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Histoire institutionnelle, économique et financière : questions de méthode (xviie-xviiie siècles)

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François Monnier

Ce que nous ignorons du Contrôle général des finances

François Monnier

Texte intégral

  • 1 Depuis la tenue de notre journée d’études, Michel Antoine a publié une belle monographie sur les Fi (...)

1On a beaucoup écrit sur et, plus encore, autour du Contrôle général des finances. Pourtant, on le connaît bien mal et il est difficile de s’en faire une idée exacte. Les zones d’ombre, de doute, d’incompréhension, les incertitudes, les trous, les choses non vues, cachées, compliquées, inexpliquées, parcellaires, tout comme les facteurs de brouillage ou de perplexités, abondent. En fait, en dehors de quelques descriptions morphologiques et de quelques compétences particulières mieux connues, tels que l’agriculture ou les Ponts et Chaussées, l’on ne sait pratiquement rien de ce ministère protéiforme de la France de la seconde moitié du xviie et du xviiie siècle1.

2On avait déjà expliqué, en 1996, à l’occasion d’une autre journée d’études organisée par le Comité, que la création du Contrôle général des finances, en 1661, avait sans doute constitué l’acte de fondation, le véritable acte de naissance de la monarchie administrative moderne. Il n’a cessé, dès lors, de se développer et de se renforcer jusqu’à absorber l’administration intérieure presque tout entière, sans parler de certaines de ses prétentions sur la Maison du roi, bien sûr, mais aussi sur les Affaires étrangères, la Marine ou la Guerre, dont il contrôlait les dépenses. C’est dire que le Contrôle général ne s’est pas cantonné à sa fonction apparente, qui est de procurer de l’argent à l’État par la fiscalité, l’emprunt, la gestion du domaine et la mise en valeur des richesses nationales.

  • 2 « On peut dire, écrit Necker dans son Éloge à Colbert, dans la constitution actuelle des sociétés, (...)
  • 3 « On ne peut arriver à l’administration des finances qu'imparfaitement préparé, parce que cette adm (...)

3Dès le départ, il a bénéficié de la situation exceptionnelle faite à Colbert, dont on a dit, de son temps, qu’il administrait tout, sauf les Affaires étrangères et la Guerre (même s’il ne les perdait jamais de vue). Incontestablement, par son activité, l’homme — qui était par ailleurs ministre d’État, responsable de la Marine sans le titre, surintendant des Bâtiments et secrétaire à la Maison du roi, sans compter d’innombrables fonctions annexes — a marqué l’institution à sa création et, plus largement, l’ensemble du règne de Louis XIV, mais également aussi les règnes de ses successeurs, autant dire l’Ancien Régime tout entier2. On peut comprendre que, sur de telles bases, il a été plus facile au Contrôle général de se développer et d’absorber peu à peu l’ensemble de l’administration intérieure du royaume. Mais il n’y a, peut-être, pas que cela, car par sa fonction même, comme par sa construction, il a été conçu pour ne cesser de se développer et constituer une machine désindividualisée, détachée de son titulaire, destinée à tourner d’elle-même, indépendamment ou presque de la personnalité de son titulaire — dont la situation a souvent été éphémère au xviiie siècle — et des intendants des finances. De sorte que Colbert lui-même, s’il lui a donné un poids politique considérable, a peut-être moins marqué l’institution qu’on ne l’imagine aujourd’hui, non du point de vue politique, mais sous l’angle administratif, dans son fonctionnement comme dans son organisation. Dans une large mesure, la machine s’est nourrie d’elle-même, elle a tourné d’elle-même, comme n’importe quelle administration au sens moderne du terme3.

  • 4 Edgar Faure, Le Disgrâce de Turgot, 1974, p. 64.

4Chose étrange, on se trouve néanmoins sans un ouvrage sérieux, solide, capable de décrire minutieusement son mécanisme et ses pouvoirs, ou le personnel qui peuplait ses bureaux. Pourtant, en 1961, Edgar Faure avait déjà flairé le problème, lorsqu'il évoquait les collaborateurs du contrôleur général, dans son ouvrage La Disgrâce de Turgot, et qu’il expliquait que « l’ensemble de cette administration, qui ne résulte pas d’un plan ordonné, mais d’une série de créations et de retouches, présente un mécanisme compliqué, encore alourdi par la méthode, souvent plus théorique que réelle du travail en commission4 ». Alors, comment le Contrôle général fonctionnait-il ? Quelles étaient ses compétences exactes ? Qui le dirigeait, l’animait, le faisait fonctionner ? Qu’était-ce qu’un commis des Finances ? Y avait-il une structure hiérarchique des commis ? L’absence de réponses à des questions aussi simples et aussi essentielles témoigne du caractère peu rationnel de l’organisation de cette administration, qui ne résultait pas d’une vue ordonnée, mais d’une série invraisemblable d’improvisations et d’une accumulation de retouches. Elle montre aussi l'étendue de nos lacunes.

LES LACUNES

5Il n’est guère possible de les pointer toutes du doigt, dans le cadre de cette seule journée d’études. On se contentera donc d’un simple aperçu concernant, successivement, son personnel, ses fonctions réelles, ses relations avec les autres ministères, puis, enfin, ses liens avec le Conseil du roi.

