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Histoire institutionnelle, économique et financière : questions de méthode (xviie-xviiie siècles)

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François Monnier

Ce que nous ignorons des fermes générales

Jean Clinquart

Texte intégral

1Fermes générales ou Ferme générale ?

2La question peut sembler oiseuse. Pourtant, elle ne l’est pas.

  • 1 À l’occasion du bail Pointeau, en 1681.

3Elle ne l’est pas d’un point de vue historique. En effet, l’expression « fermes générales » a été consacrée, à la fin du xviie siècle1, quand Colbert, poursuivant dans une voie tracée par Sully dans les dernières années du xvie siècle, paracheva la concentration des principales fermes d’impôt.

  • 2 L’adjudication éphémère des fermes à la Compagnie des Indes, en 1717. n’avait pu sensiblement affe (...)

4Quant à l’expression « ferme générale », son usage est plus tardif : elle apparaît en 1726, dans le bail Carlier, qui, après la banqueroute de Law et à l’issue du bail Cordier de 1721, réorganisa les « fermes unies du roi2 ».

  • 3 Des expressions telles que « fermes unies du roi » et « fermes générales » ont été utilisées assez (...)

5La question est pertinente également parce qu’elle fournit l’occasion de justifier l’emploi du pluriel dans l’intitulé de la présente communication. Celle-ci, en effet, ne concerne pas seulement le xviiie siècle, période durant laquelle les « fermes unies du roi » (ou les « fermes royales unies » selon l’expression employée par l’abbé d’Expilly dans son Dictionnaire historique des Gaules) ont revêtu, en quelque sorte, leur forme classique et connu leur apogée, mais un temps plus long, puisqu’il couvre aussi le xviie siècle, soit, en définitive, les deux siècles qui virent (toujours aux dires d’Expilly) « les fermes unies les unes aux autres3 ».

  • 4 Guy Chaussinand-Nogaret, Gens de finance au xviiie siècle, Bordas, Paris, 1972.

6L’impopularité persistante de cette institution — qu’on utilise pour la désigner le singulier ou le pluriel — est, nous le savons, largement imméritée ; comme l’écrit Guy Chaussinand-Nogaret, exprimant ainsi une opinion généralement admise aujourd’hui par les historiens, « l’administration des fermiers généraux fut une des plus saines de l'Ancien Régime4 ».

  • 5 Ainsi en est-il des traites qui furent mises en régie en 1784, les fermiers généraux ayant accepté (...)

7L’expression « fermes générales » désigne à la fois une société financière, fermière d’impôts, parfois régisseur de ceux-ci pour tout ou pour partie5, et les structures administratives qui ont permis aux fermiers de recouvrer ces impôts.

  • 6 Arrêt de règlement concernant les fermes et régies du roi du 9 janvier 1780.

8Ces structures étaient complexes, les fermes générales ayant toujours été polyvalentes. Elles l’ont été, si l’on peut dire, de naissance, et elles le sont restées jusqu’à leur dissolution en 1790. La réforme opérée par Necker, en 1780, dans le dessein de mettre un peu plus d’ordre que précédemment dans la répartition des compétences entre « compagnies de finances », — pour réduire aussi la puissance de la Ferme générale — a, certes, amputé celle-ci de certaines attributions importantes, en particulier des aides, mais la mesure ne l’a affectée qu’en fin de parcours et elle lui a laissé la gabelle, les tabacs, les traites, sans oublier l’important octroi de Paris6.

9Il découle de cette polyvalence que les fermes générales constituent une cible particulièrement pertinente pour la connaissance de l’administration fiscale d’Ancien Régime, notamment de la fiscalité dite indirecte, même s’il convient de ne négliger ni la régie générale des Aides, ni l’Administration générale des domaines, ces autres « compagnies de finances » de la fin du xviiie siècle.

10Or, qu’en est-il de la recherche portant sur cette institution ?

  • 7 En dépit de son titre — La ferme générale des droits et domaines du roi depuis sa création jusqu’à (...)

11Une première constatation s'impose : on ne dispose d’aucune histoire générale qui concernerait à la fois la société financière et les structures administratives7. On connaît seulement des études sectorielles et celles-ci ne sont pas aussi nombreuses que l’on serait fondé à le souhaiter compte tenu des lacunes actuelles de nos connaissances en la matière.

  • 8 C’est le cas d'une thèse autre que celle citée à la note 7 ci-dessus, mais ancienne, elle aussi, p (...)

12C’est principalement la société financière qui a suscité l’intérêt des historiens dont les travaux ont surtout porté sur les baux d’affermage, sur l’évolution de leurs clauses financières et, par conséquent, sur celle des revenus que ces contrats assuraient au Trésor8.

  • 9 On songe évidemment à l’ouvrage de Yves Durand Les fermiers généraux au xviiie siècle, Paris, 1971 (...)

13Plus encore peut-être, s’est-on intéressé au monde de la finance, aux fermiers généraux9.

14En ce qui concerne l’étude des structures administratives, le bilan de la recherche est particulièrement décevant ; aussi est-ce à cet aspect des choses que l’on s’intéressera ici.

  • 10 Cf. L’administration des finances sous l’Ancien Régime, actes du colloque des 22 et 23 février 199 (...)

15Lors du colloque organisée par le Comité en 1996 sur l’administration des finances sous l’Ancien Régime, à la fin d’une communication portant sur la gestion des services extérieurs de la Ferme générale dans les années 1780-1790, nous avions fait observer qu’il restait « beaucoup à apprendre sur la vie (des) structures provinciales (de cette Compagnie) », non seulement à la veille de la Révolution, mais aussi au cours de la période antérieure et que s’offrait ainsi « un champ d’investigation qui pourrait sans doute nourrir bien des travaux universitaires10 ».

