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L’avenir des administrations locales en Europe

 | 
Geert Bouckaert
, 
Sabine Kuhlmann
, 
Christian Schwab

Conclusion. Leçons et conseils à l’intention des futures administrations locales européennes

Christian Schwab, Geert Bouckaert and Sabine Kuhlmann

Full text

Réformes aux multiples facettes et tendances contraires – Le besoin de cohérence et de « transposition »

1Les trois concepts clés utilisés ici pour comprendre les évolutions et les effets de la réforme des administrations locales en Europe sont l’autonomie, les performances et la participation. L’amélioration des performances au profit des administrés (en termes d’efficacité, d’efficience et de légitimité) est une fonction essentielle des réformes du secteur public local. Dans ce domaine, la réussite dépend très largement du degré d’autonomie et du niveau de participation. Il importe que les responsables chargés d’élaborer les politiques tiennent compte du fait que les diverses approches de réforme (territoriale, fonctionnelle, démocratique et managériale) influent sur ces trois dimensions de manières assez différentes. On peut observer des effets de renforcement mutuel, de neutralisation ou d’affaiblissement, selon la façon dont les réformes se présentent concrètement, leur orientation et la « situation de départ » de la commune. Dans un certain nombre de pays européens, le gain d’autonomie locale consécutif à la décentralisation et aux réformes participatives a été partiellement voire totalement effacé par les mesures d’austérité et d’économie prises simultanément. Il en va de même pour les réformes de la participation dans les nombreux endroits où le contrôle exercé par les citoyens a été renforcé, entre autres par l’introduction de nouveaux mécanismes consultatifs, tandis que des privatisations inspirées du NPM restreignaient ce contrôle dans des domaines importants de la gouvernance locale. Nous avons également observé que les réformes procédant du NPM se sont certes souvent traduites par une amélioration des performances locales mais qu’elles ont négligé ou fait reculer la participation et la transparence (à l’issue de privatisations, d’externalisations, etc.). Les évolutions plus récentes postérieures au NPM, comme l’introduction de nouveaux organes consultatifs et de conseils d’usagers, ainsi que les remunicipalisations et les constitutions de sociétés publiques, ont eu en pratique des effets finalement assez limités sur la participation. Le constat est plus problématique encore quand l’autonomisation des administrés est combinée avec des mesures d’austérité, comme l’ont fait certains pays, et que la participation des utilisateurs est purement rhétorique.

2Nous en concluons qu’il faut plus de cohérence quand les réformes sont conduites à plusieurs niveaux et dans plusieurs optiques. Comme les niveaux d’administration les plus élevés sont chargés au premier chef d’élaborer les réformes de l’échelon local et d’en définir le cadre juridique, il serait sans doute dans leur intérêt de préparer des réformes plus concises et d’éviter les stratégies divergentes qui produisent des effets opposés et obligent à des arbitrages. C’est d’autant plus important que, dans un contexte de réforme à plusieurs niveaux, les administrations locales sont le premier niveau (appui) du secteur public et demeurent celles qui suscitent le plus la confiance. « Bonnes à tout faire », elles doivent satisfaire les administrés en quête de services efficaces et efficients et de bons résultats, mais aussi d’une gouvernance démocratique réactive et responsable. Pour les citoyens, la dimension fonctionnelle de la gouvernance locale est importante au même titre que la dimension démocratique. Bien que l’efficacité et l’efficience soient leur priorité, les citoyens européens attachent aussi beaucoup d’importance à la participation démocratique. La perception européenne contraste avec la conception strictement singapourienne de la (bonne) gouvernance locale, caractérisée par la prépondérance des valeurs « efficacité » et « efficience ». Les responsables politiques doivent donc concevoir des programmes de réformes équilibrés pour que tous les aspects importants de la gouvernance locale soient pris en compte, en modulant toutefois l’importance respective de chacun d’entre eux. Les réformes doivent en outre être adaptées aux spécificités nationales, régionales et locales : les décideurs ne devraient pas copier-coller les « meilleures pratiques » en vogue ailleurs, mais élaborer des trains de réformes en gardant à l’esprit les circonstances et besoins particuliers de leurs circonscriptions. Les administrateurs locaux peuvent évidemment apprendre les uns des autres, y compris d’une région ou d’un pays à l’autre, et c’est d’ailleurs un postulat de base de notre étude comparative internationale. Néanmoins, certains instruments de réforme sont efficaces dans certains pays et régions mais peuvent échouer ailleurs. Par conséquent, une analyse rigoureuse de la transférabilité des concepts d’un contexte à l’autre et des efforts de « transposition » sont nécessaires pour éviter les déceptions comme les échecs. La diversité des modèles organisationnels est une des caractéristiques essentielles de la réforme des administrations et des secteurs publics locaux en Europe. De notre point de vue, cette diversité est très intéressante, car elle permet d’élaborer et de conduire des réformes sur mesure en prenant en compte les particularités et les besoins des différentes communes.

