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En finir avec le New Public Management

 | 
Nicolas Matyjasik
, 
Marcel Guenoun

Existe-t-il des alternatives ?

Le citoyen, un agent public comme les autres ? Espoirs et enjeux de la coproduction des services publics

Taco Brandsen et Marcel Guenoun

Texte intégral

« Ces défis sont immenses […] si l’école est nécessairement en première ligne de ce combat pour les valeurs et assumera avec détermination la mission ambitieuse que lui a confiée la nation, elle ne peut le faire qu’en accordant plus de place à l’engagement des citoyens à ses côtés, qu’en renouvelant les formes d’engagement pour donner à chacun la possibilité d’être, aux côtés des équipes éducatives, utile pour l’école de la République. C’est donc une réponse structurelle et pérenne qu’il faut construire ».

  • 1Onesta (C.) et Sauvé (J.-M.), Pour que vive la fraternité. Propositions pour une réserve citoyenne(...)
  • 2Bovaird (T.) et Loeffler (E.), “Bringing the Power of the Citizen into Local Public Services”, An (...)
  • 3Joshi (A.) et Moore (M.), “Institutionalized CoProduction: Unorthodox Public Service Delivery in C (...)
  • 4Verschuere (B.), Brandsen (T.) et Pestoff (V.), “Coproduction: The State of the Art in Research an (...)
  • 5Grosdhomme Lulin (E.), Vers la République Participative 2.0, Institut de l’Entreprise, juillet 201 (...)

1Cet extrait de la circulaire du 12 mai 2015 relative à la « réserve citoyenne de l’Éducation nationale » illustre l’inscription de la coproduction dans l’agenda réformateur public français et l’ampleur des attentes qui lui sont portées. En réaction aux attentats perpétrés au mois de janvier 2015, la présidence de la République a programmé la création de réserves citoyennes qui consistent à organiser l’engagement des citoyens au service de la République « pour que vive la Fraternité »1. Cette mobilisation des citoyens pour assurer des missions dans un cadre fixé par des organismes publics recoupe l’idée fondamentale de la coproduction, à savoir la contribution volontaire des citoyens à la production de valeur par les services publics2. Bien que très ancien3, ce concept connaît un retour en force ces dernières années4 tant au niveau des administrations publiques que de la recherche en sciences sociales. Au-delà de la réserve citoyenne, toute une série d’initiatives pratiques et de réflexions théoriques concourent à établir un climat favorable au développement de la coproduction. L’essor de design des services publics, soutenu par différentes initiatives, telles que celles de la 27e région, consiste précisément à incorporer les usages (et donc les usagers internes et externes) dans l’élaboration des services publics, en est la manifestation la plus visible, mais la création d’une agence du service civique, les préconisations portées par certains think tanks5 ou encore la réflexion sur l’empowerement dans la politique de la ville participent du même mouvement.

2Le renouveau de ce mode de production de l’action publique se réalise cependant dans une relative confusion idéologique et opérationnelle. En effet, le recours à la coproduction peut être réalisé en invoquant des valeurs différentes (réduire les coûts de production à l’instar du programme de Big Society mis en œuvre par David Cameron en 2010 ou revivifier les valeurs républicaines à l’instar de l’exemple français) et selon des modalités très différenciées (niveau d’engagement, modes de sélection des coproducteurs, secteurs d’intervention, etc.). L’objectif de cet article est de contribuer à la clarification conceptuelle de l’objet « coproduction » par un passage en revue de la littérature sur le sujet.

3Cette recension est organisée de manière à définir la coproduction sans la confondre avec la démocratie participative et à préciser son fonctionnement, ses enjeux et ses effets.

La coproduction n’est pas une démarche de démocratie participative

  • 6Ostrom (E.), “Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development”, World Developmen (...)
  • 7Brudney (J.) et England (R.), “Towards a Definition of the Coproduction Concept”, Public Administr (...)
  • 8Parks (R. B.) et al., “Consumers as Co-Producers of Public Services. Some Economic and Institution (...)

4Les travaux d’Elionor Ostrom sont souvent pris comme point de départ de la recherche sur la coproduction. Dans ses travaux, Ostrom6 définit la coproduction comme : « le processus à travers lequel des ressources utilisées pour produire un bien ou un service sont apportées par des individus qui ne sont pas “dans” la même organisation ». Cette définition très large pose l’idée de travail partagé entre des acteurs à l’intérieur et à l’extérieur d’une organisation. Très rapidement, plusieurs définitions sont venues caractériser plus précisément les acteurs impliqués dans le processus. Brudney et England7 indiquent que la coproduction est « la production conjointe de services publics par les producteurs traditionnels (agents publics, fonctionnaires) et des usagers (citoyens ou associations de quartiers) ». Parks, quant à lui, propose la définition suivante : « les différentes activités réalisées ensemble par les agents publics et les citoyens et qui contribuent à la production des services publics »8. Les précisions apportées par les définitions ultérieures visent à exclure du périmètre de la coproduction les interactions entre les services publics et d’autres organisations, qu’elles soient publiques, privées ou associatives. La coproduction met en lien des organisations publiques et des citoyens pris individuellement ou collectivement.