A. Le personnel

  • 5 Michel Bruguière, Gestionnaires et profiteurs de la Révolution. L'administration des finances franç (...)
  • 6 J.-F. Bosher, « The “premier commis des finances” in the reign of Louis XVI », in French historical (...)

6Qui exerçait le pouvoir ? Qui administrait ? Fe ministre ? Les intendants de finances et de commerce ? L’appareillage alambiqué des divers conseils ? Ou, tout simplement, la machine complexe des bureaux et de leurs commis ? Michel Bruguière, dans Gestionnaire et profiteurs de la Révolution, évoque le problème, en 19865. Mais, depuis, rien ! Avant l’ouvrage de notre regretté collègue, il y avait bien eu les travaux fort intéressant de Bosher6, mais à part quelques éclairages particuliers, cet auteur n’apporte rien de bien déterminant sur le fonctionnement même de la machine administrative.

7On sait tous lire l'Almanach royal et l’on a tous une idée de ce qu’étaient les compétences officielles du contrôleur général des finances, qui faisaient de lui le responsable d’une administration omnipotente et, nécessairement, l'un des hommes forts du gouvernement. Pour autant, la machine est trop éclatée, trop alourdie également par des méthodes de travail plus théoriques que réelles, trop étendue aussi dans ses compétences, pour que l’on puisse croire que son responsable pouvait avoir l’œil à tout et régner sur elle en maître unique et incontesté.

  • 7 Au xviiie siècle, cette compétence géographique s’est peu à peu estompée, avant de disparaître enti (...)
  • 8 Françoise Mosser, Les intendants des finances au xviiiie siècle, Les Lefèvre d'Ormesson et le « dép (...)

8Officiellement, les intendants des finances étaient, socialement et administrativement parlant, les plus importants de ses collaborateurs. Ils étaient chargés de le seconder et de le conseiller. Pour cela, les matières qui dépendaient de l’administration des finances étaient réparties en un certain nombre de départements qu’ils dirigeaient, les investissant ainsi chacun d’une compétence matérielle. Mais ces attributions matérielles se combinèrent longtemps avec une répartition géographique des diverses généralités et pays d’états du royaume7. L'Almanach royal donne, chaque année, le détail de leurs compétences. Le contrôleur général gardait théoriquement toujours un droit de regard sur les départements des intendants. Mais titulaires d’offices, ceux-ci ne lui étaient pas subordonnés, au sens administratif et moderne du terme, à moins qu’ils n’exerçassent leur charge en commission, comme cela arrivait parfois. Ils étaient chargés d’expédier le détail de leurs affaires et de conseiller le ministre pour le gouvernement général des finances, chacun dans son département. Ainsi, ils étaient maîtres de leurs services et possédaient des bureaux qu’ils géraient à leur gré. Ils étaient également habilités à correspondre directement avec les secrétaires d’État et les intendants de province pour la gestion de leurs affaires. De sorte qu’ils étaient pratiquement indépendants de leur ministre, ce qui réduisait théoriquement d’autant le pouvoir de celui-ci. Tout cela, ce sont les lois, les textes, la nomenclature officielle du ministère qui le disent. Mais qu'en était-il en réalité ? Que pesait un intendant face à de quasi premiers ministres, tels que Machault, Turgot ou Necker ? Et leur propre valeur, leur propre personnalité, ne jouaient-elles pas également un rôle, tout comme celle du contrôleur général ? Certains intendants, tels les Trudaine ou les d’Ormesson, passent pour avoir été de véritables « petits ministres », secrétaires d’État ou ministres délégués au sens moderne du terme. Seulement, est-ce si sûr ? On peut, en tout cas, se poser la question. Ainsi, Trudaine de Montigny est adjoint à son père dans sa charge d’intendant des finances, en 1754, à l’âge de 21 ans, sans jamais avoir exercé la moindre fonction en province, ni même sans la moindre expérience administrative. Quelques années plus tard, affaibli par une grave maladie, son père lui laisse le détail de son administration. Quelles pouvaient être réellement la compétence et l’autorité d’un tel jeune homme ? En tout cas, pas celles que lui conférait sa position officielle, nous ne sommes pas assez naïf pour le croire. On pourrait se poser les mêmes questions à propos des d’Ormesson, qui sont loin de posséder tous la même personnalité. Et puis, si les intendants expédiaient seuls une partie du détail des affaires, il ne faut pas oublier que les décisions étaient officiellement prises dans les conseils, celui des finances ou celui du commerce, ou, à tout le moins, en tête à tête avec le ministre, à l’occasion du « travail » que chaque intendant avait régulièrement avec celui-ci, comme le relatent les très fameuses Remontrances de la Cour des aides, tandis que les dossiers eux-mêmes étaient « théoriquement » préparés par des commissions, ordinaires ou extraordinaires. Celles-ci étaient loin de toujours jouer leur rôle. Mais un rôle formel n’est jamais totalement innocent. Alors, où est la vérité ? Quelle est l’autonomie réelle de chacun ? Il n’y a sans doute pas de réponse unique. Tout est affaire de circonstances, de personnalités, de rapports de force, de négociations, de non-dit8. Seulement, les intendants des finances n’ont jamais été étudiés sous ces aspects.

