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En finir avec le New Public Management

 | 
Nicolas Matyjasik
, 
Marcel Guenoun

Néo-management et action publique

Les cabinets de conseil dans la Révision générale des politiques publiques (RGPP)

Fabien Gélédan

Texte intégral

  • 1Bonelli (L.) et Pelletier (W.), (dir.), L’État démantelé : enquête sur une contre-révolution silen (...)
  • 2Saint-Martin (D.), Building the New Managerialist State: Consultants and the Politics of Public Se (...)
  • 3  Les chiffres sont issus de l’étude annuelle de la Syntec. Ces proportions demeurent limitées au re (...)
  • 4Saint-Martin (D.), « Les consultants et la réforme managérialiste de l’État en France et en Grande (...)
  • 5Rouban (L.), « Les élites de la réforme », Revue française d’administration publique, 2010, no 136 (...)
  • 6Bezes (P.), « Le tournant néomanagérial de l’administration française » dans Borraz (O.), Guiraudo (...)
  • 7Henry (O.) et Pierru (F.), « Les consultants et la réforme des services publics », Actes de la rec (...)

1La Révision générale des politiques publiques (RGPP), quand elle n’est pas réduite au slogan politico-technocratique du « non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite », est dénoncée comme une accélération d’un « démantèlement de l’État » consistant à transposer au public les modes de gestion et d’organisation du secteur privé1. À cet égard, l’irruption des cabinets de conseil dans le champ de la modernisation de l’État, à l’été 2007, sonne comme la rupture de la dernière digue protégeant l’État des conceptions gestionnaires issues du répertoire fuyant et polymorphe du New Public Management (NPM). De fait, on établit souvent un rapport de cause à effet direct entre la présence des consultants et la diffusion des idées néomanagériales dans les organisations publiques. Ce n’est qu’à la résistance d’une noblesse d’État issue des écoles de service public et des grands corps qu’il faudrait attribuer le « retard » français dans l’application du NPM et l’utilisation d’experts externes2. Il n’est donc pas anodin que le chiffre d’affaires réalisé par les cabinets de conseil au sens large auprès des administrations soit passé, entre 2007 et 2009, de 8 à 17 % du marché total, pour descendre à 13 % en 2011, ce qui place le public au troisième rang des secteurs consommateurs de prestations de conseil après les services financiers et l’industrie3. Cela l’est d’autant moins qu’on sait que cette progression est directement liée à la demande de l’État central, et témoigne donc bien d’une ouverture accrue des ministères à des acteurs jusqu’alors largement tenus en lisière et cantonnés aux collectivités locales. Faut-il alors voir dans la RGPP une rupture avec la tradition française d’un monopole de l’expertise publique sur la question de la réforme des appareils administratifs d’État ? Assiste-t-on aux prémices d’une « consultocratie » à la française4 vouée à remplacer les expertises internes ? À bien y regarder, tel est loin d’être le cas5. Les élites, notamment à Bercy, n’ont attendu ni la LOLF (loi organique relative aux lois de finances), ni la RGPP pour s’approprier le répertoire néomanagérial, notamment quand il pouvait constituer une ressource au service de la perpétuation de leur domination6. Doit-on, alors, ne voir dans les cabinets de conseil que des exécutants dociles à la main de ces gardiens du temple ? Ce serait réduire la réforme à son processus de décision et faire ainsi peu de cas du trouble qui a saisi nombre de fonctionnaires au vu de la manière dont la réforme était présentée et mise en œuvre, comme dans leurs interactions avec les consultants. Plus que jamais, il est nécessaire de saisir les phénomènes dans leur contexte institutionnel, normatif et matériel, c’est-à-dire relationnel. Poser le problème ainsi revient à le déplacer pour ne plus scruter uniquement « ce que les consultants font à l’État » mais de se demander également comment ils le font et avec qui. L’avantage de cette posture est d’obliger à se départir des oppositions trop simples – entre publics et privé, et entre consultants et fonctionnaires – pour mieux saisir la modernisation de l’État dans toute sa complexité. Cela impose également de rompre avec une vision qui présenterait fonctionnaires et consultants comme deux populations homogènes. Les deux groupes sont traversés par des mondes sociaux divers, entre lesquels existent des traditions différentes, des discordes et des hiérarchies. C’est donc, comme le proposent Odile Henry et Frédéric Pierru, « une configuration spécifique des agents mobilisés autour de la “réforme de l’État” »7. L’enjeu est ainsi de comprendre par quelles voies des acteurs, indésirables quelques mois auparavant, ont pu investir aussi rapidement la modernisation des structures publiques pour en faire un champ d’expérimentation des outils néomanagériaux. La réponse n’est pas simple et tient à la fois de la longue acculturation des élites et d’un système d’expérimentation sous contrainte, dont il faut décrire les contours.

  • 8Courpasson (D.), L’action contrainte : organisations libérales et domination, Paris, Presses unive (...)

2Dans un premier temps, nous pensons nécessaire de remettre le phénomène en perspective, en montrant comment les évolutions récentes de certains secteurs de la haute fonction publique ont créé les conditions d’importation des pratiques néomanagériales dans le reste de l’État. Il convient ensuite de cerner les conditions organisationnelles et juridiques qui permettent – à travers la toute jeune direction générale de la Modernisation de l’État (DGME), qui fait figure de passeur – d’établir des ponts entre les deux mondes. On pourra alors saisir les nouveaux outils de gestion en action, avant de montrer enfin comment la configuration de la RGPP instaure un système de « contrainte douce »8, qui explique l’implication croissante des cabinets de conseil.

