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En finir avec le New Public Management

 | 
Nicolas Matyjasik
, 
Marcel Guenoun

Néo-management et action publique

Le rôle des institutions internationales dans la diffusion du New Public Management

Magdaléna Hadjiisky

Texte intégral

  • 1Stone (D.), “Transfert Agents and Global Networks in the ‘Transnationalization’ of Policy”, Journa (...)

1La notion de diffusion désigne communément la propagation – d’idées, de normes ou de comportements – dans différents espaces à partir d’un point d’origine géographiquement et temporellement situé1. Supposant l’existence d’un centre de production et d’émission, la perspective diffusionniste place généralement les organisations internationales au cœur des analyses. Dans le domaine de l’administration publique, la diffusion du New Public Management (NPM) a constitué un véritable cas d’école, du fait de la rapidité et de l’étendue de sa dissémination internationale.

  • 2  PUMA est l’acronyme du service de l’OCDE spécialisé dans l’administration publique. Créé en 1990 s (...)
  • 3Pollitt (C.), Bouckaert (G.), Public Management Reform: a Comparative Analysis, New York, Oxford U (...)
  • 4Dolowitz (D.P.), Marsh (D.), “Learning From Abroad: the Role of Policy Transfer in Contemporary Po (...)
  • 5En 1992, la BM cadrait les questions administratives en termes inspirés des théories du « public c (...)
  • 6Pollitt (C.), Bouckaert (G.), Public Management Reform… op. cit.
  • 7Kettl (D.F.), The Global Public Management Revolution, Washington D.C., Brookings Institution Pres (...)
  • 8Sahlin-Andersson (K.), « Arenas as Standardizers », dans Brunsson (N.), Jacobsson (B.), (eds.), A (...)

2À son propos, C. Pollitt et G. Bouckaert évoquent l’émergence, depuis les années 1980, d’une « communauté de discours » internationale sur les réformes du public management, adossée notamment à PUMA2 (aujourd’hui GOV), à la Banque mondiale (BM) et au Fonds monétaire international (FMI)3. Les organisations internationales (OI) sont présentées comme des acteurs incontournables des processus de policy transfer analysés par Dolowitz et Marsh : « Les organisations intergouvernementales comme l’OCDE, le G-7, le FMI et l’ONU (et ses différentes branches) jouent un rôle grandissant dans la diffusion des idées, programmes et institutions à travers le globe. Ces organisations influencent les décideurs politiques nationaux de façon directe, à travers leurs conditions politiques et financières, et indirecte, à travers la dissémination d’informations et de politiques publiques lors de leurs conférences et dans leurs rapports »4. La BM a activement participé à ce mouvement à travers ses rapports sur le développement5 ou encore la production « d’indicateurs mondiaux de gouvernance » (Worldwide Governance Indicators). Les organisations internationales ont joué le rôle de catalyseurs ou de « disséminateurs internationaux »6 à la rapide diffusion de ce nouveau paradigme, qualifiée par certains de « mouvement de réforme global dans le management public »7. Plus encore, elles auraient été les « matrices » du NPM, ainsi que l’affirme K. Sahlin-Andersson au sujet de PUMA8.

3La littérature académique prête donc un rôle actif et central aux OI dans la conception et la dissémination du NPM. Ces analyses néanmoins ne spécifient pas toujours les conditions réelles de leur influence. Quels ont été, concrètement, la place et le rôle des OI dans cette diffusion ? Les OI (et lesquelles plus précisément ?) ont-elles été les conceptrices du NPM, ou ont-elles joué le rôle de « simple » caisses de résonance pour des expériences tentées en dehors d’elles ? Les organisations internationales filtrent-elles les « bonnes pratiques » recueillies auprès des États membres ou portent-elles également leur propre conception de ce que doivent être l’action publique et les services publics ? Au-delà du seul NPM, que nous apprend ce cas d’étude sur les conditions réelles du pouvoir des OI dans le domaine de l’administration publique étatique ?

Les impasses de l’hypothèse matricielle

  • 9  Mario Marcel est, depuis l’été 2014, Senior director du World Bank’s Governance Global Practice à (...)
  • 10  La plupart des spécialistes s’accordent pour souligner l’importance du renouveau des sciences écon (...)

4Dans leurs témoignages, les participants à l’atelier sur « le rôle des OI dans la diffusion du NPM » lors des RIGP 2014 ont souligné l’importance de l’environnement intellectuel académique des années 1980. Réfutant l’hypothèse d’une naissance du NPM au sein des OI, Mario Marcel, alors directeur adjoint de GOV (OCDE)9, a rappelé l’inspiration forte exercée par les théories du public choice dans ce processus. La science économique a effectivement exercé une influence structurante dans cette évolution. Rappelons que l’œuvre liminaire de J. Buchanan et G. Tullock marque un tournant en n’analysant plus seulement le marché ou l’entreprise, mais également le gouvernement et l’administration publique, avec les outils de la science économique10. Au nombre des inspirations théoriques des promoteurs du NPM, ajoutons les sciences de gestion, qui sont également (et sans doute plus activement) mobilisées. L’ouvrage Reinventing government: how the entreprenarial spirit is transforming the public sector, écrit par deux consultants en management américains (D. Osborne et T. Gaebler), fait partie des références le plus souvent citées par les promoteurs du NPM. Paru pendant la campagne de Bill Clinton (1992), il avait inspiré le programme initié en 1993 par le Président Clinton et le vice-Président Al Gore, National Partnership for Reinventing Government, pour lequel l’un des auteurs de l’ouvrage, David Osborne, avait été embauché comme conseiller.

  • 11Hood (C.), “Public Administration and Public Policy: Intellectual Challenges for the 1990’s”, Aust (...)
  • 12Bezes (P.), « Le renouveau du contrôle des bureaucraties : l’impact du New Public Management », In (...)