9De même, on croit savoir que les intendants de commerce venaient ensuite, sans avoir toutefois l’importance de leurs collègues des finances et qu’ils ont périclité peu à peu, la Régence les supprimant pour un temps, avant de les rétablir en 1724, au nombre de quatre seulement (puis de cinq), mais ils n’exercent plus leurs compétences qu’à titre de commission à partir de 1774, sans pour autant être supprimés. Alors, pourquoi les avoir conservés ? Étaient-ils réellement aussi inutiles qu’on l’a dit ? Ou, au contraire, ne rendaient-ils pas certains services, au point de justifier leur maintien à titre de commission, pour les mieux inclure dans l’organisation générale du ministère et les mieux contrôler ? Il faudrait bien répondre un peu sérieusement à ces questions.

  • 9 Cf. supra note no 5.

10Le premier commis des finances, qu’il ne faut pas confondre avec les premiers commis des services du Contrôle général, passe pour être un personnage considérable. Malgré un titre modeste, le poste était fort important, intermédiaire un peu entre un sous-secrétaire d’État moderne et un directeur de cabinet. Le premier commis des finances était, dans la pratique, chargé du Trésor royal et des dépêches. Il possédait ses propres bureaux, qui étaient dirigés par des premiers commis. Quel était, en réalité, son poids véritable, et non pas seulement officiel ? Il n’y a pas de réponse unique, évidemment. Tout était toujours question de personnalités, de confiance, de réseaux... Mais ayant autorité directe sur les bureaux et étant personnellement choisi par le contrôleur général et librement révocable par lui, le premier commis était le pivot du ministère et, sans doute, bien plus influent que les intendants des finances. On ne possède pourtant aucune étude générale sur la fonction, en dehors des quelques pages que Bosher lui a consacrées pour le règne Louis XVI9, ni sur les hommes qui l’ont occupée.

  • 10 Guy Thuillier, « La pension d'un premier commis des finances âgé de 89 ans (1782) », in Études et d (...)

11Mais, bien sûr, ce sont les services du Contrôle général, dirigés par leurs premiers commis et animés par leurs commis, qui constituent le gros de la troupe de l’administration des finances. Qui sont ces premiers commis et ces commis ? Quelle est leur fonction réelle, leur autonomie ? Quelle est également leur capacité réelle ? Un exemple, un seul, permet de comprendre l’ampleur du problème. Duvergier, premier commis du grand-comptant, au Trésor, demande, le 24 novembre 1782, à l’âge de 89 ans, 15 000 livres de pension de retraite, qui viendraient s’ajouter aux diverses gratifications et pensions dont il a déjà été honoré10. Il occupait cette place depuis 64 ans, spécialement chargé de toutes les opérations d’emprunt et de banque que le gouvernement avait à faire tant en France qu’à l’étranger. Cette longévité à la tête d’un même service soulève quelques interrogations : Comment ce premier commis a-t-il pu suivre toutes les mutations du marché financier européen, depuis Law ? Comment a-t-il pu maintenir si longtemps tous ses réseaux en place ? Était-il un surdoué de la finance, un simple homme de paille d’un groupe de financier ou, tout simplement, un routinier, qui ne gênait personne ? En tout cas, ses fonctions officielles étaient considérables, ce que confirment les gratifications qu’il a reçues tout au long de sa carrière comme sa pension de retraite, d’autant qu’il était intéressé aux opérations financières qu’il menait.

  • 11 D’après Françoise Mosser, Les intendants des finances..., op. cit., p. 103 sqq., le seul traitement (...)
  • 12 Mesnard de Cornichard, chargé des pays d’états, jouit d'un traitement de 50 000 livres. Il demande, (...)
  • 13 Depuis plus d’une quinzaine d'années que l’on parle beaucoup de corruption, ne faudrait-il pas s'in (...)

12Il est donc bien nécessaire de se poser la question de savoir ce qu’étaient exactement ces premiers commis du Contrôle général. D’autant que le cas de Duvergier n’est pas isolé. Car si l’on ouvre les dossiers de pensions d’activité et de retraite des premiers commis, on s’aperçoit qu’il n’est pas rare de les voir recevoir 50 000 livres par an lorsqu’ils sont en activité et 15 000 ou 20 000 livres pour leur retraite, sommes considérables et bien supérieures aux traitements et pensions d’un conseiller d’État ou d’un intendant de généralité11. Il est vrai que ces chefs de bureaux que sont les premiers commis n’ont généralement pas de fortune familiale. Il faut donc leur permettre de tenir leur rang. Le montant de leurs indemnités et pensions n’est d’ailleurs pas fixe. Il varie selon leur passé, leur crédit et leurs capacités12. Par ailleurs, peut-être vaut-il mieux se montrer généreux avec ceux qui manipulent les deniers publics, afin de conjurer certaines tentations d’en tirer profiter. Mais tout de même, de pareils traitements ne se conçoivent qu’avec de grandes fonctions et de grandes responsabilités. Il n’est pas sûr, pour autant, que leur intégrité soit parfaite, qu’on songe, par exemple, à Lemaire, premier commis des monnaies, sous Foulon, dont la corruption était notoire13, ou à Leclerc, le premier commis du ministère, sous l’abbé Terray, dont le luxe indignait le public et qui a été renvoyé sans pension par Turgot, parce que trop riche. Mais enfin, tout de même, qu’est-ce qu’une carrière de commis, puis de premier commis ? Quels sont leurs débouchés ? Comment sont-ils recrutés ? Certains ne sont-ils pas embauchés, dans les dernières années de l’Ancien Régime, parmi les avocats, comme Tarbé, ou dans les services extérieurs, tel Jean de Vaines, ancien directeur des domaines à Limoges et protégé de Turgot, qui succède à Leclerc et qui deviendra par la suite, à la chute de Necker, receveur général à la très profitable recette de Caen, puis conseiller d’État sous le Consulat ?