  • 11 Encore ce mémoire date-t-il de 1983 ! Présenté par Benoit Leaute sous le titre Les employés de la (...)

16Si l’on tenait à se prémunir contre une déception, il était sage de ne pas se faire trop d’illusions quant à l’audience et a fortiori quant aux effets d’une telle exhortation. De fait, les dernières années, n’ont pas sensiblement enrichi nos connaissances sur l’outil administratif dont ont disposé les fermiers généraux. Peu de travaux nouveaux — publiés ou consultables — y ont été consacrés, semble-t-il. Si l’on en dénombre un certain nombre (notamment des travaux d’étudiants) qui portent sur la gabelle, sur les octrois, sur les péages, etc., la vie des structures administratives correspondantes n’en a pas été apparemment l’objet principal. C’est à ce point que l’on s’étonne presque en découvrant — avec satisfaction — qu’un mémoire de maîtrise — dirigé, il est vrai, par M. Durand — a porté sur le personnel de la direction des fermes de Nantes11.

  • 12 Pour ce qui concerne l’administration des douanes, cf. J. Clinquart in L'administration de la Fran (...)

17Quels obstacles peuvent donc s’opposer à ce que l’histoire des fermes générales — auxquelles l’administration fiscale post-révolutionnaire doit beaucoup12 — suscite davantage d’intérêt ?

18Pour expliquer une telle situation, il est possible de proposer quelques hypothèses.

  • 13 La ive section de l’École des Hautes Études a, depuis longtemps, fait place à cet enseignement et (...)

19Peut-être est-il fondé de s’interroger sur la place que tient, dans nos Universités, l’enseignement de l’histoire administrative, plus particulièrement de l’administration fiscale13. Sans doute cette place demeure-t-elle trop modeste. En caricaturant un peu, on est enclin à penser que, lorsque est abordée l’étude de la fiscalité sous l’Ancien Régime, la tendance la plus répandue est de s’intéresser à qui tire profit de l’impôt, — le Trésor royal, bien sûr, mais aussi les traitants —, également à ceux qui le paient ou qui le fraudent, et beaucoup plus rarement à ceux qui le perçoivent.

  • 14 Joël Félix en a fait état dans son Guide du chercheur, 1523-1789, p. 50-52.
  • 15 Ces destructions semblent avoir été souvent le fait des administrations elles-mêmes qui se trouvai (...)
  • 16 Cf. J. Clinquart, Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime. L’exem (...)

20L’indigence des sources archivistiques est un argument souvent invoqué à propos des fermes générales. Il est exact que l’incendie du ministère des Finances, en 1871, a entraîné d’importantes destructions d’archives dont, très vraisemblablement, des papiers relatifs aux fermes. Il y avait eu, bien avant ce fâcheux événement, d’autres destructions14. Cependant, la pertinence de cet argument ne doit pas être surestimée. Les fonds aujourd’hui gérés par les Archives nationales et relatifs aux fermes sont loin, même lacunaires, d’être indigents. Et il existe d’autres dépôts, en particulier ceux des archives départementales. Dans ce cas également, les pertes dues aux guerres, aux incendies, mais aussi à des pilonnages hâtifs15 sont importantes. Il n’en reste pas moins que toutes les ressources de ces fonds sont loin d’avoir été exploitées. Certes, les papiers intéressant les fermes y sont dispersés et les inventaires n’en font pas toujours apparaître l’existence. En tout état de cause, cependant, la pauvreté alléguée des sources archivistiques ne constitue pas une explication convaincante. En ce domaine et en dehors même des résultats que l’on doit escompter d’un travail de recherche méthodique, il n’est pas insensé de faire la part, non seulement du flair, mais aussi de la chance ; l’improbable peut, en effet, s’avérer possible et il arrive que l’on fasse des découvertes inattendues. Nous en avons fait l’expérience en explorant les archives d’une ville qui avait été le siège d’une direction des fermes et, plus récemment, en nous intéressant à des archives privées16.

21Une autre explication a encore été invoquée : la complexité de la matière en rendrait l’étude dissuasive, cette complexité découlant du processus de formation des structures administratives des fermes générales, mais aussi d’autres facteurs tels que le morcellement du royaume sur le plan fiscal. Cette fois encore, l’argument n’est pas vraiment convaincant. Certes, la fiscalité de l’Ancien Régime est un sujet difficile, mais cet écueil n’a pas dissuadé un certain nombre d’historiens de s’y consacrer et d’en tirer — leurs travaux en témoignent — d’évidentes satisfactions.

22Il n’existe évidemment pas de remède miracle à une situation de cette espèce.

23Du moins peut-on s’attacher à faire apparaître sinon toutes les lacunes de nos connaissances, du moins celles d’entre elles que l’ont aimerait particulièrement voir combler et donc suggérer quelques objectifs de recherche.

24Dans cet inventaire indicatif, il sera surtout question ici de l’une des branches de la fiscalité dont les fermes générales ont eu la charge et autour de laquelle, d’ailleurs, a commencé à s’opérer la concentration des baux d’affermage, c’est-à-dire les traites.

  • 17 L’expression de Cinq grosses fermes (qui fera partie de la terminologie juridique et administrativ (...)

25La détection d’objectifs prioritaires peut, semble-t-il, s’effectuer en suivant une démarche régressive ou « rétrograde » : partir de ce que l’on connaît le mieux, c’est-à-dire la Ferme générale à la veille de la Révolution, puis s’interroger sur les origines de la Compagnie, sur ce dont elle a hérité, ce dont elle est issue. Il faut alors remonter au moins jusqu’au début du xviie siècle. C’est, en effet, en 1598 que Sully réunit en une seule ferme les droits qui se levaient dans un ensemble territorial dit « des Cinq grosses fermes » et qui a été l’embryon des fermes générales17.

26À son apogée, à partir du milieu du xviiie siècle, la Compagnie comportait, comme les administrations fiscales modernes, un service central et des services extérieurs.

