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En finir avec le New Public Management

 | 
Nicolas Matyjasik
, 
Marcel Guenoun

Existe-t-il des alternatives ?

BP vs NPM : deux acronymes, deux mondes opposés ou étroitement liés ?

Giovanni Allegretti

Note de l’éditeur

Ces réflexions doivent beaucoup à la période pendant laquelle Giovanni Allegretti était professeur invité à l’École d’architecture et d’urbanisme de l’université Witwatersrand de Johannesburg et au projet financé par le programme Horizon 2020 de recherche et d’innovation intitulé « Faciliter la participation multicanal grâce aux adaptations TIC – EMPATIA » (687920). Giovanni Allegretti est affilié à l’Institut brésilien pour la démocratie et la démocratisation de la communication de l’UFMG brésilienne, coordonné par Leonardo Avritzer.

Texte intégral

  • 2Gruening (G.), “Origin and Theoretical Basis of New Public Management”, International Public Manag (...)

« La Nouvelle Gestion Publique est un mélange de valeurs qui semble s’adapter à la situation actuelle et apporter dans la mesure du possible des solutions aux problèmes auxquels l’Administration est aujourd’hui confrontée ; mais il ne durera pas éternellement […]. Les évolutions concrètes comme le NPM sont une question non seulement de faits et d’explications, mais aussi de valeurs […] nombre de ces valeurs fondamentales ne cesseront jamais de susciter les passions. Il existera toujours des idéalistes fortement attachés à la communauté. Il existera toujours des défenseurs des libertés individuelles et des technocrates qui chercheront à ordonner le monde en s’appuyant sur la technique. Par conséquent, il n’y a aucune chance que l’une de ces positions scientifiques passe de mode (comme cela arrive dans les sciences naturelles) et disparaisse. La flamme des trois grandes visions scientifiques qui sont au cœur des sciences comportementales et administratives continuera de brûler ; il existera toujours d’ardents défenseurs de chacun de ces systèmes de valeurs. Il n’y a aucune chance de voir naître une unité, ni un nouveau paradigme2 »

Introduction

  • 3Smith (G.), Democratic Innovations. Designing Institutions for Citizen Participation, Cambridge, N (...)
  • 4  Ce mode de gestion a été mis en œuvre avec une grande violence dans les pays de l’hémisphère sud, (...)

1Est-il possible de proposer un nouveau paradigme sans avoir un paradigme auquel se référer ? Il s’agit là d’un des dilemmes que posent aujourd’hui des innovations démocratiques, tel que le budget participatif3. Elles proposent d’orienter la relation entre citoyens et institutions, dans le cadre de l’élaboration des politiques et des projets, en modifiant l’autoréférence caractéristique de ces acteurs et en redéfinissant les relations de pouvoir qui président aux décisions en matière de gestion et d’aménagement du territoire. Ces innovations démocratiques visent également à repenser cette relation au regard de sa construction « de sens ». De telles innovations peuvent-elles être pensées par opposition à une gestion qui, pendant des années, a fait des techniques du nouveau management public (NPM – New Public Management – ou Nouvelle Gestion Publique) une référence mondiale obligée, en particulier en matière de décentralisation administrative4 ?

2Le présent article tente de mettre en lumière les principaux éléments pour imaginer aujourd’hui le budget participatif comme source de « nouveaux signifiés » pour transformer à grande échelle les administrations publiques, en reconnaissant son rôle clé, dans la mesure où il remet en question l’orientation souvent centralisatrice et néo-autoritaire des politiques publiques dans de nombreux pays. Pour éviter d’idéaliser cet instrument, la présente réflexion fournira des exemples de batailles encore menées à ce jour pour maintenir sa résilience et sa capacité à évoluer progressivement. Ces cas illustreront aussi comment le budget participatif privilégie des objectifs contribuant réellement à une plus grande efficacité des politiques (principalement celles visant à lutter contre les phénomènes de polarisation et de marginalisation socio-spatiales, principal objectif ayant présidé à la naissance du budget participatif), y compris en œuvrant à la formation continue des citoyens et au développement de leur participation à la construction de territoires et de sociétés plus justes et plus à même de garantir une qualité de vie davantage conforme à leurs attentes.

Le NPM est mort. Vive le NPM !

  • 5Manning (N.), Gokcekus (O.) et Mukherjee (R.), Public Officials and their Institutional Environmen (...)
  • 6Dunleavy (P.), Margetts (H.), Bastow (S.), Tinkler (J.), “New Public Management Is Dead—Long Live (...)
  • 7Aucoin (P.),“Designing Agencies for Good Public Management: the Urgent Need for Reform”, Choices, (...)
  • 8Aucoin (P.) “Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pend (...)
  • 9Marini (F.), “The Minnowbrook Perspective and the Future of Public Administration Education”, dans (...)
  • 10Hood (C.), “New Public Management”. International Encyclopedia of the Social & Behavioral Sciences (...)

3Définir la nouvelle gestion publique (NPM) n’est pas aisé, dans la mesure où il s’agit d’un « label insaisissable »5 ayant fait l’objet de conceptualisations diverses (souvent par les mêmes auteurs) qui en ont souligné différents aspects6, allant de la liste de mécanismes de contrôle plus individualistes et moins hiérarchiques du fonctionnement des organisations7 à des conceptions extrêmement rigides et normatives centrées sur des « organisations fonctionnant correctement »8. Toutefois, il nous importe ici surtout de rappeler que ce terme, qui vise à distinguer ce courant de la New Public Administration (nouvelle administration publique), mouvement nord-américain des années 1960-19709, a été forgé à la fin des années 1980 pour désigner le nouvel accent mis sur « l’importance de la gestion et de l’“ingénierie productive” dans la fourniture de services publics souvent associée à des doctrines de rationalisation économique »10. Dans ce contexte, le terme de NPM a été utilisé pour désigner des « programmes de réformes du service public qui n’étaient pas l’apanage de la « nouvelle droite », mais également de partis travaillistes ou socio-démocrates, et qui, en cela, peuvent être considérés comme appartenant à ce qui sera défini plus tard comme le programme de la « Troisième voie ».

  • 11Dunleavy (P.) et al., “New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance”, op. cit. p (...)

4Au cours de la dernière décennie, la littérature internationale a produit une cartographie de la « mort lente » de ce mouvement de réforme de l’administration publique (et de ses schémas cognitifs et épistémologiques), en mettant en évidence le fait que certains éléments de son message ont été remis en question après avoir « conduit à des désastres dans les politiques », et qu’il a été difficile de remédier à nombre de ces effets ayant généré des pratiques « largement institutionnalisées », qui « continuent de gagner du terrain dans des pays auparavant réticents à les mettre en œuvre »11.

  • 12De Vries (J.), “Is New Public Management Really Dead?”, OECD Journal on Budgeting, Volume 2010/1, (...)
  • 13Hood (C.) Peters (G.), “The Middle Aging of New Public Management: Into the Age of Paradox?”, Jour (...)
  • 14Dunleavy (P.) et al., ibid.

5À l’heure actuelle, même les analystes les plus favorables au NPM12 ont dû reconnaître son « âge avancé » et ses effets collatéraux indésirables, tout en refusant de voir les preuves de son « vieillissement »13. Pourtant, dès le début des années 2000, la majorité des spécialistes de ce mouvement affirment que « la flamme de l’avant-garde du changement n’est plus entre les mains du NPM, et qu’elle ne le sera plus jamais »14. Mais, surtout, ils considèrent qu’il n’est pas possible de définir le NPM comme un « nouveau paradigme », compte tenu de son histoire récente, et ce notamment pour les raisons suivantes :

    • 15  Parmi lesquelles on trouve non seulement les théories des « choix publics » et du « managérialisme (...)

    même si le mélange des approches du NPM constitue une nouveauté, ce dernier trouve ses origines dans une grande variété de positions théoriques préexistantes (certaines datant de plus de cent ans)15 ;

  1. même dans les cas où certaines de ces approches théoriques ont été combinées, elles n’ont jamais été testées à la même échelle que le NPM.

  • 16  Naturellement, dans cette conception, il arrive que le paradigme soit « perturbé » lorsqu’il est c (...)

6Pour soutenir ce point de vue, il a souvent été fait référence au « paradigme » tel que l’a défini Kuhn en 1962 (principalement en lien avec les sciences exactes), à savoir comme un ensemble d’exemples concrets destinés à résoudre des problèmes scientifiques qui s’inscrivent dans des matrices disciplinaires constituées de lois et de définitions, d’orientations métaphysiques, d’hypothèses et de valeurs qui sont considérées comme valides par les scientifiques d’une discipline et orientent leurs recherches16.

  • 17Gruening (G.), “Origin and Theoretical Basis of New Public Management”, International Public Manag (...)
  • 18  Gruening cite comme seule exception contestable l’économie institutionnelle moderne.
  • 19Haque (S.), “New Public Management: Origins, Dimensions and Critical Implications” dans Encycloped (...)

7En dépit du poids concret et de la diffusion capillaire du NPM dans de nombreux pays du monde à partir des années 1990, beaucoup d’auteurs (tel que Gruening17) montrent qu’il est impossible d’affirmer que les chercheurs dans le domaine de l’administration ont presque réussi à forger un nouveau paradigme « en s’accordant sur une nouvelle matrice disciplinaire », d’autant plus que « presque aucune des sciences comportementales et administratives ne possède de paradigme »18 et, même, que chacune d’elles conjugue approches rationalistes, individualistes et émancipatrices. Dans cette optique, centrée sur les conflits de valeurs au sein des différentes disciplines relevant des sciences comportementales et administratives, le NPM doit plutôt être considéré comme une « pratique comportementale » qui s’est répandue dans l’administration publique à partir des années 198019 et s’est progressivement imposée comme un nouveau paradigme grâce à la force de persuasion et à la propagande idéologique de ses défenseurs (qui en sont souvent aussi les bénéficiaires), plutôt que du fait de son efficacité réelle.

  • 20Andersson (G.), Kritik und wissenschaftsgeschichte:Kuhns, Lakatos’ und Feyerabends kritik des krit (...)
  • 21Gruening (G.), “Origin and Theoretical Basis of New Public Management”, art. cit., p. 21.

8Du point de vue de la théorie scientifique, l’intérêt pour le NPM s’est émoussé avec le retour à la théorie anarchiste de la connaissance de Paul Feyerabend20, fondée sur la reconnaissance du rôle joué par les traits de personnalité, les croyances, les valeurs, les expériences vécues ainsi que par « les écoles » et « les maîtres » dans l’adhésion d’un chercheur à une théorie scientifique plutôt qu’à une autre. Ainsi, aucun système ne pouvant, a priori, se proclamer supérieur aux autres ou affirmer être l’unique voie vers la vérité, le rôle de panacée du NPM, vanté pendant presque deux décennies par l’orthodoxie commune à de nombreuses institutions internationales (du Système de Bretton Woods à l’OCDE, en passant par de nombreuses agences nationales de coopération ou de modernisation administrative), a peu à peu perdu de son attrait ; le NPM s’est progressivement révélé sous son vrai jour, c’est-à-dire comme une technique étroitement liée à une philosophie politique ou, plutôt, comme un « mélange de valeurs » à caractère performatif, dont l’efficacité est souvent « mesurée en premier lieu sur la base des valeurs propres à l’évaluateur et seulement en partie sur la base d’hypothèses », dans un cadre qui voit « des approches modestes de la science […] s’accorder avec l’intérêt particulier et les visions cosmiques des scientifiques »21.

  • 22Haque (S.), “New Public Management: Origins, Dimensions and Critical Implications”, art. cit., p.  (...)
  • 23  Parmi lesquelles nous pouvons citer à titre d’exemples : la redevabilité de performance, l’audit d (...)
  • 24  Parmi lesquelles nous pouvons citer notamment : la limitation réelle des dépenses, la rationalisat (...)
  • 25  Par exemple, des auteurs comme Herzberg (C.), “Can Public Utilities Learn from Public Administrati (...)
  • 26Tosi (A.), Abitanti: le nuove strategie dell’azione abitativa, Bologne, Il Mulino, 1994.

9Si l’on confronte22 certaines composantes du NPM universellement reconnues par la majorité des observateurs23 à d’autres, fortement débattues dans la littérature24, il semble que, même s’il ne constitue pas un paradigme en soi, le NPM a reflété l’esprit d’une époque et ses contradictions25. Il convient alors d’admettre que les critiques qui consistent à accuser le NPM d’avoir réduit la gestion publique à une formule (du type « choix publics + managérialisme ») sont incomplètes et superficielles. En effet, on reconnaît aussi au NPM un certain nombre d’apports positifs, par exemple lorsqu’il s’est attaché à remettre en question et à dépasser ce que Tosi a appelé la « théorie administrative des besoins »26, c’est-à-dire l’habitude consistant à standardiser les publics de référence des politiques publiques et l’hétérogénéité de leurs exigences et de leurs rêves, une habitude qui, avec le temps, s’est traduite par une profonde « incapacité d’écoute », conduisant à ne résoudre que les problèmes auxquels il existe des solutions toutes prêtes déjà expérimentées.

  • 27Haque (S.), New Public Management: Origins, Dimensions and Critical Implications, art. cit.

10Néanmoins, en dépit de ce défi louable visant à répondre à des exigences diverses et changeantes, le NPM a fini par réserver l’impact potentiel des politiques qu’il a forgées aux groupes de bénéficiaires les mieux en mesure de contribuer « à couvrir les coûts » des services mis en place. Il a donc contribué à instaurer un cadre qui vise, seulement de manière formelle, à éviter le gaspillage et à optimiser les investissements publics, mais qui, en réalité, tend par principe à favoriser leur « rendement », en particulier au bénéfice des entreprises auxquelles est confiée la fourniture des services concernés. Comme l’a observé Haque27, au-delà de la rhétorique du NPM qui soulignait sa contribution à la promotion d’une « relative neutralité à l’égard de la sphère politique guidée par le pouvoir et du monde des affaires guidé par le profit, […] le processus s’est inversé en moins de dix ans, notamment dans les années 1980, où l’on a assisté à une diminution de la neutralité des [fournisseurs de] services publics vis-à-vis du pouvoir politique et des intérêts des entreprises », de sorte que « l’étendue, le rôle, la structure et l’orientation des services publics ont été transformés de manière à les mettre au service des dirigeants politiques et des investisseurs privés » (ibid.). Dans ce cadre, au-delà de la « rhétorique de la réinvention, de la réorganisation et de la gouvernance propre à cette refonte, la tâche principale de nombreux gouvernements, agences internationales et experts, a consisté à restructurer le secteur public en faveur des intérêts des entreprises locales et étrangères, soutenues par une nouvelle génération de responsables politiques adeptes des lois du marché et favorables au secteur privé » (ibid., p. 2).

  • 28  Des programmes tels que le PUMA (programme de travail de l’OCDE sur la gestion publique) et le SIG (...)

11À la lumière de ces éléments, plus que comme un nouveau paradigme en soi, le NPM peut être vu comme le fruit techno-managérial d’une transition historique de l’idéologie étatique dans les nations capitalistes avancées (en particulier celles de tradition anglo-saxonne, du moins au départ) vers une idéologie antiétatique guidée par le marché, dont l’orientation néolibérale « rejette l’État providence, s’oppose à un secteur public étendu, remet en cause les compétences des gouvernements, dénonce la bureaucratie, croit en la supériorité du secteur privé et loue les vertus de la libre concurrence dans les services publics » (ibid., p. 3). Une telle idéologie, connotée géographiquement et culturellement (du moins à ses débuts), se serait rapidement érigée en modèle mondial pour réformer le secteur public grâce également au rôle central qu’ont joué de nombreux cabinets de conseil et d’experts, qui ont « emballé et vendu dans le monde entier les principes et les techniques du NPM » en le présentant comme le nouveau modèle de « bonne gouvernance » (ibid., p. 4)28.

  • 29Moreno (C.), Como o Estado Gasta o Nosso Dinheiro, Alfragide, Caderno, 2010.
  • 30Kapucu (N.), “New Public Management: Theory, Ideology, and Practices” dans Farazmand (A.) et Pinko (...)