  • 14 Cornut de la Fontaine, brillant premier commis du Trésor royal, désire faire un riche mariage, mais (...)
  • 15 Il est aussi l’auteur d’un Éloge de la médiocrité.

13En fait, il faudrait une bonne monographie sur le recrutement et les formations des commis des finances, leurs traitements, auxquels s’ajoutaient les bons du roi, parfois les pots-de-vin qu’ils recevaient, comme c’était notamment le cas pour les bureaux qui s’occupaient des pays d’états, sur leur mode de vie aussi, leurs alliances familiales14, leurs entourages, leurs relations... On a parlé plus haut de Jean de Vaines. Il n’avait rien d’un obscur bureaucrate : il recevait à dîner tous les mardis, il était l’ami des gens de lettres15, tout comme celui de Mme de Laval ou de la princesse de Beauvais. De sorte qu’il faudrait même un Dictionnaire des commis, depuis Colbert ! Mais, sans doute, est-ce un rêve ! Pourtant, ce sont eux qui, à l’évidence, exercent le pouvoir véritable au sein du Contrôle général.

B. Les fonctions réelles du Contrôle général

  • 16 François Monnier, « L’administration des Finances au xviiie siècle », in L’administration des finan (...)

14Les fonctions réelles du Contrôle général, dans sa globalité, ne sont évidemment pas mieux connues que celles, particulières, de ses bureaux. L'Almanach royal fait apparaître clairement qu’il a des prérogatives infiniment plus larges que celles de nos actuels ministères des Finances. Le Contrôle général avait la haute main non seulement sur les finances royales, mais aussi sur les travaux publics, l’agriculture, l’industrie, le commerce terrestre, parfois même maritime, la Compagnie des Indes, la police, l’assistance, dans ce qu’elle relevait de l'État, les rapports avec les états provinciaux, les communautés d’habitants, le ravitaillement des armées et de la Marine, la répartition des grains entre les diverses provinces et leur approvisionnement en temps de disette. Quant aux autres matières de l’État, qu’il n’administrait pas directement, elles étaient toutefois soumises à son examen, puisqu’il veillait à la distribution des fonds et qu’il avait un droit de regard sur les dépenses des secrétaires d’État. Il était aussi le chef de l’administration provinciale, car il nommait les intendants de généralité, qui lui rendaient compte journellement16.

15De sorte que ses attributions étaient à la fois financières et non financières. Il serait nécessaire de les recenser correctement en distinguant :

  1. ses fonctions bancaires : Trésor royal, négociation des emprunts ;

  2. ses pouvoirs en matière monétaire, d’autant que depuis 1756, il contrôlait plus directement les monnaies ;

    • 17 La bibliographie est là assez abondante. Pour en avoir une première idée, voir le Guide du chercheu (...)

    ses activités commerciales : commerce intérieur et commerce extérieur (le commerce est relativement mieux connu17), douanes intérieures et extérieures ;

  3. ses agissements en matière d’innovation, qui touchent :

      • 18 Cf. la thèse de A.-J. Bourde, Agronomie et agronomes en France au xviiie siècle, Paris, 1967, 3 vol

      l’agriculture18 (et l’on pense naturellement à l’action de Bertin) ;

    • les mines, dont il a la tutelle directe ;

    • la métallurgie ;

    • l’industrie textile...

  1. son rôle fiscal, notamment la politique fiscale et la tutelle des fermes ;

  2. son action en matière de santé, qui concerne en particulier :

    • les hôpitaux et leur réforme ;

    • les médicaments, et l’on peut songer à l’intérêt témoigné par Turgot à leur égard ;

    • les enfants abandonnés, que le roi prend en partie en charge ;

      • 19 Cf. Guy Thuillier, Un observateur des misères sociales : Leclerc de Montlinot (1732-1801), Comité d (...)

      la mendicité et les dépôts de mendicité19 ;

  1. ses charges domaniales : administration générale des domaines de la couronne, droits de domaine et de barrage, département des eaux et forêts... ;

  2. ses attributions en matière d’administration locale et d’approvisionnement en grains ;

  3. sa direction des ponts et chaussées, de la navigation, des canaux, des turcies et levées, du pavé de Paris..., soit notre moderne ministère de l’Équipement ;

  4. ses prérogatives en matière d’approvisionnement des armées et de la Marine ;

  5. sa tutelle financière du clergé et, notamment, le « don gratuit », selon la belle formule pléonastique de l’époque.