5L’inspiration intellectuelle des sciences économiques et de la gestion d’entreprise paraît ici avérée. Cela ne fait pas de l’espace universitaire le lieu de formation du NPM. Il semble plutôt que ce soit pour qualifier les réformes existantes que l’expression de NPM se soit diffusée dans le monde académique ; elle aurait été forgée a posteriori par Christopher Hood pour restituer les concordances qu’il identifiait dans les réformes australiennes, canadiennes, néo-zélandaises et américaines dans les années 198011. Cette origine empirique (réformes réalisées dans différents pays) permet de comprendre le caractère partiellement hétérogène des instruments et principes rassemblés sous le vocable de NPM (Philippe Bezes évoque à juste titre un « puzzle doctrinal à vocation générique », c’est-à-dire susceptible d’être appliqué à tous les services administratifs quels qu’ils soient, et alimentant des conceptions de réforme multiples et parfois contradictoires12).

  • 13Risse-Kappen (T.), “Ideas Do Not Float Freely: Transnational Coalitions, Domestic Structures, and (...)

6En tout état de cause, l’autorité d’un paradigme dans le champ intellectuel ou dans celui de l’expertise ne suffit pas à expliquer sa diffusion internationale. Comme le soulignait déjà Thomas Risse-Kappen, « les idées ne flottent pas en liberté »13, en état d’apesanteur sociale et politique. Le « succès » international d’une idée n’est pas (ou pas seulement) lié à sa « valeur » ou à son « excellence » intrinsèques. Il dépend de dynamiques d’appropriation et de pouvoirs, ce qui place donc les acteurs et les canaux de la diffusion au centre du questionnement.

  • 14Sur ce point, Roberts note qu’avant les années 1990, “many development specialists, particularly t (...)

7Les idées peuvent être investies par des groupes d’acteurs pour constituer l’énoncé légitimant de leurs initiatives. Dans le cas qui nous occupe, l’affinité du NPM avec les disciplines économiques et gestionnaires a pu constituer une opportunité au sein des OI à vocation économique et/ou financière, en facilitant un investissement inédit dans le domaine de l’administration publique. De ce point de vue, le NPM, avec ses références économistes, a facilité l’appropriation, par les institutions internationales économiques et financières telles l’OCDE ou la BM, de la question de la réforme de l’État. Ce phénomène renvoie plus largement au changement de paradigme qu’a connu la théorie du développement lorsque fut inclus l’institution-building comme condition de la croissance économique14. Il met en perspective la domination inédite des acteurs internationaux économiques et financiers dans l’expertise concernant la réforme de l’État depuis les années 1980.

  • 15Rouban (L.), « La fin du Welfare State aux États-Unis : le reaganisme et l’appareil d’État », RFSP(...)
  • 16  Expression renvoyant aux travaux d’un collectif rassemblé en 1989 à l’Institut d’économie internat (...)
  • 17  Dans certains cas, on le sait, ce prisme néoconservateur a été clairement revendiqué (programme « (...)

8Dans le cas du NPM, les analyses historiques indiquent néanmoins l’antériorité des canaux de diffusion politiques et parapartisans par rapport à l’intervention plus tardive des OI. Par son association avec les réformes de réduction du périmètre étatique, le NPM a pu bénéficier des réseaux de fondations politiques et de think tanks néolibéraux et néoconservateurs déjà actifs notamment au Royaume-Uni et aux États-Unis15. Les réformes administratives d’inspiration managériales ont été généralement associées à une réorientation économique et sociale inspirée du consensus de Washington16 (avec son pendant dans les économies nationales – le retrait de l’État et la privatisation des services publics). La réduction du périmètre étatique et la « managérialisation » de l’organisation et du fonctionnement de l’administration font partie intégrante du paradigme réformateur des groupes néoconservateurs en voie de reconquête politique au début des années 198017. En ce sens, une fois associé aux réformes reaganiennes et thatchériennes, le NPM a été considéré, par certains de ses promoteurs comme de ses détracteurs, comme un instrument politiquement et idéologiquement marqué.

  • 18Saint-Martin (D.), Building the New Managerialist State, Consultants and the Politics of Public Se (...)
  • 19Sahlin-Andersson (K.), Engwall (L.), (eds.), The Expansion of Managerial Knowledge. Carriers, Flow (...)

9Denis Saint-Martin met en lumière une seconde dynamique, à travers la montée en puissance des professionnels du « public management » à partir du milieu des années 1970, d’abord aux États-Unis, puis dans le reste des pays développés18. Son étude confirme le rôle non négligeable des entreprises de consulting en management dans la diffusion du NPM, ainsi que l’importance du contexte plus large d’expansion des savoirs managériaux19. L’ouvrage précédemment cité, Reinventing government: how the entreprenarial spirit is transforming the public sector, a bénéficié des canaux politiques précédemment évoqués, puisque l’un de ses auteurs, David Osborne, fut embauché en 1993 par le vice-président Al Gore pour coordonner la National Performance Review de l’administration fédérale américaine.

  • 20Schwartz (H.), “Small States in Big Trouble. State Reorganization in Austria, Denmark, New Zealand (...)

10Comment les OI ont-elles été impliquées dans ces processus, entamés dans certains pays indépendamment de leur influence ? Étaient-elles liées aux canaux politiques et professionnels précités (think tanks partisans et entreprises de consulting) ? Cette question demeure pour l’heure partiellement inexplorée. De son analyse dépend pourtant la réponse à la question, toujours ouverte, du caractère prioritairement idéologique de la participation de certaines OI à la diffusion du NPM, comme avatar du « tournant néolibéral » dans le domaine de l’administration publique. Encore faudrait-il parler d’idéologie anti-bureaucratique plutôt que néoconservatrice, dans la mesure où, à l’image d’Al Gore, nombre de responsables politiques situés à la « gauche » ou au centre-gauche des échiquiers politiques nationaux ont repris à leur compte les arguments et outils du NPM20.

  • 21Ibid.

11Si elle correspond indéniablement à une histoire du NPM comme slogan antiétatique, cette interprétation idéologique n’épuise pas la généalogie de sa diffusion. Plutôt que par la seule concordance idéologique (un New Public Management pour une New Right), la faveur du NPM s’explique également par la concordance des crises économiques et financières des pays développés dans la seconde moitié des années 1970. Herman Schwartz analyse les réformes administratives entamées dans les années 1980 dans les pays traditionnellement attachés à l’action de l’État que sont la Suède ou le Danemark. Mises en place par des coalitions de gauche, ces réformes, fortement inspirées du « néo-managérialisme », s’expliquent selon lui par le contexte économique et fiscal dégradé de la fin des années 1970. Il montre plus spécifiquement que ce contexte a constitué une opportunité pour un accroissement rapide du pouvoir des hauts fonctionnaires des ministères financiers et des banquiers centraux21. Dans cette perspective, le New Public Management apparaît comme la manifestation, dans la sphère de l’administration publique, de la remise en cause politique de l’État-providence dans la seconde moitié des années 1970.

