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En finir avec le New Public Management

 | 
Nicolas Matyjasik
, 
Marcel Guenoun

La fin de l’histoire du NPM ?

Marcel Guenoun et Nicolas Matyjasik

Texte intégral

  • 1March (J.G.), “The War Is over, the Victors Have Lost”, Journal of Public Administration Research (...)

The war is over, the victors have lost
James March1

  • 2Rosanvallon (P.), L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Le Seuil, Paris, 1990, p. 14.
  • 3  Nouvelle gestion publique ou nouveau management public. Nous avons choisi de garder la formulation (...)

1Si « l’État est indissociablement une solution et un problème »2, alors il était prévisible que le New Public Management3 (NPM), qui se posait en solution au problème de l’État, par sa banalisation voire sa dilution, se mut progressivement en problème.

2Le titre de cet ouvrage En finir avec le New Public Management mêle à la fois un constat et une espérance. Il constate que le NPM est en passe de ne plus être revendiqué comme étendard des réformes administratives mais il porte également l’espérance (ou l’impératif) que vienne la fin du NPM au profit d’autres modèles d’inspiration de l’action publique.

3Cet ouvrage est justement tout entier consacré au(x) problème(s) que pose le NPM. Les contributions qu’il contient se répartissent en trois catégories : tout d’abord, des recherches qui circonscrivent le NPM en analysant son origine, son contenu et sa portée sur les administrations, en France, en Europe et dans le monde ; ensuite des recherches qui dénoncent les vices dissimulés et les effets imprévus du NPM et, enfin, des travaux qui explorent les formes que prennent ou pourraient prendre l’action publique après le NPM.

  • 4Bezes (P.), « État, experts et savoirs néo-managériaux, les producteurs et diffuseurs du New Publi (...)
  • 5  C’est notamment la thèse de Ferlie et alii., qui identifie quatre idéaux type de NPM dans Ferlie ( (...)

4Mais qu’est-ce que ce NPM avec lequel on devrait en finir ? Immédiatement les difficultés commencent car le NPM est un étrange puzzle doctrinal4 doté d’une variété de fondements conceptuels (notamment les principes de l’organisation scientifique du travail et les postulats de l’école des choix publics et de la nouvelle économie institutionnelle), qui au fur et à mesure de leur mise en œuvre ont abouti à une multiplicité de configurations d’application5 et à une variété encore plus grande de pratiques effectives.

  • 6Austin (J.-L.), Quand dire, c’est faire, Paris, Le Seuil, 1970.

5Un point commun se dégage néanmoins des différentes définitions : le NPM renvoi à la volonté et à l’action de transposer les outils, modes de gestion et d’organisation du secteur privé vers le secteur public. La relation entre théorie (ou représentation) et pratique est ici centrale : la croyance dans la supériorité, la plus grande efficience du secteur privé aboutirait à la mise en œuvre d’instruments de gestion issus du privé dans le secteur public. Une ligne de clivage sépare sur cet aspect les auteurs de ce livre : pour Roland Gori, Béatrice Hibou et Fabien Gélédan, le NPM est performatif au sens d’Austin6 c’est-à-dire que la représentation du monde que véhicule le NPM détermine et transforme les pratiques des administrations ou, à tout le moins, interagit avec elles. Pour d’autres auteurs, la diffusion des pratiques apparentées au NPM n’est pas nécessairement le signe de l’imprégnation de cette doctrine. D’une part on peut faire de la prose sans le savoir, mais encore l’utilisation d’un outil tiré de la panoplie du NPM peut avoir lieu sans que l’ensemble des principes d’organisation et les valeurs de l’administration ne soient radicalement transformés. Il peut y avoir rejet discret ou domestication des outils du NPM, qui dès lors ne resterait qu’une pétition de principe, déconnectée de l’action.

  • 7Hood (C.), “Public Management: the Word, the Movement, the Science” dans Ferlie (E.), Lynn (J.), L (...)
  • 8Hood (C.), “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration, 69 (1), 1991, pp. 3-19.

6Que le lecteur ne s’y trompe pas : l’absence de défense du NPM dans cet ouvrage ne le réduit pas à un pamphlet. La dénonciation n’épuise pas ici le travail d’énonciation. Il faut plutôt voir cet ensemble de textes comme une tentative d’histoire des idées et débats managériaux dans le secteur public, notamment français. Le NPM est depuis l’origine intrinsèquement polémique et génère des querelles quasi-religieuses7. Ses promoteurs avaient pour ambition de produire un choc à la fois intellectuel et administratif et les réactions furent à la mesure. Il n’est ainsi pas anodin que Christopher Hood, dans son article séminal « A public management for all seasons ? »8, présente simultanément le contenu doctrinal du NPM et les critiques qu’il suscitait déjà.

  • 9Hood (C.) et Dixon (R.), “A model of Cost-Cutting in Government? The Great Management Revolution i (...)

7Or, après quarante années d’applications diverses et variées que retracent plusieurs contributions de cet ouvrage, il devient possible de tirer un bilan plus factuel du NPM. Ainsi, Christopher Hood et Ruth Dixon analysent les données longitudinales relatives aux dépenses de fonctionnement, aux coûts de recouvrement des impôts et à la masse salariale dans l’administration centrale en Grande-Bretagne entre 1980 et 2010. Ils montrent que – sur la période correspondant à l’acmé du NPM, de surcroît dans un des pays iconiques de sa mise en œuvre – il n’existe pas de preuves tangibles de réduction des coûts ni d’augmentation de l’efficience9. La promesse de faire plus avec moins grâce aux outils du secteur privé et à la régulation marchande, aurait abouti à « faire un peu moins bien, pour un peu plus cher ».

8On pourrait ainsi conclure à l’échec de ce mouvement, affirmer qu’il faut donc arrêter les frais et en finir avec le NPM. On s’éviterait par la même occasion la lecture du présent opus.

9On aurait tort.

10Au travers de la déconstruction du NPM, cet ouvrage donne les clés pour comprendre sa diffusion et son ancrage progressif dans les situations quotidiennes de travail de certaines administrations voire dans la manière de vivre et de penser de chacun, si l’on suit les analyses de Béatrice Hibou et de Roland Gori. Puisque cet ouvrage est une réponse à l’affirmative. On se permettra le temps de cette introduction d’intégrer deux tensions : En a-t-on fini avec le New Public Management ? Que vient-il après le NPM ?

Le NPM e(s)t la fin de l’histoire ?

  • 10Denord (F.), Néo-libéralisme version française. Histoire d’une idéologie politique, Paris, Demopol (...)
  • 11  Voir notamment : Foucault (M.), « La gouvernementalité », Dits et écrits 1954-1988, tome 3, Paris, (...)
  • 12  Pour une version française : Hayek (F.), La route de la servitude, Paris, Presses universitaires d (...)

11Depuis les années 1930, une idéologie s’est progressivement élaborée, forgée, disséminée, à tel point qu’elle est devenue le paradigme de référence au milieu du siècle dernier : le néolibéralisme. Ce mot polymorphe, « attrape tout » pour certains, provient d’un long processus de formulation, notamment par les économistes orthodoxes Hayek et Von Mises. Un précieux travail d’archéologie a déjà été fait à ce sujet et a mis en lumière les réseaux d’acteurs, les structures qui ont permis l’établissement d’une nouvelle façon de voir le monde10. Ce nouveau système de gouvernementabilité, pour reprendre l’analyse de Michel Foucault11, voit ainsi les normes managériales et autres injonctions performatives pénétrer le corps des institutions et des individus. La concurrence est érigée en principe fondamental et elle doit être favorisée par l’État. Celui-ci doit œuvrer directement et activement en faveur de l’ordre concurrentiel et de l’efficacité des marchés en employant pour cela « une armature juridique soigneusement conçue » nous dit précisément Von Hayek dans La route de la servitude en 194412. Le néolibéralisme veut donc s’appuyer sur les cadres publics, réduits au minimum, pour favoriser l’extension des intérêts privés. Il faut alors réduire les périmètres d’intervention, libéraliser. Cela va avoir une traduction politique dans les faits et prendre le nom d’un programme, certes très hétérogène dans son déploiement, le NPM.