12Néanmoins, en dépit de son discours contre la nature monopolistique, la dimension ingérable, la gestion inefficace, l’accessibilité insuffisante, l’inertie économique, la corruption et la nature autoréférentielle de la bureaucratie de l’État, le NPM, dans sa volonté de réformer le service public sur le modèle de la gestion d’entreprise (considérée comme plus compétitive, plus productive, plus efficace, plus innovante, plus à l’écoute du client et plus réactive), n’a pas toujours réussi à corriger les défauts de la principale cible de ses critiques. Il lui est même souvent arrivé d’en reproduire les effets pervers, en particulier avec les partenariats public-privé et les externalisations de services. Ces dernières se sont en effet souvent révélées inefficaces et mal coordonnées, avec des budgets prévisionnels surestimés et des bilans peu transparents29, coûteuses pour les citoyens et soumises à de nouveaux monopoles ou ententes sur fond de concurrence feinte. Cela est particulièrement vrai pour les pays de l’hémisphère sud, souvent à la merci des bailleurs de fonds internationaux dans le cadre des prêts accordés aux fins des « ajustements structurels », qui ont été presque contraints par ces derniers d’engager des réformes dont les bénéficiaires étaient connus dès le départ30. Ainsi, dans les années 1980, les pays d’Amérique latine, alors en pleine phase de démocratisation politique, ont été fortement incités à adopter le NPM, l’objectif à peine voilé étant de façonner et de « dompter » les nouvelles institutions en les soumettant au contrôle d’acteurs internationaux déjà organisés de manière efficace pour fournir des services dont les standards étaient définis sur la base des services de prestataires déjà plus ou moins identifiés.

  • 31Haque (S.), New Public Management: Origins, Dimensions and Critical Implications, art. cit.
  • 32Norris (P.), Democratic Deficit: Critical Citizens Revisited, New York, Cambridge University Press (...)
  • 33Santos de Sousa (B.), Portugal. Ensaio contra a autoflagelação. Rio de Janeiro, Editora Cortez, 20 (...)

13Si dans les pays du Sud, la diffusion du modèle du NPM relève essentiellement de facteurs externes, dans de nombreux pays occidentaux, au contraire, elle résulte généralement de dynamiques internes. Par exemple, certains partis au pouvoir se sont servi de l’idéologie antiétatique qui caractérise le NPM pour gagner les élections, ont utilisé des moyens de communication privés agressifs pour dénoncer les échecs du secteur public et ont fait de la bureaucratie publique leur bouc émissaire alors qu’ils l’avaient jusque-là utilisée pour servir leurs intérêts et profiter subrepticement de ses défaillances31. Dans de telles conditions, le NPM a utilisé la profonde crise de confiance dans les institutions qui s’est développée à partir de la fin des années 1980 et jusque récemment32 pour rendre les services publics responsables des échecs gouvernementaux, en mettant en avant les crises budgétaires et économiques tout en cherchant à faire oublier les crises culturelles et la crise de légitimité politique33, justifiant ainsi le caractère impératif de politiques impopulaires reposant sur des coupes budgétaires et une augmentation des tarifs pour couvrir les coûts des services.

  • 34Haque (S.), “New Public Management: Origins, Dimensions and Critical Implications”, art. cit.

14Quand, vers la fin des années 1990, diverses institutions ont, sur le cadavre à peine refroidi du NPM, commencé à s’éloigner de la propagande à laquelle elles avaient pris part jusqu’alors, ou à affiner ou modifier le soutien qu’elles lui accordaient (comme dans le cas de la Banque mondiale), rares sont celles qui se sont excusées de leurs positions passées. Dans ce contexte, la littérature qui s’attache à refuser au NPM le statut de « paradigme administrativo-culturel » a paradoxalement contribué à ne pas remettre en question le paradigme fondamental (celui d’une bonne gouvernance en parfaite adéquation avec les dogmes néolibéraux), dans lequel le NPM s’était inscrit jusqu’alors ; cette littérature a même servi à l’enrichir d’une terminologie séduisante avec des concepts comme « réinvention, innovation, facilitation, partenariat, autonomisation, satisfaction du client, développement des compétences, entre autres »34, que l’on pensait pouvoir réutiliser immédiatement pour introduire de nouveaux modèles mondiaux sur le marché des théories antiétatiques.

  • 35Norris (P.), Democratic Deficit: Critical Citizens Revisited, New York, Cambridge University Press (...)

15Des instruments tels que le budget participatif (qui vise à associer les citoyens à la définition d’un ensemble de priorités à inscrire dans les documents budgétaires) ont vu le jour dans un contexte mouvant, marqué par quelques échecs que le NPM n’a pas su éviter en raison de sa relation trop organique au paradigme néolibéral dans lequel il s’est développé et avec lequel il entretient une forte correspondance et identité de vues. Toutefois, ces instruments ont dû s’affranchir du NPM pour trouver leur propre raison d’être, et il est aujourd’hui important qu’ils ne commettent pas les mêmes erreurs au fil de leur évolution, c’est-à-dire qu’ils évitent un « transformisme » qui les éloignerait de leurs racines. Dans cette perspective, la suite de cette étude s’efforce de remonter aux origines du budget participatif afin de comprendre dans quelle mesure cet instrument peut, à la différence de son prédécesseur, représenter un nouveau paradigme et évoluer en s’appropriant certains des principes consacrés par le NPM qui ont produit les meilleurs résultats au cours des vingt dernières années. Il est indéniable que l’apparition du budget participatif a coïncidé avec la période la plus féconde du NPM, et que ces deux instruments ont en commun une série de principes découlant de la nécessité de dépasser certains échecs évidents de l’approche technobureaucratique décrite plus haut comme la « théorie administrative des besoins », ou des effets pervers de la dérive clientéliste/népotiste d’une bonne partie du monde politique. Dans de nombreux pays, cette dérive a entraîné une perte de légitimité de la démocratie représentative35 et a contribué à aggraver la crise des « corps intermédiaires » de la société (partis et syndicats en premier lieu) due à la montée de l’individualisme social et à la transformation des rythmes du monde du travail, qui envahit la vie privée au point de réduire considérablement le temps et l’énergie susceptibles d’être consacrés à l’interaction avec les autres, en particulier dans le cadre d’un engagement citoyen et politique.

À la recherche d’une définition du budget participatif : des origines aux géographies actuelles de son expérimentation

  • 36Harvey (D.), Villes rebelles, Du droit à la ville à la révolution urbaine, traduction d’Odile Dema (...)

« […] Je m’intéresse ici à un autre type de droit collectif : le droit à la ville dans le contexte du regain d’intérêt que suscitent les idées d’Henri Lefebvre sur cette question et de l’émergence dans le monde entier de mouvements sociaux très divers qui revendiquent aujourd’hui ce droit. […] La question du type de ville que nous souhaitons est indissociable de celle du type de personnes que nous voulons être, des types de relations sociales que nous recherchons, des relations avec la nature que nous apprécions, du mode de vie que nous désirons, des valeurs esthétiques que nous professons. Le droit à la ville dépasse donc largement le droit d’accès individuel ou collectif aux ressources qu’elle incarne : il recouvre également le droit de changer et de réinventer la ville d’une manière plus conforme à nos vœux. Il s’agit, de surcroît, d’un droit collectif davantage qu’individuel ; réinventer la ville ne peut en effet se faire sans l’exercice d’un pouvoir collectif sur les processus d’urbanisation. La liberté de nous faire et de nous refaire, de faire et de refaire la ville, est, à mon sens, un des droits de l’homme le plus précieux et pourtant le plus négligé. Quelle est donc la meilleure manière de l’exercer ? […] Que penser, par exemple, des immenses concentrations de richesses, de privilèges et de consumérisme que l’on observe dans presque toutes les villes du monde, au milieu de ce que les Nations unies elles-mêmes décrivent comme un “bidonville global” en pleine expansion ? »36

16Le budget participatif a pris forme et s’est développé au niveau mondial dans une conjoncture et un contexte particuliers : ceux des premières années de démocratisation de l’Amérique latine, qui se libérait tout juste de grandes dictatures soutenues, ou du moins tolérées, dans les années 1960 et 1970 par l’Europe et l’Amérique du Nord. Dans ce contexte, il était nécessaire d’expérimenter de nouvelles formes de gouvernement, capables de saisir et d’orienter les grandes énergies sociales qui avaient permis le changement de régime, en réorganisant l’État de manière à augmenter l’intensité démocratique de ses institutions et à imaginer (en s’inspirant des modèles européens qui étaient alors justement en train de démanteler certains de leurs acquis) une forme de « bien-être » susceptible de contribuer à une réduction des grandes polarisations sociales et d’encourager un développement plus juste de la société.

  • 37Fedozzi (L.), O Poder da Aldeia, Porto Alegre, Tomo Editorial, 2000.
  • 38  Les premières expériences brésiliennes connues et citées dans la littérature sont celles des commu (...)

17Plus précisément, le budget participatif est apparu au Brésil à partir d’une idée née du dialogue entre les mouvements sociaux et un nouveau parti, le Parti des travailleurs (PT), résultat de la fusion de groupes d’opposition politique d’inspiration marxiste, léniniste et trotskiste, avec des mouvements syndicaux et une partie importante des communautés ecclésiales de base liées à la théologie de la libération37. Ce nouvel instrument, qui a d’abord été expérimenté dans de petites villes des États de l’Espírito Santo et du Rio Grande do Sul38 avant de connaître une renommée internationale au milieu des années 1990 grâce à l’expérience de la métropole de Porto Alegre, avait des objectifs multiples. Il visait, en effet, dans le même temps à renforcer la décentralisation et à rétablir la confiance dans les communes (qui avaient pendant des années été le bras armé de la dictature au niveau local), à compenser l’inefficacité d’une loi électorale et d’un système de partis affaibli et informe, incapable de mettre en place des majorités suffisamment fortes pour gouverner et, enfin (et ce n’était pas le moins important), à créer une nouvelle force politique capable de proposer un style de gouvernement pluriel du point de vue démocratique, et mieux adapté à une société complexe et polarisée.

  • 39Sintomer (Y.), Gret (M.), Porto Alegre : l’espoir d’une autre démocratie, Paris, La Découverte et (...)
  • 40Genro (P.), de Souza (U.), Quand les habitants gèrent vraiment leur ville. Le Budget Participatif  (...)
  • 41  Voir aussi Allegretti (G.), « Budget Participatif » dans Casillo (I.), (dir.) avec Barbier (R.), B (...)
  • 42Genro (P.), de Souza (U.), op. cit.
  • 43Santos de Sousa (B.), “Participatory Budgeting in Porto Alegre. Toward a Redistributive Democracy” (...)

18C’est à la suite du lancement de l’expérimentation à Porto Alegre en 1989 39 que s’est affirmée une définition radicale du budget participatif, considéré comme une « sphère publique non étatique » fondée sur l’autorégulation, dans laquelle les citoyens sont invités à cogérer les priorités de dépenses, et qui interagit avec la démocratie représentative en l’approfondissant et en devenant un mécanisme important de correction des distorsions politiques et des injustices dans l’allocation des ressources40. Ainsi, parallèlement à la définition plus générique proposée par ONU-Habitat (2005) qui décrit le budget participatif comme un « mécanisme (ou un processus) par lequel les populations décident de l’affectation de tout ou partie des ressources publiques disponibles ou sont associées aux décisions relatives à cette affectation »41, les définitions plus fortes et précises le présentent comme « un processus de démocratie directe, volontaire et universelle, par lequel les populations peuvent débattre et décider des budgets et des politiques publiques » et dans lequel « la participation du citoyen prend également la forme de décisions sur les priorités de dépenses et de contrôle de la gestion des pouvoirs publics », de sorte que « le citoyen cesse d’être le faiseur de rois de la politique classique pour devenir un protagoniste permanent de l’administration publique »42. Dans la même lignée, Santos43, voit dans le budget participatif la formation d’un « espace public plébéien », fondé sur la participation directe, embryon d’un « quatrième pouvoir » combinant pouvoir citoyen et pouvoir communautaire.

19Cette conception du budget participatif est principalement fondée sur certaines caractéristiques essentielles du modèle de Porto Alegre (et d’autres exemples similaires contemporains tels que ceux de São Paulo, Recife, Fortaleza, Belem, Belo Horizonte, Guarulhos et d’autres grandes métropoles brésiliennes), à savoir :

  1. L’élaboration collective des règles de fonctionnement ;

  2. L’élection de délégués populaires liés par un mandat impératif ; ils deviennent donc révocables en cas de non-respect des indications émanant des quartiers qui les ont désignés ;

  3. L’affectation de 100 % des dépenses d’investissement au budget participatif ;

  4. L’introduction de « critères sociaux » ou d’« indices de redistribution » destinés à encourager l’« inversion des priorités » en faveur des territoires et des groupes sociaux les plus vulnérables.

  • 44Schön (D.), Le praticien réflexif. À la recherche du savoir caché dans l’agir professionnel, Montr (...)

20À cette époque, divers mouvements sociaux (tels que le réseau français « Démocratiser radicalement la démocratie », ou la Community Pride Initiative en Angleterre), ainsi que des réseaux de villes (tels que les réseaux italien, espagnol et anglais des budgets participatifs) ont mis en avant ces éléments et les ont considérés comme indispensables, ou du moins, souhaitables pour élaborer un « modèle progressiste » de budget participatif. Ces réseaux ont également élaboré des chartes de principes sur la participation des citoyens à l’élaboration des politiques publiques (la Déclaration de Malaga de 2008 ou la charte italienne de principes de 2002, par exemple), en cherchant à tirer profit de principes nés des budgets participatifs brésiliens, qui vont bien au-delà du paradigme de la gouvernance et préconisent l’abandon des visions du dialogue social centrées sur l’intervention des « corps intermédiaires » (c’est-à-dire les « parties prenantes » traditionnelles organisées sur le territoire : syndicats, ONG, organisations professionnelles ou instituts de recherches) au profit d’un engagement actif de l’ensemble des habitants sur le territoire. Ces derniers sont considérés comme des individus pensants, capables de s’unir – à travers des géométries variables – pour valoriser leur capacité à produire une intelligence collective s’étendant bien au-delà des mécanismes traditionnels de la revendication (advocacy), typiques de l’idéologie participative des années 1960 et 1970, mais en ayant pour objectif d’impliquer directement les membres les plus faibles de la société en tant que vrais protagonistes, et non en étant représentés ou défendus par des « praticiens réflexifs »44 de bonne volonté, sans participer directement à la gouvernance du territoire entre chaque élection.

  • 45  Par exemple : Sintomer (Y.), Talpin (G.), La démocratie participative au-delà de la proximité. Le (...)
  • 46Ziparo (a.), Pieroni (O.), Rete del nuovo municipio. Federalismo solidale e autogoverno meridiano, (...)

21Nombre de ces visions, qui se sont développées en se référant explicitement au budget participatif (et plus précisément au modèle radical expérimenté à Porto Alegre), sont demeurées dans un champ d’action néocommunal, dont l’objet est d’aboutir aux transformations souhaitables au niveau politico-administratif local. D’autres visions ont élargi les ambitions de ce type de modèle, et ont proposé de passer au niveau supérieur, de manière à pouvoir agir au niveau régional45, y compris à travers un « fédéralisme solidaire », destiné à repenser le sens et la manière de gouverner des institutions de zones plus étendues46.

  • 47Langelier (S.), Le démantèlement du budget participatif de Porto Alegre ! Démocratie participative (...)