  • 9Loeffler (E.), A Future Research Agenda For Coproduction: Overview Paper, Swindon, Local Authoriti (...)
  • 10Bovaird (T.) et Loeffler (E.), op. cit.
  • 11Dujarier (M.-A.), Le travail du consommateur, Paris, La Découverte, 2008.
  • 12Brandsen (T.) et Pestoff (V.), “Coproduction, the Third Sector and the Delivery of Public Services (...)
  • 13Alford (J.), O’Flynn (J.), Rethinking Public Service Delivery: Managing with External Providers, B (...)
  • 14Blondiaux (L.), « Enjeux, impensés et questions récurrentes » dans Bacqué (M.-H.) et Sintomer (Y.)(...)
  • 15Sintomer (Y.), « Délibération et participation : affinité élective ou concepts en tension ? », Par (...)
  • 16Evers (A.), “Consumers, Citizens and Coproducers – A Pluralistic Perspective on Democracy in Socia (...)
  • 17Laborier (P.) et Lascoumes (P.), « L’action publique comprise comme gouvernementalisation de l’Éta (...)

5C’est précisément ici que réside le risque de confusion avec la démocratie participative. Comme le souligne Loeffler9, la participation citoyenne comme la coproduction sont des concepts « attrape-tout » qui peuvent recouvrir une grande variété de pratiques. Ainsi il va de soi que la coproduction entendue lato sensu, à savoir que les citoyens « apportent de la valeur à la production des services publics »10 en y mettant du leur11 est une forme de « participation » des citoyens à l’action publique. Par ailleurs, certains auteurs considèrent la coproduction comme un paradigme englobant de multiples niveaux de contribution des citoyens : codécision, écoconception, co-maîtrise d’ouvrage, coproduction, co-évaluation. Dans ce cadre, quand la coproduction porte sur des choix de politique publique ou leur évaluation elle se confond avec la démocratie participative. Pour éviter cette confusion, Brandsen & Pestoff12 ainsi qu’Alford et O’Flynn13 proposent de distinguer coproduction et co-gouvernance pour positionner la coproduction au niveau infrapolitique de la gestion opérationnelle des services public. En résumé, l’enjeu de la coproduction ne serait pas de discuter et modifier le cadre d’action, mais, une fois celui-ci fixé, de contribuer à une réalisation meilleure ou plus efficiente. La démocratie participative cible essentiellement l’apport d’idées par les citoyens (leurs souhaits, leurs attentes, leurs propositions, etc.), là où la coproduction cible prioritairement l’action et le comportement des citoyens. La distinction entre coproduction et démocratie participative porte également sur la représentativité. Les démarches de démocratie participative, qui trouvent leur origine dans une volonté de correction des défauts de la démocratie représentative, sont sommées d’assurer une forme ou une autre de représentativité des publics qui s’y investissent14 et peinent, dans leur très grande majorité, à y arriver15. La question de la représentativité est substituée par celle de la compétence dans le champ de la coproduction, dans la mesure où son principe fondamental est la liberté de contribution : l’enjeu est de trouver des citoyens compétents et prêts à s’investir davantage que des citoyens représentatifs. Si la participation des citoyens aux prestations des services publics peut renforcer leur influence et contribuer à la démocratisation16, cela est un impact éventuellement recherché par la coproduction et non sa condition sine qua non. De surcroît, les compétences requises pour la coproduction et les activités de représentation diffèrent. Il faut prendre garde cependant que la distinction entre coproduction et démocratie participative ne réduit pas la coproduction à un exercice purement technique et dépolitisé. Bien au contraire, tant le choix de s’engager ou non dans la coproduction, les modalités concrètes de son organisation et ses effets (recherchés ou non) peuvent affecter la nature des services publics et les rapports des citoyens aux administrations. La coproduction a une portée politique qui peut s’analyser dans le cadre de la dissolution des frontières entre politique et technique17.

  • 18Bovaird (T.) et Loeffler (E.), op. cit. Verschuere et al., op. cit.
  • 19Eiglier (P.) et Langeard (E.), Servuction. Le Marketing des services, McGraw Hill, 1987, Osborne ((...)

6La distinction entre participation et coproduction est désormais acquise dans le monde académique18, il s’agit donc de caractériser plus en détail les composantes particulières de la coproduction. Tout d’abord la coproduction est une contribution partiellement bénévole et partiellement volontaire. L’idée est ici de distinguer la coproduction du bénévolat traditionnel. Lorsque les services publics sont davantage considérés à l’aune d’une logique de service19 que d’une logique juridique (droits de propriété, principes de service public), alors la coproduction apparaît inévitable puisque le service est consommé au moment où il est produit : la participation du bénéficiaire est inhérente à certains services (comme dans l’enseignement) même si une implication plus importante du bénéficiaire dans la coproduction repose quant à elle sur la volonté libre de ce dernier. Le bénévolat ne peut pas non plus être pleinement retenu pour caractériser la coproduction. À la différence de l’image idéale et typique d’un engagement désintéressé et exempt de réciprocité qui caractérise le bénévolat, la coproduction s’appuie en effet, au moins en partie, sur l’idée d’une forme de réciprocité : la coproduction concerne des prestations que les participants utilisent directement ou indirectement et dont ils retirent un bénéfice extra-économique (les parents qui participent aux activités périscolaires de l’école de leur enfant) ou économique (la déclaration des impôts en ligne est une intensification de la coproduction par les contribuables, motivée partiellement par une incitation financière).