  • 22Peters (G. B.), The Future of Governing: Four Emerging Models, University Press of Kansas, 1996, p (...)
  • 23  Pour une mise en perspective du cas américain par rapport aux cas français, allemand et britanniqu (...)
  • 24  L’institutionnalisation différenciée de la dimension « publique » de l’administration de l’État es (...)

12Certains auteurs avancent enfin un clivage plus culturel que proprement idéologique, en observant qu’historiquement, les réformes managériales de l’administration ont été initiées dans les pays de langue anglaise : Royaume Uni, États-Unis, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande. B. Peters explique cette prééminence par la prégnance d’un héritage historique marqué par une construction politique nationale fondée, non sur la solidité, mais sur le maintien dans une relative faiblesse de l’administration étatique par rapport aux mandats électifs. Inversement, la faveur traditionnellement accordée à la libre entreprise et au marché aurait facilité l’emprunt direct de méthodes (et de consultants) du management privé dans le secteur public22. Le NPM aurait rencontré davantage de résistances historiquement construites dans les États de tradition dite « wébérienne »23. Le « culturel » est, dans le domaine de l’administration publique comme dans d’autres, historiquement et socialement construit. Le clivage pertinent renvoie ici moins à des alternatives traduites en termes idéologiques (« droite »/ « gauche ») et davantage à des pôles de structuration sociale (« public »/« privé ») dont l’agencement différencié traduit les modalités diverses d’institutionnalisation du « bien commun » selon les histoires nationales24. La diffusion du NPM au-delà des sujets de la couronne britannique posséderait donc une dimension socio-historique spécifique et tendrait à mettre en lumière l’influence acquise au niveau international par les pays du Commonwealth. Ces derniers sont, il faut le noter, rassemblés dans une organisation intergouvernementale, le Commonwealth Secretariat ; ils ont formé en 1994 une association plus spécifiquement dédiée à l’administration publique, le CAPAM (Commonwealth Association of Public Administration and Management).

  • 25Common (R.K.), Public Management and Policy Transfer in Southeast Asia, Thesis for the award of D. (...)
  • 26  Sur ce point précis, je me permets de renvoyer à : Hadjiisky (M.), “Exploration of a Conversion. N (...)

13Le rôle des OI dans la diffusion du NPM apparaît donc, ainsi qu’y insiste Richard K. Common, nécessairement ambigu car imbriqué dans des dynamiques auxquelles participent pleinement les États et les coalitions d’États25. Comme l’a suggéré pendant l’un des ateliers des RIGP 2014 Mario Marcel, l’appropriation des outils du NPM par les OI s’est partiellement opérée du fait de l’influence qu’ont, sur les OI, les gouvernements de leurs États membres. Cette influence peut être directe, lorsqu’un État ou une coalition d’États font valoir un point de vue dans l’arène décisionnelle de l’organisation (conseil de l’OCDE, conseil de sécurité de l’ONU…). Elle peut également être indirecte, par un effet de retour des réformes entamées dans certains États membres. Cette explication paraît plus particulièrement valable dans les organisations qui n’ont pas les moyens de développer des relations de « conditionnalité » avec les États. À la différence de la BM ou du FMI, par exemple, l’OCDE n’est pas un organisme de prêt. Ses activités dépendent de son audience auprès des gouvernements. Or, la recherche de la nouveauté comme témoin de la capacité de l’organisation à devancer les grandes évolutions mondiales est un aspect essentiel du mode de légitimation de l’OCDE. Elle conforte l’attention préférentielle pour les exemples de changements dans les pays « réformateurs » au détriment de ceux qui sont perçus comme « immobilistes » ou conservateurs. Ce mode de fonctionnement permet de comprendre la valeur d’exemplarité attribuée aux expériences anglo-saxonnes dans les années 1980. Selon nos recherches sur la naissance de PUMA, ce mécanisme de recherche de crédibilité explique en partie le prisme managérial adopté dès la fin des années 1970 par TECO, l’ancêtre de PUMA, puis par PUMA après sa création formelle en 198926.

Une standardisation nécessaire ?

14Les OI ne peuvent donc pas être considérées comme les matrices ou « mères fondatrices » du NPM. En revanche, le rôle des OI semble avoir été primordial dans la normalisation internationale et la neutralisation politique de certains des préceptes et outils inspirés du NPM. Quel est l’effet de la participation de ces institutions spécifiques à des phénomènes qui existent depuis longtemps en dehors d’elles – l’emprunt inter-institutionnel et inter-gouvernemental ? Les OI constituent-elles des leviers pour l’imposition d’un modèle unifié (géographiquement ou idéologiquement situé) ou bien sont-elles les vecteurs d’expression d’intérêts divergents, y compris lorsque ces derniers sont faiblement dotés en ressources ?

  • 27  Citons en particulier le travail d’une équipe de chercheurs scandinaves rassemblée autour de Nils (...)
  • 28Ancelovici (M.), Jenson (J.), « La standardisation et les mécanismes du transfert transnational », (...)

15L’une des hypothèses forte développée par la littérature et par certains acteurs politiques et sociaux (médias, ONG, gouvernants…) présente les OI – notamment économiques et financières – comme les principaux agents d’une standardisation globale du discours et des pratiques légitimes dans le domaine de l’administration et de l’action publique27. Le transfert international d’un modèle ou d’un instrument suppose antérieurement un « processus de conversion des idées et des pratiques locales en « modèles standards »28. La diffusion des mêmes normes et pratiques est fréquemment présentée comme l’un des principaux outils des OI pour faire émerger un monde unifié, donc (croit-on) apaisé. Les standards étant conçus comme facilitant la coopération et la coordination entre personnes géographiquement et culturellement éloignées, il est logique qu’ils soient, autant que les injonctions normatives, les instruments privilégiés des acteurs internationaux. Utilisé dans l’industrie pour désigner les normes de fabrication en grande série, le terme de « standard » renvoie de façon plus spécifique à des exigences justifiées en termes techniques. Par rapport aux phénomènes de transfert et emprunts bilatéraux, l’intervention des OI dans le domaine de l’administration publique serait donc en elle-même génératrice non seulement d’uniformisation à grande échelle, mais également de fragmentation et de technicisation de l’action publique.