16Ce sont là des attributions à la fois immenses — qui ne sont pas exhaustives— et bien floues et conflictuelles : il en va ainsi, par exemple, de la tutelle des pays d’états, qui relève à la fois du Contrôle général et du secrétaire d’État à la Guerre, qui a en charge l’administration des provinces frontières, ou des parlements et cours souveraines qui relèvent à la fois du Contrôle général et de la Chancellerie. Au vu des brevets de pension que le Contrôle général distribuait à certains magistrats, on peut aisément soupçonner l’ambiguïté des relations qu’il entretenait avec les parlements et les cours souveraines.

17À tout cela, on peut encore ajouter des responsabilités particulières concernant la dette de l’État, les pensions versées par le Trésor ou les fermes générales et la liquidation du coût des guerres, puisqu’il avait en charge le budget...

  • 20 Jean Petot, L’administration des Ponts et Chaussées, Paris, 1958 ; François Monnier, Les marchés de (...)

18Or on n’a pas de monographies récentes, ni générales sur ces différentes fonctions, hors les Ponts et Chaussées20 et l’agriculture, tout comme l’on n’a rien sur le Trésor, ce qui est pour le moins singulier !

C. Les liens avec les autres ministères

19On ne sait pas grand-chose non plus de ses relations avec les autres ministères.

20La Guerre. Ainsi, quels sont exactement ses liens avec la Guerre ? On ne le sait pas vraiment, même si l’on n’ignore pas qu’il s’occupe de l’extraordinaire des guerres et de l’Artillerie en période de conflit. Mais pour le reste, notamment en période de paix ? Car il serait étonnant qu’il abandonne alors toute prétention à l’égard de ce ministère, ne serait-ce que sous le prétexte de se préparer à de prochaines hostilités. Comment se réglaient, également, les conflits de compétences pour l’administration des pays d’états ?

21La Marine. Quelles sont aussi ses relations avec la Marine ? La question est tout aussi mystérieuse. Le Contrôle général finit, en 1781, par racheter les forges de Guérigny. Pourquoi ? Très certainement pour contrôler le prix des fournitures, mais peut-être aussi pour mettre son nez dans le secrétariat à la Marine. Cela mériterait une belle étude. Il en va de même pour les questions coloniales et pour les problèmes des consulats (qui relèvent officiellement à la Marine, mais avec lesquels il entretient des correspondances très suivies) et du commerce extérieur.

22Les Affaires étrangères. Quels rapports entretient-il avec les Affaires étrangères ? On ne le sait pas mieux. A-t-il son mot à dire dans la négociation des traités de commerce ? Très certainement, le contraire serait étonnant. Mais comment, concrètement, cela se passe-t-il ? Là non plus, on n’a pas d’ouvrage récent sur la question. Ainsi, par exemple, quel rôle les Finances ont-elles joué lors de la négociation du traité franco-anglais de 1786 ? etc.

  • 21 La thèse de R.-M. Rampelberg, Aux origines du ministère de l'Intérieur, Le ministre de la Maison du (...)

23La Maison du roi. Et ses liaisons avec la Maison du roi ? Les occasions de conflits ne devaient pas manquer : dépenses du roi, affaires du clergé, mais aussi administration des provinces de l’intérieur et de Paris (puisque les deux ministères sont compétents en même temps)... Là encore, on manque d’études sérieuses et récentes21.

24En fait, le Contrôle général est un organisme vivant, qui a ses intérêts, qui défend sa propre politique et qui, par conséquent, peut facilement entrer en conflit avec les autres ministres ou, parfois même, avec l’ensemble du cabinet. Il suffit, pour s’en convaincre, de songer, aux querelles entretenues à la fin de l’Ancien Régime par Terray, Turgot ou Necker avec leurs collègues, sur des sujets souvent fort importants, et qui déterminaient la politique de l’ensemble du gouvernement.

D. Les rapports avec le Conseil du roi

  • 22 Le Conseil royal des finances servait « à couvrir le contrôleur général et à donner un cachet à ses (...)

25Depuis les maîtres travaux de Michel Antoine sur le Conseil du roi, on s’imagine trop volontiers en bien connaître les formations financières. On sait, ainsi, dans quelle décadence le Conseil royal des finances s’est peu à peu enfoncé au xviiie siècle. Cette formation du Conseil ne servait plus guère qu’à vêtir d’une apparence juridique les décisions politiques du contrôleur général des finances, qui requéraient officiellement l’intervention du roi22. De même, le Conseil d’État privé, Finances et Direction n’avait plus d’autre utilité pour les questions de simple administration tranchées directement par les commis du Contrôle général. Quant aux bureaux et directions du Conseil, ils n’étaient guère plus dynamiques et leur activité était, elle aussi, devenue en grande partie fictive, même si ces formations du Conseil étaient spécialisées dans l’expédition du contentieux émanant du Contrôle général.