  • 20Joshi (A.) et Moore (M.), “Institutionalized CoProduction: Unorthodox Public Service Delivery in C (...)
  • 21Brandsen (T.) et Honingh (M.), “Professionals and Shifts in Governance”, International Journal of (...)

7Un des critères clé de la coproduction est la compétence ou le professionnalisme. L’idée sous-jacente est que la personne qui s’implique dans la production doit avoir une compétence liée à une réalisation de qualité, afin qu’elle améliore le service au lieu de le dégrader. Les travaux initiaux sur la coproduction soulignaient la réticence des professionnels à voir s’engager les usagers dans les processus co-productifs du fait de la crainte du manque d’expertise de ces derniers et de la peur de se voir contestés et dépossédés20. Cependant, en comparant le contexte de la recherche sur le travail des professionnels dans les années 1970 avec le contexte actuel, nous observons des différences majeures. Les pouvoirs, les normes et la responsabilisation ne sont plus (uniquement) dictés par les communautés professionnelles. L’une des conséquences pour les professionnels est qu’ils ont détourné leur attention de leur communauté professionnelle, avec ses codes de déontologie, ses standards et ses mécanismes de contrôle, pour se focaliser sur d’autres acteurs, normes, règles et standards, notamment les souhaits et préférences des usagers, la capacité à travailler avec un public contestataire et la formation de nouveaux réseaux et communautés21. L’idée est de plus en plus admise que les connaissances nécessaires à la résolution des problèmes sont dispersées et que la définition des connaissances professionnelles pertinentes fait elle-même partie de cette interaction. Les professionnels devraient donc être caractérisés moins en termes de professions traditionnelles bien différenciées qu’en termes de connaissances spécifiques qu’ils apportent dans leurs interactions avec les citoyens. Ce schéma s’applique aussi à la coproduction : au lieu que le professionnel et les standards qu’il applique constituent un facteur extérieur potentiellement déformant par rapport aux contributions des citoyens, le processus devient interactif dans la coproduction, puisque les pratiques et standards professionnels sont eux-mêmes modifiés. Par voie de conséquence, la distinction entre le citoyen et le professionnel s’estompe par rapport à la manière dont elle existait précédemment. Cela conduit à une autre interprétation, plus simple, du « professionnel », qui serait un membre de l’organisation, situé à l’intérieur de celle-ci, tandis que le citoyen se place à l’extérieur – une notion explicitée notamment par Elinor Ostrom.

  • 22Brandsen (T.) et Honingh (M.), “Distinguishing Different Types of Coproduction: a Conceptual Analy (...)

8En analysant les définitions de la coproduction, nous avons identifié un certain nombre d’éléments qui doivent être considérés comme constituant le cœur du concept. Il s’agit des éléments suivants22 :

  • La coproduction est une relation entre les salariés d’une organisation et des citoyens individuels (ou des groupes de citoyens) ;

  • Elle implique des contributions actives directes de ces citoyens au travail de l’organisation ;

  • Le professionnel est un salarié rémunéré par l’organisation, tandis que le citoyen ne reçoit pas de contrepartie financière.

9Une définition révisée pourrait donc être libellée ainsi : la coproduction est une relation entre un salarié rémunéré d’une organisation et des citoyens individuels (ou des groupes de citoyens) qui implique une contribution active directe de ces citoyens au travail de l’organisation.

Qu’est-ce qui pousse les administrations et les citoyens à s’engager dans la coproduction ?

10La coproduction se développe fortement dans les entreprises et les administrations, aussi de nombreux travaux ont-ils expliqué cet engouement. Du côté des organisations, on a tenté d’expliciter les objectifs d’une telle démarche tandis que, du côté des citoyens, on s’est interrogé sur les motivations de l’engagement. À l’interface entre les organisations publiques et les citoyens, certains chercheurs se sont demandé si certains types de services ou d’enjeux étaient plus propices que d’autres à voir la coproduction se développer.

  • 23Voorberg (W.), Bekkers (V.), Tummers (L.), “A Systematic Review of Co-Creation and Coproduction: E (...)

11Concernant les objectifs assignés à la coproduction, Voorberg, Bekkers et Tummers23 en recensent cinq :

  • une meilleure efficacité : la coproduction permet d’atteindre plus complètement les objectifs de l’organisation, du service ou de la politique publique ;

  • une meilleure efficience : la coproduction permet, à niveau de quantité/qualité de prestation constante, de réduire les coûts de production ;

  • une meilleure satisfaction de l’usager : la coproduction permet de développer une empathie réciproque et de faire mieux correspondre les attentes, les prestations et les perceptions ;

  • une plus grande implication citoyenne : la coproduction permet ipso facto de renforcer l’implication citoyenne dans l’action publique ;

  • plus grande confiance des citoyens : la collaboration entre organisation publique et citoyens permet de renforcer la confiance des citoyens envers les services publics.