  • 29Ibid., p. 41.
  • 30Larmour (P.), Foreign Flowers: Institutional Transfer and Good Governance in the Pacific Islands, (...)

16Dans le cas qui nous occupe, certaines OI ont, aux côtés des universitaires et des conseillers en management public, activement participé à la « certification » de plusieurs outils principaux du NPM. Elles ont été ces « instances extérieures » dotées de crédibilité autonome, qui ont validé, en les reprenant, les outils managériaux. La décontextualisation « suppose un effort délibéré visant à désencastrer une pratique, un ensemble d’idées ou une institution de son contexte » originel, « en les transformant en un modèle abstrait relativement allégé29 ». Les OI ont contribué à transformer des préceptes ayant émergé dans un contexte précis – celui d’économies développées dotées d’importants services publics – en outils valides dans des contextes politiques et économiques fort différents. Ce rôle est mis en lumière par exemple par P. Larmour dans son analyse de la diffusion des idées du NPM dans les îles du Pacifique30.

  • 31Martens (K.), “How To Become an Influential Actor – The “Comparative Turn” in OECD Education Polic (...)
  • 32  Parmi les nombreuses études critiques, citons l’étude des indicateurs de gouvernance de Tero Erkki (...)

17L’une des forces de cette thèse réside dans sa capacité à rendre compte d’importantes évolutions internationales contemporaines. Citons en particulier l’usage étendu fait de la comparaison interétatique à visée méliorative par les OI. Les méthodes quantitatives de comparaison internationale supposent un travail de mise en catégories décontextualisées, donc de conventionnement, de ce qui va être quantifié, posant des problèmes méthodologiques et politiques spécifiques : comment en effet rendre commensurables d’un pays à l’autre le « fonctionnaire », la « corruption », la « qualité de l’environnement » ? Cette pratique de la comparaison vise, non pas à déterminer les spécificités les différents types d’administration, mais à dégager des tendances générales voire à vérifier la conformité des différents résultats nationaux par rapport à un étalon commun31. Ces comparaisons sont de fait inséparables des instruments de mesure et d’incitation produits par les OI que sont les guides de bonnes pratiques, les indicateurs de bonne gouvernance et/ou de performance, les guides d’évaluation, etc. Parce qu’elle passe par une instrumentation spécifique nécessaire à sa légitimation (indicateurs, grilles, standards…), l’expertise des OI tend à diffuser un savoir technique et déterritorialisé, détaché de la portée politique et sociale de l’administration de l’État. Certains analystes mettent en doute la réalité de la « neutralité » politique des OI et montrent comment, à travers le savoir « expert » est diffusée une conception du social dont l’agencement revient, en démocratie, aux représentants élus32.

L’international en contexte ?

  • 33Boston (J.), “Basic NPM Ideas and their Development”, dans Christensen (T.), Lagried (P.), (eds.), (...)

18La diffusion internationale du NPM conduit à s’interroger, on le voit, sur les pratiques et les méthodes d’assistance des OI. La vague du NPM a été concomitante avec la méthode « one best way » d’assistance internationale et d’aide au développement, qui considère qu’un « bon » instrument d’action publique est universellement valide. Cette concordance possède une logique intrinsèque. Le managérialisme, dont la tradition remonte à l’œuvre pionnière de Frederick Winslow Taylor (le père du « management scientifique » ou « taylorisme ») conçoit le « management » comme une activité générique et instrumentale, valable dans toutes les formes d’organisation33. Cette conception du « management » a pu aisément concorder avec (ou faciliter le choix en faveur) des méthodes d’assistance internationale peu regardantes sur la diversité des contextes économiques, historiques et sociaux.

19Pourtant, nombre d’analyses mettent l’accent depuis longtemps sur les difficultés d’une approche globalisante des savoirs et techniques de gouvernement. L’ambition affichée des comparaisons internationales à visée méliorative est de dégager les « meilleures pratiques ». Or, la question demeure : est-il possible de proposer des solutions qui soient « les meilleures » pour tous ? Le fonctionnement de l’État est-il une donnée universelle ? John-Mary Kauzya représentait la branche « administration publique et gouvernance » de l’ONU pendant l’atelier : il a tenu à insister sur la faute grave ayant consisté à faire des préceptes du NPM des instruments universellement valables. Comment en effet fonder un partenariat public-privé qui soit bénéfique à toutes les parties, dans un contexte où le secteur privé est marqué par sa fragilité vis-à-vis des multinationales ou des pratiques clientélaires des élites dirigeantes ? L’ONU tente de mettre en œuvre une méthodologie non standardisée, dictée par la demande des pays.

  • 34Gayon (V.), « Le crédit vacillant de l’expert. L’OCDE face au chômage dans les années 1990 et 2000 (...)
  • 35Cling (J.-P.), Razafindrakoto (M.), Roubaud (F.), « La Banque mondiale, entre transformations et r (...)
  • 36Bertucci (G.), Alberti (A.), « Le Programme des Nations unies sur l’administration publique : Un p (...)
  • 37Pal (L. A.), Frontiers of Governance: The OECD and Global Public Management Reform, New York, Palg (...)

20Les retours d’expériences des réformes se revendiquant du NPM ont mis en lumière certains de leurs effets non anticipés, mettant en cause le coût réel final du changement (études, coûts directs et indirects de réorganisation) ou encore les biais engendrés par l’absence de fiabilité des indicateurs de pilotage. Ces analyses et retours d’expérience ont influencé les productions de certaines OI, qui, depuis les années 2000, explicitent une prise de distance à l’égard du New Public Management. Mise en cause à la fin des années 1990 en raison de la politisation de son expertise34, l’OCDE dénonce désormais certaines des « dérives » du processus qu’elle a contribué à alimenter, comme en atteste le rapport Uses and Abuses of Governance Indicators, mettant en garde contre le manque de transparence des indicateurs de bonne gouvernance. De même, la BM a mis en place ce qu’elle nomme un « processus d’apprentissage » après avoir constaté les échecs des politiques d’ajustement structurel et officiellement rejeté le modèle de la convergence universelle sur lequel s’appuyait jusqu’alors sa stratégie35. L’ONU, jusque-là marginalisée dans ce domaine, réinvestit, à partir de la seconde moitié des années 1990, le domaine de la réforme de l’État en tentant de relégitimer le vocabulaire de l’« administration publique », par contraste avec celui du « management »36. Depuis la crise financière de 2008, la critique de la managérialisation de l’administration est également fondée sur un intérêt renouvelé pour la valeur publique (public value) de l’administration37.