Les consultants, la haute fonction publique et le néomanagement : histoire d’une conversion

  • 9Descamps (F.), « Quand la direction du Budget faisait appel à un cabinet de conseil privé pour sa (...)
  • 10Crozier (M.), On ne change pas la société par décret, Paris, Grasset, 1978 ; Dupuy (F.), Thoenig ( (...)
  • 11Berrebi-Hoffmann (I.), Grémion (P.), « Élites intellectuelles et réforme de l’État », Cahiers inte (...)
  • 12Bezes (P.), « État, experts et savoirs néo-managériaux », Actes de la recherche en sciences social (...)
  • 13Bezes (P.), Réinventer l’État…, op. cit.
  • 14Berrebi-Hoffmann (I.), Grémion (P.), « Élites intellectuelles et réforme de l’État. », op. cit.

3Si l’on excepte un hapax, à la direction du Budget au début des années 1950, on ne trouve aucune trace de prestation de conseil à une administration centrale avant les grandes manœuvres informatiques des années 1980 et l’emménagement des ministères financiers à Bercy9. Dès les années 1960, c’est l’élite administrative elle-même qui prend à bras-le-corps le sujet de la réforme administrative. Il faut dire que l’offre de conseil elle-même ne prend son essor sur le marché français qu’après 1983, dans le sillage de la demande des systèmes d’information et de la décentralisation et sans avoir encore accès à l’État central. C’est que les cabinets de conseil peinent encore à produire un savoir légitime et acceptable pour les élites en place. Ce sont pourtant des années cruciales en ce qu’elles voient la formulation de l’idéal anti-bureaucratique par la sociologie des organisations10 et son appropriation, aussi bien dans l’administration que dans les cabinets de conseil de tradition française11. Il est néanmoins intéressant de constater, avec Philippe Bezes, que cet esprit anti-bureaucratique, contrairement à ce qui se passe dans la Grande-Bretagne thatchérienne, ne trouve pas d’articulation avec les réflexions naissantes sur le management public12. C’est au contraire une alliance objective entre praticiens et experts académiques qui se forme, pour opposer un contre-discours managérial à la vision de la direction du Budget (DB), alors dénoncée comme brutalement comptable. Cette posture explique la cristallisation de la réflexion autour des questions liées à la qualité et à l’évaluation des politiques publiques, notamment au sein du tiers-lieu que constitue l’Association Services Publics (ASP)13. Mais elle est également le symptôme de la relative faiblesse d’un management public impuissant à tenir un rôle central dans les réformes et donc à modifier les arrangements institutionnels de l’État central. Au vu de ce jeu complexe, le marché de la réforme de l’État ne pouvait que sembler périlleux à des cabinets de conseil peu soucieux de baisser leurs honoraires et de s’exposer à des délais de paiement hasardeux pour se frotter au dédain de hauts fonctionnaires sûrs de leur fait14. Les expérimentations faisant suite à la circulaire Rocard de février 1989 constituent toutefois une première ouverture, et mènent à des collaborations ponctuelles à la faveur d’expérimentations limitées, notamment avec des cabinets français marqués par la tradition des ingénieurs-conseils comme la vieille Cegos.

  • 15Rouban (L.), « L’inspection générale des Finances, 1958-2008 : pantouflage et renouveau des straté (...)
  • 16Bezes (P.), Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), op. cit., p (...)
  • 17Bezes (P.), « Le modèle de “l’État-stratège” : genèse d’une forme organisationnelle dans l’adminis (...)

4C’est dans les années 1990 que se crée le triple décalage avec la période précédente qui, en permettant la jonction entre deux mondes encore étrangers l’un à l’autre, ouvre la voie à l’accélération des années 2000 et à la RGPP. En premier lieu, les réseaux créés au cours des décennies précédentes sont marginalisés au profit d’une appropriation des savoirs managériaux par certains hauts fonctionnaires, notamment issus des grands corps. Le néomanagement passe ainsi par le filtre de l’ethos bureaucratique de certaines élites administratives en mutation, dont il enrichit le répertoire et contribue ainsi à conforter la reproduction de leur domination sur l’appareil d’État. Cette acclimatation se fait avec d’autant plus de facilité que les lieux de contact entre fonctionnaires et gestion privée se multiplient avec les privatisations et l’importance toujours plus grande du pantouflage15. Au sein du bureau 1-B de la direction du Budget, les savoirs néomanagériaux connaissent ainsi une première institutionnalisation, dont l’aboutissement sera la grande réforme budgétaire de 2001. Mais c’est à l’occasion des commissions qui se tiennent alors sur la réforme de l’État, à l’initiative du commissariat au Plan en 1989-1992, puis autour de Jean Picq en 199416 que les conceptions managériales acquièrent une légitimité nouvelle en trouvant une formulation dans l’idéal de l’« État stratège17 ».

  • 18Sahlin-Andersson (K.), “Arenas as Standardizers”, dans Brunsson (N.), Jacobsson (N.), (dir.), A Wo (...)

5En second lieu, la vogue des réformes néolibérales suscite l’éclosion d’arènes de discussions internationales, où les nouveaux outils de gestion sont partagés, discutés, et inscrits dans un discours normatif et prescriptif. Le groupe PUMA de l’OCDE, auquel participent aussi bien des fonctionnaires du bureau 1-B que de la direction générale de l’Administration et de la Fonction publique (DGAFP) est l’un de ces lieux de diffusion et de standardisation du NPM18.