27Sur le service central, tel qu’il était organisé et fonctionnait à partir du milieu du xviiie siècle, nous disposons d’informations qui, même si elles laissent subsister des zones d’ombre, sont substantielles.

28Ainsi pouvons-nous en décrire les divers « départements » et leurs compétences respectives.

29Nous avons aussi une idée assez précise de la manière dont le travail s’y effectuait.

30Les procédures de prises de décision sont connues.

31Le degré de centralisation de la gestion des affaires peut être apprécié et par là les caractéristiques des relations entre le centre et les services extérieurs.

32Les rapports de la Ferme avec son organisme de tutelle, le Contrôle général des finances, sont un point important sur lequel nous possédons des lumières.

33Il existe, toutefois, des domaines que l’on aimerait voir explorer.

34C’est en particulier le cas de questions relatives au personnel de l’Hôtel des fermes dont l’étude prosopographique permettrait, si elle pouvait être effectuée, de mieux connaître les origines sociales, celles du personnel d’encadrement en particulier.

35L’examen du jeu des protections représente un aspect non moins intéressant, étant donné ce qu’il peut nous apprendre sur le mode d’attribution des postes et sur l’importance qu’ont revêtues en cette matière les diverses coalitions d’intérêts.

  • 18 Cf. J. Clinquart, in Valentiana, no 18, décembre 1996, « Le valenciennois Charles Brack, homme de (...)

36Il en va de même de la part qu’ont prise les « marchés » tout à la fois prohibés en principe et néanmoins bien réels, donc tolérés, qui ont fréquemment, jusqu’à la fin de l’Ancien Régime, organisé la transmission d’emplois parfois fort importants. Ce que l’on était convenu d’appeler la « disposition des emplois » a fait l’objet de quantité de mémoires, délibérations et circulaires tout au long du xviiie siècle. Il n’en reste pas moins que, par exemple, le très important emploi de « directeur général des traites » dans les services centraux de la Ferme générale passa de Dessain à Brack, en 1784, à la faveur d’un marché convenu entre le premier nommé et le protecteur du second, le garde des Sceaux Hue de Miromesnil18.

  • 19 Cf. J. Clinquart, L’administration des douanes en France de la Révolution de 1848 à la Commune, 18 (...)

37On aimerait aussi observer la formation de « dynasties » d’employés supérieurs, phénomène qui durera bien au delà de la Révolution et semble notamment marqué dans l’administration des douanes au xixe siècle19.

38Il serait intéressant, enfin, de pouvoir apprécier quel a été le degré de perméabilité entre personnel des services centraux et personnel des services extérieurs, point sur lequel nous ne disposons pas d’indications précises à l’heure actuelle.

39Dans un ordre d’idée très différent, il apparaît que la connaissance de certains aspects de l’activité du service central, voire de la politique de la Compagnie, reposant sur des sources locales, les enseignements que l’on estime pouvoir en tirer peuvent être entachés d’une certaine fragilité.

  • 20 Les échanges de correspondance auxquels donne lieu la fixation des frais de régie sont riches d’en (...)

40Il y a certes des cas où ce qui ressort de sources locales, peut être considéré, sans risque d’erreur, comme l’expression d’une norme. Il en est ainsi, à titre d’exemple, de la procédure de fixation des dépenses que les services extérieurs sont autorisés à engager durant une année déterminée. Les « frais de régie » (le terme de régie employé ici n’impliquant pas nécessairement la perception « en régie » des impôts) étaient déterminés pour chaque « partie » (c’est-à-dire chaque partie du bail des fermes) selon une procédure qui impliquait des échanges de correspondance entre service central et direction de province concernée. La polyvalence des services pouvait conduire (en particulier si certains des droits concernés étaient perçus en régie) à la ventilation des charges salariales entre « parties » du bail, la rémunération de certains agents étant répartie entre ces « parties » selon des critères obscurs. Une telle contrainte ne simplifiait pas la gestion administrative20.

  • 21 Les enseignements que l’on tire de l’étude des archives de la direction des fermes du Hainaut (com (...)

41S’avèrent tout aussi fiables les observations que permettent les archives locales en matière de répartition des compétences entre service central et échelons de province pour ce qui concerne la gestion du personnel, mais aussi en matière de suivi des affaires contentieuses21 comme de certains types d’engagements pris par des redevables (acquits à caution).

42Dans d’autres cas, en revanche, pour être validés, les enseignements que l’on est tenté de tirer d’une source locale doivent être vérifiés, confirmés, éventuellement précisés à la faveur d’investigations menées auprès d’autres sources disponibles, pour autant bien entendu que celles-ci soient recherchées et exploitées.

43Dans cet ordre de préoccupation, les exemples ne manquent pas.

  • 22 Il est évident que les facteurs d’ordre géographique sont à prendre en considération, soit parce q (...)

44Les relations de l’Hôtel des fermes avec l’environnement — intendants des provinces, monde du négoce international, autorités judiciaires ou militaires, etc. — sont inévitablement influencées par des facteurs conjoncturels ; aussi doit-on se garder des généralisations hâtives22.

  • 23 En principe, depuis le bail de 1596, les fermiers généraux avaient l’exclusivité du recrutement de (...)