  • 38Sahlin-Andersson (K.), “Arenas as Standardizers” dans Brunsson (N.), Jacobsson (B.), (eds.), A wor (...)

21Le tableau est donc sans doute plus complexe que celui proposé par la thèse de la standardisation. Si les analyses en termes de standardisation décrivent finement les pratiques de sélection, de cadrage et d’editing liées à la production de contenus au sein des administrations internationales38, elles tendent à sous-estimer d’autres contraintes plus politiques liées à la nécessité de répondre aussi aux attentes, diversifiées, des États membres – même si ces dernières peuvent être partiellement orientées. Les demandes en faveur d’evidence-based policies viennent aussi des gouvernements, qui y voient un moyen de fonder et/ou de légitimer leurs choix politiques. Les logiques des gouvernements et des OI se renforcent donc souvent mutuellement pour privilégier les méthodes quantitatives au détriment des approches qualitatives. Les interactions sont constantes entre délégués des États, secrétariats des OI, et autres acteurs internationaux impliqués dans un même domaine d’action publique. Il nous semble de ce point de vue plus réaliste de constater l’existence d’une tension irréductible entre l’uniformisation nécessaire à la dissémination et la contextualisation indispensable pour respecter la diversité des États membres et accroître les chances d’une co-construction des réformes.

  • 39Radaelli (Cl. M.), “The Diffusion of Regulatory Impact Analysis. Best Practice or Lesson-Drawing?” (...)
  • 40Hood (C.), “A Public Management for All Seasons!”, Public Administration, 1991, 69, pp. 3-19 ; Hoo (...)
  • 41Hadjiisky (M.), « Européanisation et réforme de l’État. L’influence de l’Union européenne sur la r (...)

22Même si elle se vérifie, la standardisation des discours, enfin, n’équivaut pas à une uniformité équivalente des pratiques. Une recommandation internationale identique, même techniquement précise, peut avoir, on le sait, des usages diversifiés selon les contextes et les acteurs qui s’en saisissent ou qui y sont soumis39. De fait, nombre d’études comparées mettent en doute la probabilité d’une convergence internationale40, en insistant en particulier sur les usages faits et les sélections opérées par les acteurs locaux dans les processus de transfert41. À la manière des « standards » dans la musique jazz, les « guides de meilleures pratiques » peuvent être réinterprétées en fonction des voix et des instruments localement disponibles.

  • 42GOV/PGC, Strategic Insights from the Public Governance Reviews: Update, 2013, 4, p. 19.
  • 43  Née dans les milieux contestataires américains, cette notion, reprise (et retraduite) par les orga (...)

23Par leurs contraintes de fonctionnement et leur vocation propres, les OI sont-elles « condamnées » à favoriser une standardisation internationale des solutions d’action publique ? Ou peuvent-elles développer des méthodes soucieuses d’adaptation au contexte de la population concernée ? Face à la production de solutions clés en main en grande série (one-size fits all), certains favorisent le « sur-mesure » (tailored-made). Certaines OI tentent de diversifier leurs approches : ainsi, l’OCDE-GOV propose d’un côté des productions standardisées facilitant la comparaison interétatique (par exemple, l’ensemble d’indicateurs publiés tous les deux ans dans Government at a glance) et, d’un autre côté, des analyses centrées spécifiquement sur un pays ou un groupe de pays (Country reviews). Dans un document interne faisant le bilan des public governance reviews, le secrétariat de GOV insiste ainsi sur l’importance de tenir compte de la diversité des États, titrant une sous-partie « one size does not fit all », pour affirmer « public governance is highly context-sensitive »42. De nos jours, des démarches différentes sont valorisées dans la plupart des OI : l’empowerment censé « responsabiliser » les acteurs locaux43 et la co-construction, visant à faire correspondre l’assistance internationale aux besoins et spécificités des contextes. Réussit-on à adapter les solutions proposées aux contextes nationaux voire locaux ? Ou s’agit-il de vœux pieux destinés à légitimer l’action des OI après les critiques des années 1990 ?

  • 44  L’assistance « demand driven » se distingue du conseil « supply driven », qui fournit un service o (...)

24Le programme SIGMA (Support for improvement in governance and management) de l’OCDE constitue un exemple intéressant de cette tension entre l’uniformisation et la contextualisation des méthodes, et l’usage différent des « standards » qui en découle. Fondé en 1992 en collaboration et avec le financement de l’UE, SIGMA a pour mission d’accompagner les pays candidats et ceux du voisinage de l’UE dans leur programme de réforme des institutions et de l’administration publiques. Dès sa création, l’équipe ayant fondé SIGMA a adopté une démarche demand-driven et contextualisée, considérant que seule cette co-construction des réformes pouvait assurer leur réalisation effective44.

  • 45  Cette assertion demande à être nuancée dans le domaine budgétaire, où SIGMA semble avoir été davan (...)
  • 46oecd, « Principes européens d’administration publique », Sigma Papers, no 27, OECD Publishing, 199 (...)

25Cette approche contextuelle permet en partie de comprendre pourquoi SIGMA n’a pas adopté les préceptes et outils du NPM, alors même qu’il a été fondé à une période où ceux-ci étaient en vogue à l’OCDE. Dans le domaine de la fonction publique en particulier, les conseillers de SIGMA mettaient leurs partenaires en garde contre les projets d’allègement et de désinstitutionalisation d’administrations publiques postcommunistes déjà passablement affaiblies. La priorité était, selon eux, au contraire de consolider, pérenniser et professionnaliser celles-ci45. Par la suite, les rapports rédigés par l’équipe à la demande de la Commission européenne fondaient l’excellence administrative en premier lieu sur la qualité de l’État de droit, avant l’ouverture et la transparence, l’accountability et enfin l’efficience46.