  • 19Crucini (C.), Kipping (M.), “Management Consultancies as Global Change Agents?: Evidence From Ital (...)
  • 20Czarniawska (B.), “The Ugly Sister: On Relationships between the Private and the Public Sectors in (...)
  • 21Berrebi-Hoffmann (I.) et Grémion (P.), « Élites intellectuelles et réforme de l’État. », op. cit.

6On ne peut que constater la grande discrétion des cabinets de conseil dans ce mouvement de diffusion du néomanagement dans les élites françaises. Certes, Bossard et McKinsey participent aux expérimentations menées par la direction du Budget. Mais ils sont tout à fait absents de la commission Picq et ne jouent pas, comme sur d’autres marchés, le rôle d’acteurs interstitiels, dans le transfert des pratiques du néomanagement vers les administrations19. Néanmoins, et c’est le troisième décalage observable, à mesure que les standards de la gestion privée l’emportaient sur ceux de la gestion publique20, les grands cabinets de conseil anglo-saxons avaient initié une démarche volontariste de légitimation de leur savoir à travers la création de practices dédiées au secteur public et la publication régulière de points de vue issus des investissements de recherche internes21.

  • 22  Voir le récit que fait Bezes (P) dans Réinventer l’État. Les réformes de l’administration français (...)
  • 23Cornut-Gentille (F.), Eckert (C.), Rapport d’information sur l’évaluation de la Révision générale (...)

7Ces évolutions s’amplifient jusqu’aux années 2000 sans que des réformes d’envergure ne soient entreprises, jusqu’au vote de la LOLF en 2001 et à sa mise en place en 200622. La courte aventure des stratégies ministérielles de réforme (SMR), lancée par la circulaire du 25 juin 2003, en dépit d’effets limités, constitue l’une des sources auxquelles puisera la RGPP et inscrit dans les actes la jonction entre réforme administrative et amélioration. Pilotée directement depuis le cabinet du secrétaire d’État à la Réforme de l’État, elle ouvre une brèche au pilotage de la réforme par les consultants. Mais c’est avec les audits de modernisation, menés entre 2005 et 2007 sous l’impulsion de Jean-François Copé, que les ministères ouvrent véritablement leurs portes aux grands cabinets. McKinsey, Accenture, Roland Berger, Deloitte, parmi d’autres, investissent les administrations d’État pour passer au crible 130 sujets et produire 157 rapports. Bien sûr, les résultats, en termes d’économie et de réformes, demeurent modestes, comme le relève la Cour des comptes. Mais l’audit externe a fait la démonstration de son efficacité pour identifier les économies potentielles. Ce qui se joue avec la généralisation de l’audit comme outil de modernisation, c’est la liaison entre la vision budgétaire de l’État et les modes de transformation de l’action publique. Dans cette configuration, les consultants ont leur utilité, non comme agents de diffusion d’une doctrine, mais comme bras armé au service d’élites politico-administratives gagnées par un ethos gestionnaire. On constate également une évolution dans les profils des consultants impliqués, qui s’inscrivent davantage dans le modèle anglo-saxon que dans la vénérable tradition des ingénieurs-conseils à la française. La RGPP consacre la démarche en mettant les audits au cœur d’un système de décision ultra-centralisé basé sur la contrainte et le contrôle. Lancée sur un rythme haletant à l’été 2007, elle sonne l’heure de la mise en pratique, longtemps différée, de savoirs néomanagériaux en circulation depuis plus de quinze ans dans la haute administration. Les équipes d’audit qui investissent massivement les ministères mêlent corps d’inspection et consultants, et aboutissent très rapidement à plus de 300 décisions à la fin 2007. Mais, très vite, l’action des cabinets de conseil dépasse largement la seule activité d’audits pour s’étendre à l’expérimentation d’une série d’outils puisant à la fois aux sources des expérimentations rocardiennes, comme le projet de service, et au répertoire néomanagérial, à l’image du lean management. Entre 2007 et 2012, c’est ainsi plus d’une centaine de missions qui sont effectuées auprès de 15 ministères, soit quatre consultants à plein-temps par ministère pendant cinq ans, pour autant qu’une telle moyenne ait du sens23. Ce qui frappe au premier regard, c’est donc moins la masse des consultants mis à contribution par la RGPP que leur visibilité nouvelle au cœur même de l’action de modernisation et l’intensité des expérimentations auxquelles sont soumises les vieilles bureaucraties.

La direction générale de la Modernisation de l’État (DGME) : un passeur entre deux mondes

8Cette alliance entre élites réformatrices et consultants trouve une actualisation dans une cristallisation institutionnelle particulière, dont la direction générale de la Modernisation de l’État (DGME) est le centre. Créée en 2005 par la fusion de la direction de la Réforme budgétaire (DRB) avec l’agence pour le Développement de l’Administration électronique (ADAE), la délégation aux Usagers et à la Simplification administrative (DUSA) et la délégation à la Modernisation de la gestion publique et des structures de l’État (DMGPSE), la DGME est lourdement restructurée dès les premiers mois de 2008 pour devenir à la fois la tour de contrôle et le catalyseur de la réforme. Elle devient une sorte d’espace limite, la clef de voûte d’un système qui organise et institutionnalise les liens entre consultants et administrations et va jusqu’à structurer sciemment le marché du conseil au secteur public.