22Ces orientations, découlant du mouvement de réflexion sur l’expérience de Porto Alegre, doivent naturellement beaucoup aux espaces qui ont permis de faire connaître et de faire circuler cette expérimentation au niveau international pour en faire une nouvelle référence, tant culturelle qu’administrative. Ainsi, les différents Forums sociaux mondiaux (dont quatre se sont justement déroulés à Porto Alegre) et les Forums sociaux européens qui se sont tenus entre 2001 et 2018 dans divers endroits du monde, ont constitué et continuent à représenter des espaces de revendication d’une vision altermondialiste du développement et de la fraternité entre les peuples et les nations, centrée sur une transformation « anthropocentrique » des pratiques dans les domaines de l’économie, de la politique et de la société, capable d’en accroître l’intensité démocratique et la soutenabilité au niveau environnemental et socio-économique. Ces espaces d’échange, dont l’objet a toujours été de rechercher des références novatrices, ont fait de l’expérience du budget participatif de Porto Alegre (et de l’extension de sa méthode à la planification territoriale et économique et aux institutions de niveau supra-local) une sorte de « mythe », c’est-à-dire une référence incontournable, dont la renommée a conduit à une forte inertie, invulnérable au passage du temps et aux changements politico-administratifs qui ont affaibli le caractère radical de l’expérimentation, sans pour autant remettre en cause son existence47.

23En ce sens, dans diverses parties du monde, nombreux sont les mouvements sociaux, les forces politiques et les administrations locales progressistes qui voient encore dans le budget participatif de Porto Alegre un modèle à reprendre, et qui effectuent des visites, des contributions et mènent des études pour mieux en comprendre le fonctionnement, les résultats et les perspectives. Cet intérêt, en dépit des transformations (pas toujours réussies) que cette expérimentation a subies depuis plus de 28 ans, n’est pas nécessairement illégitime, dans la mesure où la modification de la conjoncture politico-administrative de la ville brésilienne intervenue depuis n’empêche pas cette expérimentation de conserver, du fait de sa cohérence et de son esprit, sa capacité à transmettre des valeurs et des stratégies d’action susceptibles d’être utiles dans d’autres contextes.

24Voici deux aspects importants de l’intérêt pour le budget participatif étendu à des domaines liés à une pensée politique radicale :

  1. Le budget participatif est devenu la métaphore possible d’un changement plus large que la simple gestion efficace des territoires dans lesquels il est mis en place. Il réintroduit dans la politique et le sens civique, au moyen d’un « apprentissage par la pratique » des politiques publiques locales et d’une déconstruction de la complexité technique qui caractérise les budgets publics depuis des décennies, l’idée que l’économie ne peut pas obéir uniquement à un courant de pensée majoritaire, mais peut être redécouverte comme un champ de possibles à étudier avec attention dans le cadre d’une discussion collective ;

    • 48Harvey (D.), “The Right to the City”, New Left Review 53, September-October 2008, pp. 23-40 ; Purc (...)
    • 49  Voir par exemple la Plateforme mondiale pour le droit à la Ville (http://www.righttothecityplatfor (...)
    • 50Allegretti (G.), “Participatory Budgeting: and Global Examples”, communication présentée à la conf (...)

    La question de la participation dans un cadre plus large de batailles sociales pour des droits, par exemple le « droit à la ville » tel que l’ont redéfini Harvey et – après – Purcell48, qui constitue aujourd’hui le point de convergence de divers mouvements et organisations sociaux en divers endroits du monde49. Dans ce contexte, le budget participatif a eu de plus en plus tendance à être considéré comme un « fils de son temps »50, dans la mesure où :

    1. Il reconnaît l’existence d’une défiance répandue des citoyens à l’égard de toute « représentation », ne serait-ce que dans un cadre social, et la nécessité de dépasser les formes traditionnelles de participation octroyée aux « représentants d’intérêts » organisés, et d’impliquer le citoyen individuellement, en l’attirant néanmoins dans des espaces où il est contraint de côtoyer les autres, de les écouter, d’apprendre à les respecter, de discuter des points de vue sur les biens communs et des intérêts individuels et collectifs ;

    2. Il cherche à combattre la défiance née du sentiment d’inadéquation de la politique, en encourageant une restructuration profonde des manières de gérer les attentes, les besoins et les rêves des citoyens, grâce à des résultats « concrets » (et visibles dans l’espace public), capables de convaincre les habitants qu’il est encore possible d’imaginer un État « à l’écoute » et au service du citoyen ;

      • 51Purcell (M.), “Excavating Lefebvre: The Right to the City and its Urban Politics of the Inhabitant (...)

      Il travaille à l’élaboration d’une citoyenneté moderne, point de convergence le plus important avec les théories d’un « droit à la ville » développées par Henri Lefebvre dans les années 196051, centrée non sur la valorisation du rôle actif des citoyens détenteurs de droits formellement reconnus (du fait de leur appartenance à une communauté nationale ou de leur statut de contribuables), mais sur la contribution de tous les habitants qui, à titres divers, sont des « producteurs » et des « consommateurs » de la ville (pro-sommateurs, comme on dirait aujourd’hui). Le budget participatif place donc au centre tous ceux qui contribuent à la culture, à l’économie et à la transformation physique et sociale de la ville, indépendamment du « statut » juridique qui leur est reconnu et de leur âge (autant de catégories de citoyens que la démocratie représentative utilise souvent pour opérer une discrimination entre les citoyens au sens plein, et ceux qu’elle reconnaît tout juste comme des citoyens « incomplets »). En effet, en reconnaissant que le monde est fait de flux, de nombreux budgets participatifs travaillent en donnant le droit de se faire entendre et le droit de vote sur les choix d’un territoire, non seulement à des personnes qui n’en ont jamais bénéficié (les enfants, les adolescents, les immigrés), mais aussi à des personnes qui les ont « perdus » (c’est le cas du budget participatif de la ville de New York qui organise des sessions de mobilisation destinées à d’anciens détenus déchus de leurs droits civiques, pour les aider à retrouver le sentiment de citoyenneté en les impliquant dans la programmation participative des travaux publics et des finances locales).

25Comme cela a été noté à plusieurs reprises, la mise en place de processus de dialogue social sur la programmation économico-financière, surtout au niveau local, n’est pas une nouveauté absolue, en particulier dans le domaine politique (où ce type de processus a souvent été utilisé pour justifier le rejet du budget participatif dans un territoire donné). En effet, non seulement de nombreuses administrations locales ont, dès les années 1960, mis en œuvre ce type de participation à la structuration de leur budget, mais certains pays (notamment dans l’hémisphère sud, comme cela a été le cas en Équateur, en Colombie, au Kenya et en Afrique du Sud) ont commencé à introduire cette pratique dans leur cadre réglementaire, voire dans leur constitution. Toutefois, par rapport à la moyenne des processus se référant à des formes de dialogue sur la programmation économico-financière, le budget participatif présente une série d’innovations spécifiques qui ne peuvent être ignorées et qui visent à donner une crédibilité tout à fait différente de celle qui est aujourd’hui souvent attribuée à ces formes de pratiques participatives. Parmi ces caractéristiques, il convient pour le moins de souligner les éléments suivants, typiques du modèle (dérivé du modèle brésilien) qui, au cours des vingt dernières années, s’est révélé le plus adapté aux défis actuels :

  1. L’intervention du budget participatif dans le débat sur la programmation économico-financière quasiment au début de chaque exercice budgétaire et non à la fin (comme cela était souvent le cas par le passé), lorsque le projet de budget est plus ou moins décidé et que l’on recherche avant tout un consensus public sur ce qui a déjà été imaginé par les « spécialistes » (techniciens ou politiques), laissant ainsi peu de marge d’ajustement ;

  2. La plupart des budgets participatifs prévoient des ressources « certaines » (ou du moins des ressources minimales impératives) sur lesquelles les citoyens sont appelés à se prononcer dans le détail, en établissant une hiérarchie dans les priorités de dépenses ;

  3. En règle générale, le budget participatif prévoit des règles claires, transparentes et fixes (du moins pour la durée de l’exercice), qui déterminent l’organisation du processus, les rôles des différents acteurs et leurs relations ;

  4. Les contributions des associations et des organisations professionnelles ne sont, en aucune façon, prioritaires par rapport à celles des citoyens individuels, que ce soit lors de la phase de proposition ou lors de la phase (éventuelle) de vote des priorités de dépenses. Au contraire, au lieu de rechercher l’adhésion facile de groupes plus ou moins sensibles et déjà actifs dans le domaine de l’élaboration des politiques et projets publics, les administrations engagées dans le budget participatif se confèrent clairement un rôle de « dénicheur de talents », qui consiste à « découvrir », à motiver et à lancer les contributions d’individus et de groupes sociaux habituellement étrangers à l’action civique ;

  5. Enfin, le budget participatif ne pense pas la participation des citoyens comme une participation ponctuelle lors de la seule phase de structuration du document budgétaire, mais comme une présence « étalée » sur plusieurs étapes de l’élaboration des politiques publiques, qui comprend l’étape symbolique d’« approbation collective » des choix, conçue presque comme la signature d’un « contrat social », qui souligne l’engagement de l’administration élue d’intégrer dans le budget suivant une partie des priorités émanant des citoyens, mais aussi le rôle actif de ces derniers dans le contrôle de la mise en œuvre de ces mesures et dans l’évaluation du processus.

  • 52Allegretti (G.), « Budget Participatif » dans Casillo (I.), (dir.), Dictionnaire critique et inter (...)
  • 53Appadurai (A.), “Global Ethnoscapes: Notes and Queries for a Transnational Anthropology”, Fox (R.)(...)

26Ces caractéristiques permettent une nouvelle lecture et une nouvelle conception du budget participatif qui vont au-delà des définitions classiques, habituellement plutôt « sobres »52, précisément, pour prendre en compte la multiplicité des expériences réelles qui, en divers points du monde, se façonnent d’elles-mêmes, contribuant ainsi à modifier en permanence le modèle général comme dans les « idéoscapes » développés par Arjun Appadurai (1991)53. Une définition nouvelle et plus mature, qui peut être considérée comme « normative » (car elle illustre en quelque sorte ce que devrait être un budget participatif), pourrait s’approcher de celle-ci :

  • 54Allegretti (G.), “Participatory Budgeting: and Global Examples”, paper presented at the Internatio (...)

« Un budget participatif est un processus d’association directe des habitants et des utilisateurs d’un territoire donné à l’élaboration de tout ou partie des postes composant les documents de programmation économico-financière d’une ou de plusieurs entités chargées d’en assurer la gestion et les transformations. Il s’agit d’un processus dont les méthodes évoluent en permanence et de manière profonde, en fonction des retours des participants, et qui se propose de soumettre au dialogue des exposés et des chiffres afin de démythifier et rendre plus compréhensibles la structuration d’un budget et ses choix stratégiques. Pour ce faire, le budget participatif s’attache à prendre en compte la diversité démocratique du territoire concerné pour la refléter et la traduire en espaces d’interaction sociale structurés de manière à permettre des moments de délibération éclairée et de partage sur les hiérarchies dans les priorités des participants, tout en promouvant le contrôle social de la mise œuvre et de l’évaluation des politiques et des projets convenus entre les participants et la ou les administrations concernées lors des différentes phases du processus »54.

27Une telle définition fait naturellement clairement référence à un processus participatif composé de deux phases principales (d’un côté, une phase de délibération et de décision sur la structuration du budget en question, de l’autre, une phase d’exécution, de contrôle et d’évaluation des politiques et des projets convenus lors de la phase précédente), qui ne se cantonne pas à la seule définition générale des choix à intégrer dans le budget. Par ailleurs, en ce qui concerne la définition des participants au processus, cette définition concentre son attention sur une notion « accueillante » d’association territoriale qui ne se limite pas aux citoyens (au sens de titulaires de droits formels de citoyenneté), aux électeurs, aux contribuables ou aux résidents formels, mais s’attache à prendre en compte le phénomène croissant des personnes qui circulent en permanence sur les territoires (tels que les navetteurs, les migrants, les étudiants ou les touristes, qui peuvent s’intéresser au sort du territoire dans lequel ils séjournent ou investissent une partie de leurs ressources). Enfin, si l’on envisage la « contrepartie politique du processus », cette définition tient compte d’une réalité dans laquelle il n’est pas aisé de distinguer entre les administrations publiques et les agences semi-publiques ou de droit privé, qui gèrent et programment les services et travaux d’intérêt public. Cette définition tient compte du fait que les habitants d’un territoire, dont l’intérêt principal est le maintien et l’augmentation de la qualité de leur vie quotidienne, peuvent vouloir participer aux décisions qui concernent des biens, des services et des infrastructures qui ne sont pas nécessairement gérés par des institutions administratives publiques, ou dans les cadres traditionnels de gestion « directe » ou « en régie ». À cet égard, la définition mentionnée plus haut présente une limite de représentativité dans l’usage qu’elle fait du mot « territoire », dans la mesure où il existe aujourd’hui des exemples de budgets participatifs (avant tout dans le domaine scolaire ou universitaire aux États-Unis), qui portent davantage sur des ressources liées à des politiques ou à des secteurs d’intervention que sur des territoires spécifiquement délimités, même si la notion de territoire peut aussi être étendue au champ d’intervention d’une institution défini par les charges et compétences de cette dernière, au lieu de se référer à une zone physico-territoriale spécifique (qui, d’une certaine façon est, quoi qu’il en soit, également définie indirectement par l’exercice de telles compétences).

  • 55Sintomer (Y.), Herzberg (C.), Röcke (a.), Allegretti (G.),“Participatory Budgeting Worldwide”, Dia (...)

28Naturellement, il est clair que cette notion est d’une utilité majeure pour élaborer de nouvelles expériences et pour identifier celles en cours, en particulier dans la mesure où elle donne en quelque sorte une indication sur le processus vertueux permettant de remédier à certaines limites et à certains défauts qui caractérisent les expériences en cours ou celles qui ont disparu en raison de faiblesses structurelles ou conjoncturelles. C’est la raison pour laquelle, dans les études comparatives menées jusqu’ici et dans les rares tentatives destinées à dresser un panorama mondial du budget participatif, la plupart des chercheurs ont préféré adopter des définitions de type « méthodologique », fondées sur certains critères minimums portant sur le fonctionnement, qui permet de surmonter les difficultés rencontrées dans toutes les tentatives d’étude des contenus, des objectifs et de la cohérence entre les moyens et les résultats d’un budget participatif. Cependant, la conscience du poids que ces caractéristiques ont sur le niveau d’intensité participative identifiable pour chaque budget participatif (dans la tentative de traduire en fait les caractéristiques de la définition normative mentionnée plus haut) demeure importante dans tous les travaux de recherche sur cette question. De sorte que les tentatives les plus sérieuses visant à évaluer le nombre de budgets participatifs dans le monde ne peuvent s’abstenir (comme dans le cas de Sintomer et al.55) de définir une « fourchette qualitative » identifiant plusieurs chiffres pour chaque pays, selon l’intensité participative du modèle appliqué dans chaque cas, en s’appuyant sur des définitions plus ou moins restrictives permettant de reconnaître (ou non) à un processus le « statut » de budget participatif.

  • 56  Dans Sintomer (Y.), Herzberg (C.), Röcke (a.), Allegretti (G.), “Transnationale Modelle der Bürger (...)
  • 57  Ce chiffre a été calculé en utilisant une banque de données de la CGLUA (Cités et gouvernements lo (...)
  • 58Mbera (E.), Allegretti (G.), “PB and the Budget Process in the South Kivu Province” dans Dias (N.) (...)
  • 59Sintomer (Y.), Le pouvoir au peuple. Jurys citoyens, tirage au sort et démocratie participative, P (...)
  • 60Wampler (B.), Hartz-Karp (J.), “Participatory Budgeting: Diffusion and Outcomes across the World”, (...)