  • 13Fukuyama (F.), La fin de l’histoire et le dernier homme, Paris, Flammarion, 1992.

12Le NPM naît dans le contexte de la fin de la guerre froide et prend son essor international en parallèle de l’effondrement du modèle communiste. Il accompagne une séquence de l’histoire occidentale où la croyance que l’histoire touchait à sa fin au profit d’une gestion pacifiée et rationnelle des affaires publiques était recevable. Si tout le monde connaît l’ouvrage de Francis Fukuyama « La fin de l’histoire et le dernier homme »13 annonçant une démocratie raisonnée et universelle dans une filiation aux thèses de Kojève et d’Hegel, on sait peut-être moins que Fukuyama devînt ensuite professeur de management public à la John Hopkins University, voyant dans l’extension du NPM le marqueur gestionnaire de cette évolution politique et sociale. Certaines des figures symboliques de la fin de la guerre froide, telles Ronald Reagan, sont celles de la promotion du NPM. Dans une analogie fort peu scientifique, on pourrait dire que le NPM est à la gestion publique ce que la fin de l’histoire est aux relations internationales : le pari de la fin des idéologies au profit d’une gouvernance de l’action collective fondée sur des principes rationnels et objectifs, quasi-mécaniques (indicateurs de performance articulés à des mécanismes incitatifs, contractualisation interne et externe, agencification, planification stratégique, etc.)

13Assez rapidement, de l’aveu même de Fukuyama, la fin de l’histoire… prit fin. Le conflit, le débat, la politique, les tensions réinvestirent l’espace apparemment perdu. Au même moment, apparurent des contre-modèles au NPM. Par exemple, Tony Blair lança en 1997 le programme de Joined-Up Government visant à corriger les effets pervers de la trop grande tendance du NPM à parcelliser l’action administrative. Tout au long des années 2000, une vogue administrative et scientifique consista, prioritairement dans les pays anglo-saxons, à concevoir et nommer des contre-programmes pour succéder au NPM : Whole of Government Approach, Digital Era Governance, New Public Governance, New Public Value, Neo-Weberian State

14La profusion de candidats à la succession du NPM doit-elle nous amener à la conclusion que le NPM est mort et qu’avec lui l’espérance d’une gestion plus efficiente des services publics par l’importation des méthodes du secteur privé s’est éteinte ? Avant de tenter une réponse à cette question, regardons plus en détail le contenu de ce qu’il est désormais convenu d’appeler le post-NPM.

Qu’y a-t-il après la fin du NPM ?

15Parmi les alternatives au NPM qui visent à qualifier les concepts et outils qui irriguent les politiques contemporaines de réforme des États, trois ont fait l’objet d’une abondante littérature durant les dix dernières années : la Digital Era Governance, qui met l’accent sur le caractère déterminant du changement technologique (internet et les réseaux sociaux) dans la transformation publique ; la New Public Governance qui met l’accent sur les efforts pour rendre la production de l’action publique plus inclusive et la Whole-of-Government Approach qui rend compte de la montée en puissance des efforts de coordination administrative pour corriger les effets néfastes du NPM.

La Digital Era Governance (DEG) : la réforme de l’État tirée par les ruptures technologiques

  • 14Dunleavy (P.), Margetts (H.), Bastow (S.) et Tinkler (J.), “New Public Management is Dead: Long Li (...)
  • 15Margetts (H.), Dunleavy (P.), “The Second Wave of Digital-era Governance: a Quasi-paradigm for Gov (...)

16Dans un article au titre évocateur “New Public Management is Dead : Long Live Digital Era Governance”14, P. Dunleavy, H. Margetts, S. Bastow et J. Tinkler partent du constat de la fin du NPM pour indiquer que les transformations culturelles et administratives à venir seront tirées par les ruptures liées aux technologies numériques. La gouvernance à l’ère digitale advient dans un premier temps du fait que la rupture qu’opère internet, puis par celle opérée par les réseaux sociaux qui, par la centralisation des réseaux et la décentralisation des bases de données, rendent encore plus forte la convergence entre transformation numérique et transformation organisationnelle. En d’autres termes, il est désormais impossible de penser l’organisation de l’État sans penser sa numérisation15.

17Dunleavy et ses collègues retiennent trois caractères principaux de la DEG : la réintégration, l’holisme fondé sur les besoins et la conversion numérique.

  • 16Dunleavy (P.) et al., ibid., 2006.
  • 17Margetts (H.) et Dunleavy (P.), 2013, ibid.

La réintégration : le numérique conduit à reconstruire des systèmes administratifs structurellement intégrés. En effet, les opportunités ouvertes par les technologies de l’information reposent sur la capacité à collecter, croiser et exploiter ensemble une variété de données éparses. Le besoin d’aligner et connecter des systèmes d’information pousse à des fusions ou des formes de consolidation organisationnelle à l’instar de la fusion entre les douanes et le fisc britanniques en 200416. L’intégration procède également de l’idée que le numérique permet de mieux gérer la complexification de la société mais implique, à la manière de la loi de variété requise d’Ashby, de complexifier à nouveau l’organisation administrative. Par exemple, une réflexion britannique (Mirrlees Review) visant à fusionner les services de santé, de retraite, et d’emploi avec les administrations fiscales, partait du constat que la plupart des citoyens sont désormais simultanément des contribuables et des bénéficiaires de l’argent public. La redistribution aurait pu être optimisée par la mise en commun des informations17. Enfin, la réintégration consiste également à centraliser certaines activités stratégiques comme l’analyse de données et le contrôle des dépenses selon le modèle Intelligent Center/ Devolved Delivery où les unités déconcentrées de l’administration servent d’outils de collecte de données et de distribution de services dont l’analyse est centralisée dans un grand entrepôt national exploité par des datas scientists. La tendance est ici diamétralement inverse à celle du NPM qui préconisait la fragmentation administrative.

L’holisme fondé sur les besoins : là où le NPM se focalisait sur l’obtention d’économies à court terme par la ré-ingénierie de micro-processus internes (lean management notamment), le numérique, via les plateformes et la disruption de la chaîne de valeur qu’elles induisent, pousse à des transformations globales et inter-organisationnelles. L’idée est ici de partir du besoin de l’usager, de recenser les informations nécessaires à la réalisation de son besoin quelques que soient les administrations qui en disposent et de voir comment celles-ci peuvent être concentrées, regroupées, mutualisées, fournies automatiquement tout en respectant l’interdiction du croisement de certaines données par les administrations en vue du respect des libertés individuelles. Une palette large de solutions a d’ores et déjà été mise en œuvre : l’entreposage et la ré-utilisation d’informations au sein de guichets uniques communs à plusieurs administrations. Le fédérateur d’identité numérique « France Connect », la déclaration directe à la maternité des nouveau-nés à l’état civil et aux aides sociales en Serbie, ou encore les principes du « dites-le nous une fois » et de la dématérialisation de 100 % des démarches administratives sont autant d’exemples de coopération inter-administrative fondées sur le numérique pour simplifier le service à l’usager. Cet holisme fondé sur les besoins s’est bien acclimaté à la période d’austérité des années 2010 où, d’une part, la dématérialisation a été perçue comme un moyen de réduire les dépenses par la fermeture des guichets physiques, et d’autre part, la coproduction numérique des services a été perçue comme un levier de privatisation acceptable de certains segments de politique publique, qu’il s’agisse de la transcription des données au transfert de mini-tâches de mesure de la performance administrative.