  • 24  Ces crédits correspondent à une part des dépenses d’intervention du programme 221, « Stratégie des (...)
  • 25  Dans la pratique, il s’agit aussi pour les associés des cabinets de conseil, d’un moyen d’optimisa (...)

9Cela passe par un double mouvement de concentration budgétaire et de contractualisation. Dès sa création, la DGME se voit ainsi attribuer la quasi-totalité des crédits de modernisation jusqu’alors éparpillés dans chaque ministère24. Cette force de frappe financière devient rapidement l’instrument de l’émergence d’un marché dédié aux administrations centrales que les gros cabinets de conseil anglo-saxons comme Bain & Company, le BCG ou McKinsey tendaient, en France, à négliger pour le laisser à des acteurs de moindre prestige aux tarifs plus abordables. De son côté, afin de stabiliser la relation commerciale et obtenir davantage de flexibilité dans l’utilisation des consultants, la DGME passe une série de contrats-cadres garantissant aux prestataires désignés un chiffre d’affaires plancher (tableau 1). Cette formule, inaugurée pour les audits de modernisation, dont une partie des fonds sera d’ailleurs utilisée dans les premières années de la RGPP, aboutit à une première série de contrats divisée en trois lots, destinés à couvrir la période 2008-2011. La formule sera répliquée pour la période suivante avec l’adjonction d’un lot 4 dédié à la qualité de service et aux simplifications administratives. Pour répondre aux appels d’offres émis par la DGME, les cabinets conseils s’allient pour former des « groupements solidaires » associant un cabinet de stratégie et un cabinet plus opérationnel. Cette formule présente l’avantage de mobiliser des bataillons de consultants plus nombreux, avec un spectre d’expertise plus large, tout en baissant le coût élevé pratiqué par les cabinets de stratégie25. Ces aspects d’ingénierie juridique et commerciale pourraient paraître exagérément techniques s’ils ne concouraient à une stratégie de structuration du marché destinée à créer un espace relationnel encore inédit.

Tableau 1. Crédits de paiements affectés à des prestations de conseil par la DGME (en millions d’euros)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Total 2007-2012

Marché 2006

Audits de modernisation

9,33

13,06

5,97

1,2

20,23

Marché 2007

Lot 1
McKinsey-Accenture

14,52

10,34

11,3

2,82

38,98

Lot 2
Capgemini-BCG

4,37

4,04

5,24

1,45

15,1

Lot 3
Ernst & Young

3,41

5,69

5,08

0,97

15,15

Marché 2011

Lot 1 McKinsey-Accenture2

6,58

3,63

10,21

Lot 2 Roland Berger-Ineum

4,04

1,78

5,82

Lot 3 Capgemini -BCG- Mazars

4,51

2,74

7,25

Lot 4 Bain & co

1,09

0,54

1,63

Total

9,33

13,06

28,27

21,27

21,62

21,46

8,69

114,37

*Jusqu’en juillet 2012

Source : IGF/IGAS/IGA, 2012.

  • 26Rouban (L.), « Les élites de la réforme », op. cit., p. 875.
  • 27  Il existe, bien sûr des règles de déontologie visant à limiter les conflits d’intérêts. Les contra (...)
  • 28  Plusieurs disposaient néanmoins déjà de petites équipes dédiées au secteur public, notamment Accen (...)
  • 29Saint-Martin (D.), Building the New Managerialist State, op. cit.
  • 30  Ce chiffre pourrait toutefois être légèrement relevé car, s’il écarte avec raison les prestations (...)

10Leur mise en place s’accompagne d’une restructuration en profondeur de la DGME à la faveur de la nomination d’un nouveau directeur général missionné pour porter la RGPP. Polytechnicien, ingénieur des Ponts et Chaussées, le nouveau venu n’est pas un étranger dans la modernisation de l’État puisqu’il a porté les SMR en tant que conseiller ministériel au cabinet de Renaud Dutreil, ministre de la Fonction publique et d’Éric Woerth, alors secrétaire d’État à la Réforme de l’État, puis comme délégué à la modernisation de la gestion publique et des structures en 2004-2005. Son parcours, fait d’allers-retours entre les administrations publiques et le cabinet de conseil McKinsey, dont il fut associé, est emblématique du rôle souhaité pour la nouvelle DGME : un pont jeté entre deux mondes26. Outre la réorganisation qui s’ensuit, la politique de recrutement change de manière drastique afin d’ouvrir, sur la base de CDD de trois ans, la direction à d’anciens consultants issus de grands cabinets, désireux de s’impliquer dans la réforme de l’État, Accenture, BCG, McKinsey ou Roland Berger… Leurs cabinets d’origine sont souvent ceux-là mêmes qui prennent part à la RGPP27. Pour certains d’entre eux, les contacts avec le secteur public ont jusqu’alors été rares, voire inexistants28. Leur proportion dans le personnel oscille, de 2008 à 2012, entre 50 et 60 % environ du total. Au-delà du discours qui prône de conjuguer, au sein d’une organisation expérimentale, « le meilleur du public et le meilleur du privé », on ne peut que relever la place de plus en plus importante faite, dans les fonctions les plus directement liées à la mise en place des projets de transformation, à ces anciens consultants devenus contractuels, alors que les fonctionnaires conservent majoritairement les postes d’encadrement et de gestion administrative. L’objectif est d’armer la DGME et de la mettre en mesure de piloter efficacement l’activité des consultants prestataires, mais aussi d’installer au cœur même de l’État central, dans le giron de Bercy, un agent de diffusion du néomanagement pour précipiter la transformation. Denis Saint-Martin, en se référant à l’exemple britannique, mentionne l’efficacité de cette technique consistant à installer un dispositif articulant consultant internes et cabinets externes à travers des liens contractuels29. Le résultat du dispositif est lisible dans l’évolution des dépenses en conseil qui se maintiennent autour de 20 millions d’euros par an durant la durée de la RGPP30. Ce sont maintenant les instruments du consultant qu’il s’agit d’étudier en action. Les audits, bien sûr, mais aussi les outils de suivi.