29L’aspect le plus intéressant de ce difficile processus de définition et de reconnaissance du budget participatif (au-delà du simple « nominalisme », c’est-à-dire le fait qu’un processus concret se définit ou non comme un budget participatif56) tient précisément dans la nécessité d’appréhender à la fois les « principes fondateurs » du budget participatif et les caractéristiques contextuelles distinctives des près de 3 500 budgets participatifs existant à ce jour, et les nombreux budgets participatifs qui, depuis 1989, ont disparu ou ont pris de nouvelles formes. Souvent, les caractéristiques contextuelles portent sur des objectifs spécifiques communs à de vastes zones du monde. C’est le cas de nombre des 347 budgets participatifs en cours en Afrique57 qui, au-delà des différences liées aux contextes locaux et aux modèles d’administration hérités des différentes périodes coloniales, portent une même attention importante à la transformation de la structure des « recettes » des budgets locaux, et utilisent le budget participatif comme un « levier » pour accroître le civisme fiscal des habitants, la coopération internationale ou les transferts des gouvernements de niveau supérieur en fonction de la transparence et de la confiance dans le travail des autorités locales découlant du contrôle social sur les dépenses publiques que permet le budget participatif58. Un autre exemple vient d’Australie, où les expériences de budgets participatifs de ces dernières années, rares, mais parvenues à maturité (en particulier à Perth et à Geraldton sur la côte ouest), ont visé à rénover les mécanismes existants de planification territoriale participative en instaurant un dialogue avec des jurys citoyens et en mettant en place d’autres dispositifs de dialogue social répondant davantage à une optique de « mini-publics »59, de manière à compenser la faible attractivité des processus à moyen et long terme en recourant à des processus à l’efficacité reconnue, capables de produire des résultats immédiatement visibles, tout en donnant une « vision » plus large des risques liés au caractère immédiat et fragmenté des décisions qui constituent des limites typiques des budgets participatifs (Wampler et Hartz-Karp, 2012)60.

  • 61Allegretti (G.), Langlet (L.), “Orçamento Participativo na Suécia: uma história contada em câmara (...)

30Aujourd’hui, la transformation du panorama mondial des expérimentations de budget participatif intervient dans un contexte mouvementé et rapide d’évolution de la décentralisation, qui implique de lutter en commun pour la renforcer, et de résister collectivement à des phénomènes ambigus de recentralisation des décisions et du pouvoir administratif et politique que l’on peut observer surtout dans de nombreux pays de l’hémisphère nord occidental. Ce contexte, dont les transformations ont subi de manière notable les effets de la crise financière qui s’est abattue sur de nombreux pays à partir de 2007, est caractérisé par la fréquente nécessité de lutter contre l’onde croissante de défiance des citoyens à l’égard des institutions administratives et politiques, en ayant recours à de nouveaux processus de rapprochement (ou de réduction de la distance ressentie entre les habitants et les représentants élus) qui semblent « efficaces », forts, pluralistes et porteurs d’émancipation du fait de la qualité des relations qu’ils permettent d’instaurer entre les différents acteurs impliqués. En ce sens, au-delà des différences contextuelles et conjoncturelles des différents budgets participatifs existant dans le monde, il est aujourd’hui possible d’identifier quelques tendances répandues de transformation des expériences en cours61.

  1. La tendance croissante à faire progressivement évoluer les expériences dans le temps, en veillant à ce que les processus ne se limitent pas à des rituels répétitifs, incapables de s’adapter aux attentes croissantes des participants et perçus comme de nouvelles formes de contrôle procédural et bureaucratique imposées aux citoyens impliqués dans les espaces de décision ;

    • 62  Ce terme pourrait être traduit par « gardiens » extérieurs à la ville, appartenant habituellement (...)
    • 63  Tel est le cas de l’évaluation technique de la faisabilité des propositions présentées par les cit (...)

    L’attention croissante portée à tenter d’augmenter progressivement l’intervention des habitants pendant les différentes phases de structuration et d’exécution du budget, tout en réduisant le rôle que remplissent les GATEKEEPERs62 lors de certaines étapes du processus de contrôle, d’approbation et d’examen détaillé des propositions émanant de la population63 ;

  2. Un intérêt croissant pour la « gestion des attentes » générées par les processus de budget participatif qui, d’une part, implique la nécessité d’améliorer le fonctionnement interne de l’administration de manière à obtenir les résultats attendus et, d’autre part, s’attache à recueillir les retours des participants et à utiliser des indicateurs de satisfaction, l’objectif étant de garantir une amélioration continue du processus et d’élaborer de nouvelles règles en collaboration avec les habitants ;

    • 64  Pour des exemples de budgets participatifs régionaux, voir Sintomer (Y.) et Talpin (G.), La démocr (...)
    • 65McNulty (S.), Voice and Vote! Decentralization and Participation in Post-Fujimori Peru, Stanford, (...)
    • 66Allegretti (G.), Garcia Leiva (P.), Paño Yanez (P.), Viajando por los presupuestos participativos: (...)
    • 67Mbera (E.), Allegretti (G.), “PB and the Budget Process in the South Kivu Province”, op. cit.

    Un quatrième élément, allant de pair avec la transformation de certains contextes, consiste dans les processus d’« augmentation d’échelle » (c’est-à-dire du passage à un niveau supérieur qui amène des entités supra-locales à mettre en place des processus de budget participatif à leur niveau ou à les promouvoir en s’appuyant sur des entités de niveau inférieur). Parmi les exemples de cette tendance, on trouve ceux de la région Poitou-Charentes sous la présidence de la socialiste Ségolène Royale, des provinces de Malaga et de Barcelone sous la direction de la coalition rassemblant les socialistes et l’Esquerda Unida (Gauche unie) qui a pris fin en 2011, de certaines provinces du Kenya, d’États comme ceux du Rio Grande do Sul au Brésil (entre 2011 et 2014) et du Kerala en Inde (depuis 2000), de la Toscane (depuis 2007) et du Latium (entre 2005 et 2010) en Italie64, et l’exemple intéressant du gouvernement polonais qui, en vertu de la loi Solecki d’avril 2009, rembourse chaque année, à plus de 1 100 municipalités rurales engagées dans des processus de budget participatif, 10 à 30 % des fonds qu’elles allouent à ces processus. Parallèlement à ces exemples, on trouve aussi ceux de pays tels que le Pérou (Mc Nulty, 2011)65 et la République dominicaine66, ou de provinces telles que le Sud-Kivu congolais67 qui, ces dix dernières années, ont rendu le budget participatif obligatoire pour les autorités locales et régionales, sans prévoir néanmoins aucune forme spécifique de soutien en termes économiques et de formation.

31Dans un tel contexte, les expériences mises en œuvre en divers endroits de la planète ont tenté de ne pas reproduire des éléments typiques de la représentation. Ainsi, lorsqu’il a été nécessaire de mettre en place des instances délibératives de dimension mineure (conseils populaires ou commissions de contrôle, ou encore porte-parole citoyens chargés de contrôler la mise en œuvre des priorités définies de manière participative), ces expériences ont souvent tenté de donner à ces instances des caractéristiques comportant des éléments complémentaires et correctifs à l’intensité participative plus importante par rapport aux formes traditionnelles de gestion de la représentation. La création de mandats accompagnés de la possibilité de révoquer la délégation, le tirage au sort et l’exercice tournant des responsabilités constituent certains de ces outils destinés à éviter de reproduire les aspects de la représentation qui parviennent rarement à contraindre de manière formelle les élus à respecter leur positionnement politique et leurs promesses de campagne.

  • 68Allegretti (G.), Herzberg (C.), El ‘retorno de las carabelas’. Los presupuestos participativos de (...)
  • 69Goldfrank (B.),“The World Bank and the Globalization of Participatory Budgeting”, Journal of Publi (...)
  • 70Sintomer (Y.), Herzberg (C.), Roecke (A.), Les budgets participatifs en Europe. Des services publi (...)
  • 71Ganuza (E.), Frances (F.), El círculo virtuoso de la democracia: los presupuestos participativos a (...)

32Ce qui a été défini comme le « retour des caravelles »68, c’est-à-dire le développement d’un instrument né dans le Sud global vers des latitudes et dans des contextes culturels et administratifs très divers, a donc donné naissance à toute une série de processus très différents mais ayant tous pour objectif de compenser certaines lacunes de la politique représentative et de commencer à reconstruire de nouvelles relations de confiance mutuelle entre cette dernière et les habitants du territoire. En ce sens, on ne peut qualifier de budgets participatifs des processus tels que les programmes de développement communautaire lancés par la Banque mondiale69 qui, s’ils présentent plusieurs caractéristiques communes avec les budgets participatifs, instaurent des relations directes entre les « bailleurs de fonds » et les citoyens, sans accorder de rôle actif à l’administration locale dans la gestion du processus. En effet, comme le souligne la définition méthodologique élaborée par Sintomer et al (2008)70, le budget participatif, du fait de son histoire et du contexte de transition démocratique dans lequel sont nées les premières expériences, comporte par essence ou dans son ADN, la nécessité d’accorder un rôle clé aux institutions politiques chargées de la gestion d’un territoire déterminé et/ou de services donnés, de manière à leur permettre de montrer leur capacité à s’« auto-régénérer » et à opérer progressivement une « démocratisation interne ». Le budget participatif de New York est à cet égard l’un des exemples les plus significatifs dans la mesure où, en utilisant les fonds « discrétionnaires » mis à la disposition des conseillers municipaux que ces derniers utilisent habituellement pour conserver leur électorat, il illustre précisément cette volonté de rénovation spontanée de la part des institutions (depuis les marges de l’administration, et non depuis le noyau de l’exécutif) pour surmonter le clientélisme et l’opacité de la culture politique traditionnelle. Comme l’ont bien décrit Ganuza et Frances (2012)71 dans leur étude comparative des expériences espagnoles de première et seconde génération, l’objectif central du budget participatif est d’encourager un « cercle vertueux » de rétablissement de la légitimité des politiques grâce à un « contrat social » qui, le plus souvent, consiste à ouvrir les institutions et à les engager à garantir non seulement la mise en place d’espaces significatifs de participation des habitants aux décisions, mais aussi l’efficacité, l’opportunité et la transparence des décisions et de leur mise en œuvre. Ce « contrat », qui constitue un pacte politique entre l’administration et les habitants, est considéré comme plus important que son degré de formalisation institutionnelle.

  • 72  Tel est le cas de la commune de Séville où le budget participatif a été lancé en 2004 par trois co (...)
  • 73Avritzer (L.), Conferências Nacionais: Ampliando e Redefinindo os Padrões de Participação Social n (...)

33Dans ce contexte, on peut comprendre pourquoi l’« institutionnalisation » du budget participatif au moyen de lois, d’ordonnances et de règlements formels n’a pas, du moins jusqu’à l’expérimentation au niveau européen, été une priorité dans la plupart des expériences, et notamment dans celles menées au Brésil au début des années 1990. En effet, pour garantir l’efficacité du processus et donc son enracinement « substantiel » dans un territoire (plutôt qu’un enracinement formel dans un cadre réglementaire), de nombreuses expériences se sont attachées avant tout à élaborer le budget participatif comme une « politique », et non comme un instrument institutionnalisé de gouvernement. Dans de nombreux cas, il s’est agi non pas tant d’une politique de secteur (c’est-à-dire du secteur de la participation, de la gouvernance ou de la citoyenneté qui a souvent pris en charge sa coordination), mais d’une politique « transversale » (coordonnée depuis le centre, c’est-à-dire par le cabinet du maire ou par l’adjoint au budget). Dans certains cas, il s’est agi d’un véritable projet phare, de nature intersectorielle et expérimentale, destiné à se développer dans le temps72. C’est cette nature même de pari lancé au niveau central par l’administration qui a, en réalité, conduit à l’abandon de nombreuses expériences, par exemple à l’occasion de changements de majorité politique, comme cela a été le cas en Espagne en 2011 avec le départ de la coalition formée par les socialistes et la Gauche unie, dans près des neuf dixièmes des plus de 100 communes qui avaient jusqu’alors participé à des expériences de budget participatif. L’étude des risques liés à la soutenabilité des expériences de budget participatif, notamment en Europe à mi-parcours de la première décennie du nouveau millénaire, a donné toute son actualité au débat sur l’opportunité de formaliser le processus dans un cadre réglementaire, du moins au niveau local, si ce n’est au niveau national (comme dans les cas du Pérou et de la République dominicaine mentionnés plus haut). Les risques, habituellement observés et liés à cette formalisation, portent essentiellement sur le durcissement et la paralysie des procédures, qui finissent par être perçues comme de nouvelles formes de règles bureaucratiques et de contrôle de l’État sur les citoyens. En tout état de cause, dans certains cas, la réflexion sur ces risques a permis de trouver des solutions novatrices, telles que celle adoptée dans certaines grandes villes portugaises (comme Lisbonne ou Cascais), qui consiste à séparer les éléments de méthodologie organisationnelle des principes éthiques du processus, de manière à éviter une confusion entre les fins et les moyens, et donc un durcissement des procédures (qui empêche une adaptation au changement des participants et une résilience face au changement du contexte), sous prétexte de la nécessaire protection de l’instrument et des principes qui y ont présidé. Dans les cas mentionnés, qui ne sont malheureusement pas encore devenus un modèle pour d’autres, la solution retenue a été de mettre en place deux instruments distincts de budget participatif (une « charte de principes » et un « règlement en matière de procédure/d’organisation »), créant ainsi en quelque sorte une séparation proche de celle existant entre « constitution » et « loi ordinaire ». La limite commune à toutes les expériences qui ont travaillé sur la formalisation normative/institutionnelle du budget participatif a toujours été la même, à savoir la difficulté de mettre en place des institutions (commissions d’accompagnement plutôt que de véritables entités dotées du pouvoir d’évaluer et de corriger d’éventuelles distorsions d’interprétation) en mesure d’assumer la responsabilité formelle de superviser le respect des normes qui président au budget participatif et d’imposer d’éventuelles amendes ou autre sanctions en cas de violation de ces normes. Il est ainsi actuellement presque impossible de trouver dans le monde des expériences dans lesquelles la dimension normative ne présente pas un caractère hybride, c’est-à-dire des expériences ayant mené à bien la protection juridico-administrative. Dans ce contexte, le « contrat politique » demeure le dénominateur commun, certes fragile, de la majorité des expériences, et explique en partie pourquoi certains auteurs tiennent le budget participatif pour l’un des instruments de participation dont la soutenabilité est la plus faible lorsque le contexte est défavorable, alors qu’il est capable de produire des effets plus importants lorsque le contexte est favorable et lorsqu’il est soutenu par une forte volonté politique73.

Relation entre budgets participatifs et NPM

34Les paragraphes précédents montrent qu’il est impossible d’opposer le budget participatif à la nouvelle gestion publique, dans la mesure où ces deux instruments ont des histoires parallèles et superposées qui, dans certains cas, ont coïncidé dans le temps et dans l’espace.

35Certes, la nouvelle gestion publique repose sur une vision de la gouvernance plus orthodoxe, reprise du modèle néolibéral, à laquelle de nombreux budgets participatifs se sont opposés (du moins à l’origine, lors de la transition démocratique au Brésil). La conception du « citoyen-habitant producteur de culture et de territoire » comme élément central des processus de budget participatif, opposée à la valorisation du « citoyen-usager » ou du « citoyen-consommateur » de services, constitue l’élément principal de différenciation entre les pratiques de nouvelle gestion publique et de nombreuses expériences de participation fondées sur le modèle brésilien. Un second élément de différenciation nette dans la conception du référent principal des deux types de pratiques porte sur le rôle des représentants d’intérêts organisés, qui, comme nous l’avons vu, est mineur dans les budgets participatifs, ces derniers visant davantage à promouvoir des « alliances à géométrie variable » (qui se modifient au fur et à mesure que les participants atteignent chaque année certains des objectifs désirés et forment de nouveaux pactes de coopération, ou s’en écartent).

  • 74Sintomer (Y.), Herzberg (C.), Röcke (A.), Allegretti (G.), “Participatory Budgeting Worldwide”, Di (...)
  • 75Sintomer (Y.), allegretti (g), I bilanci partecipativi in Europa. Nuove esperienze democratiche ne (...)

36Cependant, la diversité des modèles de budget participatif apparus dans le contexte que nous avons défini comme l’idéoscape général a également fait naître des modèles hybrides, liés à une vision beaucoup plus participative que celle de la nouvelle gestion publique. Ainsi, dans divers textes de Sintomer et al. (2013)74 et de Sintomer et Allegretti (2009)75, on trouve une définition du budget participatif de type idéal, inspiré des critères de « modernisation participative », qui se caractérise par le fait que la contribution est vue comme une forme de modernisation administrative, dans un contexte où l’État tente de se moderniser pour éviter la privatisation de l’ensemble de ses services. Les processus participatifs appartenant à cette famille de pratiques (principalement répandues en Allemagne et inspirées du modèle originel de budget participatif développé au début des années 2000 à Christchurch en Nouvelle-Zélande, plutôt que du modèle brésilien de Porto Alegre) sont peu politisés et ont souvent un simple rôle consultatif.