  • 24Ibid.

12Ces objectifs peuvent être regroupés autour de deux pôles différenciés (mais non contradictoires) : des objectifs économiques et des objectifs démocratiques, tout l’enjeu étant d’atteindre les deux via le même procédé. Les objectifs de la coproduction sont rarement explicités (comme dans le cas de la réserve citoyenne, dont l’objectif est clairement démocratique et non-économique), mais, quand c’est le cas, l’efficience et l’efficacité viennent généralement en tête24.

  • 25Verschuere (B.), Brandsen (T.) et Pestoff (V.), “Coproduction: The State of the Art in Research an (...)

13Du côté des citoyens, un grand nombre de recherches25 ont eu pour objet de comprendre les attitudes et motivations susceptibles de déclencher l’engagement dans la coproduction. En simplifiant cette vaste littérature, on peut identifier trois types de facteurs motivants (ou trois théories explicatives) qui se complètent :

  • Les récompenses extrinsèques (très clairement imprégnées de la théorie des choix publics) : les individus ne coproduiraient que si les bénéfices attendus dépassent les coûts investis. Les récompenses envisagées sont donc extérieures à l’acte même de coproduire (donc extrinsèques). Deux types de récompenses sont envisagés : monétaires (comme des bons d’achats pour service à la communauté, une prise en charge des coûts induits par la coproduction ou le remboursement des frais directs et indirects) et non monétaires (par exemple, le voisinage sécurisé/sécurisant grâce à un « voisin vigilant »).

  • Les récompenses intrinsèques. Il semble évident que l’intérêt strictement personnel peine à expliquer l’engagement des citoyens, une approche élargie a donc été envisagée. Elle recoupe les récompenses intrinsèques telles que le plaisir d’agir avec et pour les autres, le plaisir d’argumenter et de convaincre, où l’acte en soi procure directement la satisfaction et l’engagement. Des raisons normatives ont également été avancées, comme la volonté d’une influence au service de valeurs (par exemple démocratiques ou participatives).

    • 26Parrado (S.) et al., ibid.
    • 27Bandura (A.), Self-Efficacy: The Exercise of Control, New York, Freeman, 1997.

    Le sentiment d’efficacité. Plus récemment Parrado et ses collègues26 ont montré que le sentiment d’efficacité, c’est-à-dire d’impact de sa propre action27, avait un pouvoir explicatif sur l’engagement dans la coproduction. Plus une personne est convaincue que son action peut changer quelque chose, plus elle fera des efforts, persistera et exprimera son intérêt.

  • 28Sintomer (Y.), « Délibération et participation : affinité élective ou concepts en tension ? », Par (...)

14Pour les décideurs publics, ces raisons de l’engagement co-productif permettent de dessiner une stratégie de communication et d’enrôlement des citoyens en fonction de la nature du projet. Il n’existe pas encore d’études empiriques à ce jour en France sur les motivations à la coproduction et les stratégies déployées par les organisations publiques pour développer l’engagement citoyen, mais les retours d’expériences relatifs à la démocratie participative28 suggèrent que le ressort de la motivation intrinsèque a été presque exclusivement mobilisé, ce qui n’est pas sans conséquence sur les difficultés des démarches participatives à avoir mobilisé une vaste gamme de citoyens.

  • 29Parrado (S.) et al., ibid.
  • 30Pestoff (V.), “Coproduction and Third Sector Social Services in Europe: Some Concepts and Evidence (...)
  • 31Pestoff (V.), Beyond the Market and State. Civil Democracy and Social Enterprises in a Welfare Soc (...)

15Indépendamment des attitudes et préférences des acteurs, le poids des variables institutionnelles et culturelles ont été envisagées. Ainsi, on pourrait s’attendre à ce que la coproduction soit moins désirée et pratiquée dans des pays de tradition napoléonienne tels que la France, où l’État dispose du monopole de l’intérêt général, comparativement aux pays où, par principe, l’intérêt général se mesure à la capacité d’incorporation de la société civile dans le processus décisionnel public. Une étude comparative menée par Parrado et ses collègues29 auprès de citoyens et fonctionnaires de cinq pays de culture administrative différente révèle que la propension à s’engager dans la coproduction ne varie pas significativement. Le type de prestation et son degré de professionnalisation ont également été envisagés. Pestoff30 montre ainsi que, plus la prestation est importante pour les citoyens, plus ils sont enclins à participer. Ensuite, plus la prestation est prégnante dans la vie du citoyen (services sociaux, de santé, etc.), moins il est possible pour le citoyen de sortir du dispositif ; il aura donc plus tendance à vouloir participer que se taire, ne rien faire ou sortir du dispositif31.

  • 32Putnam (R.), Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton, Princeton Univers (...)