  • 47  La nécessité d’une continuité et d’une présence fréquente sur le terrain implique des besoins spéc (...)
  • 48hadjiisky (M.), « SIGMA : un programme international de renforcement des capacités administratives (...)

26Fortement revendiquée par les fondateurs de SIGMA, la méthode inclusive et contextualisée a-t-elle pu se pérenniser alors qu’elle est coûteuse en temps et en personnel47 et que ses résultats ne sont pas aisément quantifiables ni objectivables ? En 1997, la Commission européenne décide de faire de SIGMA non seulement un programme d’assistance à la transition, mais aussi d’aide à la pré-adhésion. SIGMA a été chargé alors de fournir des évaluations annuelles thématiques par pays, dont cette dernière se servait comme source pour la rédaction des chapitres politiques et administratifs de ses rapports sur l’avancement des pays candidats. Ces nouvelles procédures ont créé une tension importante dans les activités et parmi le personnel de SIGMA. Elles établissent, d’une part, une relation normative et asymétrique avec les pays partenaires. Elles impliquent, d’autre part, l’existence de critères prédéfinis, autrement dit d’étalons fixant les objectifs à atteindre. Logique dans le cadre du processus de pré-adhésion, ce changement n’a pas été sans conséquence. La relation prescriptive s’est progressivement banalisée entre conseillers et gouvernements partenaires. En termes de contenu, les productions de SIGMA évitent toujours la promotion d’un « modèle » érigé comme tel. Ce qu’on a pu observer en revanche, c’est la participation de SIGMA à la clarification des critères d’adhésion dans ses domaines d’intervention. Sans constituer des « modèles », ces productions tendent à définir (et sont perçues comme) des « standards » européens48.

27L’approche contextualisée de l’assistance internationale semble donc difficile à légitimer sur le moyen terme. Les modes de fonctionnement et d’évaluation internes des OI tendent en effet à favoriser la rapidité opérationnelle et la mise à disposition d’indicateurs quantitatifs.

Conclusion

28En a-t-on fini avec le NPM ? La plupart des OI ont nuancé le discours favorable à la managérialisation des administrations publiques, désormais considéré comme « dépassé ». Une tendance forte demeure cependant, en lien avec le néo-managérialisme : l’adoption des outils de la gestion privée industrielle dans l’administration publique. Nombre d’instruments désormais banalisés en sont issus, tels le management qualité, le lean management, la comptabilité analytique, la budgétisation à la performance, etc.

  • 49Dumoulin (L.), Delpeuch (Th.), « La justice : émergence d’une rhétorique de l’usager », dans Warin (...)

29Certaines OI abordent depuis le milieu des années 2000 une ère post-managériale qui reste encore à spécifier finement selon les cas. D’autres néanmoins connaissent au contraire une montée des arguments de type managérial, en particulier les OI concernées par le secteur judiciaire49. La circulation des idées ne doit pas en effet être analysée uniquement comme un voyage entre OI et États, mais également entre les différentes organisations internationales, voire plus largement entre les différents acteurs internationaux. De ce point de vue, la progression des techniques inspirées du NPM dans les OI à vocations judiciaire et humanitaire témoigne de l’influence acquise progressivement par le cadrage économiciste dans des domaines toujours plus variés de l’activité sociale.

Notes

1Stone (D.), “Transfert Agents and Global Networks in the ‘Transnationalization’ of Policy”, Journal of European Public Policy, 2004, 11, 4, pp. 545-566.

2  PUMA est l’acronyme du service de l’OCDE spécialisé dans l’administration publique. Créé en 1990 sous l’intitulé de Public Management, il a été depuis lors renommé Public Governance (GOV). Dans un rapport de synthèse, intitulé Governance in Transition, le PUMA préconisait un changement radical et urgent des « structures de gouvernance » de ses États membres dans un sens managérial (OCDE-PUMA, 1995).

3Pollitt (C.), Bouckaert (G.), Public Management Reform: a Comparative Analysis, New York, Oxford University Press, 2000 (première édition).

4Dolowitz (D.P.), Marsh (D.), “Learning From Abroad: the Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-Making”, Governance, 2000, 13, 1, p. 11.

5En 1992, la BM cadrait les questions administratives en termes inspirés des théories du « public choice », en parallèle avec la promotion de la « marketisation », World Bank, Governance and Development, Washington D.C., World Bank, 1992, cité par Common (R.K.), Public Management and Policy Tranfer in Southeast Asia, Thesis for the award of D. Phil., The University of York, 1999.

6Pollitt (C.), Bouckaert (G.), Public Management Reform… op. cit.

7Kettl (D.F.), The Global Public Management Revolution, Washington D.C., Brookings Institution Press, 2005 (2e édition), p. 1.

8Sahlin-Andersson (K.), « Arenas as Standardizers », dans Brunsson (N.), Jacobsson (B.), (eds.), A World of Standards, Oxford, Oxford University Press, 2000, pp. 100-114.

9  Mario Marcel est, depuis l’été 2014, Senior director du World Bank’s Governance Global Practice à la Banque mondiale.

10  La plupart des spécialistes s’accordent pour souligner l’importance du renouveau des sciences économiques pour caractériser le contexte intellectuel qui fut celui de l’essor du NPM. Ce renouveau, qui a permis aux sciences économiques d’analyser le fonctionnement de l’État, a été marqué en particulier par les théories économiques du « public choice », Buchanan (J.), Tullock (G.), The Calculus of Consent. Logical Foundations of Constitutional Democracy, Indianapolis, Liberty Fund, Inc., first published 1962, des « coûts de la transaction », Williamson (O.E.), The Economic Institutions of Capitalism, New York, Free Press, 1985 et de l’agence, Jensen (M.C) et Meckling (W.H.), “Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure”, Journal of Financial Economics, 3 (4), October 1976, pp. 305-360.

11Hood (C.), “Public Administration and Public Policy: Intellectual Challenges for the 1990’s”, Australian Journal of Public Administration, 1989, 48, p. 349.

12Bezes (P.), « Le renouveau du contrôle des bureaucraties : l’impact du New Public Management », Informations sociales, 126 (6), p. 28.

