisciplinaire pour l’innovation, UMR CNRS 9217), il travaille sur les démarches d’innovation publique soutenues par le design, leurs apports, leurs possibles enrichissements et leurs conditions d’appropriation par administrations et collectivités. Il mène également des recherches en matière de conception et d’évaluation de politiques publiques d’innovation par la R&D, politiques nationales et/ou régionales.

Ingénieur civil des Mines, elle est professeure à l’École des Mines-Paris Tech, PSL Research University, et chercheuse en sciences de gestion au Centre de gestion scientifique (CGS) de cette école. Spécialiste de la transformation et de l’évaluation de l’action publique, après des recherches sur le monde de l’enseignement supérieur et de la recherche, et sur les politiques de développement économique territorial (politiques de clusters), ses travaux actuels portent notamment sur les nouvelles formes d’innovation publique par le design, axe sur lequel elle a coordonné un programme de recherche pluridisciplinaire soutenu par l’Agence nationale de la recherche (ANR) de 2014 à 2017 (FIP-Explo).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2019

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