  • 18Bezes (P.), « Aux origines des politiques de réforme administrative sous la Ve République : la con (...)

La conversion numérique renvoie au basculement d’activités, services et politiques où le numérique n’est plus uniquement une séquence de l’activité mais l’activité elle-même. Les services « digital by design » la logique « strategy is delivery » promue par le Government Digital Service britannique indiquent cette logique de l’État qui devient une plateforme. Internet et les réseaux sociaux transforment, par-delà les structures, les modalités concrètes d’inter­action entre citoyens et administration via la dématérialisation complète de certains domaines d’activité (inscription, déclaration), l’automatisation de certaines politiques (mobilité, gestion des risques naturels, etc.), la désintermédiation et la réduction des étapes dans la relation aux services publics. Avec l’internet des objets, la mobilisation de l’intelligence artificielle y compris pour les activités relationnelles (chatbots), c’est un changement de rôle de l’État qui se dessine et qui prend une part de plus en plus prégnante dans le souci de soi18 de l’État numérique qui s’envisage désormais moins producteur et davantage gestionnaire des transactions numériques et facilitateur des coproductions.

La New Public Governance (NPG) : la participation plus forte d’acteurs et de réseaux

  • 19Osborne (S.P.), The New Public Governance?: Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Pu (...)
  • 20Pollitt (C.) et Bouckaert (G.), Public Management Reform: A Comparative Analysis – New Public Mana (...)

18La « nouvelle gouvernance publique »19, se fonde sur la transformation des relations à l’intérieur du secteur public et entre les administrations et les citoyens. Les chercheurs qui s’y intéressent partent du constat d’une approche plus inclusive de l’action publique20 et d’une logique moins hiérarchique fondée sur la coordination horizontale de réseaux d’acteurs. Ce modèle prend acte de l’évolution des ressorts de la légitimité de l’action publique dans une société où l’asymétrie de savoir et de savoir-faire entre l’administration et les citoyens est moins marquée. Dans une telle perspective, apprendre à « faire avec » devient le défi essentiel de l’administration publique.

  • 21Rhodes (R.), Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability(...)

19Le rôle de l’État se relativise dans la mesure où il est de moins en moins l’acteur unique ou central de production des politiques publiques, mais un acteur d’un processus plus large. Comme l’écrit R. Rhodes 21: « l’État devient un assemblage de réseaux d’organisations publiques, privées, associatives sans acteur surplombant capable d’imposer sa vue aux autres. Le défi pour l’État est de susciter ces réseaux et de trouver de nouvelles formes de coopération ».

20Cette approche de l’État comme ensemble d’interactions entre acteurs interne et externe, présente au moins trois grandes différences avec le NPM :

    • 22Bovaird (P.) et Löffler (E.), Public Management and Governance, Londres, Routledge, 2009, Second e (...)
    • 23Bovaird (P.) et Löffler (E.), “Beyond Engagement and Participation – User and Community Coproducti (...)

    Du volume d’État aux modalités de coproduction : la question du plus ou moins d’État sur laquelle le NPM se focalise est périphérique dans le modèle de la NPG. La question centrale de la NPG est de savoir comment l’État organise les interactions entre acteurs. De producteur, l’État devient coproducteur22 et c’est l’étude de cette coproduction qui est le cœur de la NPG. La coproduction est définie comme « la coopération ponctuelle ou continue entre des professionnels et des usagers ou des citoyens, chacun apportant une part des ressources nécessaires à la réalisation du service23 » ;

  • Impacts versus résultats : l’autre changement induit par le modèle de la NPG est l’attention portée aux impacts plutôt qu’aux résultats. Dans un modèle co-productif, ce ne sont pas les résultats obtenus isolément par les acteurs qui comptent mais le processus ou la politique publique qui en sont impactés. Les résultats des acteurs constituent une contribution à la production de la prestation considérée plus globalement. Comme l’indiquent Bovaird et Löffler (2009 : 9) : « ce qui compte n’est pas ce que nous faisons, mais ce que les gens éprouvent, pensent de ce que nous faisons » ;

    • 24Bovaird (P.) et Löffler (E.), “Moving From Excellence Models of Local Service Delivery to Benchmar (...)

    Du marché à la variété des modes de coordination : à l’inverse du NPM la concurrence et la compétition ne sont pas considérées comme les modes exclusifs de coordination, le recours à la hiérarchie ou idéalement au réseau sont également perçus comme pertinents. D’où l’importance accordée à la préservation d’espaces de négociation dans le processus décisionnel (médiation, arbitrage, auto-régulation) et à une conception plus souple du droit permettant une adaptation des règles formelles (loi, règlement) et informelles (codes éthiques, habitudes, traditions) à un cas particulier24.

21Le préfixe « co- » est au cœur de ce modèle, que la collaboration avec la société civile porte sur la décision politique (co-décision, co-évaluation) ou sur la réalisation du service public (co-design, coproduction). La panoplie de processus inspirés de la NPG peut aussi bien s’inscrire dans une perspective de démocratie participative où la finalité est d’amener à l’expression et à la contribution civique un nombre accru de personnes, que dans une perspective économique où la participation est considérée comme une forme de ressource complémentaire permettant de réduire les coûts de production des services publics. Les deux orientations pouvant être simultanées à l’instar du programme de Big Society mis en œuvre en 2010 par David Cameron qui, dans le cadre de sa politique d’austérité, consistait à promouvoir l’implication civique (community organizing, banque de financement des associations, transfert de la gestion des services publics à des associations).

La Whole of Government approach (WoG) : coordination et intégration culturelle

  • 25Bezes (P.), Le Lidec (P.), « Politiques de l’organisation. Les nouvelles divisions du travail état (...)
  • 26Management Advisory Committee (mac), Connecting Government: Whole of Government Responses to Austr (...)

22Là où la DEG met l’accent sur la technologie, où la NPG met l’accent sur la coproduction, la Whole of Government (le gouvernement intégré) met l’accent sur l’organisation et les structures des administrations publiques25. Elle désigne « les agences publiques qui œuvrent au-delà des frontières de leur portefeuille de missions pour mettre en œuvre des objectifs partagés et une réponse cohérente de l’ensemble du gouvernement sur un problème particulier »26.

  • 27Christensen (T.), Lægreid (P.), “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”, Public (...)
  • 28Christensen (T.), Lægreid (P.), “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”, Public(...)
  • 29Bezes (P.), Le Lidec (P.), « Politiques de l’organisation. Les nouvelles divisions du travail état (...)

23En réaction aux effets négatifs du NPM qui puisait dans la théorie économique des préceptes favorables à la fragmentation administrative via la déconcentration, l’autonomisation et les structures mono-mission27, la WoG consiste en une approche plus intégrée, holistique, de la réforme des services publics mobilisant des savoirs issus de différentes sciences sociales. Trouvant ses racines dans la création par Tony Blair28 d’unités et réseaux interministériels (Joined-Up Government ou gouvernement décloisonné) pour coordonner la gestion intersectorielle des problèmes épineux (exclusion, terrorisme, etc.)29, la WoG s’est progressivement élargie pour servir de label à toutes les initiatives de renforcement de la coordination. La WoG concerne aussi les réformes structurelles (fusions, création de guichets uniques) ainsi que des transformations culturelles ou managériales (chartes de valeurs communes, méthodes de travail collaboratif, techniques de facilitation, etc.).

  • 30Christensen (T.), Lægreid (P.), “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”, Public (...)

24Christensen et Lagreid30 identifient deux variantes de la WoG : une approche hiérarchique et une approche horizontale.

    • 31Halligan (J.), “The Reassertion of the Centre in a First Generation NPM System” dans Christensen ( (...)