13Risse-Kappen (T.), “Ideas Do Not Float Freely: Transnational Coalitions, Domestic Structures, and the End of the Cold War”, International Organization, 1994, 48 (2), pp. 185-214.

14Sur ce point, Roberts note qu’avant les années 1990, “many development specialists, particularly those affiliated with major organizations like the World Bank, paid little attention to the ways in which the design of state institutions affected economic growth. But this changed in the 1990s. The World Bank in particular developed an enthusiasm for the improvement of “institutional capability” in poorer nation” (Roberts, 2010, p. 15). Landman (T.), Hausermann (J.), Mapmaking and Analysis of the Main International Initiatives on Developing Indicators on Democracy and Good Governance, Essex, University of Essex, 2003.

15Rouban (L.), « La fin du Welfare State aux États-Unis : le reaganisme et l’appareil d’État », RFSP, 1989, vol. 39, no 4, pp. 493-516 ; Denord (F.), « Le prophète, le pèlerin et le missionnaire. La circulation internationale du néo-libéralisme et ses acteurs », ARSS, 2002, no 145, pp. 9-20.

16  Expression renvoyant aux travaux d’un collectif rassemblé en 1989 à l’Institut d’économie internationale de Washington, qui préconisait dix réformes (dont discipline budgétaire, privatisation, déréglementation, etc.) pour surmonter la crise de la dette, Williamson (J.), “What Washington Means by Policy Reform”, dans Latin American Adjustement: How much Has Happened ?, Willianson (J.), Washington, Institue for International Economics, 1990 ; et en 2003, pour un retour critique par l’auteur lui-même Kuczynski (P.-P.), Williamson (J.), After the Washington Consensus : Restarting Growth and Reform in Latin America, Washington, Institute for International Economics ; Savoie (D.J.), Thatcher, Reagan, Mulroney: In Search of a New Bureaucracy, Pittsburg, Pittsburg University Press, 1994.

17  Dans certains cas, on le sait, ce prisme néoconservateur a été clairement revendiqué (programme « Rolling back the State » pendant la période Thatcher).

18Saint-Martin (D.), Building the New Managerialist State, Consultants and the Politics of Public Sector Reform in Comparative Perspective, Oxford University Press, 2004.

19Sahlin-Andersson (K.), Engwall (L.), (eds.), The Expansion of Managerial Knowledge. Carriers, Flows, and Sources, Stanford, Stanford University Press, 2002.

20Schwartz (H.), “Small States in Big Trouble. State Reorganization in Austria, Denmark, New Zealand and Sweden in the 1980’s”, World Politics, 46, juillet 1994, pp. 527-528.

21Ibid.

22Peters (G. B.), The Future of Governing: Four Emerging Models, University Press of Kansas, 1996, pp. 115-116. 

23  Pour une mise en perspective du cas américain par rapport aux cas français, allemand et britannique, voir Lynn (L. E. Jr), Public Management, Old and New, Londres, Routledge, 2006 ; Dreyfus (F.), L’invention de la bureaucratie. Servir l’État en France, en Grande-Bretagne et aux États-Unis (xviiie-xxe siècle), Paris, La Découverte, 2000.

24  L’institutionnalisation différenciée de la dimension « publique » de l’administration de l’État est par exemple aisément repérable à travers la variété des systèmes juridiques nationaux, structurés ou non par l’existence d’un « droit public » spécifique. Pour un plaidoyer informé et stimulant de l’utilité de recherches sociohistoriques portant sur les limites de l’État et l’invention de clivages entre économique et politique, entre État et marché, sphère publique et sphère privée sans substantialiser les « pôles de structuration » ainsi dégagés, voir Gayon (V.), Lemoine (B.), « Argent public. », Genèses, 2010, 3, no 80.

25Common (R.K.), Public Management and Policy Transfer in Southeast Asia, Thesis for the award of D. Phil., The University of York, 1999, p. 96.

26  Sur ce point précis, je me permets de renvoyer à : Hadjiisky (M.), “Exploration of a Conversion. New Public Management at the OECD-PUMA, 1970s-1980s”, présentation à la conférence internationale Warden of the West. The OECD and the Global Political Economy, 1948 to Present, université de Zurich, 27-29 août 2015.

27  Citons en particulier le travail d’une équipe de chercheurs scandinaves rassemblée autour de Nils Brunsson et Bengt Jacobsson (université de Stockholm), paru dans l’ouvrage dirigé par ces derniers, A world of standards, Oxford, Oxford University Press, 2002.

28Ancelovici (M.), Jenson (J.), « La standardisation et les mécanismes du transfert transnational », Gouvernement et action publique, 2012, 1, pp. 37-58.

29Ibid., p. 41.

30Larmour (P.), Foreign Flowers: Institutional Transfer and Good Governance in the Pacific Islands, Honolulu, University of Hawaï Press, 2005, pp. 98-99.

31Martens (K.), “How To Become an Influential Actor – The “Comparative Turn” in OECD Education Policy”, dans Martens (K.), Rusconi (A.), Lutz (K.), (eds.), Transformations of the state and global governance, Londres, Routledge, 2007, pp. 40-56 ; Grek (S.), “Governing by numbers: the PISA effect in Europe”, Journal of Education Policy, 2009, 24 (1), pp. 23-37 ; Bardet (F.), Helluin (J.-J.), « Comparer les performances des villes. Le Programme des indicateurs pour les villes du monde de la Banque mondiale », Revue Française de Socio-Économie, 2010, 1 (5), pp. 83-102.

32  Parmi les nombreuses études critiques, citons l’étude des indicateurs de gouvernance de Tero Erkkilä et Ossi Piironen, qui analyse les voies de dépolitisation de questions politiques par la mise en indicateurs (2014). Dans un autre domaine, S. Grek montre comment la mise en indicateurs de l’éducation tend à délégitimer les savoirs locaux concernant la pédagogie et les enseignements, pourtant conçus par certains comme « le socle de l’idée d’État-nation elle-même », Grek (S.), “OECD As a Site of Coproduction : European Education Governance and the New Politics of ‘Policy Mobilization’ ”, Critical Policy Studies, 2014, 8 (3), p. 279.