16En dehors des préférences des acteurs, les caractéristiques socio-économiques des citoyens ont été envisagées comme pesant sur l’engagement dans la coproduction : l’âge, le genre, le niveau d’éducation, le type d’emploi exercé, la ruralité ou l’urbanité. Les résultats restent épars et contrastés d’une étude à l’autre, mais il semble que les femmes et les personnes âgées tendent à s’engager davantage32. Enfin, les conditions matérielles et organisationnelles de la coproduction affectent la propension à s’engager et doivent être considérées en amont du lancement du processus. Plus la distance géographique, le temps à consacrer, les efforts à mobiliser, les informations à acquérir seront importants, moins le nombre de citoyens enclins à participer sera élevé.

Comment fonctionne la coproduction et quels sont ses effets ?

  • 33Dujarier (M.-A.), Le travail du consommateur, La Découverte, Paris, 2008.
  • 34Brandsen (T.) et Honingh (M.), ibid.

17Le périmètre, le contenu et les modalités de la coproduction sont très variables, d’autant que la pratique reste, d’une certaine manière, émergeante et les définitions encore instables. On ne s’intéressera ici qu’aux situations où la coproduction n’est pas inhérente, c’est-à-dire les cas où, si le citoyen ne veut/peut pas participer, l’organisation peut réaliser le service toute seule. Deux catégorisations de la coproduction seront examinées ici, celle de Dujarier33 et celle de Brandsen et Honingh34.

18Dujarier distingue l’autoproduction dirigée, la coproduction collaborative et le travail d’organisation.

19L’autoproduction dirigée renvoie aux tâches simples externalisées vers le bénéficiaire dans un cadre précis et contrôlé. C’est la forme de coproduction la plus répandue dans les secteurs publics et privés et repose essentiellement sur les possibilités offertes par les technologies de l’information. La saisie de dossier en ligne, la déclaration d’impôts en ligne, l’autodiagnostic ou l’autoréparation des pannes via les plateformes de questions-réponses en ligne font partie de cette forme de coproduction. Cette modalité a un très fort effet de levier sur les coûts, mais contribue également à l’amélioration de la qualité de service (réduction des délais et temps d’attente, frais de déplacements, etc.).

20La coproduction collaborative réside dans la captation d’idées, d’informations ou d’opinions que les bénéficiaires fournissent gratuitement. Basée sur les technologies de l’information et les réseaux sociaux le développement de cette modalité de coproduction est rapide. Le big data en est le paroxysme dans la mesure où il rend cette coproduction inhérente et insensible. Dans le champ public elle est plus traditionnelle, mais ne doit pas être confondue avec la consultation ou les réunions publiques. L’enjeu est ici non de discuter le caractère bien ou infondé d’une prestation, mais d’identifier les problèmes ou les voies d’amélioration de ses modes opératoires. Les références fréquentes actuellement à l’innovation participative peuvent s’y apparenter.

21Enfin, le travail d’organisation consiste à trouver des solutions pratiques et acceptables à des contradictions inhérentes à la prestation et à sa production. Dans le privé, il s’agit par exemple de laisser au consommateur le choix d’arbitrer entre la qualité et le coût, via le caractère optionnel des prestations (low-costing) ou la création de comparateurs de coûts.

  • 35Ibid.

22De leur côté, Brandsen et Honingh35, distinguent quatre formes de coproduction, selon qu’elles soient complémentaires ou non au travail des professionnels, et selon qu’elles concernent exclusivement ou non la mise en œuvre du service.

23La coproduction complémentaire dans la conception et la mise en œuvre de services est une situation où les citoyens s’engagent dans la coproduction, mais réalisent des tâches qui sont complémentaires au processus de base de l’organisation, et non partie intégrante de celui-ci. C’est le cas, par exemple, lorsque des parents aident à planifier et à organiser des activités périscolaires telles que des excursions, ou à concevoir et réaliser un jardin à l’école.

24La coproduction complémentaire dans la mise en œuvre de services est une situation où les citoyens s’engagent activement dans la mise en œuvre, mais pas dans la conception, d’une tâche complémentaire. On peut citer par exemple le cas des agents de restauration et d’entretien dans un hôpital : ils sont de toute évidence nécessaires et importants, mais ne participent pas directement à l’activité de base qui est de soigner les patients, et ils n’ont généralement pas la possibilité de concevoir ou de modifier les procédures de restauration et de nettoyage.

25La coproduction dans la conception et la mise en œuvre de services de base est une situation où les citoyens s’engagent directement dans la production des services de base d’une organisation et où ils sont directement impliqués à la fois dans la conception et dans la mise en œuvre du service spécifique qui leur est fourni. On pourra citer par exemple les programmes d’enseignement supérieur où les étudiants définissent conjointement avec leurs professeurs leurs propres objectifs d’apprentissage et les enseignements à suivre.

26La coproduction dans la mise en œuvre de services de base est une situation où les citoyens s’engagent activement dans la mise en œuvre, mais pas dans la conception d’un service spécifique qui fait partie des activités de base de l’organisation. Il peut s’agir, par exemple, d’un enseignement primaire dans lequel les élèves suivent des cours strictement prédéfinis, sachant que leur contribution reste indispensable à un apprentissage efficace.