Participation, responsabilité et reddition des comptes, légitimité

3Un autre enseignement général peut être tiré de tout ce qui précède : souvent, il vaut mieux améliorer les mécanismes existants (de participation citoyenne, par exemple) ou procéder à des réformes partielles progressives qu’opter pour une stratégie de grands bonds en avant ou des transformations radicales. C’est ce qu’illustre la politique du libre accès à l’information combinée avec les nouvelles technologies numériques, qui promet des avancées rapides à l’échelon local. Généralement, les mesures de ce type sont plus faciles à appliquer et moins contestées que des changements plus fondamentaux des « règles du jeu institutionnel » tels que l’introduction de maires élus au suffrage direct ou de référendums. Cependant, même les réformes plus modérées comme les mesures ̶ de libre accès à l’information sur les politiques ̶, se heurtent parfois à de sérieux obstacles au niveau local, surtout quand il est demandé aux organismes parapublics et privés prestataires de services locaux de fournir des informations suffisantes aux usagers. Il importe donc que les autorités locales, en tant que « mandants de dernier ressort », se servent de leurs prérogatives pour garantir l’accès des administrés à l’information. Pour promouvoir des régimes de responsabilisation plus efficaces, les TIC et les nouveaux médias sociaux devraient être davantage mis à contribution, par exemple pour un suivi, des consultations et des enquêtes en ligne. Ces nouveaux canaux de contrôle de la gouvernance locale se prêtent à diverses expérimentations créatives, l’objectif étant de permettre un contrôle par les citoyens, de protéger ces derniers contre des décisions arbitraires, de contribuer à améliorer les performances et de préserver l’autonomie locale (cette dernière ayant une véritable fonction de contrôle dans un contexte de coopération intercommunale). Mais les décideurs politiques devraient être conscients que les différentes missions et les différents dispositifs collaboratifs pour la prestation des services locaux requièrent des mécanismes (ou des panachages de mécanismes) différents. Ils ne devraient pas non plus oublier que ces nouveaux mécanismes de contrôle et de responsabilité présupposent un degré assez élevé de confiance sociale et politique et une société civile solidement constituée, ce que l’on ne peut pas tenir pour acquis dans tous les pays et toutes les régions d’Europe.

4Des tensions naissent aussi quand le rapport entre responsabilités locales et obligation de rendre des comptes n’est pas équilibré. Il est fréquent que les administrations locales doivent rendre des comptes sur une situation dont elles ne sont pas (juridiquement) responsables. Les types de responsabilité et d’obligation de rendre des comptes devraient être corrélés et proportionnels. Dans la mesure où plus de responsabilités que de ressources sont décentralisées vers l’administration locale (stratégie courante subrepticement utilisée par l’État central pour réaliser des économies) et où les dossiers « épineux » de l’administration centrale sont définis politiquement au niveau local, responsabilité locale et obligation de rendre des comptes seront en conflit. Le respect du principe de l’équivalence budgétaire fait donc partie des approches possibles pour corriger le déséquilibre et devrait donc être reconnu par les responsables politiques qui concevront les futures réformes. Il s’agit d’une contribution essentielle à la « bonne gouvernance locale », théoriquement synonyme de primauté du droit, de transparence, de responsabilité, de reddition des comptes et d’efficacité et d’efficience des prestations de services.

5Les réformateurs doivent être conscients qu’il faut du temps pour que les réformes produisent leurs effets, par exemple sur l’efficacité et l’efficience. Même quand des effets peuvent être escomptés, mieux vaut ne pas s’attendre à des changements rapides. En général, ce n’est pas la simple multiplication des innovations qui améliore les performances ou la légitimité, mais leur utilisation effective et leur impact sur le processus décisionnel local et la mise en œuvre des politiques. Si les résultats des consultations ne sont pas pris au sérieux par les décideurs, les citoyens deviennent sceptiques et hésitent à s’engager et la légitimité recule encore plus. Enfin, les acteurs locaux doivent raisonnablement prendre en compte les facteurs conduisant au succès des processus participatifs et les facteurs contraires. Les facteurs propices sont :

  1. les ambitions et les motivations poussant les citoyens à agir ;

  2. les contacts et le capital relationnel sur lesquels ils peuvent s’appuyer ;

  3. les talents et le temps qu’ils y consacrent ;

  4. les institutions et les règles du jeu ;

  5. l’empathie et la réactivité dont font preuve les acteurs gouvernementaux pour stimuler la participation.