Ce que font les consultants dans la réforme : les outils néomanagériaux en action

  • 31Cornut-Gentille (F.) et Eckert (C.), Rapport d’information sur l’évaluation de la Révision général (...)

11Le fait d’être demeuré à une distance relative du secteur public ne signifie pas, pour autant une méconnaissance totale de la part des consultants. Cela tient à la facilité avec laquelle ils digèrent les savoirs pour les transformer en instruments de gestion souples à vocation universelle. La transposition de pratiques d’un secteur à l’autre fait partie de leur rôle et de la valeur qui est apportée à leurs clients. Mais leur capacité à proposer un savoir ad hoc s’explique aussi par la structure même de ces acteurs globalisés qui constituent des réseaux de bureaux distribués dans les grandes capitales comme autant de petites entreprises, reliées entre elles par des practices thématiques davantage qu’une firme traditionnelle à structure de commandement verticale. Le savoir accumulé à la faveur d’autres marchés peut ainsi être, dans une certaine mesure, partagé et mobilisé au sein de la communauté pour gagner de nouveaux clients. Il est vrai que les différents rapports évaluant la RGPP ont souvent pointé, au moins dans la première période, le manque de familiarité avec les spécificités de l’administration française, des terminologies relevant du sabir managérial anglo-saxon et des méthodes inadaptées31. C’est que les discours et les pratiques puisent davantage dans les standardisations tirées du répertoire des « bonnes pratiques » internationales que dans une connaissance intime des ministères français. Cela n’empêche pas de reprendre certains outils déjà mis en œuvre lors de l’expérience rocardienne de « modernisation du service public », comme les projets de services. Mais ce qu’achètent les services en charge de la modernisation, ce sont d’abord ces outils néomanagériaux qui promettent des résultats rapides, mesurables et communicables. Mais à mesure de leur adaptation, des effets d’acculturations mutuelles se produisent qui aboutissent, notamment à une acclimatation des cabinets de conseil à ce milieu nouveau.

  • 32  Pour une discussion plus générale sur l’audit comme instrument, voir les analyses de Power (M.), T (...)

12Les audits de modernisation, puis les audits RGPP offrent ainsi une première porte d’entrée aux consultants qui accèdent au cœur des ministères et des opérateurs. Certes, leur capacité d’action varie en fonction de la personnalité de l’inspecteur en charge, qui demeure le seul responsable du produit final et de la place qu’il leur accorde dans le dispositif. Mais ils jouent assurément un rôle important dans le recueil de données et la formalisation des résultats. Si les membres des corps d’inspection peuvent, au départ, regarder d’un œil sceptique les maladresses de consultants lâchés dans un milieu étranger, ils en reconnaissent d’autant mieux l’utilité et la valeur que l’ampleur de la tâche ne leur laisse pas le choix et qu’ils conservent l’initiative. Si les outils diffèrent, ils sont mis au service d’objectifs communs de réduction de la dépense. Deux importantes vagues successives d’audits sont donc organisées entre l’été 2007 et mi-2009 (RGPP 1), puis de l’automne 2009 à l’été 2010 (RGPP 2) qui donneront chacune lieu à une série de mesures validées au plus haut niveau pour dépasser, in fine, les 500 décisions de réforme. Car, afin d’échapper aux limites constatées lors des audits de modernisations, les recommandations issues des rapports sont désormais incluses dans un processus de décision rapide relié directement au secrétariat général de l’Élysée et au cabinet de Matignon. C’est autour des audits que s’exerce, désormais, la gouvernance de la réforme de l’État. Ce fait explique à la fois le rythme soutenu auquel les audits se suivent, mais aussi le sentiment des ministères de se voir imposer des décisions auxquels ils n’ont pas été associés. Cela est d’autant plus flagrant que l’audit comme outil suppose de retirer aux experts du métier la légitimité à formuler la réforme nécessaire pour la conférer à des acteurs externes sur la base de critères instrumentaux, majoritairement financiers32. Cette utilisation de l’audit connaît, néanmoins, des infléchissements au cours de la période et permet, en RGPP 2, une meilleure association des parties ministérielles qui sont alors autorisées à influer, dans une certaine mesure, sur les objectifs, la conduite et la conclusion des audits, à condition, toutefois que les transformations proposées soient porteuses d’économies. On assiste ainsi à une adaptation de l’outil qui permet une démarche plus collaborative dans le cadre strict de la recherche d’économies de personnels.