  • 36Verschuere (B.), Brandsen (T.) et Pestoff (V.), ibid.
  • 37Parrado (S.) et al., ibid.

27Quelles que soient les formes que peut prendre la coproduction, il semble que celle-ci ne fonctionne que quand les objectifs recherchés sont clairement identifiés36, ce qui implique en amont, pour l’organisation publique de bien décomposer le processus qu’elle compte mettre en œuvre (identification des points de blocages), de bien cibler les acteurs à impliquer et le rôle qu’ils doivent tenir dans le processus ainsi que leurs attentes. À ce titre, les recherches déjà réalisées soulignent deux traits saillants qui peuvent être utiles dans le cas français. D’une part, Parrado et ses collègues37 montrent que les agents et organisations publiques ont tendance à sous-estimer l’intention des citoyens à s’engager dans la coproduction. D’autre part, et dans le prolongement logique de l’argument précédent, les efforts de communication et de cadrage de la coproduction sont inégalement répartis. Les organisations publiques tendent à focaliser leur attention sur les coproducteurs en dehors de l’organisation, alors que, pour les professionnels du service public, ces nouvelles modalités de travail sont tout aussi déstabilisantes et mériteraient d’être expliquées et accompagnées.

  • 38Williams (B.), Kang (S.), Johnson (J.), “(Co)-Contamination as the Dark Side of Coproduction: Publ (...)
  • 39Spire (A.), « Les ambivalences de la démarche participative dans l’administration. Le cas de la fu (...)
  • 40Clark (Y.), Brudney (J.) et Jang (S.G.), “Coproduction of Government Services and the New Informat (...)
  • 41Dubois (V.), « Politiques au guichet, politiques du guichet » dans Borraz (O.), Guiraudon (V.), (d (...)
  • 42Blondiaux (L.), Fourniau (J.-M.), « Un bilan des recherches sur la participation du public en démo (...)

28Nous ne développons pas outre mesure les effets désirés de la coproduction, dans la mesure où ils renvoient à l’atteinte plus ou moins complète des objectifs mentionnés plus haut. Néanmoins, comme toute nouveauté (ou solution) organisationnelle, la coproduction fait l’objet d’une forme de dilection, voire de fétichisation. Hormis les nécessaires mises en scènes utiles à la motivation des acteurs, il semble important de prendre la coproduction pour ce qu’elle est : un mode de production des services à manier méthodiquement. La coproduction n’est pas exempte de revers38. Tout d’abord, en posant la question de la compétence et en mettant un peu de côté celle de la représentativité, il est possible que la coproduction renforce la séparation entre les citoyens bien dotés socio-économiquement et ceux qui le sont moins. À cet égard, les travaux de Spire39 montrent que, si la télédéclaration des impôts en ligne a été dans l’ensemble un succès économique, améliorant la qualité de service pour les 80 % de télédéclarants, les contribuables aux dossiers complexes ou n’étant pas en capacité d’utiliser l’offre dématérialisée ont pâti des réductions consécutives d’effectifs au guichet, se traduisant par des temps d’attente et de délais de traitement rallongés40. De manière générale, on note une paupérisation et une montée de tensions dans les accueils des services publics, les citoyens les mieux dotés optant massivement pour la dématérialisation. Ce qui n’est pas sans conséquences sur les conditions de travail des agents d’accueil41. Ensuite, positionnée à l’interface du public et du privé, la coproduction est intrinsèquement ambivalente et peut-être à la fois une alternative à la privatisation ou la dégradation des services publics, ou une nouvelle forme d’externalisation et de réduction de la dépense publique (l’exemple britannique ayant d’ailleurs montré le peu d’appétence des citoyens à coproduire dans un contexte de dégradation du service). Enfin, il va de soi qu’une coproduction mal organisée est coûteuse et peut dégrader la qualité de service, car, en tant que mode de production, elle peut présenter des coûts (plus ou moins cachés) de non-qualité (temps de délibération, incidents, coûts de réparation, dégradation de l’image, de la satisfaction et de la confiance). L’enjeu n’est surtout pas ici de croire ou de ne pas croire aux vertus de la coproduction, mais de s’instruire au plus tôt des expériences passées en vue d’avoir, dès que possible, une approche mature et raisonnée de cette innovation. À cette condition, la coproduction pourra éviter les écueils de la démocratie participative, dont les espoirs démesurés et les initiatives tous azimuts ont amené les observateurs à considérer que l’on avait fait « beaucoup de bruit pour rien »42.

Conclusion

29Dans un contexte durable de double crise économique et démocratique, les organisations publiques envisagent toutes formes de remise à plat de leurs processus productifs. Ce contexte propice aux formules nouvelles ou au réexamen de solutions traditionnelles amène un nombre croissant d’organisations publiques à coproduire leurs prestations avec les citoyens. Alors que les efforts de renforcement de l’efficience administrative des années 1980 et 1990 portaient prioritairement sur la réorganisation interne (agentification, fusion, pilotage budgétaire) des administrations ainsi que leur relation aux acteurs institutionnels privés (externalisation, mise en concurrence, privatisation), le numérique et l’optimisation de la relation avec les usagers semblent aujourd’hui porteurs de l’espérance de faire plus avec moins.