    L’approche hiérarchique renvoie au renforcement du pouvoir du centre gouvernemental par exemple via la centralisation des décisions financières, ou par la création de nouvelles entités (tasks forces, délégations interministérielles) visant à renforcer le leadership interministériel31.

    • 32Christensen (T.), Lægreid (P.), “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”, Public(...)

    L’approche horizontale repose sur les initiatives structurelles ou culturelles qui visent à briser les silos. Elle se matérialise soit par la création de structures de coordination au sein des institutions et directions existantes en vue d’assurer une meilleure intégration soit par la création de guichets uniques afin de mieux gérer la continuité des prestations des services publics. Une bonne part des initiatives WoG repose sur la conviction que la culture organisationnelle est le principal levier de changement et qu’elle doit donc être créée, gérée et partagée32. La prolifération actuelle des démarches de facilitation et de gestion de projet, les laboratoires d’innovation en ce qu’ils représentent des tiers-lieux d’échanges transversaux intra et inter- administrations, les démarches de team-building et de co-développement ou tout ce qui concoure au « travail collaboratif » peut par extension être rapproché de la WoG.

  • 33Bezes (P.), Le Lidec (P.), « Politiques de l’organisation. Les nouvelles divisions du travail état (...)

25Si WoG et NPM s’opposent, la première valorisant l’appartenance à une culture commune et la coordination tandis que le deuxième valorise les initiatives individuelles et la spécialisation, ils peuvent néanmoins parfois marcher de concert. Philippe Bezes et Patrick Le Lidec montrent ainsi que certaines fusions de services « métiers » épars (achats, immobilier, etc.) ont été conduites dans une logique de renforcement de la spécialisation33.

Fin du NPM ou de son exclusivité ?

26À travers ce résumé incomplet des modèles présentés par leurs auteurs comme de potentiels successeurs du NPM, on voit que les idées et les programmes de réformes ne manquent pas et que la fin de l’ère du NPM ne ferait pas basculer dans l’ère du vide. Pour autant, beaucoup peinent encore à croire que l’on serait sorti complètement du NPM, ou que l’on serait en passe de constater son dépassement progressif.

  • 34Clegg (S.), Harris (M.) et Höpfl (H.), (eds.), Managing Modernity: Beyond Bureaucracy?, New York, (...)
  • 35Boltanski (L), De la critique. Précis de sociologie de l’émancipation, Paris, Gallimard, 2009.

27L’expression même de « post-NPM » fournit un indice du doute qui agite la recherche. Elle indique simultanément la postériorité des modèles et donc un processus de séquençage, mais les définit en creux par rapport au NPM. Preuve que le NPM reste, le point de référence de la gestion publique. On évoque parfois le « beyondism »34 pour souligner que l’on pressent que certains chercheurs ont envie, à coups d’innovations conceptuelles, de provoquer le dépassement de ce qu’ils perçoivent comme un danger intellectuel et un échec pratique. Si projets descriptifs et normatifs s’entremêlent toujours un peu35, dans ce cas précis il n’est pas impossible que la deuxième éclipse hâtivement le premier.

  • 36Bezes (P.), “Exploring the Legacies of New Public Management in Europe” dans Ongaro (E.) et van Th (...)
  • 37Bezes (P.), ibid., pages 946 et suivantes.

28Si l’expression NPM disparaît en tant que label de nouveauté et d’innovation, certains des instruments et modes de raisonnement qu’il a véhiculés semblent bien partis pour durer. Philippe Bezes36 rappelle que si une bonne partie des contre-modèles ont émergé au début des années 2000, la crise de 2008 a peut-être ressuscité le NPM. Par-delà, il recense cinq transformations héritées du NPM et qui devraient durer37 :

  1. Le renforcement des contrôles et de la régulation par le chiffre ;

  2. La refonte de la division du travail via de nouvelles formes organisationnelles ;

  3. La prolifération des outils de management et de pilotage stratégique et la managérialisation des professions (c’est-à-dire déconstruites en processus plus ou moins standardisables/standardisés) ;

  4. La transformation des marchés de l’emploi public marqué par la flexibilisation et l’importance accrue des compétences managériales dans les stratégies et parcours de carrière ;

  5. Le brouillage des frontières public-privé via la multiplication des formes de portage de l’action publique (PPP, gouvernement ouvert, etc.).

29La plupart des contre-modèles n’empêchent pas, voire ravivent, l’appel à la transposition dans le public des instruments et logiques issues du secteur privé au cœur du NPM. La transformation numérique de l’État fait des GAFAM le modèle à adapter et l’idée d’un État en mode start-up assume explicitement la référence au privé, la coproduction est pensée en référence aux pratiques des entreprises de services. Même le gouvernement intégré n’interdit pas l’analogie avec les fusions-acquisitions.

30Dans chaque contre-modèle se maintient la promesse, ou a minima la possibilité, de faire autant ou mieux avec moins. Qu’il s’agisse des opportunités offertes par le numérique dans la DEG, de l’apport de ressources supplémentaires ou substitutives par les citoyens co-producteurs dans la NPG ou le regroupement de services dans la WoG, le souci de l’efficience n’est absent nulle part.

31Par ailleurs, ces contre-modèles même s’ils mettent l’accent sur tel ou tel trait dominant (numérisation, participation, intégration) sont loin de s’exclure : l’intégration, au cœur de la WoG, est un des éléments clé de la DEG, la coproduction et le travail collaboratif, fondements de la NPG font partie des promesses de la DEG et de la WoG. Enfin les analystes de la WoG et de la NPG soulignent les espérances ouvertes par les plateformes, le big data et l’intelligence artificielle pour faciliter l’intégration et la coproduction. Leurs frontières sont poreuses et, hormis la question de l’intégration, les contres modèles mettent l’accent sur des éléments auxquels le NPM ne s’oppose pas.

32Ce n’est peut-être pas dans le contenu des contre-modèles qu’il faut chercher le changement mais dans leur raison d’être, leur fait causal. Un point traverse la littérature relative à ces trois contre-modèles du NPM : la sécurité et le renforcement de la capacité de protection des populations par l’État en sont une des puissantes motivations. Quand on évoque le besoin d’une meilleure intégration-coopération des services de l’État, les exemples récurrents concernent les services de renseignements et le partage de leurs informations à l’ère des menaces terroristes. Idem, les rêves de prédiction par le croisement et l’exploitation des données, les méthodes agiles de la DEG sont motivées en partie au moins pour mieux éviter ou réagir aux attentats. Enfin, dans les discours politiques et d’experts il est en permanence indiqué que la sécurité est l’affaire de tous et que c’est la société dans ce qui lie les services de l’État et le citoyen que se joue la résolution des problèmes sécuritaires (confiance et acquisition d’information, alerte, vigilance distribuée).

33Christopher Hood, dans son article déjà cité sur le NPM, indiquait que le service public est un effort d’équilibrage entre trois types de valeurs : frugalité (parcimonie dans l’usage de l’argent public), honnêteté et probité, robustesse et résilience. Le NPM qui correspondait bien à une ère de fin des menaces priorisait sur la frugalité. Le retour de l’Histoire et des préoccupations sécuritaires favorise peut-être tout simplement des modèles travaillant au renforcement de la robustesse et à la résilience des administrations publiques.

34Au final, si le NPM laisse des traces et que les modèles « post-NPM » s’y articulent davantage qu’ils ne s’y substituent, l’enjeu est de penser la relation qui noue le NPM à ses alternatives. Deux pistes peuvent être proposées en forme de boutade conclusive : la confortation rusée du NPM et la subversion du NPM.