  • 76  À certains égards, on retrouve dans ces oppositions certains des éléments de la catégorisation cla (...)

37Il n’est du reste pas ignoré qu’un élément important de l’interprétation des budgets participatifs consiste à étudier la manière dont le développement des mesures participatives se conjugue avec les mutations des autorités locales. Si le budget participatif a pour objectif originel de rétablir la confiance mutuelle entre les citoyens et les administrations, en engageant ces dernières à placer les premiers au centre des décisions et à produire rapidement des résultats efficaces, il n’est pas difficile de comprendre que l’on assiste, sur le plan de la gestion administrative, à une convergence notable entre les différents pays, en dépit de la diversité fréquente des contextes d’origine. Historiquement, cette convergence, qui consiste à combiner participation et critères d’efficacité (dans le cadre d’une réduction souvent importante des ressources locales, qui exige des objectifs d’efficacité et des réductions de dépenses plus importantes que par le passé), se situe dans le contexte du mouvement profond de réformes inspiré des transformations intervenues dans la gestion d’entreprise qui a pris forme au moment de l’apogée de la nouvelle gestion publique. Les objectifs de transparence, de redevabilité, de traçabilité des ressources investies et des actions menées, et de réactivité de la nouvelle gestion publique, sont sans aucun doute repris par le budget participatif, qui, méthodologiquement, les sépare néanmoins du recours croissant aux mécanismes de marché, de l’introduction de critères de rentabilité, de l’externalisation de certaines fonctions, de la concurrence entre fournisseurs privés et publics de services, de la constitution d’entreprises autonomes à capitaux publics et de droit privé, de la multiplication des partenariats public-privé, et surtout de la privatisation pure et simple. Les mouvements populaires qui ont soutenu dans divers pays le développement des budgets participatifs, notamment en Espagne (par exemple à Cordoue ou à Puente Genil) ou en Italie (Venise en 2005 ou Grottammare depuis 2002), ont revendiqué la nécessité d’appliquer le budget participatif non seulement au budget lui-même, mais aussi aux bilans des entreprises privées et des entreprises publiques ou semi-publiques qui fournissent des services locaux d’intérêt général, précisément pour ne pas « vider de sa substance le budget participatif » en le limitant à des champs de décision progressivement dépourvus de véritables compétences76.

  • 77Langelier (S.), Le démantèlement du budget participatif de Porto Alegre ! Démocratie participative (...)
  • 78Mbera (E.), Allegretti (G.), “PB and the Budget Process in the South Kivu Province”, op. cit.
  • 79Dias (N.), “Por Cascais Participo – Orçamento Participativo 2011/2012”, Câmara Municipal de Cascai (...)

38Les expériences de budget participatif se révèlent au contraire plus homogènes du point de vue de leur conception de la modernisation interne de l’administration, facteur jugé indispensable pour garantir une bonne « contrepartie interne » aux budgets participatifs dans le cadre du traitement administratif et pour les rendre plus performants. Dès le début des premières expériences brésiliennes, on a considéré que la réduction des divisions hiérarchiques, les nouvelles méthodes de gestion et de formation du personnel, la modification des méthodes comptables de gestion du budget (au profit d’une comptabilité analytique reposant sur des budgets subdivisés en postes par produits ou par objectifs), ainsi que le caractère transversal et la coopération entre les services d’une administration ou entre différentes institutions, constituaient des « conditions préalables » pour qu’un budget participatif puisse fonctionner et produire des résultats capables de l’alimenter. Toutefois, dans de nombreux cas, y compris dans le cas couronné de succès de Porto Alegre, l’inertie de la machine administrative traditionnelle a eu tendance à triompher, et l’on n’est pas parvenu à engager les réformes administratives susceptibles de contribuer à l’accélération de l’efficacité des budgets participatifs77. Dans d’autres cas en revanche, comme dans ceux des premiers budgets participatifs congolais78 ou de la ville portugaise de Cascais79, la réussite de certaines réorganisations administratives a été la clé du succès du budget participatif lui-même. Souvent, les deux phénomènes ont été combinés car pour les défenseurs du budget participatif, il est quasiment impossible de séparer les deux aspects qui sont considérés comme faisant partie d’une seule et même relation de soutien mutuel, visant à une transformation culturelle des pratiques politiques et administratives.

  • 80Bacqué (M.-H.), Rey (H.), Sintomer (Y.), Gestion de proximité et démocratie participative. Une per (...)
  • 81Reichard (C.), “New Approaches to Public Management” dans König (K.). Siedentopf (H.) [a cura di], (...)
  • 82Wollmann (H.), European Local Government Systems under the Triple Impact of “Traditional” Reforms, (...)

39Dans certains contextes (comme en Allemagne ou en Angleterre, mais aussi dans plusieurs pays scandinaves), il n’est par conséquent pas rare de trouver rassemblés dans une même approche rhétorique des éloges sur des éléments typiques de la nouvelle gestion publique (des mécanismes de retours des usagers aux chartes de qualité, en passant par les conseils associant des usagers à la gestion de certaines structures, ainsi que l’utilisation de nouvelles technologies), et des éloges se rapportant à certaines expériences de développement communautaire donnant aux habitants un pouvoir de gestion des ressources en fonction de leur contribution en termes de connaissance approfondie des problèmes et de suggestions destinées à améliorer la qualité du service grâce à la dynamique découlant de la pression externe de la société civile80. Dans de tels cas, il y a donc une convergence explicite du budget participatif et de certains courants de la nouvelle gestion publique centrés sur la valorisation de la participation des citoyens (même s’ils sont considérés avant tout comme des usagers et des consommateurs), vue comme une « troisième voie » de modernisation administrative81. Dans ce contexte, on peut aisément comprendre la récente augmentation du nombre de budgets participatifs dans des pays de l’ancien pacte de Varsovie (tels que la Croatie, la Slovaquie, la République tchèque, la Roumanie et la Pologne), où le rythme accéléré des réformes politiques et administratives, notamment au niveau local82, s’est accompagné d’une rapide dégradation de la confiance dans la légitimité de la politique représentative, qui a provoqué une forte augmentation de l’abstentionnisme et la nécessité indubitable de trouver des formes innovantes pour dialoguer avec les habitants du territoire et les inciter à mettre leur sens civique au service du territoire et d’une meilleure qualité de vie au quotidien.

  • 83  Voir par exemple, le programme SAHA à Madagascar financé par la Coopération suisse ou le projet «  (...)
  • 84  Par exemple le prix des meilleurs budgets participatifs africains inauguré en 2011 par Cités et go (...)
  • 85  Voir les rapports de l’ITIE (http://eiti.org/countries/reports).
  • 86Mbera (E.), Allegretti (G.), “PB and the Budget Process in the South Kivu Province”, op. cit.

40Il ne fait aucun doute (notamment dans les pays d’Amérique latine et d’Afrique, et à l’exception du Royaume-Uni, qui a connu ces vingt dernières années une centralisation ambiguë) qu’une relation logique étroite entre décentralisation et participation est apparue. Le déplacement progressif de responsabilité du centre vers la périphérie n’a pas nécessairement coïncidé avec une augmentation du pluralisme ou de l’intensité démocratique des institutions décentralisées, dans la mesure où ce mouvement s’est souvent concentré sur la gouvernance, et donc sur la nécessité de remédier aux inefficacités liées à des cultures politiques fragmentées, en se concentrant sur le renforcement de l’exécutif et en se rapprochant ainsi souvent d’idéologies qui valorisent l’homme fort et le décisionnisme. Un bon exemple de cette situation est l’Italie, où les réformes (à partir de 1993, date d’entrée en vigueur de l’élection des maires au suffrage direct) ont eu tendance à accumuler toute une série de mesures artificielles d’incitation à la gouvernance, telles que les clauses de barrage à l’entrée dans les assemblées élues qui exigent de recueillir un pourcentage minimum des votes, ou la « prime à la majorité » qui vise à transformer les majorités relatives en majorités absolues dans les conseils municipaux, provinciaux et régionaux. Ces mesures ont naturellement eu pour effet de porter gravement préjudice aux principes de la représentation, en menaçant souvent l’adhésion des citoyens aux assemblées élues sur la base de ces principes de démocratie représentative, et ont dans le même temps participées à une baisse visible du niveau qualitatif de l’engagement des conseils élus, où siègent ensemble majorités et oppositions. En parallèle, le continent africain (comme certains pays d’Amérique latine à forte population indigène, tels que l’Équateur et la Bolivie) a cherché à introduire dans ces mouvements de décentralisation des principes de continuité culturelle avec son passé précolonial. En ce sens, les conceptions occidentales de la décentralisation se sont transformées en propositions « hybrides » octroyant aux « autorités traditionnelles » (coutumières) ou « néo-traditionnelles » (comme en Afrique du Sud ou au Mozambique) une place au sein des nouvelles institutions démocratiques, ou plus directement en formes binaires reposant sur une décentralisation différenciée pour les villes et les territoires ruraux (comme en République démocratique du Congo). Dans une telle transformation, de nombreux cas de décentralisation se sont arrêtés à la phase de décentralisation de l’administration du territoire (c’est le cas de l’Angola, de la Guinée-Bissau et de la République démocratique du Congo), sans parvenir à mettre en œuvre comme prévu la désignation des autorités locales par la voie d’élections, tandis que, dans d’autres contextes, l’État (comme au Mozambique ou récemment, en Tunisie) n’a pas souhaité mener à bien la réforme sur l’ensemble du territoire, préférant attribuer aux autorités locales un contrôle en « taches de léopard », c’est-à-dire limité aux centres urbains les plus denses, tandis que le reste du territoire demeurait sous le contrôle direct de l’État, ou du moins des provinces ou des régions. Ce qui est intéressant c’est que dans pratiquement tous les pays mentionnés (à l’exception de la Guinée-Bissau et de l’Angola), et dans de nombreux autres pays faisant l’objet d’importantes réformes de décentralisation (comme dans les pays du Caucase les plus proches de l’Europe), le budget participatif est apparu au même moment à travers des expérimentations qui se sont greffées à un processus incomplet de consolidation institutionnelle. Les accélérations et ralentissements qu’ont connus ces processus sont intervenus à des rythmes divers, parfois suivant, parfois contredisant ou complétant ceux des entités décentralisées dans lesquelles ces processus prenaient forme. Mais ce qui est certain, comme l’ont mis en évidence certains programmes de coopération décentralisée et de soutien et d’incitation à la participation des citoyens83, voire certaines récompenses spécifiques instituées par des associations internationales de villes pour donner de la visibilité aux « bonnes pratiques » en matière de budget participatif84, c’est que le budget participatif a accompagné le renforcement de la décentralisation dans divers pays et a souvent entraîné des dynamiques vertueuses au sein de ce processus d’expérimentation et de décentralisation. Le cas de Madagascar est en ce sens certainement l’un des plus significatifs, avant tout parce que l’important réseau d’autorités locales engagées dans le processus a réussi, y compris en mettant en place un observatoire minier85, à renforcer les finances locales en obligeant plusieurs entreprises extractives internationales à satisfaire, à l’égard des communes, à leurs obligations de paiement des redevances dues au titre de l’exploitation des ressources du territoire. Un autre cas intéressant est celui de la République dominicaine, où la Fédération des communes a demandé en 2006 l’intégration du budget participatif dans le cadre normatif national, et un an après dans la constitution révisée, avec l’objectif de permettre à l’État central de disposer d’un outil pour installer la confiance dans les institutions locales et transférer à ces dernières 10 % des ressources, destinées à la gestion locale, qui étaient depuis longtemps fixées par la loi, mais qui n’étaient jusqu’alors pas transférées, sous le prétexte que la transparence et la redevabilité sur l’utilisation adéquate des fonds publics n’étaient pas suffisamment garanties. La République démocratique du Congo a connu une expérience similaire en 2011, quand la province du Sud Kivu, après avoir promu l’expérimentation d’un budget participatif dans huit entités territoriales décentralisées en coopération avec la Banque mondiale dans le cadre du programme de réforme de la gouvernance locale, a décidé de transférer des fonds aux 27 entités locales du territoire alors qu’elle ne l’avait jamais fait jusque-là (en infraction à ses obligations légales), en étendant, sur la base d’une circulaire d’avril 2012, à toutes les entités la nécessité d’appliquer des principes de budget participatif pour accroître le dialogue avec les citoyens, et surtout, garantir un contrôle social et une plus grande redevabilité sur l’utilisation des ressources publiques dans les zones administrées par des autorités ne faisant l’objet d’aucune élection ni confirmation du fait de leur qualité d’autorités traditionnelles chargées de la gestion de territoires ruraux très étendus86.

  • 87Sintomer (Y.), Allegretti (G.), I bilanci partecipativi in Europa. Nuove esperienze democratiche n (...)
  • 88Fedozzi (L.), O Poder da Aldeia, Porto Alegre, Tomo Editorial, 2000.
  • 89Avritzer (L.), Conferências Nacionais: Ampliando e Redefinindo os Padrões de Participação Social n (...)

41Ces exemples montrent bien comment le budget participatif a, au cours de la dernière décennie, pris forme à l’échelle mondiale, parallèlement à la transformation de l’administration publique et, surtout, des institutions locales. Il s’est par conséquent nécessairement confronté à la réforme des services et de la gestion du territoire et à la modification des équilibres entre les différents organes politiques. Dans ce processus, le budget participatif a souvent acquis des caractères « mimétiques » par rapport aux changements de contexte, au point que, dans de nombreux pays, on observe une « coïncidence empirique entre le renforcement de la légitimité des pouvoirs du maire et la mise en œuvre de dispositifs participatifs »87. Ainsi, la majorité des budgets participatifs sont généralement promus par l’exécutif et sont parfois mal vus par le pouvoir législatif, qui les considère comme un instrument menaçant son autonomie et son rôle central, bien que cette conception soit subjective et ne corresponde pas nécessairement à la réalité. Ainsi, ce n’est pas un mystère que, dans le cas de Porto Alegre et d’autres expériences brésiliennes, l’un des motifs forts de l’expérimentation a résidé dans la nécessité de pallier les effets d’une loi électorale incapable de produire des majorités solides, provoquant souvent une déconnexion entre le maire élu au suffrage direct et le conseil municipal, dans lequel le parti du premier des citoyens n’est pas majoritaire88. Naturellement, l’étroite relation établie entre le budget participatif et l’exécutif, au-delà du soutien mutuel qu’ils s’apportent et de la plus grande garantie de parvenir à des résultats concrets et visibles qui en découle, a également eu des effets « pervers » : ainsi, cette relation a eu tendance à réduire le niveau de soutenabilité propre du processus participatif 89 et sa perception en tant qu’institution « tierce » fondée sur l’autonomie sociale et capable d’éviter les risques de cooptation politique des participants.

42Pour réduire les risques liés à un tel « alignement », de nombreuses administrations ont jugé nécessaire d’introduire des mécanismes et des dispositifs visant à renforcer l’« impartialité » des institutions participatives par rapport aux divers organes de la démocratie représentative. Sont ainsi apparues des commissions d’accompagnement du processus rassemblant des membres de l’opposition et des représentants des citoyens sélectionnés lors de forums publics, ou encore des formes hybrides avec des jurys de citoyens tirés au sort et d’autres mécanismes propres à la démocratie délibérative, pour lesquels la qualité des débats et la réduction des « intérêts partisans » constituent des valeurs importantes pour mettre en place un processus participatif et créer des relations avec les institutions représentatives.

  • 90Rosanvallon (P.), La contre-démocratie, Paris, Le Seuil, 2006.
  • 91PBP (2013), PBNYC Year 1 Evaluation Report (Sep 2011 - May 2012), New York ; PBP (2014a) ; PBNYC Y (...)