13Les décisions issues de ces audits font elle-même l’objet d’un suivi à la DGME, par des « chargés de mission ministériels » activement appuyé par les consultants du lot 1 (McKinsey et Accenture) au titre de l’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO), c’est-à-dire du secrétariat de la RGPP. Cet appui consiste à contribuer à l’élaboration et à l’exploitation des outils centralisés pour l’ensemble des mesures RGPP, mais aussi à préparer les reporting pour les points hebdomadaires qui ont lieu à l’Élysée ou les déjeuners mensuels des secrétaires généraux de ministère. C’est là que furent mises au point les fameuses fiches « Sésame » permettant de suivre chaque mesure sur des critères génériques qui variaient en fonction de son avancée. Ces travaux contribuent aux rapports d’avancement rendus publics tous les six mois environ. Un tel de travail de secrétariat peut paraître rébarbatif, mais constitue également le meilleur point d’observation pour qui voudrait embrasser d’un regard l’ensemble de l’activité de modernisation de l’État, y compris dans la dimension la moins publique. L’AMO est également une force de réflexion prospective capable de fournir des benchmarks à partir de standards internationaux ou de proposer l’adaptation de tel ou tel outil managérial pour répondre à la commande politique. C’est ainsi que sont nées les premières velléités d’expérimenter les méthodes de productivité venues de l’industrie comme le lean management, qui connaîtra, entre 2009 et 2012 et sous l’égide de la DGME, une grande fortune dans de nombreuses administrations, à commencer par les tribunaux et les préfectures.

14Une chose demeure néanmoins à éclaircir : étant donné les réticences de nombreux fonctionnaires, échaudés par des audits jugés brutaux et opaques de la RGPP 1, il est difficile de comprendre comment les cabinets de conseil ont néanmoins pu étendre leur champ d’action jusqu’à appuyer, au sein même des ministères, les projets de modernisation.

Le système RGPP : les conditions d’une importation sous contrainte

  • 33Bezes (P.), « Morphologie de la RGPP », Revue française d’administration publique, 2010, no 136, n(...)

15Ce constat tient, en grande partie, au système de contrainte installé par une RGPP, dont Philippe Bezes brosse avec précision la morphologie institutionnelle33. La mise en place d’un suivi centralisé de chaque mesure oblige ainsi chaque ministère à rendre des comptes à des échéances rapprochées, lors d’une série de comités ad hoc permettant une escalade hiérarchique rapide. Tout commence par les réunions des équipes d’appui qui réunissent la DGME, la DB, la DGAFP et le secrétariat général du ministère concerné. Viennent ensuite des pré-comités de suivi (pré-CDS), qui font intervenir les mêmes acteurs à des degrés hiérarchiques plus élevés, puis les comités de suivi (CDS), où officient le secrétariat général de la présidence et le cabinet du Premier ministre. Cette suite de réunions est tenue deux fois par an environ et aboutit à un comité de modernisation des politiques publiques (CMPP), sous l’égide du président de la République. À chaque étape sont pris un certain nombre d’arbitrages avec pour objectif de faire avancer coûte que coûte les réformes et lever les éventuels blocages. Pour mener à bien les réformes, le ministère est pris dans une double contrainte : il doit produire des éléments tangibles pour matérialiser l’avancée des mesures RGPP destinées à accroître sa productivité tout en maintenant son niveau d’activité. Pour cela, il lui incombe de mobiliser les « ressources » nécessaires à la conduite des projets, ce qui concrètement, se traduit par le dégagement de temps humain alors même que cette denrée se raréfie. À ce jeu, les marchés de la DGME deviennent une monnaie d’échange. Des consultants, peuvent ainsi être mis à la disposition des ministères pour accélérer l’exécution d’une mesure et apporter de l’air à des structures menacées d’étouffement. Cette aide est néanmoins soumise à condition. Elle passe par une immixtion de la DGME, limitée au projet, mais bien réelle, dans les affaires du ministère. Il revient ainsi aux anciens consultants du département « Leviers », de mettre en place, en coordination avec le ministère, et le cabinet de conseil choisi une équipe tripartite pour assurer le déroulement de la mission. La mise en place du lean management pour améliorer le temps de traitement des dossiers de naturalisation en préfecture dérive ainsi directement d’une mesure RGPP réformant le processus de prise de décision. De même, plusieurs missions menées auprès des services déconcentrés, comme les ARS (agences régionales de Santé), DIRECCTE (directions régionales des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi) ou DRJSCS (directions régionales de la Jeunesse, des Sports et de la Cohésion sociale) avaient pour objectif d’accélérer ou de fluidifier les grands mécanos organisationnels et logistiques occasionnés par la controversée réforme de l’État territorial (RéATE). L’intervention des consultants est ainsi présentée comme une aide qu’on est plus ou moins dans l’obligation d’accepter, surtout dans les ministères n’ayant pas la masse critique permettant de libérer des ressources de gestion de projet.

  • 34Ogien (A.), L’esprit gestionnaire : une analyse de l’air du temps, Éditions de l’EHESS, 1995.