  • 38Boltanski (L.), Chiapello (È.), Le nouvel esprit du capitalisme, Paris, Gallimard, 1999.
  • 39Boltanski (L.), De la critique. Précis de sociologie de l’émancipation, Paris, Gallimard, 2009, ht (...)

35L’hypothèse de la confortation rusée du NPM est pessimiste et critique. Elle s’inscrit dans la lignée des travaux de Luc Boltanski et d’Ève Chiapello sur le nouvel esprit du capitalisme38. Dans leurs travaux, ils défendent que la particularité et la force du capitalisme sont de désamorcer les critiques qui lui sont faites en leur faisant de la place et en les intégrant. Ils prennent pour exemple la littérature managériale des années 1990 pour montrer que les valeurs de réalisation de soi, de développement personnel de management par projet dominant incorporent les critiques faites au capitalisme durant les années 1960 mais les assujettissent aux objectifs d’accumulation du capital. Il n’y aurait pas donc de transformation du capitalisme mais une complexification des formes de domination39. Le NPM, par l’extension qu’il véhicule du privé sur l’État peut être analysé comme le traceur de la manière dont l’esprit du capitalisme a saisi l’État. Dès lors, rien n’empêche d’analyser l’apparition des critiques du NPM via les valeurs d’intégration, de participation de collaboration comme des leviers de sa pérennisation et de son acceptabilité. La question reste posée : la plus belle ruse du diable n’est-elle pas de vous faire croire qu’il n’existe plus ?

  • 40March (J. G.), “The War Is over, the Victors Have Lost”, Journal of Public Administration Research (...)

36L’hypothèse de la subversion du NPM est ironique et optimiste. Dans une célèbre conférence à la société américaine d’administration publique, James March déclara : la guerre est finie, les vainqueurs ont perdu40. Il évoquait l’extension tous azimuts de la science économique standard, qui s’appliquant à des domaines sans cesse croissants a dû répondre à des défis descriptifs et normatifs et intégrer des problèmes d’irrationalité comportementale des acteurs, de gouvernance d’intérêts multiples, d’ambiguïté des objectifs et des règles. En résumé, en s’étendant, la théorie économique se transforma et intégra des paradigmes qui lui étaient alternatifs. Elle se subvertit. Les problématiques de coordination, de gouvernance et d’intégration qui sont modélisées actuellement dans la réforme de l’État indiquent potentiellement la même trajectoire : le NPM continue de gagner, du terrain, mais en devenant autre chose que ce vers quoi ses hypothèses fondamentales le portaient.

37Une seule chose semble acquise : le NPM, qui n’en finit pas de finir, n’a pas produit l’uniformisation administrative tant attendue.

38La réflexion produite dans le présent opus s’articule autour de trois points pour saisir le développement du NPM, le déconstruire et voir les alternatives qui se dessinent.

39Au-delà des théories, ce sont des pratiques que cet ouvrage éclaire, dévoilant les formes d’art contemporain de gouvernement.

Néo-management et action publique

40Cette première partie permet de repérer l’ampleur du phénomène que l’ouvrage analyse en montrant, d’une part, qui a diffusé le NPM et comment s’est déroulée la diffusion et, d’autre part, qu’est-ce qui a été concrètement importé dans les administrations, notamment européennes et françaises.

41Dans sa contribution intitulée Le rôle des institutions internationales dans la diffusion du NPM, Magdalena Hadjiisky, cherche à apprécier le rôle des organisations internationales (OI) dans la diffusion du NPM : quelle place ont-elles parmi les différents vecteurs de diffusion et comment s’imbriquent-elles avec eux ?

42Elle montre que les OI ne sont pas le lieu de création du NPM, mais des opérateurs de sa diffusion. Plus précisément, ce sont les OI à vocation économique telles que la Banque mondiale ou l’OCDE qui se sont plus facilement saisies du NPM du fait de son imprégnation par les sciences économiques et de gestion et parce qu’il leur offre une opportunité pour s’investir dans le champ de la réforme administrative. Les États membres des OI les ont également influencés leur adoption et leur promotion du NPM. Bien que d’autres vecteurs de diffusion aient pu jouer un rôle, tels que les réseaux politiques, les cabinets de conseil en management ou la situation économique dégradée de la fin des années 1970, l’apport de l’analyse de ces vecteurs est de montrer que la diffusion du NPM ne peut s’expliquer uniquement sur le plan de la conversion idéologique.

43Le rôle de l’OCDE est déterminant car le NPM coïncide avec le mode de légitimation de cette OI non-financeuse qui repose sur sa capacité à devancer les grandes évolutions mondiales. Se focalisant sur les États « réformateurs » elle fut particulièrement encline à jouer le rôle de caisse de résonance des initiatives anglo-saxonnes du NPM. Mais cette résonance se réalisa en standardisant et en neutralisant la dimension politique de certains préceptes du NPM très visibles dans les pays « sources ». Les OI ont ainsi certifié plusieurs outils du NPM en jouant le rôle d’instance extérieure légitime qui, en promouvant certaines pratiques, les modélisaient de manière plus abstraite, facilitant ainsi leur récupération dans d’autres contextes administratifs.

44Philippe Bezes et Gilles Jeannot, dans Variété des transformations des bureaucraties européennes : une lecture par les instruments de gestion, retracent changements introduits par le NPM dans les administrations européennes en analysant les usages des instruments de gestion. Ils s’appuient sur une enquête réalisée auprès de six mille cadres dirigeants de dix-sept États européens. Il faut souligner le tour de force de cette enquête à grande échelle menée dans le cadre du projet Cocops (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future) dont la richesse empirique permet à la fois de mesurer les variations de l’influence du NPM entre les États mais également à l’intérieur des États. Ce qui leur permet d’apprécier la portée effective du NPM et de discuter l’affirmation récurrente de sa prédominance.

45Les résultats révèlent que les outils les plus utilisés sont le management par les objectifs et la performance et montrent que les fonctionnaires interrogés ont le sentiment que la performance s’est davantage accrue en matière de coûts et de qualité de service qu’en matière de fonctionnement interne. Ils montrent également que parmi les différentes administrations, les agences apparaissent significativement plus outillées, quels que soient les outils. Les agences seraient ainsi le lieu de la managérialisation des États. D’un point de vue sectoriel, si le domaine des finances fait partie des plus équipés sans être le plus marqué, les secteurs de l’emploi et du social disposent également d’un taux d’équipement élevé, notamment en ce qui concerne les outils de gestion de la relation aux usagers.

46L’analyse comparée recèle ici son lot de surprises. Si la Suède, la Grande-Bretagne et les Pays-Bas sont les pays globalement les plus équipés, une analyse plus fine par type d’outils montre que la Grande-Bretagne et désormais moins équipée en instruments de types marchands et en mécanismes incitatifs que la Suède, le Danemark et la Norvège. Ces outils sont pourtant au cœur de la logique du NPM. Il y a donc des chassés-croisés et des reflux dans la dynamique de diffusion du NPM. Un des apports de l’étude est justement de mettre en évidence la faible diffusion de ce type d’outils à l’échelle européenne.

47Si l’étude confirme l’opposition classique entre pays du Nord et pays du Sud de l’Europe, elle souligne également les différences marquées au sein des groupes, l’Espagne étant bien moins équipée que ne le sont l’Italie et le Portugal. On notera également avec intérêt la très grande similarité entre la France et l’Allemagne.

48La dernière contribution de la première partie du livre étudie la pénétration du NPM dans la fonction publique française au travers des relations entre haute fonction publique et consultants en management dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Dans Les cabinets de conseil dans la Révision générale des politiques publiques, Fabien Gélédan montre que cette pénétration passe par un double processus d’acculturation lente des élites d’abord, puis d’expérimentation sous contrainte.