43Cela n’a cependant pas eu pour effet d’affaiblir les caractères fondamentaux de la majorité des budgets participatifs directement liés à l’idée d’origine (celle des expériences brésiliennes du début des années 1990), selon laquelle il est nécessaire de mettre en place des espaces de « contre-pouvoir » citoyen ou de « contre-démocratie »90 pour rééquilibrer la capacité des institutions à prendre en charge les problèmes de territoires de plus en plus marqués par des phénomènes de ségrégation et de polarisation, aujourd’hui aggravés par une baisse substantielle des ressources au niveau local et par une asymétrie des rapports inter­institutionnels qui a pour effet d’augmenter progressivement les responsabilités des autorités décentralisées sans pour autant mettre à leur disposition les ressources, ni les pouvoirs indispensables de décision et de réorganisation administrative qui leur permettraient d’assumer leurs responsabilités de manière optimale et cohérente. Dans ce contexte, certaines expériences de budget participatif (comme celle de Séville ou de la ville brésilienne de Guarulhos, entreprises en collaboration avec les instituts locaux liés à la figure de Paolo Freire), qui ont tenté de créer les conditions préalables à l’acquisition par les citoyens des compétences approfondies leur permettant d’influer plus et mieux sur la structuration du budget, ont revêtu une importance particulière. Comme nous l’avons déjà évoqué plus haut, le budget participatif de New York, mis en place depuis 2012, compte parmi ses promoteurs et ses participants toute une série d’organisations sociales de « revendication », qui travaillent sur l’inclusion sociale et l’autonomisation des groupes vulnérables, comme les anciens détenus qui ont été déchus de leurs droits politiques (PBP, 2014a, 2014b91).

44Ces expériences comptent parmi les pratiques les plus visibles au niveau mondial, qui ont posé le budget participatif comme un dispositif permettant de garantir et de promouvoir le respect des droits humains fondamentaux, des droits économiques et sociaux et d’un droit plus général « à la ville » lié non seulement aux droits individuels, mais aussi aux droits collectifs des communautés établies sur un territoire déterminé. Ce n’est pas par hasard si des exemples comme le budget participatif de Séville, mis en place sous les mandats municipaux de 2004 à 2011, sont devenus célèbres pour avoir par exemple introduit la révision annuelle du budget participatif par les citoyens, ce qui a conduit en 2010 des milliers de jeunes mineurs à se regrouper avec leurs parents et des enseignants pour réclamer et obtenir (lors de la révision du règlement intérieur) le droit de présenter des propositions et de voter les priorités du budget de la ville pour les jeunes dès l’âge de 10 ans.

  • 92Allegretti (G.), “Participatory Budgeting and Social Justice -Implications of Some Cases in Spain (...)
  • 93Allegretti (G.), Luz Da Silva (M.) et Freitas (F.), “Experiências participativas da juventude em P (...)

45Cette catégorie de budget participatif est, parmi les multiples expériences occidentales, celle qui s’inspire le plus directement et qui, dans le même temps, est la plus proche des budgets participatifs brésiliens, avant tout parce qu’elle s’est fixée pour objectif et est parvenue à une plus grande inclusion sociale et territoriale au bénéfice de groupes et de zones du territoire souvent marginalisés, bien qu’il manque encore souvent dans le monde des instruments spécifiques de « redistribution » et de « justice socio-territoriale » que l’on trouve dans certaines expériences brésiliennes et espagnoles92. Un des aspects importants de ces expériences est aussi que le conflit est envisagé comme un point de départ pour trouver des solutions possibles communes aux problèmes observés sur le territoire. Cette position, dont le meilleur exemple est celui de la ville italienne de Bergame, qui est partie de questions et de conflits afin que le budget participatif soit plus visible et recueille davantage d’adhésion, demeure néanmoins minoritaire dans la mesure où la plupart des expériences ont tendance à ne pas s’attaquer explicitement aux nœuds conflictuels, mais plutôt à se concentrer sur des débats visant à trouver des solutions ou à utiliser simplement des modalités de vote des priorités à la majorité. Toutefois, la situation semble évoluer progressivement. En effet, au cours des deux dernières années, la question des méthodes de « vote » au sein des budgets participatif a gagné en importance, ce qui a permis de perfectionner les modalités de mise en œuvre. Pour citer quelques exemples, rappelons que la ville portugaise de Trofa a expérimenté, depuis 2010, le vote « pondéré », c’est-à-dire que les participants au budget participatif disposent de trois possibilités de vote au poids différencié, un système qui a montré sa capacité à favoriser des résultats davantage pluralistes et diversifiés par rapport aux projets soumis au vote (Allegretti, Luz da Silva et Freitas, 2013)93. Par ailleurs, en 2015, cinq circonscriptions de New York, s’inspirant de l’innovation Démocratie 2.1 de la République tchèque, ont expérimenté des modalités de vote multiple et de vote « négatif » (qui permet de déduire des voix pour certaines priorités soumises au vote) qui ont prouvé l’utilité de classer et d’étudier les propositions les plus conflictuelles des citoyens pour permettre ensuite d’engager des processus de spin-off (c’est-à-dire des processus périphériques au processus central, capables d’attirer un public motivé pour débattre de manière approfondie). Ce type de mesures a en commun de porter une attention au renforcement des composantes « délibératives » du budget participatif (c’est-à-dire les échanges d’opinions et de solutions), sans pour autant affaiblir le caractère central de la phase de vote, qui est souvent considérée comme indispensable à la légitimation quantitative des processus, dans la mesure où elle permet de donner des indications sur le nombre des participants et de mettre en évidence les points de convergence sur certaines propositions.

46En dépit de ces expérimentations centrées sur la volonté d’optimiser et de rendre visibles les composantes d’« autonomisation » et de « pédagogie civique », rares sont généralement les processus de budget participatif qui réussissent aujourd’hui à aller au-delà de simples mesures d’amélioration des projets politiques et territoriaux, pour s’intéresser en profondeur à leur valeur en tant que processus pédagogiques et de rééquilibrage de la tendance de nombreuses entités locales à se conformer au schéma de « domination charismatique personnelle » des dirigeants des administrations au sein desquelles ils sont mis en place.

  • 94Elia (L.), “Le prospettive dell’assetto costituzionale”, dans Rassegna parlamentare, no 1, 2002.

47La lecture qui est souvent proposée des budgets participatifs à l’échelle nationale ne considère donc même pas ce processus comme un instrument de « petite démocratie » (comme on dirait en finnois pour désigner les dispositifs qui opèrent à une échelle locale ou micro-locale, et qui visent davantage à compenser qu’à intégrer les institutions représentatives), et le place au contraire à tort au même niveau que des processus tels que la désignation des candidats à des élections par la voie de primaires (internes aux partis ou ouvertes aux sympathisants), sans faire la différence entre un type de processus d’association directe interne au mécanisme de la représentation et conforme à une vision conceptuelle fondée sur le « leadership »94, et un dispositif qui vise à redistribuer la connaissance et les pouvoirs de décision, même si cela est limité à des portions spécifiques des dépenses publiques.

  • 95Manin (B.), Les principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, 1995 ; Blondiaux (L.), (...)
  • 96Sintomer (Y.), « Du savoir d’usage au métier de citoyen ? », Raisons politiques, 2008/3, no 31.
  • 97  On peut à cet égard, rappeler l’exemple américain des plans de développement économique et des ass (...)
  • 98  En particulier, le modèle « rhénan » de budget participatif critiqué par Herzberg repose sur une p (...)
  • 99Sintomer (Y.), Herzberg (C.), Roecke (A.), Les budgets participatifs en Europe. Des services publi (...)
  • 100Bogumil (J.), Holtkamp (L.), Schwarz (G.), Das Reformmodell Bürgerkommune, Sigma, Berlin, 2003 ; p (...)
  • 101Allegretti (G.)L’insegnamento di Porto Alegre. Autoprogettualità come paradigma urbano, Florence (...)
  • 102Sintomer (Y.), Allegretti (G.), I bilanci partecipativi in Europa. Nuove esperienze democratiche n (...)

48C’est au niveau de cette particularité que se situent les principales différences entre le paradigme, dans lequel s’est développée la nouvelle gestion publique, et celui dans lequel ont pris forme et se sont diffusés les budgets participatifs. La première en effet, vise à la bonne gouvernance en tant qu’instrument de paix sociale, en utilisant des éléments typiques d’une « démocratie d’opinion »95 pour renforcer un contexte décisionnaire centré sur le savoir d’experts, dans lequel le rôle de chaque leader charismatique est important (y compris grâce à la communication directe entre les gouvernants et les gouvernés, dont la distinction n’est pas remise en cause), au détriment des appareils de parti et des pouvoirs des assemblées élues. Le budget participatif au contraire, a une histoire tout à fait différente, même si cette histoire est parfois trahie dans la pratique. Cette histoire repose sur la volonté d’instaurer un dialogue entre les experts et les profanes96 (Sintomer, 2008), non seulement pour atteindre des objectifs stratégiques d’amélioration de la qualité des services et de la qualité de vie, mais aussi pour valoriser des visions différentes du monde, avec pour objectifs intrinsèques de valoriser le pluralisme épistémologique, et de redistribuer et rééquilibrer les pouvoirs au sein de la société. Historiquement, le budget participatif ne s’est jamais présenté comme un espace destiné à affaiblir les partis ou les assemblées élues ou à s’y substituer, mais au contraire comme un dispositif visant à redonner un sens à la passion politique, à améliorer les processus de compréhension et de décision par rapport à la réalité d’un territoire, et à faire évoluer les corps intermédiaires de la société (comme justement les partis ou les organisations et mouvements sociaux) vers une plus grande capacité de dialogue avec les exigences et les rêves des citoyens. En outre, à l’origine, de nombreux budgets participatifs reposaient sur la volonté de faire de la distribution des dépenses publiques une occasion de débattre des théories et des choix économiques stratégiques et de la structure des recettes de l’entité dans laquelle le processus était expérimenté, même si ces débats n’intervenaient pas nécessairement pendant le processus du budget participatif, mais dans le cadre de dispositifs périphériques ou complémentaires97. Cette volonté (qui réapparaît aujourd’hui dans l’interprétation des budgets participatifs africains et de certains exemples européens qui se sont développés au lendemain de la crise financière de 2008) peut être détournée quand le budget participatif est surtout utilisé pour faciliter des coupes dans les dépenses publiques et pour réduire la dette des communes (comme dans de nombreux cas mentionnés par Herzberg, 201098) ; mais en soi, cette volonté constitue l’un des caractères fondamentaux du budget participatif, qui en fait un instrument relevant d’un paradigme politico-culturel différent, dans lequel l’apprentissage rendu possible par les processus de codécision (qui revêtent des caractères propres à l’« apprentissage par la pratique ») permet de remettre en question les certitudes des experts et des politiques en matière de stratégies de gouvernance d’un territoire et des services au citoyen, et d’ouvrir de nouveaux espaces de réflexion collective sur les options économiques présidant à ces stratégies. Comme l’ont bien montré Sintomer et al. (2008)99 dès la première étude comparative relative aux budgets participatifs européens de la période 2004-2008 (reprise dans le panorama mondial de 2013), si l’on se limite aux modèles les plus radicaux de budget participatif (notamment à ceux inspirés de l’idéal type de « démocratie participative » souvent directement inspirés du modèle de Porto Alegre des années 1990), on remarque que leur originalité essentielle réside dans le fait qu’ils se concentrent sur le budget global de l’autorité locale, et non sur des projets concrets et leur mise en œuvre (principalement au niveau municipal), et sur le refus des logiques de privatisation, de rentabilité, de concurrence entre les services, et de démantèlement de leurs fonctions de base. En ce sens, leur logique ne se réfère pas au citoyen en tant qu’usager uniquement, ou en tant que participant volontaire à la production des services publics100, mais cherche à valoriser le citoyen en tant détenteur de droits, de connaissances et d’idées à mettre en circulation pour contribuer à la créativité locale d’un territoire101. Dans cette optique, même si la restructuration fonctionnelle de nombreuses entités locales qui s’est imposée comme « condition préalable » au succès des expériences de budget participatif reprend certains éléments centraux de l’approche de la nouvelle gestion publique, le potentiel d’un budget participatif semble bien plus étendu que celui d’une gestion modernisée des fonctions publiques, « car cette dernière ne laisse aucune place à une quelconque discussion sur les objectifs politiques à long terme ou sur des arguments complexes »102, tandis que le budget participatif vise précisément à se structurer de manière à rendre possible et souhaitable une discussion de cette nature.

49Dans le discours, les budgets participatifs se sont rarement opposés de manière explicite à l’approche de la nouvelle gestion publique, mais l’ont fait de manière indirecte pour en rejeter les composantes néolibérales considérées comme les plus orthodoxes (telles que le recours croissant aux mécanismes de marché, l’introduction de critères de récupération des coûts, la sous-traitance de fonctions, la concurrence entre fournisseurs privés et publics de services, le recours excessif aux partenariats public/privé, aux privatisations et à la création d’entreprises de services autonomes à capitaux publics et de statut de droit privé).

  • 103Falanga (R.), “Developing Change. A Psychosociological Action Research with Civil Servants Engaged (...)

50En revanche, de nombreux budgets participatifs ont repris et loué de manière explicite le rôle central que la Nouvelle Gestion Publique accorde à l’engagement vers une modernisation interne de l’administration, notamment lorsque cette modernisation passe par la réduction de la hiérarchie, par une séparation entre fonctions stratégiques et fonctions opérationnelles, par la diffusion des méthodes comptables analytiques, par la présentation des budgets par produits et par objectifs, par une évaluation structurée des coûts/bénéfices, par l’accent mis sur le contrôle et la mesure des résultats finaux, par la transversalité et la coopération entre les institutions et les entités qui en dépendent, par la mise en place de mesures incitatives à la réalisation des objectifs, par de nouvelles méthodes de gestion du personnel fondées sur une spécialisation marquée et une individualisation croissante des carrières. Dans cette optique, de nombreux budgets participatifs, du moins au niveau programmatique, semblent avoir considéré les systèmes d’évaluation et de contrôle stratégique qui constituent des principes typiques de la nouvelle gestion publique, comme une condition préalable à la mise en œuvre concrète des processus participatifs. Ainsi, des cas comme ceux du système participatif de Canoas (élaboré précisément autour du budget participatif local) ou de Lisbonne et Cascais103, ont travaillé sur la réorganisation administrative de manière innovante, et en partie cohérente avec les principes de la nouvelle gestion publique, en mettant l’accent sur la proximité avec les citoyens comme condition indispensable à une action publique efficace. Dans ces cas, le retour des citoyens sur les politiques publiques qui découle souvent des processus participatifs, apparaît comme un élément complémentaire naturel à la charte de qualité des services, à l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et aux réunions qui permettent des discussions entre techniciens, responsables politiques et habitants.

51Par certains côtés, si, comme on l’observe, l’ère numérique, avec sa capacité à produire un contrôle social sur les institutions, a contribué de manière significative à dépasser l’approche de la nouvelle gestion publique, les budgets participatifs doivent se poser la question de la prise en compte de l’ère numérique. En effet, le numérique peut rendre plus efficaces et structurés les systèmes participatifs multicanaux, à condition d’éviter que la présence d’importantes composantes informatiques réduise ces espaces collaboratifs à une somme de points de vue individuels et autoréférentiels.

52Dans un tel contexte, le budget participatif va « au-delà » de l’objet explicite de la Nouvelle Gestion Publique, en en intégrant souvent les éléments qui ne sont pas contraires à ses principes fondamentaux ; c’est ce que l’on peut observer par exemple en Allemagne, mais aussi au Mozambique ou au Kenya, où les budgets présentés par objectifs ou par résultats ont constitué des outils techniques fondamentaux dans un cadre recentré sur les habitants en tant que détenteurs de droits de participation et d’une intelligence collective.

  • 104Cabannes (Y.), Delgado (C.), Another City is possible! Alternative to the City as a Commodity, Par (...)
  • 105Lane (J.-E.), New Public Management, Londres, Routledge, 2000 ; Santos de Sousa (B.), Portugal. En (...)