45On aimerait encore approfondir certains aspects du contrôle exercé par le service central sur les services extérieurs. Le roi a toujours eu le souci de faire contrôler la perception de l’impôt indirect : souci apparent plus que réel quand il créait des offices d’inspecteurs des fermes — offices vénaux — ; souci plus sérieux lorsqu’il « commissionnait » des inspecteurs appelés à rendre directement compte de leur travail au contrôleur général des finances23. Une autre manifestation de cette préoccupation apparaît dans l’obligation faite dans le bail aux fermiers généraux d’effectuer à tour de rôle des tournées dans les services extérieurs. L’efficacité de ces « fermiers tourneurs » est difficile à apprécier car le nombre de rapports dont nous disposons actuellement est limité. Cette efficacité devait bien entendu varier selon le degré de conscience professionnelle des fermiers généraux. Quoi qu’il en soit, les rapports d’inspection ont vraisemblablement laissé dans les archives des services provinciaux des traces dont la mise au jour permettrait peut-être d’apprécier de manière plus précise les retombées en matière d’organisation des services, de méthodes de travail, de discipline du personnel, etc. d’un type de contrôle qui venait s’ajouter à celui des chefs locaux.

46Si, quittant l’Hôtel des fermes, on envisage le cas des services extérieurs, on se rend compte que notre connaissance de ces structures, telles qu’elles existaient et ont évolué à partir de 1750 environ, souffre d’un déficit d’exploitation des archives provinciales. Or, ce sont ces archives (celles des services de la Ferme, bien entendu, mais aussi celles des intendances, pour ne citer que ces deux sources), qui sont les plus susceptibles de nous renseigner.

47Actuellement, notre information porte surtout sur l’organisation générale de ces services et sur les questions relatives au personnel qui y était employé.

  • 24 Le nombre de ces directions est de plus de 200 avant 1780 ; il n’en subsistera qu’une quarantaine (...)

48On établit assez aisément la cartographie des diverses directions des fermes avec leurs compétences respectives avant et après la réforme de 178024.

  • 25 L’une des caractéristiques les plus intéressantes de cette organisation est la symétrie des réseau (...)

49Nous pouvons aussi décrire les divers types de cellules qui, selon le type d’impôt dont elles ont localement la charge, en assurent la perception. Il en est ainsi pour les traites, mais également pour la gabelle et pour le tabac25.

  • 26 Cf. J. Clinquart, in La circulation des marchandises dans la France de l'Ancien Régime, « Le dédou (...)

50Les procédures de recouvrement sont elles aussi connues26.

  • 27 On peut notamment se référer à l’ouvrage de Vida Azimi paru aux Editions du CNRS, en 1987, Un modè (...)

51Quant au personnel, nous sommes convenablement renseignés sur les modalités de sa gestion qu’il s’agisse de son recrutement, de sa notation, des privilèges dont il jouit, du cautionnement auquel certains employés sont astreints, de ses rémunérations, etc.27.

52Cependant les structures locales comportent des spécificités dont l’origine — historique ou fonctionnelle — et la portée mériteraient une étude aussi systématisée que le permettent les sources disponibles.

  • 28 La direction des fermes du Hainaut perçoit, après 1780, des droits antérieurement recouvrés par un (...)

53Pour des raisons qui tiennent en particulier à la disparité des régimes fiscaux des diverses provinces, on n’identifie pas nécessairement avec précision, à la simple lecture des almanachs et autres publications de cette nature, les missions incombant à une direction des fermes. Celle du Hainaut en fournit un exemple28. Certaines directions sont polyvalentes, d’autres sont spécialisées. La structuration de leurs services s’en trouve évidemment affectée.

  • 29 La consultation d’un ouvrage tel que le Dictionnaire universel du commerce, 1759-1765, de Savary d (...)

54Par ailleurs il est certain que, dans un domaine d’activité tel que les traites, ce qu’on appelait le « local », c’est-à-dire les usages locaux, pouvait affecter de manière importante l’organisation des services, leurs méthodes de travail, la répartition des tâches entre les employés, voire leurs appellations29. Sans doute ferait-on une remarque analogue pour d’autres secteurs de la fiscalité.

55Seule, la multiplication de monographies permettrait de résoudre ces deux types de difficultés : d’une part, préciser les domaines de compétence des divers services, d’autre part, apprécier l’importance des disparités constatées dans le fonctionnement de structures administratives à vocations semblables. Et comment ne pas exprimer le vœu que l’on ouvre ainsi la voie à un travail ultérieur de synthèse ?

56De telles monographies devraient aussi comporter l’étude des rapports des services locaux avec leur environnement. Cette préoccupation rejoint celle que l’on exprimait plus haut à propos des services centraux. Il s’agit en effet d’un aspect primordial de l’histoire des fermes générales. C’est même l’un des aspects de ce problème qui a fixé l’image de cette institution non seulement dans l’imaginaire collectif, mais même dans certains travaux réputés historiques. Bien entendu, ce n’est pas uniquement des rapports avec la population qu’il s’agirait, mais aussi des relations avec les intendants, la justice, les municipalités, le monde du commerce et tous autres partenaires.

  • 30 Par exemple, quelle est, chez les gardes des fermes, la proportion des anciens militaires, selon l (...)
  • 31 On peut lire dans les papiers Paulze-Lavoisier, aux Archives nationales, des mémoires consternants (...)

57Un autre point devrait encore retenir l’attention. Le personnel des fermes a fait l’objet de quelques études sectorielles. Il serait intéressant d’en multiplier le nombre afin de déterminer s’il existe des constantes ou a contrario des singularités locales en matière d’origines sociales et géographiques30, de degré de scolarisation, voire de « fidélité » à la Compagnie31. Le degré de mobilité de ce personnel (surtout de l’encadrement) représente un autre sujet d’étude intéressant, car la mobilité est un facteur important d’uniformisation des comportements, des méthodes de travail. Ce qui a été dit précédemment à propos du personnel des services centraux vaut aussi pour les services extérieurs : une étude prosopographique portant sur les employés supérieurs (directeurs et receveurs généraux, notamment) serait la bienvenue.

  • 32 Nous n’avons pas été en mesure de calculer avec une précision suffisante le coût des services de l (...)