49La conversion des élites politico-administratives à l’éthos gestionnaire est le préalable à l’arrivée des consultants dans le secteur public. L’appropriation du répertoire managérial ne date ainsi pas de l’augmentation du chiffre d’affaires réalisé par les cabinets de conseil auprès du secteur public à partir de 2007, date du début de la RGPP. De nombreuses expérimentations la précèdent. Dès février 1989, la circulaire Rocard ouvre le secteur public à des collaborations ponctuelles avec des cabinets de conseil, et tout au long des années 1990 une appropriation des savoirs managériaux par certains hauts fonctionnaires s’opère dans la mesure où ils y voient un levier de ressourcement de leur légitimité. Le rôle du bureau 1B de la direction du budget au sein des opérateurs de diffusion du NPM tels que l’OCDE est à cet égard souligné.

50Si ces évolutions timides s’amplifient petit à petit dans jusqu’aux années 2000, les audits de modernisation menés entre 2005 et 2007, qui sont confiés à des cabinets de conseil pour identifier des pistes d’économies, constituent le réel point de rupture de la managérialisation de l’État.

51La RGPP ne fait que renforcer cette réforme par l’audit en les multipliant et en y adjoignant de nouveaux outils tels que le lean management via plus de cent missions de conseil conduites en 2007 et 2012.

52La DGME, clef de voûte de la réforme de l’État à partir de 2008, va devenir le passeur entre les cabinets de conseil et le secteur public sous l’effet de deux mécanismes : tout d’abord elle récupère l’ensemble des crédits de modernisation de chaque ministère et va les distribuer via des contrats-cadres garantissant un chiffre d’affaires plancher aux prestataires. Le marché devient dès lors suffisamment gros et peu risqué pour que les gros cabinets de conseils viennent se positionner sur le secteur public. Ensuite, la DGME se met à recruter des consultants issus de ces cabinets qui représentent, dès 2008, la moitié de ses effectifs.

53Les consultants sont désormais au cœur de l’État central et transposent leurs pratiques forgées dans le privé. Le NPM se diffuse donc dans le cadre des audits qui aboutissent à 500 décisions de réforme fondées sur les outils des consultants, à dominante financière. Le suivi centralisé des mesures de chaque ministère dans un Comité de modernisation des politiques publiques sous l’égide du Président de la République catalyse cette mécanique. Chaque ministère est placé face à la tension entre gestion de ses activités quotidiennes et conduite de projets de transformation sans ressources supplémentaires. Dès, lors la possibilité de recourir aux consultants de la DGME devient un apport d’expertise bienvenu, mais oblige ceux-ci à suivre les recommandations de mise en place de démarches de gestion.

54L’auteur identifie pourtant une surprise : outre l’intérêt logistique à recourir aux consultants financés par la DGME, les administrations tendent à y recourir à nouveau par la suite et à leurs frais propres. Car dans la transposition des méthodes du privé au public, les consultants transposent aussi ce qui fait leur succès à eux : « leur capacité à matérialiser dans des instruments de gestion l’impact de leur travail » : ils produisent des « formalités » qui permettent à leurs clients de rendre visibles les résultats.

Le NPM déconstruit

55La deuxième partie explicite la nature profonde du NPM et montre que les formalités et quantification de la réalité sociale qu’il véhicule constituent primordialement une transformation de la manière dont chacun donne sens au monde. C’est par le biais du sens donné au monde que le NPM le transforme.

56Dans Lire la bureaucratie néolibérale avec Weber, Béatrice Hibou analyse le NPM comme l’extension du champ d’application de « formalités » issues du secteur privé, non seulement dans le secteur public, mais dans l’ensemble du champ social jusqu’à l’intimité individuelle. Ces formalités qui recouvrent autant de normes, catégorisations, procédures, guides ou indicateurs sont diffusées avec l’ambition de réduire l’incertitude et le risque dans tous les domaines de la vie sociale. À l’encontre de la promesse faite par les tenants du NPM que les dispositifs qui le composent contribueraient à débureaucratiser la bureaucratie, Béatrice Hibou définit le NPM comme une forme particulière de bureaucratisation. Revenant à la définition de Max Weber, elle montre que les caractéristiques propres à la bureaucratie – rationalisation, professionnalisation, impersonnalisation, calculabilité, prévisibilité – se retrouvent dans les formalités du NPM qui se réduit à les fonder sur le marché.

57Une bureaucratisation par les procédures marchandes est ainsi à l’œuvre qui vient remplacer une bureaucratie publique par une autre, tout autant bureaucratique, qui proclame l’absence de spécificité du secteur public et y insère des formalités qui véhiculent deux principes : une logique de résultat et de gouvernement à distance.

58Un des points clé de l’analyse de l’auteur est de montrer que la bureaucratisation est non seulement un ensemble de processus mis en œuvre par des personnes mais également une mise en sens, une manière de penser. La bureaucratisation néolibérale est une figure du néolibéralisme qui transforme le monde à partir de la croyance en l’universalité des pratiques de management et petit à petit, telle une prophétie auto-réalisatrice aboutit à rendre effectivement universelles ces pratiques de management. Ce n’est pas tant l’État qui disparaît ou est pénétré par le privé, mais le fait que l’État se pense insidieusement avec les termes et les principes du marché.

59La conséquence est que la bureaucratisation néolibérale de l’État est un phénomène sociologique et pas exclusivement politique : ce processus est diffus. Bien qu’il soit porté par une constellation d’acteurs et d’intérêts, passe par chacune des personnes vivant dans la société, qui, voulant des standards, un risque nul, des certifications et des preuves rassurantes, pousse au développement infini des formalités. Le NPM, c’est un peu nous tous dirait l’autre. Cette diffusion « par le bas » du NPM explique également la variété des significations et des formes qu’il prend dans les différents pays et secteurs d’activité.

60Convoquant Foucault, Polanyi, Desrosières, Bourdieu, Lyotard, Weil et Camus, Roland Gori dans Normes, Performance et soumission formule l’hypothèse de la dimension cognitive, gouverne-mentale, tant de l’État que de sa remise en cause.

61Il interroge la performativité du gouvernement par les nombres, c’est-à-dire comment la numérisation des activités transforme lesdites activités et la manière dont on les perçoit et conçoit. Le NPM n’est pas une description neutre des activités publiques, mais une prescription chiffrée de ce que l’on doit faire. C’est le propre de l’État de construire les cadres, notamment statistiques, qui bornent et structurent nos visions de la réalité sociale, il faut donc décrypter le sens de cette nouvelle forme de l’État que propose le NPM. L’État néolibéral dont le NPM est le nom, organise paradoxalement aujourd’hui une société où, bien que l’État reste l’instance d’organisation de la société, le commun disparaît, la valeur se réduit à une propriété émergente de la quantité, la compétition remplace la préservation des vulnérables. Le subtil, l’inénarrable, l’amour et l’amitié qui se prêtent mal à la quantification se dévalorisent dans un tel contexte. L’auteur ne nous laisse pas sans pistes pour clore sa critique : la porte de sortie pour en finir avec le NPM consiste à retrouver le goût et le sens de récit comme de sa transmission.

Existe-t-il des alternatives ?

62La troisième partie nous plonge dans l’investigation des nouvelles pratiques qui irriguent la modernisation administrative et qui accompagnent potentiellement l’émergence d’un nouveau management public. Que ce soit au travers de la coproduction des budgets participatifs, du design thinking ou du management de l’innovation les auteurs se demandent si l’ampleur de la diffusion et la profondeur de l’ancrage de ces pratiques permettent de considérer qu’un ou des nouveaux modèles se font jour.