53Si un budget participatif est capable d’encourager la discussion sur des points stratégiques fondamentaux comme l’équilibre financier, les orientations sectorielles de la culture, du sport ou des politiques de la jeunesse, et de permettre de classer les priorités d’intervention pour améliorer l’offre de services et de produits, il est un indicateur de la façon dont un tel dispositif cherche à se distinguer à l’intérieur d’un paradigme qui tend davantage à accorder une place centrale à l’autonomisation des communautés des habitants dans le cadre d’une réforme de la fonction publique, qu’à simplement valoriser l’implication de l’usager-consommateur en tant qu’outil pour garantir une performance élevée des services et produits. Le budget participatif, en recentrant l’action publique et l’action collective des habitants sur l’intérêt général, et en créant un dialogue sur les « biens communs »104, vise à maintenir le rôle et la responsabilité de l’État à une époque de « société du bien-être »105, dans laquelle il revient souvent à la société de s’organiser pour résoudre ses problèmes en attendant l’intervention des institutions publiques. Dans cette optique, le budget participatif se révèle beaucoup plus capable d’encourager les citoyens à repenser l’administration publique comme un corps politique dont le champ d’action met en jeu des objectifs multiples, holistiques et liés (et comme un espace de lien entre la micro et la macroéconomie), ce que n’a jamais tenté de faire la Nouvelle Gestion Publique, qui s’est limitée à voir les administrations locales comme des producteurs de services et des sujets capables d’encourager le développement local et la compétitivité d’un territoire.

54La tension est naturellement forte entre le « potentiel » du budget participatif (surtout dans sa forme radicale proche des expériences brésiliennes du début) et les réalisations concrètes, qui dans certains cas se limitent à une version affaiblie correspondant à une forme de social-démocratie seulement un peu plus participative que l’approche de la nouvelle gestion publique en ce qui concerne la réforme du fonctionnement de l’Administration. Cette tension concerne aujourd’hui indistinctement de nombreux pays, mais surtout ceux dans lesquels le budget participatif n’est jusqu’ici pas parvenu à s’imposer dans sa version la plus radicale (par exemple en Allemagne, en Angleterre, en Finlande ou en Suède).

  • 106  Voir Allegretti (G.) et Langlet (L.), « Orçamento Participativo na Suécia: uma história contada em (...)

55D’une certaine façon, le débat qui se développe dans ces cas est facilité par la mondialisation rapide et soutenue des échanges entre les pays, et par la nouvelle frontière que constituent les réseaux nationaux et régionaux de budgets participatifs (aujourd’hui très puissants comme dans la péninsule ibérique, en Allemagne, au Royaume-Uni, en Suède106, en Colombie, au Chili, au Pérou, au Cameroun, à Madagascar, en Argentine et au Brésil), qui encouragent l’apprentissage mutuel, la comparaison et la réflexion conjointe sur les expériences dont les objectifs et les modèles de développement sont hétérogènes. Aujourd’hui que certains pays comme le Portugal (où les élections législatives de 2015 ont porté au pouvoir le Parti socialiste, qui avait inscrit dans son programme électoral la promesse de mettre en œuvre un budget participatif au niveau national) se préparent à faire passer le budget participatif à un niveau supérieur, il devient de plus en plus indispensable de faire preuve de vigilance quant à la direction et au poids que ce processus est en train de prendre sur les choix publics.

56Dans ce contexte, il est salutaire que le développement d’organisations et de plateformes internationales d’articulation et de réflexion sur les dispositifs participatifs (telles que l’Observatoire International de la Démocratie Participative de Barcelone, la Commission d’Inclusion Sociale, de Démocratie Participative et des Droits Humains de l’UCLG, le réseau transnational Participedia ou le projet Empatia né au Portugal) permette de créer un espace et favorise non seulement une étude comparative de la réussite et des défis qui attendent chacune des expériences concrètes, mais aussi — et surtout —, un débat sur les perspectives philosophiques du budget participatif et la nécessité de définir correctement les modèles de développement concret qui le sous-tendent.

57C’est la seule façon d’éviter l’extrême dilution des principes fondateurs du budget participatif qui le réduirait à un simple mot à la mode et le viderait, à terme, de règles et de contenus clairs.

Notes

2Gruening (G.), “Origin and Theoretical Basis of New Public Management”, International Public Management Journal 4, mars 2001, pp. 19-20.

3Smith (G.), Democratic Innovations. Designing Institutions for Citizen Participation, Cambridge, New York, Melbourne, Madrid, Cambridge University Press, 2009.

4  Ce mode de gestion a été mis en œuvre avec une grande violence dans les pays de l’hémisphère sud, où il n’a souvent pas été librement choisi, mais imposé par des « bailleurs de fonds » désireux non pas de contribuer réellement à la mise en place d’un développement autonome, mais plutôt de perpétuer des modèles favorables aux entreprises et aux conseillers occidentaux. Sarker (A.E.) “New Public Management in Developing Countries: An Analysis of Success and Failure with Particular Reference to Singapore and Bangladesh”, International Journal of Public Sector Management, 2006 ; Manning (N.), “The Legacy of the New Public Management in Developing Countries”, International Review of Administrative Sciences, Londres, Thousand Oaks, CA and New Delhi, SAGE Publications Vol. 67, 2001, pp. 297–312.

5Manning (N.), Gokcekus (O.) et Mukherjee (R.), Public Officials and their Institutional Environment: An Analytical Model for Assessing the Impact of Institutional Change on Public Sector Performance, Washington, D.C., World Bank, 2000 ; Savoie (D.) “What is Wrong with the New Public Management?”, Canadian Public Administration 38(1), 1995, 112–121.

6Dunleavy (P.), Margetts (H.), Bastow (S.), Tinkler (J.), “New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance”, Journal of Public Administration Research and Theory, Volume 16, Issue 3, 2005, pp. 467-494.

7Aucoin (P.),“Designing Agencies for Good Public Management: the Urgent Need for Reform”, Choices, Institute for Research on Public Policy 2(4), 1996, pp. 5-19 ; Hood (C.), The art of the state, Oxford, Clarendon, 1998.

8Aucoin (P.) “Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums”, Governance: an International Journal of Policy and Administration, 3, 1990, pp. 115–137.

9Marini (F.), “The Minnowbrook Perspective and the Future of Public Administration Education”, dans Marini (F.), (ed.), Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective, Chandler, Scranton, PA, 1971, pp. 346–367.

10Hood (C.), “New Public Management”. International Encyclopedia of the Social & Behavioral Sciences, Elsevier Science, 2001, pp. 12553-12556.

11Dunleavy (P.) et al., “New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance”, op. cit. p. 468.

12De Vries (J.), “Is New Public Management Really Dead?”, OECD Journal on Budgeting, Volume 2010/1, Paris, OECD, 2010 (basé en partie sur les résultats de l’étude de l’OCDE de 2009 intitulée « Value for Money »).

13Hood (C.) Peters (G.), “The Middle Aging of New Public Management: Into the Age of Paradox?”, Journal of Public Administration Research and Theory, no 14, 2004, pp. 267-282.

14Dunleavy (P.) et al., ibid.

15  Parmi lesquelles on trouve non seulement les théories des « choix publics » et du « managérialisme » : Aucoin (P.) “Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums”, op. cit. ; Dunsire (a.), “Administrative Theory in the 1980s: a Viewpoint”, Public Administration, 73, 1995, 17-40 ; Reichard (C.) “Die ‘New Public Management’: debatte im internationalen kontext.” dans Reichard (C.) & Wollmann (H.), Kommunalverwaltung im modernisierungsschub (pp. 241-274), Basel, Birkhaeuser, 1996 mais également des approches théoriques telles que la gestion publique organique, l’administration publique classique et néoclassique, l’École autrichienne, les coûts de transaction, la théorie de l’agence, le communautarisme et diverses branches de l’analyse des politiques (Gruening, 2011, p. 18).

16  Naturellement, dans cette conception, il arrive que le paradigme soit « perturbé » lorsqu’il est confronté à des faits qui ne sont pas conformes à sa définition ; considérés au départ comme de simples anomalies, ces faits suscitent ensuite, à la faveur de la crise intellectuelle qu’ils déclenchent, la recherche de solutions en dehors du paradigme, permettant ainsi à de nouvelles matrices de voir le jour, lesquelles, une fois reconnues par un grand nombre de scientifiques, permettent d’instaurer de nouveaux paradigmes susceptibles d’orienter les scientifiques dans leurs recherches.

17Gruening (G.), “Origin and Theoretical Basis of New Public Management”, International Public Management Journal 4, mars 2001, p. 19.

18  Gruening cite comme seule exception contestable l’économie institutionnelle moderne.

19Haque (S.), “New Public Management: Origins, Dimensions and Critical Implications” dans Encyclopedia of Life support Systems (EOLLS), 2009, http://www.eolss.net/sample-chapters/c14/e1-34-04-01.pdf

20Andersson (G.), Kritik und wissenschaftsgeschichte:Kuhns, Lakatos’ und Feyerabends kritik des kritischen rationalismus, Tubingen, JCB Mohr, 1988. L’auteur montre qu’il existe, selon la théorie proposée par Feyerabend (elle aussi empruntée aux sciences naturelles), des visions scientifiques parallèles ou des systèmes de connaissance auxquels les chercheurs adhèrent individuellement en fonction de leurs traits de caractère, de leurs croyances et de leurs valeurs. Aucun système de connaissance ne peut, a priori, se proclamer supérieur aux autres, ni se définir comme l’unique voie vers la vérité

21Gruening (G.), “Origin and Theoretical Basis of New Public Management”, art. cit., p. 21.

22Haque (S.), “New Public Management: Origins, Dimensions and Critical Implications”, art. cit., p. 3.

23  Parmi lesquelles nous pouvons citer à titre d’exemples : la redevabilité de performance, l’audit de performance, la planification stratégique, la performance fondée sur les résultats, la mesure de la performance, la prestation des services suivant une approche commerciale, l’orientation client, l’optimisation des ressources, la concurrence régie par le marché, l’externalisation, l’amélioration de la comptabilité, les redevances d’utilisation, mais également les privatisations, la gestion décentralisée, les coupes budgétaires, la mise en place de systèmes incitatifs destinés au personnel, la séparation des fonctions politiques et administratives et une tendance conjoncturelle à s’appuyer sur les nouvelles technologies de l’information et de la communication.

24  Parmi lesquelles nous pouvons citer notamment : la limitation réelle des dépenses, la rationalisation des compétences, l’analyse et l’évaluation des politiques, l’amélioration de la réglementation, la rationalisation des structures administratives et, surtout, l’invitation à renforcer la « démocratisation et la participation citoyenne » à la gestion administrative.

25  Par exemple, des auteurs comme Herzberg (C.), “Can Public Utilities Learn from Public Administration? A Study on Participative Modernisation”. Journal of Public and Nonprofit Services, Vol. 43, 2013, pp. 200-212 et Legitimation durch Beteiligung. Stadt- und Wasserwerke in Deutschland und Frankreich, Hambourg, VSA Verlag, 2015, dans leurs études sur le manque de transparence dans la gestion des entreprises publiques de services, mettent fortement en doute la possibilité de concilier une gestion réellement transparente et participative avec les exigences d’autoprotection liées à l’externalisation des services et à la concurrence.

26Tosi (A.), Abitanti: le nuove strategie dell’azione abitativa, Bologne, Il Mulino, 1994.

27Haque (S.), New Public Management: Origins, Dimensions and Critical Implications, art. cit.

28  Des programmes tels que le PUMA (programme de travail de l’OCDE sur la gestion publique) et le SIGMA (soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion en Europe centrale et orientale), des institutions telles que le secrétariat du Commonwealth et l’ancien vice-président américain Al Gore, à travers son programme « Réinventer l’État », auraient été parmi les promoteurs les plus assidus des techniques du NPM.

29Moreno (C.), Como o Estado Gasta o Nosso Dinheiro, Alfragide, Caderno, 2010.

30Kapucu (N.), “New Public Management: Theory, Ideology, and Practices” dans Farazmand (A.) et Pinkowski (J.), Handbook of Globalization, Governance and Public Administration, CRC Press, 2006.

31Haque (S.), New Public Management: Origins, Dimensions and Critical Implications, art. cit.

32Norris (P.), Democratic Deficit: Critical Citizens Revisited, New York, Cambridge University Press, 2011.

33Santos de Sousa (B.), Portugal. Ensaio contra a autoflagelação. Rio de Janeiro, Editora Cortez, 2012 (1ère édition, Coimbra, 2011).

34Haque (S.), “New Public Management: Origins, Dimensions and Critical Implications”, art. cit.

35Norris (P.), Democratic Deficit: Critical Citizens Revisited, New York, Cambridge University Press, 2011.

36Harvey (D.), Villes rebelles, Du droit à la ville à la révolution urbaine, traduction d’Odile Demange, Paris, Buchet/Chastel, 2015 ; édition originale, “The right to the City”, New Left Review, 53, September-October 2008, pp. 23-40.

37Fedozzi (L.), O Poder da Aldeia, Porto Alegre, Tomo Editorial, 2000.

38  Les premières expériences brésiliennes connues et citées dans la littérature sont celles des communes de Boa Esperança dans l’État de l’Espírito Santo, de Piracicaba dans l’État de São Paulo et de Lages dans l’État de Santa Catarina, de Souza (B.), Todo o Poder emana do povo, Porto Alegre, Educat, 2004.

39Sintomer (Y.), Gret (M.), Porto Alegre : l’espoir d’une autre démocratie, Paris, La Découverte et Syros, 2005 (1ère édition 2002) ; Pont (R.), La democrazia partecipativa. L’esperienza di Porto Alegre e i progetti di democrazi, Roma, Edizioni Alegre, 2005 ; Granet (E.), Porto Alegre, les voix de la démocratie. Le budget participatif raconté au quotidien. Paris, Syllepse, 2003.

40Genro (P.), de Souza (U.), Quand les habitants gèrent vraiment leur ville. Le Budget Participatif : l’expérience de Porto Alegre au Brésil, dossier pour un débat no 82, Paris, Éditions Charles Léopold Mayer, 1998.

41  Voir aussi Allegretti (G.), « Budget Participatif » dans Casillo (I.), (dir.) avec Barbier (R.), Blondiaux (L.), Chateauraynaud (F.), Fourniau (J.-M.), Lefebvre (R.), Neveu (C.) et Salles (D.), (org.), Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, Paris, GIS Démocratie et Participation, 2014.

42Genro (P.), de Souza (U.), op. cit.

43Santos de Sousa (B.), “Participatory Budgeting in Porto Alegre. Toward a Redistributive Democracy”, Politics and Society, vol. 26, no 4, 1998, pp. 461-510 ; voir aussi Democratizar a democracia. Os caminhos da democracia participativa, Edições Afrontamento, Oporto, 2003 et “Síntese Final”, Actas do I Encontro Nacional sobre Orçamento Participativo, Associação In Loco e Câmara Municipal de São Brás de Alportel, 2008.

44Schön (D.), Le praticien réflexif. À la recherche du savoir caché dans l’agir professionnel, Montréal, les éditions Logiques, 1994.

45  Par exemple : Sintomer (Y.), Talpin (G.), La démocratie participative au-delà de la proximité. Le Poitou-Charentes et l’échelle régionale, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2011 ; Isaac (P.), Heller (P.), “Democracy and Development. Decentralized Planning in Kerala”, 2004, scaricabile da : http://www.archonfung.net/docs/isaac.pdf ; Chaudhuri (S.), Heller (P.), “The Plasticity of Participation: Evidence from a Participatory Governance Experiment”, Working Papers Department: Institute for Social and Economic Research and Policy, 2003.

46Ziparo (a.), Pieroni (O.), Rete del nuovo municipio. Federalismo solidale e autogoverno meridiano, Naples, Intra Moenia, 2007.

47Langelier (S.), Le démantèlement du budget participatif de Porto Alegre ! Démocratie participative et communauté politique, Paris, L’Harmattan, 2015.