58Il est un domaine de recherche — le dernier dont il sera fait ici mention en ce qui concerne la seconde moitié du xviiie siècle —, où tout est pratiquement à faire. Il s’agit de l’évaluation des coût et rendement des fermes. L’entreprise s’avère difficile et l’on peut douter des chances d’y parvenir de manière satisfaisante. Les sources archivistiques provenant du service central ne sont pas d’une aide très efficace dans ce type de démarche. En outre, la polyvalence de la Ferme et la nature de ses liens contractuels avec l’État ont généré une gestion des frais de fonctionnement par « partie », orientation qui implique la ventilation des dépenses entre divers postes comptables. On en trouve des exemples dans des sources locales32. La difficulté de l’entreprise ne devrait évidemment pas dissuader de l’entreprendre dans le cadre des monographies dont il a été question précédemment, en se plaçant par conséquent dans des contextes régionaux donnés.

59Ainsi est-on conduit à conclure que les lacunes de notre connaissance des fermes générales sont loin d’être négligeables pour ce qui concerne la seconde moitié du xviiie siècle.

60Or, ces lacunes ne font que croître en importance lorsqu’on aborde la période antérieure, en particulier celle qui précède la création de la Ferme générale en 1726.

61Les étapes du processus de concentration des fermes d’impôt qui aboutit à la formation des fermes générales ont été étudiées.

62Il n’en est pas de même, en revanche, des modalités suivant lesquelles s’est formé l’outil administratif perfectionné du second xviiie siècle.

  • 33 La réforme de 1780 constitue une autre étape importante de cette histoire.

63Il s’agit d’une histoire nécessairement compliquée, ne serait-ce qu’en raison du caractère progressif de la concentration des baux d’affermage, opération qui s’est opérée en quatre étapes principales ayant porté successivement, en 1598, sur les droits de traite des Cinq grosses fermes, en 1604, sur les aides, à partir de 1668 (bail Legendre) sur les gabelles, les tabacs venant s’y ajouter au début du xviiie siècle33.

64Qu’il s’agisse des services centraux ou des services extérieurs, on a affaire, au départ, à une très grande diversité de structures dont la concentration, qui débute donc à la fin du xvie siècle, se poursuit jusqu’au milieu du xviiie.

65La constitution des Cinq grosses fermes peut être le point de départ d’une interrogation portant sur les modalités de cette concentration. Et, puisque ce sont les droits de traite qui ont initialement été concernés, nous les prendrons pour illustrer les démarches que l’on peut, semble-t-il, suggérer.

66Probablement serait-il indiqué de se préoccuper en priorité de la formation progressive des outils juridiques dont ont disposé les fermes générales. Dans le cas des traites, on ne peut que s’intéresser aux sources du Règlement général du 31 mai 1607 qui fait état de l’inobservation d’édits et ordonnances antérieurs portant sur cette matière. Ce texte montre que les divers fermiers des traites, avant la concentration intervenue en 1598, avaient dû se conformer aux dispositions d’un même corpus juridique et suivre par conséquent des procédures au moins partiellement uniformisées. Il est peu vraisemblable qu’il n’en soit pas résulté une relative similitude des structures administratives relevant de chacun de ces fermiers. Si tel est bien le cas — mais seules des recherches qu’il reste à réaliser permettraient de s’en assurer —, la mise en place des structures administratives issues de la fusion des baux s’en serait trouvée facilitée puisqu’on ne serait pas parti de situations totalement hétérogènes.

  • 34 On ne fera par la suite que perfectionner ou interpréter les ordonnances de 1681 et 1687. Le Recue (...)
  • 35 La loi des 6-22 août 1791, « code des traites » dont la jeune régie des douanes nationales devait (...)

67Les textes relatifs aux traites qui ont été publiés dans le courant du xviie siècle, après le Règlement général de 1607, témoignent d’un travail de codification très important. À cet égard, on ne peut que citer en exemple les ordonnances de juillet 1681 et de février 168734. Le degré de « perfection » atteint notamment par le second de ces textes (qui restera en vigueur jusqu’à la Révolution et dont le législateur révolutionnaire s’inspirera en 1791) démontre qu’il a été le fruit d’une longue maturation et qu’il s’est agi de la mise en forme et du perfectionnement de bases juridiques préexistantes35. Ainsi s’établit, en matière juridique, un lien avec la situation antérieure à la création des Cinq grosses fermes.

68Mais qu’en est-il en matière d’organisation administrative ?

69Il est évident que la concentration des baux a conduit à celle de services centraux qui devaient consister en structures légères. Sur ce phénomène, nos connaissances sont parcellaires et tardives puisqu’elles se fondent surtout sur les clauses du bail Pointeau de 1691 qui, en fixant les devoirs des fermiers généraux, détermine certaines règles de fonctionnement de leur service. Ce texte n’innove pas nécessairement, si bien que des questions demeurent posées : Quelles ont été les modalités de la concentration des centres de décision ? Dans quels délais leur fusion s’est-elle opérée ? On sait que, jusqu’en 1750 environ, avant que l’ensemble des services centraux des fermes générales ne soit réuni rue de Grenelle, les fermiers généraux disposaient, chacun à son domicile, d’un bureau et de commis. On peut penser que cette pratique résultait d’une tradition remontant à l’époque de la fusion des baux.

  • 36 À la répartition territoriale des responsabilités entre fermiers généraux, puis, après 1791, entre (...)

70Probablement pourrait-on aussi découvrir dans l’organisation des services centraux des fermes générales, jusque dans la seconde moitié du xviiie siècle d’autres traces de pratiques aussi anciennes et l’explication d’options dont la pertinence ne nous semble pas évidente aujourd’hui : par exemple, la répartition territoriale de certaines attributions entre fermiers généraux36.

71En ce qui concerne les services provinciaux, le champ des investigations est vaste.

  • 37 Ainsi l’administration des Douanes a-t-elle, en 1993, absorbé quelques attributions de la directio (...)