30Cette (re)mise au travail du citoyen dans la fabrique de l’action publique et de ce qui fait la société implique d’en définir les objectifs, le périmètre, les modalités et ce qui suscite la participation des acteurs internes et externes. Ce renouveau récent a fait l’objet de recherches de nature descriptive (revues de la littérature, monographies), essentiellement dans l’univers académique non francophone. Le développement de ces pratiques dans les administrations nationales et locales françaises, constitue dès lors un fructueux terrain d’études pour la recherche française en gestion publique.

Notes

1Onesta (C.) et Sauvé (J.-M.), Pour que vive la fraternité. Propositions pour une réserve citoyenne, Rapport au Président de la République, juillet 2015.

2Bovaird (T.) et Loeffler (E.), “Bringing the Power of the Citizen into Local Public Services”, An Evidence Review. Welsh Government Social research, no 110, 2014, https://www.researchgate.net/profile/Tony_Bovaird/publication/271202232_Welsh_Government_Bringing-power-citizen-local-public-services.

3Joshi (A.) et Moore (M.), “Institutionalized CoProduction: Unorthodox Public Service Delivery in Challenging Environments”, Journal of Development Studies, 40 (4), 2004, pp. 31-49.

4Verschuere (B.), Brandsen (T.) et Pestoff (V.), “Coproduction: The State of the Art in Research and the Future Agenda”, Voluntas, 23, 2012, pp. 1083-1101.

5Grosdhomme Lulin (E.), Vers la République Participative 2.0, Institut de l’Entreprise, juillet 2013.

6Ostrom (E.), “Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development”, World Development, 24 (6), 1996, pp. 1073-1087.

7Brudney (J.) et England (R.), “Towards a Definition of the Coproduction Concept”, Public Administration Review, 43, 1983, pp. 59-65.

8Parks (R. B.) et al., “Consumers as Co-Producers of Public Services. Some Economic and Institutional Considerations”, Policy Studies Journal, 9 (7), 1981, pp. 1001-1011.

9Loeffler (E.), A Future Research Agenda For Coproduction: Overview Paper, Swindon, Local Authorities Research Council Initiative, 2009.

10Bovaird (T.) et Loeffler (E.), op. cit.

11Dujarier (M.-A.), Le travail du consommateur, Paris, La Découverte, 2008.

12Brandsen (T.) et Pestoff (V.), “Coproduction, the Third Sector and the Delivery of Public Services: an Introduction”, Public Management Review, 8 (4), 2006, pp. 493-501.

13Alford (J.), O’Flynn (J.), Rethinking Public Service Delivery: Managing with External Providers, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2012.

14Blondiaux (L.), « Enjeux, impensés et questions récurrentes » dans Bacqué (M.-H.) et Sintomer (Y.) (dir.), Démocratie participative et gestion de proximité, Paris, La Découverte, 2004, pp. 119-137.

15Sintomer (Y.), « Délibération et participation : affinité élective ou concepts en tension ? », Participations, vol. 1 (1), 2011, pp. 239-276.

16Evers (A.), “Consumers, Citizens and Coproducers – A Pluralistic Perspective on Democracy in Social Services” dans Flösser (G.) et Hans-Uwe (O.), (eds.), Towards More Democracy in Social Services. Models and Culture of Welfare, Berlin & New York, Walter de Gruyter, 1998, pp. 43-51.

17Laborier (P.) et Lascoumes (P.), « L’action publique comprise comme gouvernementalisation de l’État » dans Meyet (S.) et Naves (M.-C.) (dir.), Usages scientifiques de Michel Foucault dans les sciences sociales : autour du politique, Paris, L’Harmattan, 2005, pp. 37-60.

18Bovaird (T.) et Loeffler (E.), op. cit. Verschuere et al., op. cit.

19Eiglier (P.) et Langeard (E.), Servuction. Le Marketing des services, McGraw Hill, 1987, Osborne (S. P.), Strokosch (K.), “It takes Two to Tango? Understanding the Coproduction of Public Services by Integrating the Services Management and Public Administration Perspectives”, British Journal of Management, 24, 2013, pp. 31-47.

20Joshi (A.) et Moore (M.), “Institutionalized CoProduction: Unorthodox Public Service Delivery in Challenging Environments”, Journal of Development Studies, 40 (4), 2004, pp. 31-49.

21Brandsen (T.) et Honingh (M.), “Professionals and Shifts in Governance”, International Journal of Public Administration, 36 (12), pp. 876-883.

22Brandsen (T.) et Honingh (M.), “Distinguishing Different Types of Coproduction: a Conceptual Analysis Based on the Classical Definitions”, Public Administration Review, (76-3), mai-juin 2016, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/puar.12465

23Voorberg (W.), Bekkers (V.), Tummers (L.), “A Systematic Review of Co-Creation and Coproduction: Embarking on the Social Innovation Journey”, Public Management Review, 15 (9), 2015, pp. 1333-1357. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14719037.2014.930505

24Ibid.