48Harvey (D.), “The Right to the City”, New Left Review 53, September-October 2008, pp. 23-40 ; Purcell (M.), “Excavating Lefebvre: The Right to the City and its Urban Politics of the Inhabitant”, GeoJournal, no 58, 2003, pp. 99-108, http://faculty.washington.edu/mpurcell/geojournal.pdf

49  Voir par exemple la Plateforme mondiale pour le droit à la Ville (http://www.righttothecityplatform.org.br).

50Allegretti (G.), “Participatory Budgeting: and Global Examples”, communication présentée à la conférence internationale Democracy for the 21st Century, session 12 : “Direct Democracy, Participatory Budgeting, and Pioneering Democratic Initiatives”, at Bibliotheca Alexandrina – Alexandria, Egypt, 9-11 December 2015.

51Purcell (M.), “Excavating Lefebvre: The Right to the City and its Urban Politics of the Inhabitant”, op. cit.

52Allegretti (G.), « Budget Participatif » dans Casillo (I.), (dir.), Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation, op. cit.

53Appadurai (A.), “Global Ethnoscapes: Notes and Queries for a Transnational Anthropology”, Fox (R.), Recapturing Anthropology: Working in the Present, Santa Fe, School of American Research Press, 1991.

54Allegretti (G.), “Participatory Budgeting: and Global Examples”, paper presented at the International Conference Democracy for the 21st Century, op. cit.

55Sintomer (Y.), Herzberg (C.), Röcke (a.), Allegretti (G.),“Participatory Budgeting Worldwide”, Dialog Global, 25, 2013, pp. 1-93.

56  Dans Sintomer (Y.), Herzberg (C.), Röcke (a.), Allegretti (G.), “Transnationale Modelle der Bürgerbeteiligung:Bürgerhaushalte als Beispiel” dans Herzberg (C.), Kleger (H.), Sintomer (Y.), (org.), Hoffnung auf eine neue Demokratie, 2012, pp. 27-60 (version actualisée en 2014), les auteurs expliquent non seulement comment de nombreux budgets participatifs qui se définissent comme tels, ne présentent pas les caractéristiques utilisées dans la littérature pour définir les composantes minimales d’un budget participatif, mais aussi combien sont nombreux les budgets participatifs qui n’utilisent pas le terme de budget participatif, de crainte que le mot « budget » ne repousse les citoyens, dans la mesure où il peut apparaître comme un produit technocratique ou complexe rebutant, auquel l’habitant ne s’estime pas capable de contribuer. Certains budgets participatifs anglais ont ainsi choisi des noms tels que You decide (Vous décidez) ou  We decide (Nous décidons) en Italie, certains s’appellent strada per strada (Rue par rue à Modène), VIP – ogni persona è importante (VIP – chaque personne est importante, partie du projet Vimodrone Partecipa) ou Decidiamo Insieme (Décidons ensemble), etc., Allegretti (G.), Stortone (S.), “Os OP em Itália reconfigurando um panorama desmoronado”, dans Dias (N.), (org.),Esperança Democratica. 25 anos de orçamentos participativos no mundo, S. Brás de Alportel, In-Loco, 2014, pp. 311-322.

57  Ce chiffre a été calculé en utilisant une banque de données de la CGLUA (Cités et gouvernements locaux unis d’Afrique) et a été communiqué lors de la cérémonie de désignation des trois meilleures pratiques de budget participatif du continent qui s’est tenue lors du sommet « Africités » de Johannesburg (29 novembre-3 décembre 2015).

58Mbera (E.), Allegretti (G.), “PB and the Budget Process in the South Kivu Province” dans Dias (N.), (org.), Hope for Democracy 25 Years of Participatory Budgeting Worldwide, S. Brás de Alportel: In Loco, 2014, pp. 107-126.

59Sintomer (Y.), Le pouvoir au peuple. Jurys citoyens, tirage au sort et démocratie participative, Paris, La Découverte, 2007.

60Wampler (B.), Hartz-Karp (J.), “Participatory Budgeting: Diffusion and Outcomes across the World”, Journal of Public Deliberation, no 8 (2), 2012,

61Allegretti (G.), Langlet (L.), “Orçamento Participativo na Suécia: uma história contada em câmara lenta” dans Dias (N.), (org.), Esperança Democratica. 25 anos de orçamentos participativos no mundo. S. Brás de Alportel: In-Loco, 2013, pp. 351-363.

62  Ce terme pourrait être traduit par « gardiens » extérieurs à la ville, appartenant habituellement au corps des experts techniques ou à la classe politique, ce sont des acteurs normalement liés à la sphère institutionnelle qui interviennent pour « fermer les portes ou filtrer les résultats dans des phases spécifiques du processus », ils détiennent une partie du pouvoir décisionnel pouvant contredire ou bloquer les propositions.

63  Tel est le cas de l’évaluation technique de la faisabilité des propositions présentées par les citoyens dans le cadre du budget participatif.

64  Pour des exemples de budgets participatifs régionaux, voir Sintomer (Y.) et Talpin (G.), La démocratie participative au-delà de la proximité. Le Poitou-Charentes et l’échelle régionale, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2011.

65McNulty (S.), Voice and Vote! Decentralization and Participation in Post-Fujimori Peru, Stanford, Stanford University Press, 2011.

66Allegretti (G.), Garcia Leiva (P.), Paño Yanez (P.), Viajando por los presupuestos participativos: buenas prácticas, obstáculos y aprendizajes, Malaga, Ediciones de la Diputación de Málaga (CEDMA), 2011 ; voir Alves (M.), Allegretti (G.), “(In) Stability, a Key Element to Understand Participatory Budgeting: Discussing Portuguese Cases”, Journal of Public Deliberation, Vol. 8: Iss. 2, article 3, 2012, available at: http://www.publicdeliberation.net/jpd/vol8/iss2/art3.

67Mbera (E.), Allegretti (G.), “PB and the Budget Process in the South Kivu Province”, op. cit.

68Allegretti (G.), Herzberg (C.), El ‘retorno de las carabelas’. Los presupuestos participativos de america Latina en el contexto europeo, Madrid, FIM, 2004.

69Goldfrank (B.),“The World Bank and the Globalization of Participatory Budgeting”, Journal of Public Deliberation, Vol. 8: Iss. 2, article 7, 2012, http://www.publicdeliberation.net/jpd/vol8/iss2/art7

70Sintomer (Y.), Herzberg (C.), Roecke (A.), Les budgets participatifs en Europe. Des services publics au service du public, Paris, La Découverte, 2008.

71Ganuza (E.), Frances (F.), El círculo virtuoso de la democracia: los presupuestos participativos a debate, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 2012.

72  Tel est le cas de la commune de Séville où le budget participatif a été lancé en 2004 par trois conseillers (du parti de la Gauche unie), avec l’objectif déclaré (dans le cadre d’un véritable pacte de gouvernement conclu entre les forces de la coalition dirigeante) de l’étendre rapidement aux autres secteurs. En 2010, déjà quatorze secteurs (à l’exclusion des pompiers et quelques autres) étaient en partie soumis aux décisions des citoyens dans le cadre du budget participatif.

73Avritzer (L.), Conferências Nacionais: Ampliando e Redefinindo os Padrões de Participação Social no Brasil, Texto par discussão 1739, Ipea, Rio de Janeiro, 2012 ; alves (M.) ; Allegretti (G.), “(In) Stability, a Key Element to Understand Participatory Budgeting: Discussing Portuguese Cases”, Journal of Public Deliberation: Vol. 8: Iss. 2, article 3, 2012, http://www.publicdeliberation.net/jpd/vol8/iss2/art3.

74Sintomer (Y.), Herzberg (C.), Röcke (A.), Allegretti (G.), “Participatory Budgeting Worldwide”, Dialog Global, 25, 2013, pp. 1-93.

75Sintomer (Y.), allegretti (g), I bilanci partecipativi in Europa. Nuove esperienze democratiche nel vecchio continente, Rome, Ediesse, 2009.

76  À certains égards, on retrouve dans ces oppositions certains des éléments de la catégorisation classique de l’État-providence existant dans différents pays qui a été proposée par Esping-Andersen (G.) dans The three worlds of welfare capitalism, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 1990.

77Langelier (S.), Le démantèlement du budget participatif de Porto Alegre ! Démocratie participative et communauté politique, Paris, L’Harmattan, 2015.

78Mbera (E.), Allegretti (G.), “PB and the Budget Process in the South Kivu Province”, op. cit.

79Dias (N.), “Por Cascais Participo – Orçamento Participativo 2011/2012”, Câmara Municipal de Cascais, Cascais, 2013.

80Bacqué (M.-H.), Rey (H.), Sintomer (Y.), Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative, Paris, La Découverte, 2005.

81Reichard (C.), “New Approaches to Public Management” dans König (K.). Siedentopf (H.) [a cura di], Public Administration in Germany?, Baden Baden, Nomos, 2001 ; Reichard (C.), Röber (M.), “Konzept und Kritik des New Public Management” dans Schröter (E.), (dir.), Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und internationale Perspektiven, Leske + Budrich, Opladen, 2001, pp. 15-57.

82Wollmann (H.), European Local Government Systems under the Triple Impact of “Traditional” Reforms, NPM-led Modernisation and Revolutionary Rupture : Convergence or Divergence !, communication présentée à l’“Academic Symposium Held in Honor of Harald Baldersheim and Larry Rose”,Oslo, 26 novembre 2004 ; Kommunalpolitik und –verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Wiesbaden, VS Verlag, 2007.

83  Voir par exemple, le programme SAHA à Madagascar financé par la Coopération suisse ou le projet « Soutien à la consolidation de la démocratie locale en Arménie » du Conseil de l’Europe.

84  Par exemple le prix des meilleurs budgets participatifs africains inauguré en 2011 par Cités et gouvernements locaux unis d’Afrique (CGLU Afrique) lors du forum panafricain « Africités » qui s’est tenu à Dakar en décembre 2011.

85  Voir les rapports de l’ITIE (http://eiti.org/countries/reports).

86Mbera (E.), Allegretti (G.), “PB and the Budget Process in the South Kivu Province”, op. cit.

87Sintomer (Y.), Allegretti (G.), I bilanci partecipativi in Europa. Nuove esperienze democratiche nel vecchio continente, Rome, Ediesse 2009.

88Fedozzi (L.), O Poder da Aldeia, Porto Alegre, Tomo Editorial, 2000.

89Avritzer (L.), Conferências Nacionais: Ampliando e Redefinindo os Padrões de Participação Social no Brasil, Texto par discussão 1739, Ipea, Rio de Janeiro, 2012.

90Rosanvallon (P.), La contre-démocratie, Paris, Le Seuil, 2006.

91PBP (2013), PBNYC Year 1 Evaluation Report (Sep 2011 - May 2012), New York ; PBP (2014a) ; PBNYC Year 2 Evaluation Report (Sep 2012 - May 2013), New York ; PBP (2014b), Real Money, Real Power. A Report on the first five years of the Participatory Budgeting Project, New York, PBP.

92Allegretti (G.), “Participatory Budgeting and Social Justice -Implications of Some Cases in Spain and Italy”, dans Traub-Merz (R.), Sintomer (Y.) et Zhang (J.), (org.), Participatory Budgeting in Asia and Europe Key Challenges of Participation, Basingstoke, Palagrave Macmillan, 2012.

93Allegretti (G.), Luz Da Silva (M.) et Freitas (F.), “Experiências participativas da juventude em Portugal: reflexões emergentes do caso do OPJ da Trofa”, O Público e o Privado, 20, 2012, pp. 135-203.

94Elia (L.), “Le prospettive dell’assetto costituzionale”, dans Rassegna parlamentare, no 1, 2002.

95Manin (B.), Les principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, 1995 ; Blondiaux (L.), La fabrique de l’opinion. Une histoire sociale des sondages, Paris, Le Seuil, 1998.

96Sintomer (Y.), « Du savoir d’usage au métier de citoyen ? », Raisons politiques, 2008/3, no 31.

97  On peut à cet égard, rappeler l’exemple américain des plans de développement économique et des assemblées discutant des prêts accordés par la Banque interaméricaine de développement dans les années 1990 à Porto Alegre ; Allegretti (G.)Porto-Alegre: una biografia territoriale. Ricercando la qualità urbana a partire dal patrimonio sociale. Florence, Firenze University Press, 2005 et, en Europe, les processus participatifs liés au plan d’urbanisme de Grottammare – dans Allegretti (G.) et Frascaroli (M.E.), Percorsi condivisi. Contributi per un atlante di politiche partecipative in Italia, Florence, Alinea, 2006 – ou au débat sur les impôts de Santa Cristina de Aro Monedero, (j.-c), Jerez (A.), Ramos (A.), Fernández (j.l.), Participación ciudadana y Democracia. Una revisión de las mejores experiencias Iberoamericanas, Universidad Complutense Madrid, WP 01/13, 2013.

98  En particulier, le modèle « rhénan » de budget participatif critiqué par Herzberg repose sur une procédure uniquement consultative, centrée sur la réduction de la dette de la ville et sur un conseil rassemblant des individus spontanément mobilisés et des citoyens tirés au sort (reléguant ainsi au second plan les associations et les mouvements sociaux).

99Sintomer (Y.), Herzberg (C.), Roecke (A.), Les budgets participatifs en Europe. Des services publics au service du public, Paris, La Découverte, 2008

100Bogumil (J.), Holtkamp (L.), Schwarz (G.), Das Reformmodell Bürgerkommune, Sigma, Berlin, 2003 ; plamper (H.) “Hameenlinna. La citta’ finlandese esempio di eccellenza per il management locale”, dans Azienda Pubblica no 6, 2000, p. 737.

101Allegretti (G.)L’insegnamento di Porto Alegre. Autoprogettualità come paradigma urbano, Florence, Alinea, 2003.

102Sintomer (Y.), Allegretti (G.), I bilanci partecipativi in Europa. Nuove esperienze democratiche nel vecchio continente, Rome, Ediesse, 2009.

103Falanga (R.), “Developing Change. A Psychosociological Action Research with Civil Servants Engaged in Participatory Processes”, PhD Thesis in Democracy in XXI Century, Universita di Coimbra, FEUC/CES, 2013.

104Cabannes (Y.), Delgado (C.), Another City is possible! Alternative to the City as a Commodity, Paris, Lisbonne, Fondation Charles Leopold Mayer, 2015, https://www.environmentandurbanization.org/another-city-possible-alternatives-city-commodity

105Lane (J.-E.), New Public Management, Londres, Routledge, 2000 ; Santos de Sousa (B.), Portugal. Ensaio contra a autoflagelação, Rio de Janeiro, Editora Cortez, 2012 (1ère édition, Coimbra, 2011).

106  Voir Allegretti (G.) et Langlet (L.), « Orçamento Participativo na Suécia: uma história contada em câmara lenta » dans Dias (N.), (org.), Esperança Democratica. 25 anos de orçamentos participativos no mundo, S. Brás de Alportel, In-Loco, 2013, pp. 351-363.

Auteur

Architecte et urbaniste de formation, il est actuellement chercheur au Centre d’études sociales (CES) de la Faculté des sciences économiques de l’université de Coimbra, où il coordonne depuis 2006 le cours de doctorat « La démocratie au XXIe siècle ». Il a été directeur scientifique de plusieurs projets européens, notamment EMPATHY (financé par le programme Horizon 2020), PARTICIPANDO (financé par Urbact et coordonné par la ville de Rome), INCLUIR (financé par le programme URB-AL et coordonné par la municipalité de Venise) et PARLOCAL (financé par la Commission européenne et coordonné par la province de Malaga). Parmi ses écrits, nombreux sont ceux consacrés à la budgétisation participative ou à la planification spatiale partagée, thèmes sur lesquels il a été consultant et formateur dans de nombreuses administrations locales (Indonésie, Russie, Malaisie, Kenya, Espagne, Portugal, Italie, Suède, Allemagne, Chine, Afrique du Sud, Congo, Sénégal, Maroc, Tunisie, Cap Vert, Moldavie, Arménie) en collaboration avec des organisations internationales telles que la Banque mondiale, Un-Habitat, Transparency International, CGLU, le Conseil de l’Europe, l’association des municipalités et régions suédoises et l’agence allemande de coopération au développement (Giz).

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