72Les fusions de services, les transferts de compétences d’un service à un autre sont des situations que l’on connaît aujourd'hui encore37. S’il faut, bien entendu, se garder de tout anachronisme et ne pas confondre des structures administratives du xvie ou du xviie siècle avec des organisations de notre époque, il n’est pas exclu cependant que la similitude des situations ait généré quelques effets comparables. Il serait intéressant, ne serait-ce que d’un point de vue méthodologique, d’en vérifier l’hypothèse.

  • 38 Tel est l’objet de l’un des articles du bail Carlier en 1726.
  • 39 Cf. la note 23 ci-dessus. Ces consignes figurent dans le t. I, p. 547 et suivantes de l’ouvrage de (...)

73Au xviiie siècle, les baux intéressant la Ferme générale stipulaient toujours que le nouvel adjudicataire entrerait « dans les meubles » de son prédécesseur (en le dédommageant, le cas échéant, pour certains investissements), et surtout qu’il prendrait à son service les employés en place38. Lors de la constitution des Cinq grosses fermes, la situation n’a pas dû beaucoup différer. Cependant, il est évident que la concentration des baux a fatalement eu des impacts en matière d’organisation des services, en matière de gestion du personnel, en matière de méthodes de travail, etc. Un souci d’harmonisation, d’uniformisation s’est fatalement fait jour et nous en trouvons l’illustration, en 1689, dans les consignes données aux éphémères « inspecteurs des fermes » commissionnés par le roi pour « visiter les provinces où les tailles, les aides, les gabelles et autres droits ont cours ». À cette époque, bien des caractéristiques de l’organisation et des méthodes de travail que l’on voit en œuvre au xviiie siècle sont déjà non seulement perceptibles, mais codifiées39. Dès 1678, est publié un Règlement fait par les fermiers généraux des Cinq grosses fermes pour la charge et fonctions de chacun des commis des diverses fermes. Cette fois encore sont tracées des consignes dont l’application se poursuivra jusqu’à la fin de l’Ancien Régime.

74Les surprises sont cependant nombreuses lorsqu’on s’intéresse aux structures locales. Ainsi découvre-t-on que les fermiers généraux pouvaient recourir à des sous-fermiers pour l’exécution de certaines de leurs charges, mais aussi a contrario intervenir, en dehors de leur bail, comme « prestataires de services », aux lieu et place de fermiers locaux percevant des octrois de villes, des péages ou d’autres droits. Il en est question dans l’arrêt de règlement relatif à la réforme de 1780 dont il a été fait mention précédemment : « Les droits confiés (à ces fermiers) étant de même nature que ceux déjà conduits par les fermiers généraux, il fallait que (ces fermiers) se servissent, dans les provinces, des mêmes employés que la Ferme... ou bien (les intéressés) étaient forcés de s’attacher des commis particuliers. »

75Ce n’est qu’en multipliant les études sectorielles (sur les plans thématique et géographique) et en en comparant les résultats qu’il serait possible de retracer les étapes d’une évolution qui, parvenue à son terme, mène à la Ferme générale des années 1750-1780.

76Ce qui précède n’est que l’esquisse d’un inventaire de ce que nous ignorons des fermes générales. En nous plaçant sur le seul terrain des structures administratives, nous nous sommes, en effet, condamné à présenter un bilan incomplet. Au surplus, même dans le domaine où nous nous sommes tenu, toutes les lacunes de nos connaissances n’ont pas été mises en évidence. Comment, par conséquent, ne pas exprimer à nouveau le vœu que des chercheurs s’attachent à éclairer les zones d’ombre de l’histoire d’une institution dont personne ne conteste qu’elle ait tenu une place importante non seulement dans l’histoire économique et financière de la France d’Ancien Régime, mais aussi, après 1789, dans la formation des administrations fiscales ?

  • 40 Guy Thullier et Jean Tulard, La méthode en histoire, P.U.F. Que sais-je ?, 2e édition, 1991, p. 28 (...)

77Dans le Que sais-je ? qu’ils ont consacré à La méthode en histoire40, Guy Thuillier et Jean Tulard relèvent, parmi les facteurs à prendre en compte, de manière positive, lors du choix d’un sujet de recherche, le taux d'innovation, le degré de technicité, le plaisir que cet objectif est susceptible de procurer au chercheur, et encore l'audience recherchée. Si les travaux d’érudition que nous avons appelés ici de nos vœux ne sont évidemment pas de nature à intéresser un large public, ils semblent en revanche orientés vers des sujets « inexplorés », relativement « spécialisés » et bien moins austères qu’on pourrait le penser, en particulier parce qu’ils concernent aussi la vie de groupes sociaux. Il n’est donc pas déraisonnable d’espérer que l’histoire des fermes générales suscite à l’avenir plus d’attention que par le passé.

Notes

1 À l’occasion du bail Pointeau, en 1681.

2 L’adjudication éphémère des fermes à la Compagnie des Indes, en 1717. n’avait pu sensiblement affecter les structures administratives préexistantes. On ne peut donc imputer à Law une détérioration de ces structures qui en aurait rendu nécessaire la remise en ordre. Ce sont les problèmes financiers liés à la faillite du « Système » qui ont conduit à redéfinir les modalités de la convention d’affermage.

3 Des expressions telles que « fermes unies du roi » et « fermes générales » ont été utilisées assez couramment jusqu’à la dissolution de la Ferme générale. Mieux encore, structures provinciales de la Ferme comme employés de celle-ci ont toujours été dits : « des fermes » : direction et directeur des fermes, receveur général et contrôleur général des fermes, garde des fermes, etc.