26Pourtant, bien des zones d’ombre subsistent, notamment dans les rapports que ces formations financières du Conseil entretenaient avec le contrôle. Ainsi, dans cette décadence, quel a été le rôle exact du contrôleur général, celui des intendants des finances, mais aussi celui des bureaux et de leurs commis ? Comment cette administration s’est-elle peu à peu substituée au Conseil ? Comment s’y est-elle prise pour le déposséder ? Sa supériorité technique suffit-elle à expliquer ce changement ? Cela est peu probable, car il y a eu aussi une volonté délibérée du Contrôle général et de ses bureaux d’écarter le Conseil afin d’éviter de mêler le chancelier aux détails de l’administration du royaume.

27C’est dire qu’il faut impérativement étudier la question pas seulement sous l’angle du Conseil, à partir de ses arrêts et des rapports qui lui étaient soumis, mais également dans la perspective du Contrôle général, en portant un soin attentif aux papiers laissés par ses bureaux, ce qui n’a pas encore été fait. Et puis, si l’on est bien sûr que les diverses formations financières du Conseil ne fonctionnent plus guère que pour la forme dans les dernières décennies de l’Ancien Régime, cela veut-il pour autant dire que les questions importantes de fiscalité, de commerce, d’emprunts, etc. n’étaient pas examinées par une autre formation politique du Conseil : Conseil d’en-haut ou Conseil des dépêches ? Beaucoup de choses se décidaient à l’occasion du travail du contrôleur avec le roi, mais certainement pas toutes les questions politiques. Alors, quelle est l’influence réelle du Conseil sur les grandes décisions financières ? On ne le sait toujours pas, même pour les années 1760-1790 !

LES RAISONS DE CES LACUNES

28On ne comprend pas bien les raisons de ces trous. Car :

291. Les archives sont nombreuses, même si elles ne sont pas toujours précisément répertoriées. On pense notamment, aux Archives nationales, à :

  • la série F et ses nombreuses sous-séries, notamment F4, qui contient de nombreux états de pension de l’Ancien Régime ; F10, pour l’agriculture ; F11, pour les subsistances ; F12, pour le commerce et l’industrie ; F14, pour les travaux publics ; F15, pour l’assistance ;

  • la série G, de l’administration financière, avec notamment ses sous-séries G7, Contrôle général (au répertoire, certes, bien archaïque), mais aussi G1, Ferme générale et G3, administration des Eaux et Forêts... ;

  • la série H, mal classée, confuse, pour l’administration provinciale et locale, mais qui recèle beaucoup de papiers concernant le Contrôle général, notamment H1, pour les pays d’états, pays d’élections, intendances et H2 Bureau de la Ville de Paris ;

  • la série de mélanges K et KK avec ses registres de comptes ;

  • mais aussi aux archives des Affaires étrangères, qui sont peu exploitées de notre point de vue d’histoire administrative et financière (exemple des affaires de mendicité sous Turgot ou de la monnaie sous le même ministère)...

302. Les sources imprimées, de leur côté, ne sont pas négligeables, notamment à l’occasion des crises, comme pour la réforme monétaire de 1785.

31On pense notamment à la collection Rondonneau, séries AD et AD+ des Archives nationales, mais aussi aux sous-séries AD1 à ADxvii, qui ne sont pas exploitées comme elles devraient l’être, mais aussi à la collection Poterlet (Arch. nat. F14 9773-10006), à la collection Carrière (Arch. nat. H1 748144 -748180), etc.

323. Par ailleurs, il n’est pas sûr que les archives privées aient toutes été bien utilisées. Il y aurait ainsi, par exemple, des papiers Calonne au Canada ! Le fonds d’Ormesson a été bien vu par Françoise Mosser, mais pourquoi n’avoir pas publié les souvenirs d’Henri IV d’Ormesson, l’éphémère contrôleur général des finances (Arch. nat. 144 AP 130), qui sont fort intéressants ? Il y aurait également encore bien des papiers de Turgot à publier, ou de son entourage, concernant, par exemple, Dupont de Nemours, etc.

33En fait, on a une vision trop restrictive du Contrôle général. On en a fait jusqu’à présent une histoire où « tout serait compréhensible », où tout serait évident et assuré. Or, il semble que, sur bien des points, on n’ait pas fait véritablement les investissements préalables indispensables à une bonne compréhension de cette machine si complexe.

34C’est ainsi que l’on n’a pas publié les textes essentiels qui l’organisent ou qui évoquent ses relations avec les autres ministères ou leurs services extérieurs, ni ceux qui théorisent ce que sont les finances, ou qui évoquent ses habitudes de travail et les procédures d’avancement de ses commis : rapports sur la situation des finances ou sur la théorie de l’impôt, extraits de correspondances avec les intendants, les états provinciaux, les consuls, ambassadeurs, parlements et cours souveraines, évêques et archevêques, munitionnaires et fournisseurs aux armées et à la Marine, états de gages d’officiers et de commissaires, règlements sur le paiement des pensions, tout comme les pièces historiques de sa naissance, de ses changements et de son travail, mémoires sur les travaux publics, l’approvisionnement, la lutte contre les épizooties et les inondations, etc... Ces pièces, pourtant, foisonnent et il serait urgent de les mettre à la disposition d’un grand nombre de chercheurs.

35On n’a pas publié, non plus, d’inventaires détaillés des fonds qui le concernent, comme, par exemple, G7, dans lequel il serait impératif de s’y mieux retrouver, ou plus mal connu encore, tel F4...