25Verschuere (B.), Brandsen (T.) et Pestoff (V.), “Coproduction: The State of the Art in Research and the Future Agenda”, Voluntas, 2012, 23, pp. 1083-1101 ; Parrado (S.), Van Ryzin (G.), Bovaird (T.), Löffler (E.), “Correlates of Coproduction: Evidence From a Five-Nation Survey of Citizens”, International Public Management Journal, 2013, 16:1, pp. 85-112 ; Alford (J.), Engaging Public Sector Clients. From Service Delivery to Coproduction, New York, Palgrave Macmillian, 2009 ; Eijk (C.) et Steen (T.), “Why Engage in Coproduction of Public Services? Mixing Theory and Empirical Evidence”, International Review of Administrative Sciences, 82 (1), 2016, pp. 28-46.

26Parrado (S.) et al., ibid.

27Bandura (A.), Self-Efficacy: The Exercise of Control, New York, Freeman, 1997.

28Sintomer (Y.), « Délibération et participation : affinité élective ou concepts en tension ? », Participations, 2011, vol. 1 (1), pp. 239-276.

29Parrado (S.) et al., ibid.

30Pestoff (V.), “Coproduction and Third Sector Social Services in Europe: Some Concepts and Evidence”, Voluntas, 2012, 23, pp. 1102-1118.

31Pestoff (V.), Beyond the Market and State. Civil Democracy and Social Enterprises in a Welfare Society, Aldershot, Ashgate, 1998.

32Putnam (R.), Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton, Princeton University Press, 1993 ; Einolf (C. J.), “Gender Differences in the Correlates of Volunteering and Charitable Giving”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2010, 40 (6), pp. 1092–1112.

33Dujarier (M.-A.), Le travail du consommateur, La Découverte, Paris, 2008.

34Brandsen (T.) et Honingh (M.), ibid.

35Ibid.

36Verschuere (B.), Brandsen (T.) et Pestoff (V.), ibid.

37Parrado (S.) et al., ibid.

38Williams (B.), Kang (S.), Johnson (J.), “(Co)-Contamination as the Dark Side of Coproduction: Public Value Failures in Coproduction Processes”, Public Management Review, 18(5), 2016, pp. 692-717.

39Spire (A.), « Les ambivalences de la démarche participative dans l’administration. Le cas de la fusion au sein de la Direction générale des finances publiques (2007-2012) », Sociologie du Travail, 2015, 57, pp. 20-38.

40Clark (Y.), Brudney (J.) et Jang (S.G.), “Coproduction of Government Services and the New Information Technology: Investigating the Distributional Biases”, Public Administration Review, 2013, 73(5), pp. 687-701.

41Dubois (V.), « Politiques au guichet, politiques du guichet » dans Borraz (O.), Guiraudon (V.), (dir.), Politiques publiques. Changer la société, Presses de Sciences Po, 2010 (2e ed.), pp. 265-285.

42Blondiaux (L.), Fourniau (J.-M.), « Un bilan des recherches sur la participation du public en démocratie : beaucoup de bruit pour rien ? », Participations, 2011, vol. 1, no 1, pp. 8-35.

Auteurs

Professeur d’Administration publique à l’université Radboud de Nimègues aux Pays-Bas, il est rédacteur en chef de la revue Voluntas : International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, ses recherches portent sur la coproduction et l’innovation sociale dans les services publics (politiques d’éducation, de santé et de logement). Il dirige l’association européenne d’accréditation des formations en administration publique (EAPAA : European association accrediting public administration programmes in higher education). Parmi ses publications récentes : en codirection avec Trui Steen et Bram Verschuere, (eds.), Coproduction and co-creation: engaging citizens in public service delivery, London and New York, Routledge, 2018 ; avec Karen Johnston, “Collaborative Governance and the Third Sector: Something Old, Something New”, dans Sandra van Thiel et Edoardo Ongaro, (eds.), The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe, Basingstoke, Palgrave, 2018, pp. 311-325 ; avec Willem Trommel et Bram Verschuere, “The State and the Reconstruction of Civil Society”, International Review of Administrative Sciences, 83 (4), 2017, pp. 676-693.

Directeur de la recherche à l’Institut de la gestion publique et du développement économique, chercheur associé au Centre d’Études et de Recherches en Gestion d’Aix-Marseille, il travaille sur les systèmes de pilotage et la relation de service dans les organisations publiques. Il a récemment participé au programme européen COST « local Reforms in Europe ». Ses publications récentes : « Les démarches de réduction des coûts dans les collectivités territoriales françaises : enjeux et état des lieux », article co-écrit avec François Meyssonnier et Emil Turc, Politiques et Management public, vol. 32/3, 2015, pp. 265-283 et avec David Carassus, et Younès Samali « La recherche d’économies dans les collectivités territoriales : quels dispositifs pour quelles rationalités ? Plus de contrôle ou plus de pilotage ? » dans Gestion et management public, 2017/2, vol. 5 / no 4, pp. 9 à 39, https://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2017-2-page-9.htm.

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