4 Guy Chaussinand-Nogaret, Gens de finance au xviiie siècle, Bordas, Paris, 1972.

5 Ainsi en est-il des traites qui furent mises en régie en 1784, les fermiers généraux ayant accepté cette concession en contrepartie de l’annulation de la conversion en régie du bail en cours, mesure arbitrairement décidée par Le Fèvre d’Ormesson, en octobre 1782. La mise en régie était déjà intervenue antérieurement sur un plan plus général entre 1703 et 1726.

6 Arrêt de règlement concernant les fermes et régies du roi du 9 janvier 1780.

7 En dépit de son titre — La ferme générale des droits et domaines du roi depuis sa création jusqu’à la fin de l’Ancien Régime — une thèse comme celle de J.-F. Pion, assez souvent citée dans les bibliographies, quoique ancienne (elle date de 1902), ne répond pas à la préoccupation exprimée ici.

8 C’est le cas d'une thèse autre que celle citée à la note 7 ci-dessus, mais ancienne, elle aussi, puisque parue en 1916 : Les fermes d’impôts sous l'Ancien Régime, de Pierre Roux.

9 On songe évidemment à l’ouvrage de Yves Durand Les fermiers généraux au xviiie siècle, Paris, 1971, mais aussi à celui de Chaussinand-Nogaret cité ci-dessus, pour ne citer que ces exemples.

10 Cf. L’administration des finances sous l’Ancien Régime, actes du colloque des 22 et 23 février 1996, p. 376, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1997.

11 Encore ce mémoire date-t-il de 1983 ! Présenté par Benoit Leaute sous le titre Les employés de la direction régionale des fermes générales de Nantes à la fin du xviiie siècle ; Missions, recrutement, carrières et protections, il est mentionné sur le site THEO (Travaux d’étudiants concernant l'Histoire de l’Ouest français).

12 Pour ce qui concerne l’administration des douanes, cf. J. Clinquart in L'administration de la France sous la Révolution, collectif, Droz, Genève, 1992, p. 205-222, « Les douanes de 1789 à 1799 ou le changement dans la continuité ».

13 La ive section de l’École des Hautes Études a, depuis longtemps, fait place à cet enseignement et les travaux de ses directeurs d’études comme de leurs élèves en témoignent. Elle a ainsi évité que l’histoire administrative ne continue à être négligée. Les comités d’histoire et associations créés dans un nombre croissant de départements ministériels, souvent en lien avec des universitaires ont. eux aussi, concouru au développement des études d’histoire administrative.

14 Joël Félix en a fait état dans son Guide du chercheur, 1523-1789, p. 50-52.

15 Ces destructions semblent avoir été souvent le fait des administrations elles-mêmes qui se trouvaient encombrées de papiers qu’elles étaient incapables de présenter dans les formes requises par les services d’archives ou que ceux-ci ne pouvaient accueillir faute de capacité de stockage et de traitement.

16 Cf. J. Clinquart, Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime. L’exemple de la direction des fermes du Hainaut, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1996, p. XI. Et aussi Valentiana, revue d’histoire des pays du Hainaut français, no 28, décembre 2001. J. Clinquart. « Les comptes de Geoffrion de Vaulouis, receveur principal des fermes du roi à Condé, puis receveur général desdites fermes à Valenciennes, 1731-1789 ».

17 L’expression de Cinq grosses fermes (qui fera partie de la terminologie juridique et administrative jusqu’à la fin de l'Ancien Régime) tire son origine de la concentration des baux afférents à cinq droits ou groupe de droits de traite applicables dans un ensemble territorial excluant les zones périphériques du royaume qui seront de ce fait « réputées étrangères ».

18 Cf. J. Clinquart, in Valentiana, no 18, décembre 1996, « Le valenciennois Charles Brack, homme de lettres, homme du monde et haut fonctionnaire des douanes ».

19 Cf. J. Clinquart, L’administration des douanes en France de la Révolution de 1848 à la Commune, 1848-1871, Éditions de l’AHAD, Neuilly-sur-Seine, 1983, page 304. On pourra aussi se référer à l’ouvrage de M. Boyé et N. Coudier, Dictionnaire des directeurs et directions des douanes de 1791 à 1945, Editions de l’AHAD, Neuilly-sur-Seine, 2002.

20 Les échanges de correspondance auxquels donne lieu la fixation des frais de régie sont riches d’enseignements sur l’évolution des besoins et sur la vie quotidienne des services.

21 Les enseignements que l’on tire de l’étude des archives de la direction des fermes du Hainaut (comme d'autres archives locales) sont corroborés par les sources consultables aux Archives nationales, mais elles les complètent aussi. C’est en particulier le cas en ce qui concerne le suivi des affaires contentieuses dont le mécanisme est clairement mis au jour grâce aux papiers de la direction des fermes de Valenciennes.

22 Il est évident que les facteurs d’ordre géographique sont à prendre en considération, soit parce qu'ils génèrent des relations d’une nature particulière (par exemple entre la Ferme et l’Armée dans les régions frontalières), soit parce que le défaut d’unité du royaume en de nombreux domaines (par exemple en matière de compétences d’ordre judiciaire) entraîne des effets similaires.
Dans un autre ordre d'idée, tous les intendants dans les provinces ne « pèsent » pas du même poids auprès du contrôleur général des finances et ne bénéficient donc pas d’une audience identique. L'attitude de la Ferme à leur égard peut s'en ressentir.

23 En principe, depuis le bail de 1596, les fermiers généraux avaient l’exclusivité du recrutement de leur personnel. Auparavant, nombre d’emplois de receveurs avaient été convertis en offices vénaux. Un siècle plus tard cependant, Louis XIV mit en vente ces emplois et cette situation ne prit fin qu’en 1717.
Vers 1680, ce sont des « inspecteurs des fermes » qui furent nommés par le roi ; cette fois cependant, il ne s’agissait pas de titulaires d’offices, mais de « commissaires ». Les besoins d’argent de la fin du règne conduisirent pourtant, en 1707, à mettre en vente d’autres emplois d’inspecteurs, mais cette expérience prit fin dès 1715.