63Taco Brandsen et Marcel Guenoun s’intéressent à la coproduction des services publics et se demandent si le citoyen est en passe de devenir un agent public comme les autres. Se faisant ils proposent une clarification du concept « attrape-tout » qu’est la coproduction. En effet, avec l’essor de la démocratie participative et le rôle plus ou moins important accordé selon les pays au bénévolat ainsi qu’aux associations, la notion de coproduction tend à être systématiquement revendiquée. Le « co » est fréquemment plus entendu que la dimension opérationnelle qu’implique le terme « production ». Définie comme « une relation entre un salarié rémunéré d’une organisation et des citoyens individuels (ou des groupes de citoyens) qui implique une contribution active directe de ces citoyens au travail de l’organisation », la coproduction même si elle renvoie à une ouverture de l’administration, ne relève pas de la démocratie participative. La compétence de la personne qui est engagée dans une démarche de coproduction compte davantage que sa représentativité. Ce faisant, pour les services publics, le défi posé par la pratique de la coproduction concerne l’exercice des métiers et la conception du professionnalisme des agents publics. En effet, faire travailler ensemble agents et citoyens implique de considérer les compétences qu’ils mettent respectivement et conjointement en œuvre dans la réalisation de telle ou telle action. Dans cette perspective aucun des acteurs ne dispose de l’ensemble des compétences nécessaires et doit de surcroît apprendre à organiser le partage des compétences internes et externes. C’est donc très concrètement, une nouvelle manière de faire les services publics à laquelle la coproduction renvoie davantage qu’à une nouvelle manière de concevoir ces services publics.

64La contribution de Giovanni Allegretti, consacrée aux budgets participatifs analysés dans leur relation au NPM, est une plongée dans la variété des modalités de mise de cette innovation publique mondialisée souvent présentée comme une alternative au NPM. Tout en retraçant l’histoire singulière d’une innovation qui se diffuse du « Sud global » à partir de Porto Alegre pour se répandre massivement vers le Nord et l’ensemble de la planète, il montre la difficulté à tracer une ligne de séparation nette entre des pratiques issues du NPM et des pratiques issues de modèles alternatifs. Les budgets participatifs trouvent en effet leur origine dans une intention radicale de cogestion des dépenses entre les citoyens et les représentants afin de réduire les injustices dans l’allocation de ressources. On rejoint là une antienne du NPM dont une des ambitions est de transformer l’organisation interne de l’administration pour mettre le citoyen au centre. Ce n’est donc pas au plan des principes généraux que les distinctions apparaissent mais au plan de réglages concrets et des pratiques sur le terrain : les budgets participatifs ne visent pas les usagers mais les citoyens, ils visent à mobiliser les citoyens individuels – et particulièrement ceux les plus en peine de se faire entendre – et non les associations ou les organisations professionnelles. Les budgets participatifs cherchent à susciter de la participation, pas uniquement à s’adapter aux attentes formulées par ceux qui disposent déjà du pouvoir de s’exprimer.

  • 41De Oliveira (O. P.), « La diffusion globale du budget participatif : le rôle des “ambassadeurs” de (...)

65Las, comme pour le NPM, le mythe de Porto Alegre plus ou moins invoqué par les 3 500 initiatives que comptabilise l’auteur ne permet pas d’unifier la diversité des pratiques qui ont parfois pu se concilier avec l’esprit du NPM41. Pour Giovanni Allegretti, le NPM et les budgets participatifs nous confrontent aux relations tumultueuses entre théorie universelle et pratiques locales. En d’autres termes, le NPM peut survivre à sa mort apparente par le simple recours rhétorique à d’autres mots sans que la trame de fond ne s’estompe. Le concept de budget participatif peut dès lors tout autant représenter la fin du NPM que le moyen de sa pérennisation.

66Enfin, dans La carte et le territoire de l’innovation publique : une exploration des démarches design, Emmanuel Coblence, Philippe Lefebvre et Frédérique Pallez analysent l’émergence d’un nouveau régime de transformation de l’administration via des labs (ou Public Innovation Places, PIP) mobilisant les méthodes du design et de l’innovation sociale. Les auteurs se demandent si ces nouvelles « formes d’innovation publique » sont suffisamment prégnantes, diffusées et cohérentes pour que l’on puisse parler d’un nouveau modèle d’action publique ?

67Après un constat quantitatif de la prolifération du nombre de lieux d’innovation publique en Europe, ils cartographient les pratiques existantes en prenant en compte leurs objectifs, les processus disciplines et outils utilisés et les formes organisationnelles adoptées.

68Les labs visent la plupart du temps trois types objectifs :

  1. Améliorer les services par le recours à de nouvelles méthodes et processus qui conduisent à de l’innovation ;

  2. Changer de la société par la prise en charge de nouveaux problèmes inconsidérés jusqu’alors ;

  3. La production d’une recherche mobilisable dans l’action et pouvant être produite par des « profanes ».

69Les processus et outils mobilisés sont centraux pour ces labs et renvoient pour la plupart au modèle du « double-diamant » où alternent des phases de divergence et de convergence. Malgré un rapport parfois critique à la formalisation d’une boîte à outils, un portefeuille standard est très largement utilisé : outils d’immersion, de mise en relation, personas, mise dans les pas des usagers, brainstorming, prototypage, etc. Les labs revendiquent quasi systématiquement deux manières d’utiliser ces formalités : via des processus itératifs et en faisant participer a minima des destinataires du service public.

70Enfin, les auteurs identifient trois idéaux-types de formes organisationnelles des labs : le cabinet spécialisé de petite taille à but lucratif, le laboratoire intégré de taille moyenne et public (tel le célèbre MindLab danois fermé en 2018) et l’agence d’intermédiation indépendante et de taille moyenne ou importante (tel le NESTA au Royaume-Uni).

71Dans l’ensemble, si ces nouvelles formes se distinguent par des marqueurs que sont les méthodes design et l’implication des usagers, deux questions sont posées par les auteurs : ces méthodes sont-elles si différentes des démarches participatives, qui impliquent presque mécaniquement une itération et, enfin, au regard du démontage et de la dissolution d’ores et déjà effective de certains laboratoires (labs dans le langage indigène), cette vague constitue-t-elle une inflexion pérenne ? Cette dernière question reste ouverte, comme pour le NPM d’ailleurs.

Notes

1March (J.G.), “The War Is over, the Victors Have Lost”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 2, no 3 (Jul., 1992), pp. 225-231.

2Rosanvallon (P.), L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Le Seuil, Paris, 1990, p. 14.

3  Nouvelle gestion publique ou nouveau management public. Nous avons choisi de garder la formulation anglaise New Public Management pour évoquer le NPM, mais aussi des autres référentiels globaux de gestion, car ils sont non seulement régulièrement utilisés en tant que tels dans la recherche et la pratique, mais également parce que leur caractère anglo-saxon participe à notre sens de leur image de modernité et concoure à leur performativité. La formulation en anglais de termes dont les équivalents existent dans d’autres langages participe du fait que les notions véhiculées ne donnent pas partout lieu à des significations homogènes, Legendre (P.), 2013, https://www.fayard.fr/sciences-humaines/tour-du-monde-des-concepts-9782213671420.

4Bezes (P.), « État, experts et savoirs néo-managériaux, les producteurs et diffuseurs du New Public Management en France depuis les années 1970 », Actes de la recherche en sciences sociales, 2012/3 no 193, pp. 16 à 37.

5  C’est notamment la thèse de Ferlie et alii., qui identifie quatre idéaux type de NPM dans Ferlie (E.), Pettigrew (A.) et Ashburner (L.), The New Public Management in Action, Oxford, Oxford University Press, 1996.

6Austin (J.-L.), Quand dire, c’est faire, Paris, Le Seuil, 1970.

7Hood (C.), “Public Management: the Word, the Movement, the Science” dans Ferlie (E.), Lynn (J.), Laurence (E.) et Pollitt (C.), (eds.), The Oxford Handbook of Public Management, New York, Oxford University Press, 2005, pp. 7-26. (citation p. 13).