16Il est remarquable que, dans beaucoup de cas, ces expériences se soient traduites par des élargissements du projet initial, comme dans le cadre des programmes Lean Préfectures et Lean Services judiciaires, où la transformation touche progressivement l’ensemble des processus. Cela s’explique en grande partie par la prise des outils néomanagériaux sur les indicateurs de gestion. La communication fait ainsi mention de réductions de 30 à 40 % des stocks de dossiers dans les préfectures et de baisses importantes des délais. C’est que les consultants reproduisent avec succès dans le monde public ce qui a fait leur succès dans le secteur privé : leur capacité à matérialiser dans des instruments de gestions l’impact de leur travail. Ce faisant, ils fournissent aux hauts fonctionnaires en charge des mesures RGPP des éléments permettant de présenter des résultats et de répondre aux exigences des instances de suivi. Mais ils appareillent également les modes de management internes en généralisant les pratiques, déjà introduites de manière imparfaite, de reporting et de contrôle qui se greffent aux exigences bureaucratiques de respect des règles et de gouvernement par circulaire. Dans la pratique, les outils néomanagériaux ne viennent donc pas détruire les vieux appareils d’État mais en circonviennent les structures en installant des modes de légitimation parallèles hantés qu’Ogien nomme l’« esprit gestionnaire »34. Cette opération a pour effet de rendre les services des consultants d’autant plus indispensables qu’un certain nombre d’outils risquent de péricliter avec leur départ. C’est ainsi que le ministère de l’Intérieur a passé son propre marché pour poursuivre les opérations de lean management lancées avec la DGME.

17À mesure de leur fréquentation des ministères, les cabinets de conseil acquièrent, de leur côté, la connaissance des appareils d’État qui leur manquait et ce, d’autant plus qu’ils ont participé aux audits ou au pilotage qui leur donnent une vue sur l’ensemble des chantiers en cours dans l’État. Ce sont autant de nouveaux marchés potentiels qui s’ouvrent à un moment où les grandes manœuvres de la RGPP ne semblent se clore que pour laisser place à celles que le troisième acte de décentralisation ne manquera pas d’occasionner.

Conclusion

  • 35Henry (O.), Pierru (F.), « Les consultants et la réforme des services publics », op. cit., p. 14.
  • 36  Comme le pratique par exemple Nicolas Belorgey dans L’hôpital sous pression : Enquête sur le nouve (...)

18Aux termes de cette description, il semble bien qu’on ne puisse parler de « consultocratie » dans le cas français. Peut-on davantage prétendre à une « mise sous perfusion idéologique 35 » ? Peut-être, encore que l’expression prête à confusion. Car les modes de pénétration des consultants dans les structures publiques, s’ils ne sont pas dénués de motifs idéologiques, passent par des voies plus complexes que la simple imprégnation discursive. Ils profitent d’arrangements institutionnels et de systèmes de contraintes complexes. Une exploration plus ethnographique36 révélerait sans doute de manière plus claire le poids des interactions localisées, des contraintes contextuelles et des effets de passivité devant les nouveaux outils gestionnaires. Quel que soit le jugement qu’on porte par ailleurs sur le bilan de la RGPP, voire sur la pertinence de l’intervention des cabinets de conseil externes, une chose est certaine : entre 2007 et 2012, a émergé un marché important, caractérisé par la mise en cohérence entre une offre jusqu’alors trop générique et une demande tout juste naissante. Certes, les budgets de conseil de la DGME ont été réduits à la faveur de l’alternance de 2012 pour être ramenés à des niveaux plus proches du statu quo ante. Mais les consultants sont loin d’avoir été totalement absents de la Modernisation de l’Action publique (MAP), même s’ils ont été cantonnés à des tâches moins stratégiques et que leurs interventions ont été menées à bas bruit. Ce qui frappe, néanmoins, si l’on élargit un peu la focale, c’est qu’à côté des consultants classiques sont apparus dans la période 2012-2017 une foule d’acteurs plus diverse : designers, sociologues ou prêtres des méthodes de management dites « agiles ». C’est que le vent de la réforme a tourné pour un temps et qu’à la seule recherche d’économies budgétaires a succédé un moment de tâtonnements désordonnés autour d’un nouveau mot d’ordre : l’innovation. De ce moment dont on n’a pas encore vu la fin, l’histoire demeure à écrire.

Notes

1Bonelli (L.) et Pelletier (W.), (dir.), L’État démantelé : enquête sur une contre-révolution silencieuse, Paris, La Découverte, 2010.

2Saint-Martin (D.), Building the New Managerialist State: Consultants and the Politics of Public Sector Reform in Comparative Perspective, Oxford, Oxford University Press, 2004.

3  Les chiffres sont issus de l’étude annuelle de la Syntec. Ces proportions demeurent limitées au regard de marchés comme la Grande-Bretagne où le secteur public constitue environ 30 % du marché du conseil, Kipping (M.) et Saint-Martin (D.), “Between Regulation, Promotion and Consumption: Government and Management Consultancy in Britain”, Business History, juillet 2005, vol. 47, no 3.

4Saint-Martin (D.), « Les consultants et la réforme managérialiste de l’État en France et en Grande-Bretagne : Vers l’émergence d’une “consultocratie” ? », Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique, 1999, vol. 32, no 1.

5Rouban (L.), « Les élites de la réforme », Revue française d’administration publique, 2010, no 136, no 4, pp. 865-879.

6Bezes (P.), « Le tournant néomanagérial de l’administration française » dans Borraz (O.), Guiraudon (V.), (dir.), Politiques publiques, tome 1, La France dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2008, pp. 215-254 ; Bezes (P.), Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, Presses universitaires de France, 2009.

7Henry (O.) et Pierru (F.), « Les consultants et la réforme des services publics », Actes de la recherche en sciences sociales, 2012, vol. 193, no 3, p. 4.

8Courpasson (D.), L’action contrainte : organisations libérales et domination, Paris, Presses universitaires de France, 2000.