36Il serait indispensable, également, de « réviser » les travaux anciens, ce qui n’a jamais été fait en dehors de l’agriculture, car on vit sur de fausses certitudes. Ce serait l’occasion de réfléchir à un « programme prioritaire de recherche », qu’il faudrait élaborer et publier, afin de mettre en œuvre une vraie politique scientifique concernant le Contrôle général. C’est dire, aussi, qu’il faudrait énumérer les problèmes qui existent, même si on n’a pas, pour le moment, d’archives. Lucien Febvre le répétait : « Ce n’est pas parce qu’on n’a pas d’archives que le problème n’existe pas. » Ce serait, d’ailleurs, un sujet de colloque à soi tout seul !

37Mais on voit bien que pour entreprendre pareille entreprise, il faudrait utiliser des méthodes de travail nouvelles, qui ne sont pas tout à fait identiques à celles de l’histoire économique ou de l’histoire institutionnelle et qui tiennent beaucoup plus à celles qui sont employées en histoire de l’administration, ce qui reviendrait à s’intéresser davantage au rôle des personnalités, à la vie des bureaux et à leur rôle créateur. On est malheureusement encore loin du compte. Mais cela viendra peut-être !

Notes

1 Depuis la tenue de notre journée d’études, Michel Antoine a publié une belle monographie sur les Finances de notre ancienne monarchie : Le cœur de l'État, Surintendance, Contrôle général et intendances des finances, 1552-1791, Paris, Fayard, 2003, 592 p. Mais, aussi sérieux, érudit et bien documenté soit-il, l'ouvrage ne répond que très partiellement aux questions que nous nous posons dans la suite de cette communication.

2 « On peut dire, écrit Necker dans son Éloge à Colbert, dans la constitution actuelle des sociétés, c’est à l’administration des finances que toutes les parties du gouvernement se rapportent et s’enchaînent : c’est elle qui doit indiquer à la Marine et à la Guerre la portion de richesses qu’on peut consacrer à la force ; c’est elle qui doit enseigner à la Politique le langage qui sera d’accord avec la puissance, c’est elle qui enveloppe dans ses soins les intérêts de tout un peuple : car c’est par une juste mesure et intelligente application des impôts, qu’ils accompagnent l’industrie, sans la combattre, et que le travail s’unit au bonheur... », Jacques Necker, Éloge à Jean-Baptiste Colbert, p. 7. Une conception qui est à rapprocher de celle que Colbert se faisait déjà lui-même : « C’est une maxime constante et reconnue généralement dans tous les États du monde, que les finances en sont la plus importante et la plus essentielle partie., C’est une matière qui entre en toutes les affaires, soit qu’elles regardent la subsistance de l’État en son dedans, soit qu’elles regardent son accroissement et sa puissance au dehors. »

3 « On ne peut arriver à l’administration des finances qu'imparfaitement préparé, parce que cette administration est composée d'une si grande diversité de devoirs, qu’il n’est aucune éducation préalable qui puisse y rendre entièrement propre. Aussi, dans le nombre de ceux que l'on voit parvenir à ce ministère, les uns entendent particulièrement les détails de l’administration des provinces, d’autres les affaires contentieuses, d'autres les principes du commerce, d’autres la doctrine de l’impôt, d’autres le ménagement du crédit et les combinaisons des finances... », Jacques Necker, De l’administration des finances, t. I, p. 23-24.

4 Edgar Faure, Le Disgrâce de Turgot, 1974, p. 64.

5 Michel Bruguière, Gestionnaires et profiteurs de la Révolution. L'administration des finances françaises de Louis XVI à Bonaparte, Paris, 1986.

6 J.-F. Bosher, « The “premier commis des finances” in the reign of Louis XVI », in French historical Studies, vol. 3. no 4, 1964. p. 475-494 ; « Le Comité contentieux des Finances près le Conseil du Roi (1777-1791), A review and a document » in Annali della Fondazione italiana per la storia amministrativa, 4, 1667, p. 598-607 ; French finances, 1770-1795 : from business to bureaucracy, Cambridge, 1970.

7 Au xviiie siècle, cette compétence géographique s’est peu à peu estompée, avant de disparaître entièrement après 1771.

8 Françoise Mosser, Les intendants des finances au xviiiie siècle, Les Lefèvre d'Ormesson et le « département des impositions » (1715-1777), Paris, 1978, nous a laissé un beau travail sur les intendants des finances, mais elle est loin d'évoquer tous ses problèmes, car elle a cherché avant tout à donner une bonne photographie de l'institution, telle qu'elle se présentait officiellement.

9 Cf. supra note no 5.

10 Guy Thuillier, « La pension d'un premier commis des finances âgé de 89 ans (1782) », in Études et documents XII, Comité d'histoire économique et financière de la France, 2003.

11 D’après Françoise Mosser, Les intendants des finances..., op. cit., p. 103 sqq., le seul traitement des intendants des finances était en général moindre. Il ne faut toutefois pas oublier que les intendants des finances touchaient d’autres appointements et gages, notamment du Conseil.