24 Le nombre de ces directions est de plus de 200 avant 1780 ; il n’en subsistera qu’une quarantaine après la réforme de Necker, mais le personnel qu'elles emploient représente les quatre-cinquièmes des effectifs antérieurement au service de la Ferme générale.

25 L’une des caractéristiques les plus intéressantes de cette organisation est la symétrie des réseaux comptables, quelle que soit la « partie » concernée. On trouve toujours trois niveaux hiérarchiques sous des appellations variables : pour les traites, bureaux subordonnés, bureaux principaux, recettes générales ; pour le tabac, cantines ordinaires, cantines principales, recettes générales, etc.

26 Cf. J. Clinquart, in La circulation des marchandises dans la France de l'Ancien Régime, « Le dédouanement des marchandises sous l’Ancien Régime », Comité pour l'histoire économique et financière de la France, 1998.

27 On peut notamment se référer à l’ouvrage de Vida Azimi paru aux Editions du CNRS, en 1987, Un modèle administratif de l’Ancien Régime : les commis de la ferme générale et de la régie générale des aides.

28 La direction des fermes du Hainaut perçoit, après 1780, des droits antérieurement recouvrés par une direction du domaine du Hainaut, structure locale qui dépendait de la Ferme générale et était chargée d’appliquer une fiscalité propre à la province et héritée de l’Espagne Cf. J Clinquart, in Les finances en province sous l’Ancien Régime, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2000, « La fiscalité dans l’intendance du Hainaut », p. 138-139.

29 La consultation d’un ouvrage tel que le Dictionnaire universel du commerce, 1759-1765, de Savary des Bruslons est des plus instructifs en ce qui concerne les grands ports maritimes, par exemple, au tome II, p. 271 et suivantes le « Mémoire sur la régie du grand bureau de Bordeaux et sur les différents droits qui s’y perçoivent ».

30 Par exemple, quelle est, chez les gardes des fermes, la proportion des anciens militaires, selon les régions, celle des « migrants », etc.

31 On peut lire dans les papiers Paulze-Lavoisier, aux Archives nationales, des mémoires consternants qui manifestent à quel point certains fermiers généraux pouvaient, au début des années 1770. douter de la « fidélité » de leurs employés, en particulier dans les aides. S’agissant d’affirmations qui ne s’appuient pas sur des exemples, a fortiori sur des statistiques, il est évidemment difficile de savoir si ces jugements étaient véritablement fondés, s’ils comportaient ou non une part d’exagération. Rien ne permettant de considérer que la Ferme pratiquait la politique du silence au point d’épurer des archives qui ne devaient d’ailleurs pas sortir de ses mains, on devrait trouver dans les archives locales des traces d’affaires de corruption et se mettre ainsi en mesure d’exprimer une opinion ne reposant pas exclusivement sur des affirmations. Nous n’avons pour notre part rien découvert dans les archives du Hainaut qui conduise à des conclusions pessimistes.

32 Nous n’avons pas été en mesure de calculer avec une précision suffisante le coût des services de la direction du Hainaut faute de disposer de l’état des frais de régie de la « partie » des tabacs. De même l'étude des comptes du receveur général, tels qu’ils nous sont parvenus (en provenance d’archives privées) ne permettent pas davantage d’estimer le rendement de la direction, toujours faute d’éléments relatifs au tabac. Ainsi est-on, dans la situation présente — mais il n’est pas impossible qu’elle évolue — condamné à l'approximation grossière, pour ne pas dire à l’hypothèse.

33 La réforme de 1780 constitue une autre étape importante de cette histoire.

34 On ne fera par la suite que perfectionner ou interpréter les ordonnances de 1681 et 1687. Le Recueil alphabétique des droits de traite uniformes... publié par Vivent Magnien en 1786 recense toute cette jurisprudence.

35 La loi des 6-22 août 1791, « code des traites » dont la jeune régie des douanes nationales devait assurer l'application témoigne de cette continuité.

36 À la répartition territoriale des responsabilités entre fermiers généraux, puis, après 1791, entre régisseurs ou administrateurs des douanes, on a opposé la répartition fonctionnelle. Adoptée, abandonnée puis reprise, la seconde de ces formules a fini par s’imposer, mais non sans susciter, au xixe siècle, certaines critiques fondées pour l’essentiel sur le besoin de rapports hiérarchiques personnalisés que ressentaient certains hauts fonctionnaires.

37 Ainsi l’administration des Douanes a-t-elle, en 1993, absorbé quelques attributions de la direction générale des Impôts et intégré le personnel correspondant.

38 Tel est l’objet de l’un des articles du bail Carlier en 1726.

39 Cf. la note 23 ci-dessus. Ces consignes figurent dans le t. I, p. 547 et suivantes de l’ouvrage de De Boislive, Correspondances des contrôleurs généraux des finances.

40 Guy Thullier et Jean Tulard, La méthode en histoire, P.U.F. Que sais-je ?, 2e édition, 1991, p. 28-29.

Auteur

Ancien directeur interrégional des Douanes. Il a publié : Les services extérieurs de la Ferme générale à la fin de l’Ancien Régime. L’exemple de la direction des fermes du Hainaut, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1996 ; « Aspects de la gestion des services extérieurs de la Ferme générale (1780-1790), L’administration des finances sous l’Ancien Régime, Actes du colloque des 22 et 23 février 1996, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1997 ; « Le dédouanement des marchandises sous l’Ancien Régime », La circulation des marchandises dans la France de l’Ancien Régime, Actes de la journée d’études du 12 décembre 1997, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998. « La fiscalité dans l’intendance du Hainaut sous l’Ancien Régime », Les finances en province sous l’Ancien Régime, Actes de la journée d’études du 3 décembre 1998, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2000.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2004

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