9Descamps (F.), « Quand la direction du Budget faisait appel à un cabinet de conseil privé pour sa propre réorganisation… », Revue française d’administration publique, 2009, vol. 131, no 3, p. 513.

10Crozier (M.), On ne change pas la société par décret, Paris, Grasset, 1978 ; Dupuy (F.), Thoenig (J.-C.), L’administration en miettes, Paris, Fayard, 1985.

11Berrebi-Hoffmann (I.), Grémion (P.), « Élites intellectuelles et réforme de l’État », Cahiers internationaux de sociologie, 2009, no 126, no 1, pp. 39-59.

12Bezes (P.), « État, experts et savoirs néo-managériaux », Actes de la recherche en sciences sociales, 2012, no 193, no 3, pp. 16-37.

13Bezes (P.), Réinventer l’État…, op. cit.

14Berrebi-Hoffmann (I.), Grémion (P.), « Élites intellectuelles et réforme de l’État. », op. cit.

15Rouban (L.), « L’inspection générale des Finances, 1958-2008 : pantouflage et renouveau des stratégies élitaires », Sociologies pratiques, 2010, no 21, no 2, pp. 19-34.

16Bezes (P.), Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), op. cit., pp. 377-388.

17Bezes (P.), « Le modèle de “l’État-stratège” : genèse d’une forme organisationnelle dans l’administration française », Sociologie du Travail, octobre 2005, vol. 47, no 4, pp. 431-450.

18Sahlin-Andersson (K.), “Arenas as Standardizers”, dans Brunsson (N.), Jacobsson (N.), (dir.), A World of Standards, Oxford, Oxford University Press, 2000, pp. 100-113.

19Crucini (C.), Kipping (M.), “Management Consultancies as Global Change Agents?: Evidence From Italy”, Journal of Organizational Change Management, 2001, vol. 14, no 6 ; Saint-Martin (D.), Building the New Managerialist State, op. cit.

20Czarniawska (B.), “The Ugly Sister: On Relationships between the Private and the Public Sectors in Sweden”, Scandinavian Journal of Management Studies, novembre 1985, vol. 2, no 2, pp. 83-103.

21Berrebi-Hoffmann (I.) et Grémion (P.), « Élites intellectuelles et réforme de l’État. », op. cit.

22  Voir le récit que fait Bezes (P) dans Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), op. cit., pp. 388-420.

23Cornut-Gentille (F.), Eckert (C.), Rapport d’information sur l’évaluation de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), Assemblée nationale, 2011.

24  Ces crédits correspondent à une part des dépenses d’intervention du programme 221, « Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ».

25  Dans la pratique, il s’agit aussi pour les associés des cabinets de conseil, d’un moyen d’optimisation des marges qui permet, tout en mettant en avant une marque prestigieuse, de faire travailler principalement des consultants issus du cabinet pratiquant les tarifs les plus bas.

26Rouban (L.), « Les élites de la réforme », op. cit., p. 875.

27  Il existe, bien sûr des règles de déontologie visant à limiter les conflits d’intérêts. Les contractuels sont ainsi tenus à l’écart du dépouillement des réponses aux appels d’offres et ne peuvent piloter des équipes de leurs anciens cabinets, ni rejoindre après leur passage à la DGME, un cabinet qui a été leur prestataire.

28  Plusieurs disposaient néanmoins déjà de petites équipes dédiées au secteur public, notamment Accenture, Capgemini ou Roland Berger. Les consultants mobilisés dans le cadre de la RGPP ont, néanmoins, y compris au sein de ces cabinets, largement débordé les effectifs de ces enclaves.

29Saint-Martin (D.), Building the New Managerialist State, op. cit.

30  Ce chiffre pourrait toutefois être légèrement relevé car, s’il écarte avec raison les prestations techniques liées à de grands projets informatiques, il ne prend pas en compte les sommes dépensées dans le cadre de projets de qualité de service, comme la mise en place du référentiel d’accueil Marianne.

31Cornut-Gentille (F.) et Eckert (C.), Rapport d’information sur l’évaluation de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), opcit. ; Bilan de la RGPP et conditions de réussite d’une nouvelle politique de réforme de l’État, IGA/IGF/IGAS, 2012.

32  Pour une discussion plus générale sur l’audit comme instrument, voir les analyses de Power (M.), The Audit Society: Rituals of Verification, Oxford, Oxford University Press, 1997.

33Bezes (P.), « Morphologie de la RGPP », Revue française d’administration publique, 2010, no 136, no 4, pp. 775-802.

34Ogien (A.), L’esprit gestionnaire : une analyse de l’air du temps, Éditions de l’EHESS, 1995.

35Henry (O.), Pierru (F.), « Les consultants et la réforme des services publics », op. cit., p. 14.

36  Comme le pratique par exemple Nicolas Belorgey dans L’hôpital sous pression : Enquête sur le nouveau management public, La Découverte, 2010, ou Vincent Dubois, dans « Ethnographier l’action publique. Les transformations de l’État social au prisme de l’enquête de terrain. », Gouvernement & action publique, 2012, no 1.

Auteur

Après cinq années passées dans le conseil en management de 2009 à 2015 il a rejoint l’École nationale d’administration pour contribuer à la modernisation de la formation et est aujourd’hui directeur de la thématique « Transformation des organisations, Innovation et Entrepreneuriat » à l’École polytechnique Executive Education. Fabien Gélédan est également rattaché aux centres de recherche Dauphine Recherche et Management (équipe MOST) et OCE Research Centre (EMLyon Business School).

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