12 Mesnard de Cornichard, chargé des pays d’états, jouit d'un traitement de 50 000 livres. Il demande, après 35 ans de service, une pension de retraite de 10 000 livres, alors qu’il possède déjà un brevet de 7 850 livres. L’administration lui accorde le complément, ainsi qu'une assurance de 6 000 livres pour sa femme, réversible à ses enfants. Coster, chargé du bureau de la Corse, puis de celui des dépêches, reçoit un traitement de 40 000 livres, auxquelles s’ajoutent 10 000 livres de gratifications des pays d'états, ce qui porte son traitement à 50 000 livres. En 1783, il demande une pension de retraite de 20 000 livres. L’administration lui en accorde 15 000, dont 3 000 sont réversibles à sa femme. Son prédécesseur au bureau des dépêches, le sieur de Broé, a reçu lui une pension de retraite de 20 000 livres, etc. Guy Thuillier, « Les retraites des premiers commis des finances, Quelques exemples », in Bulletin de la Sécurité sociale, no 28. p. 65 sqq. Voir également, du même auteur, « La coutume des retraites au Contrôle général (1771-1786), in Bulletin de la Sécurité sociale, no 32, p. 39 sqq. ; « Une pension de retraite avec certificat de sagesse : L’affaire Belon en 1780 », in Bulletin de la Sécurité sociale, no 33, p. 33 sqq.

13 Depuis plus d’une quinzaine d'années que l’on parle beaucoup de corruption, ne faudrait-il pas s'intéresser un peu sérieusement à celle qui sévissait dans l’administration des finances du xviiie siècle ? Le même dossier, p. 51, indique que les secrétaires des contrôleurs généraux recevaient, à la chute de leur patron, une pension de 3 000 à 4 000 livres.

14 Cornut de la Fontaine, brillant premier commis du Trésor royal, désire faire un riche mariage, mais il n’a pas de fortune. Il demande, le 8 mai 1779, l’assurance qu’on lui donnera une pension de 3 000 livres à son départ, ce qui constituera le douaire de sa femme. La demande est acceptée par l'administration, qui lui expédie un brevet d’assurance de pension. Voir Guy Thuillier, « La coutume administrative en matière de pensions au Contrôle général des finances », in Bulletin d’histoire de la Sécurité sociale, no 31, p. 49 sqq.

15 Il est aussi l’auteur d’un Éloge de la médiocrité.

16 François Monnier, « L’administration des Finances au xviiie siècle », in L’administration des finances sous l’Ancien Régime, acte du colloque tenu à Bercy les 22 et 23 février 1996, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, p. 31 sqq.

17 La bibliographie est là assez abondante. Pour en avoir une première idée, voir le Guide du chercheur de Joël Félix, Économie et finances sous l'Ancien régime..., op. cit., p. 41 sqq.

18 Cf. la thèse de A.-J. Bourde, Agronomie et agronomes en France au xviiie siècle, Paris, 1967, 3 vol.

19 Cf. Guy Thuillier, Un observateur des misères sociales : Leclerc de Montlinot (1732-1801), Comité d'histoire de la Sécurité sociale, Paris, 2001.

20 Jean Petot, L’administration des Ponts et Chaussées, Paris, 1958 ; François Monnier, Les marchés de travaux publics dans la généralité de Paris au xviiie siècle. Paris, 1984.

21 La thèse de R.-M. Rampelberg, Aux origines du ministère de l'Intérieur, Le ministre de la Maison du roi (1783-1788), Baron de Breteuil, Paris, 1974, est loin d’épuiser la question, d’autant qu’elle n'aborde pas réellement les relations des deux ministères entre-eux.

22 Le Conseil royal des finances servait « à couvrir le contrôleur général et à donner un cachet à ses décisions », comme l’expliquait déjà Pierre Foncin, Essai sur le ministère de Turgot, Paris, 1877, p. 60. Cf. également, Michel Antoine, Le Conseil du roi sous le règne de Louis XV, Paris, 1970, p. 134 sq. et supra Bernard Barbiche.

Auteur

Ancien président de la Section des Sciences historiques et philologiques de l’École pratique des hautes études, où il occupe la chaire d’histoire du droit public. Il est, par ailleurs, directeur rédacteur en chef de la Revue administrative. Il s’intéresse tout particulièrement à l’histoire parisienne et à l’histoire du droit et de l’administration. Il a publié, notamment, les ouvrages suivants : Les marchés de travaux publics dans la généralité de Paris au xviiie siècle, Paris, 1984 ; Almanach de Paris (avec Alfred Fierro, Michel Fleury, Guy Leproux et Jean Tulard, édition Encyclopædia universalis, 2 vol., Paris, 1990 (auteur des développements concernant les xvie, xviie et xviiie siècles, 350 p.) ; Paris (avec Michel Fleury, Guy Michel Leproux, Jean Tulard et Bernard Vallade), Éditions Citadelles et Mazenod, 1997, 495 p. (auteur de « La ville moderne, De 1594 à la Révolution », p. 156 à 286) ; Le Conseil d'Etat : juger, conseiller, servir, avec Érik Arnoult, Gallimard, 1999 ; ainsi que de nombreux articles d’histoire du droit, des finances et de l'administration. A paraître, aux éditions Fayard, en collaboration avec Guy Thuillier, Vérités et fictions de la bureaucratie.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2004

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