8Hood (C.), “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration, 69 (1), 1991, pp. 3-19.

9Hood (C.) et Dixon (R.), “A model of Cost-Cutting in Government? The Great Management Revolution in Uk Central Government Reconsidered”, Public Administration Vol. 91, no 1, 2013, pp. 114-134.

10Denord (F.), Néo-libéralisme version française. Histoire d’une idéologie politique, Paris, Demopolis, 2007 ; Dardot (P.) et Laval (C.), La Nouvelle Raison du monde, essai sur la société néolibérale, La Découverte, Paris, 2009 ; Audier (S.), Néo-libéralisme(s). Une archéologie intellectuelle, Paris, Grasset, 2012.

11  Voir notamment : Foucault (M.), « La gouvernementalité », Dits et écrits 1954-1988, tome 3, Paris, Gallimard, p. 642.

12  Pour une version française : Hayek (F.), La route de la servitude, Paris, Presses universitaires de France, 2002.

13Fukuyama (F.), La fin de l’histoire et le dernier homme, Paris, Flammarion, 1992.

14Dunleavy (P.), Margetts (H.), Bastow (S.) et Tinkler (J.), “New Public Management is Dead: Long Live Digital Era Governance”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 16, Issue 3, Jul., 2006, pp. 467-494, https://doi.org/10.1093/jopart/mui057.

15Margetts (H.), Dunleavy (P.), “The Second Wave of Digital-era Governance: a Quasi-paradigm for Government on theWeb”, Philosophical Transactions of the Royal Society A, 2013, 371: 20120382. http://dx.doi.org/10.1098/rsta.2012.0382

16Dunleavy (P.) et al., ibid., 2006.

17Margetts (H.) et Dunleavy (P.), 2013, ibid.

18Bezes (P.), « Aux origines des politiques de réforme administrative sous la Ve République : la construction du “souci de soi de l’État” », Revue française d’Administration publique, Vol. 2, no 102, 2002, pp. 306-325.

19Osborne (S.P.), The New Public Governance?: Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance, Londres, Routledge, 2010 ; Bovaird (T.) et Löffler (E.), Public Management and Governance, Londres, Routledge, 2009, Second edition.

20Pollitt (C.) et Bouckaert (G.), Public Management Reform: A Comparative Analysis – New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State, Oxford, Oxford University Press, 2011, Third edition, p. 21.

21Rhodes (R.), Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Buckingham, Open University Press, 1997, p. 57.

22Bovaird (P.) et Löffler (E.), Public Management and Governance, Londres, Routledge, 2009, Second edition.

23Bovaird (P.) et Löffler (E.), “Beyond Engagement and Participation – User and Community Coproduction of Public Services”, Public Administration Review, 67 (5), 2007, p. 847.

24Bovaird (P.) et Löffler (E.), “Moving From Excellence Models of Local Service Delivery to Benchmarking of ‘Good Local Governance’ ”, International Review of Administrative Sciences, 67 (1), pp. 9-24, 2002.

25Bezes (P.), Le Lidec (P.), « Politiques de l’organisation. Les nouvelles divisions du travail étatique », Revue française de science politique, 2016/3, Vol. 66, pp. 407-433, (citation p. 412).

26Management Advisory Committee (mac), Connecting Government: Whole of Government Responses to Australia’s Priority Challenges, Canberra, Commonwealth of Australia, 2004, https://www.apsc.gov.au/connecting-government-whole-government-responses-australias-priority-challenges [accessed September 4, 2007] cité par Christensen (T.), Lægreid (P.), “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”, Public Administration Review, 67 (6), 2007, pp. 1057-1064.

27Christensen (T.), Lægreid (P.), “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”, Public Administration Review, 67 (6), 2007, pp. 1057-1064, (citation p. 1059).

28Christensen (T.), Lægreid (P.), “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”, Public Administration Review, 67 (6), 2007, pp. 1057-1064, (citation p. 1060).

29Bezes (P.), Le Lidec (P.), « Politiques de l’organisation. Les nouvelles divisions du travail étatique », Revue française de science politique, 2016/3 (Vol. 66), pp. 407-433, (citation p. 416).

30Christensen (T.), Lægreid (P.), “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”, Public Administration Review, 67 (6), 2007, pp. 1057-1064, (citation p. 1061).

31Halligan (J.), “The Reassertion of the Centre in a First Generation NPM System” dans Christensen (T.), Lægreid (P.), In Autonomy and Regulation: Coping with Agencies in the Modern State, Cheltenham, UK : Edward Elgar, 2006, pp. 162-180.

32Christensen (T.), Lægreid (P.), “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”, Public Administration Review, 67 (6), 2007, pp. 1057-1064, (citation p. 1062).

33Bezes (P.), Le Lidec (P.), « Politiques de l’organisation. Les nouvelles divisions du travail étatique », Revue française de science politique 2016/3, Vol. 66, pp. 407-433. (citation p. 418).

34Clegg (S.), Harris (M.) et Höpfl (H.), (eds.), Managing Modernity: Beyond Bureaucracy?, New York, Oxford University Press, 2011.

35Boltanski (L), De la critique. Précis de sociologie de l’émancipation, Paris, Gallimard, 2009.

36Bezes (P.), “Exploring the Legacies of New Public Management in Europe” dans Ongaro (E.) et van Thiel (S.), (eds.), The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe, Londres, Palgrave Macmillan, 2018, p. 920.

37Bezes (P.), ibid., pages 946 et suivantes.

38Boltanski (L.), Chiapello (È.), Le nouvel esprit du capitalisme, Paris, Gallimard, 1999.

39Boltanski (L.), De la critique. Précis de sociologie de l’émancipation, Paris, Gallimard, 2009, https://journals.openedition.org/sociologie/117.

40March (J. G.), “The War Is over, the Victors Have Lost”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 2, no 3, Jul., 1992, pp. 225-231.

41De Oliveira (O. P.), « La diffusion globale du budget participatif : le rôle des “ambassadeurs” de la participation et des institutions internationales », Participations, 2016/1, no 14, pp. 91-120.

Auteurs

Directeur de la recherche à l’Institut de la gestion publique et du développement économique, chercheur associé au Centre d’Études et de Recherches en Gestion d’Aix-Marseille, il travaille sur les systèmes de pilotage et la relation de service dans les organisations publiques. Il a récemment participé au programme européen COST « local Reforms in Europe ». Ses publications récentes : « Les démarches de réduction des coûts dans les collectivités territoriales françaises : enjeux et état des lieux », article co-écrit avec François Meyssonnier et Emil Turc, Politiques et Management public, vol. 32/3, 2015, pp. 265-283 et avec David Carassus, et Younès Samali « La recherche d’économies dans les collectivités territoriales : quels dispositifs pour quelles rationalités ? Plus de contrôle ou plus de pilotage ? » dans Gestion et management public, 2017/2, vol. 5 / no 4, pp. 9 à 39, https://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2017-2-page-9.htm.

Nicolas Matyjasik est politiste. Docteur en science politique, il enseigne à Sciences Po Lille où il dirige le master of science MPP. Il est conseiller de femmes et d’hommes politiques et a notamment coordonné le programme d’un candidat à l’élection présidentielle de 2017. Ses travaux de recherche portent sur les nouvelles pratiques démocratiques (budgets participatifs, construction collaborative des politiques publiques, économie sociale et solidaire, etc.) et la modernité dans l’action publique. Il élabore une déconstruction du tournant néolibéral des administrations publiques, en analysant les outils de management qui s’y propagent depuis les années 1980. Il a déjà publié plusieurs livres sur la réforme de l’État dont 2056 : quel État du futur ! aux éditions La Tengo, 2017.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2019

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