33Boston (J.), “Basic NPM Ideas and their Development”, dans Christensen (T.), Lagried (P.), (eds.), The Ashgate Research Companion to NPM, Farnham, Ashgate, 2011, pp. 17-19.

34Gayon (V.), « Le crédit vacillant de l’expert. L’OCDE face au chômage dans les années 1990 et 2000 », Cultures & Conflits, 2009, no 75, pp. 53-73.

35Cling (J.-P.), Razafindrakoto (M.), Roubaud (F.), « La Banque mondiale, entre transformations et résilience. », Critique internationale, 2011, 4, no 53, pp. 43-65.

36Bertucci (G.), Alberti (A.), « Le Programme des Nations unies sur l’administration publique : Un programme en réinvention pour une réinvention de l’administration publique », Revue Internationale des Sciences Administratives, 71 (2), 2005, pp. 359-376.

37Pal (L. A.), Frontiers of Governance: The OECD and Global Public Management Reform, New York, Palgrave Macmillan, 2012, p. 6 ; Denhardt (J.) et Denhardt (R.), The New Public Service: Serving, not Steering, Armonk, New York, M.E. Sharpe, 2003.

38Sahlin-Andersson (K.), “Arenas as Standardizers” dans Brunsson (N.), Jacobsson (B.), (eds.), A world of standards, Oxford, Oxford University Press, 2000, pp. 100-114.

39Radaelli (Cl. M.), “The Diffusion of Regulatory Impact Analysis. Best Practice or Lesson-Drawing?”, European Journal of Political Research, 2004, 43 (5), pp. 723-747 ; “Diffusion Without Convergence : How Political Context Shapes the Adoption of Regulatory Impact Assessment” dans Knill (C.), (ed.), Cross-National Policy Convergence, 2006, pp. 161-179 ; Hood (C.), “Individualized Contracts For Top Public Servants : Copying Business, Path-Dependent Political Reingineering or Trobriand Cricket”, Governance, 1998, (4), pp. 443-462.

40Hood (C.), “A Public Management for All Seasons!”, Public Administration, 1991, 69, pp. 3-19 ; Hood (C.), “Individualized Contracts For Top Public Servants : Copying Business, Path-Dependent Political Reingineering or Trobriand Cricket”, op.cit. ; Peters (B.G.), Pierre (J.), (eds.), Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform, Londres, Routledge, 2001 ; Christensen (T.), Lægreid (P.), (eds.), New Public Management. The Transformation of Ideas and Practice, Ashgate, Aldershot, 2002.

41Hadjiisky (M.), « Européanisation et réforme de l’État. L’influence de l’Union européenne sur la réforme des administrations publiques centrales tchèques (1993-2004) », dans Pasquier (R.), Baisnée (O.), (dir.), L’Europe telle qu’elle se fait. Européanisation et sociétés politiques nationales, Paris, CNRS Édition, 2007, pp. 167-193 ; Bezes (P.), Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, Presses universitaires de France, 2009 ; Lozac’h (V.), « La déclinaison des doctrines du New Public dans les administrations est-allemandes », Revue française d’administration publique, printemps 2012, no 141, pp. 207-222 ; Eymeri (J.-M.), « Les réformes administratives en Europe : logiques managérialistes globales, acclimatations locales », Pyramides, 2008, 15, pp. 71-94.

42GOV/PGC, Strategic Insights from the Public Governance Reviews: Update, 2013, 4, p. 19.

43  Née dans les milieux contestataires américains, cette notion, reprise (et retraduite) par les organisations internationales de développement à la fin des années 1990, est l’objet de nombreux débats : Bacqué (M.-H.), « Empowerment et politiques urbaines aux États-Unis », Géographie, Économie, Société, 2006/1, vol. 8, pp. 107-124 et Calvès (A.-E.), « “Empowerment” : généalogie d’un concept clé du discours contemporain sur le développement », Revue Tiers-Monde, 2009, 4, 200, pp. 735-749.

44  L’assistance « demand driven » se distingue du conseil « supply driven », qui fournit un service ou un produit préconstruit.

45  Cette assertion demande à être nuancée dans le domaine budgétaire, où SIGMA semble avoir été davantage influencé par les outils managériaux.

46oecd, « Principes européens d’administration publique », Sigma Papers, no 27, OECD Publishing, 1999.

47  La nécessité d’une continuité et d’une présence fréquente sur le terrain implique des besoins spécifiques en personnels.

48hadjiisky (M.), « SIGMA : un programme international de renforcement des capacités administratives en terres européennes (1992-2012) », Revue française d’administration publique, 2017, 161 (1), pp. 73-88.

49Dumoulin (L.), Delpeuch (Th.), « La justice : émergence d’une rhétorique de l’usager », dans Warin (P.), Quelle modernisation des services publics ? Les usagers au cœur des réformes, Paris, La Découverte, 1997, pp. 103-129 ; Vigour (C.), « Justice : l’introduction d’une rationalité managériale comme euphémisation du politique », Droit et société, 2006, 63-64, pp. 425-455 ; Cappellina (B.), « Évaluer l’administration de la justice dans les pays européens. Une co-construction entre Union européenne et Conseil de l’Europe », Revue française d’administration publique, 2017, 161(1), pp. 59-72. 

Auteur

Maîtresse de conférences en science politique à l’Institut d’études politiques de Strasbourg, où elle dirige le Master 1 de Science politique. Après avoir soutenu sa thèse de doctorat à l’IEP de Paris sur la professionnalisation politique dans la République tchèque postcommuniste, elle a consacré ses recherches à la problématique de la réforme des administrations publiques en contexte post-autoritaire. Membre du laboratoire Sociétés, Acteurs et Gouvernement en Europe (UMR 7363), dont elle codirige l’axe « Production, circulation et critique des savoirs », Magdaléna Hadjiisky oriente ses travaux les plus récents sur le rôle des acteurs internationaux, en particulier l’OCDE, dans la diffusion des injonctions à « réformer l’État » depuis les années 1980. Parmi ses dernières publications : Public Policy Transfer : Micro-Dynamics and Macro-Effects, codirigé avec Leslie A. Pal et Christopher Walker, Edward Elgar Publishing, 2017 et avec Claire Visier, « Circulation des modèles d’administration », numéro spécial, Revue française d’administration publique, vol. 161, no 1, 2017.

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