6Bien qu’il soit indispensable d’élaborer des programmes de réformes équilibrés et cohérents, certaines réformes sont en elles-mêmes porteuses d’objectifs potentiellement antagoniques et de risques d’arbitrages. Les réformes de fusion administrative, par exemple, qui ont été conduites dans de nombreux pays européens (y compris certains des pays d’Europe du Sud et de l’Est initialement réticents, comme la Grèce et la Lettonie) sont souvent considérées comme des menaces pour la démocratie locale. Il semble pourtant que les villes plus grandes attirent des candidats plus compétents pour exercer les mandats locaux et que les élections locales y soient plus concurrentielles. Les décideurs ne devraient donc pas considérer que les fusions sont synonymes d’un amoindrissement de la démocratie locale, mais devraient tout de même anticiper les craintes des citoyens relatives à la participation et créer des unités intra- ou infracommunales au sein des grandes villes, dotées de leurs propres prérogatives politiques et compétences opérationnelles afin que le pouvoir local demeure proche des administrés malgré la fusion. Toutefois, cette solution ne s’est révélée efficace que dans les cas où ces unités intercommunales avaient une légitimité démocratique solide et des attributions significatives et bénéficiaient d’une grande autonomie ; sans cela, leurs performances démocratiques et opérationnelles sont assez médiocres. Par conséquent, il appartient aux responsables politiques de trouver un équilibre entre, d’une part, l’objectif de réaliser des économies et d’accroître l’efficience en procédant à un changement d’échelle et en réduisant la fragmentation institutionnelle et, d’autre part, l’objectif d’une plus grande proximité entre les administrations publiques et les citoyens par la création de nouvelles entités à l’échelon local.

Réformes internes et externes inspirées du NPM et post‑NPM, performances et autonomie

  • 1 Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis National Trajec (...)

7Dans le cadre de la présente étude, nous avons étudié les améliorations liées aux performances de la fourniture des services locaux dans les villes européennes après des réformes d’externalisation (privatisation contre remunicipalisation, hybridation, etc.) et des réformes de la gestion interne (GRH, informations et mesures liées aux performances, administration décloisonnée, etc.). Certaines de ces mesures de réforme peuvent être classées selon la grille NPM, d’autres relèvent d’approches visant à corriger certains des résultats inattendus du NPM (réformes « post-NPM ») et un troisième groupe peut être qualifié de « réformes autres » ou « réformes non inspirées du NPM »1.

  • 2 Bönker (F.), Libbe (J.), Wollmann (H.), « Remunicipalisation Revisited: Long-Term Trends in the Pro (...)

8Une de nos conclusions importantes est que, de manière générale, les changements institutionnels provoqués par les réformes NPM (privatisations, externalisations, transformations en sociétés commerciales, en particulier) se sont révélés plus décisifs et durables dans leurs effets globaux que les initiatives post-NPM qui ont suivi (remunicipalisations, internalisations, réintégration d’entités, etc.). Certes, il existe une tendance dans plusieurs pays à remédier aux échecs des premières réformes NPM en ajoutant une couche de réformes, en défaisant certains éléments NPM ou en recourant de plus en plus à des formes d’hybridation de la fourniture des services (partenariats public-privé, coproduction et cocréation avec des citoyens et des prestataires à but non lucratif, etc.). Mais ces tentatives ne concernent pas tous les pays et secteurs. S’agissant de la remunicipalisation, par exemple, il a été noté qu’un retour de balancier avait peut-être été observé mais que le balancier s’était arrêté loin de sa position de départ2.

9S’agissant de l’autonomie locale, nous avons constaté que le NPM allait de pair avec la décentralisation et des degrés d’autonomie locale plus élevés ou plus stables dans certains pays comme la Suède, la France et la Suisse, tandis que dans d’autres, il existait aussi des tendances centralisatrices et des reculs partiels de l’autonomie, au moins sur le plan budgétaire (Royaume-Uni, Espagne et certains pays de la CEE). Le programme NPM a parfois même servi à imposer des mesures de centralisation et à exercer un contrôle plus strict sur les communes, comme au Royaume-Uni. Dans ces cas extrêmes, les réformes ont pu au final constituer une véritable menace pour l’autonomie locale, surtout quand elles étaient exclusivement conçues comme des mesures d’austérité destinées à faire face à la crise budgétaire (stratégies d’économies, réductions d’effectifs, externalisation de services, etc.). Dans d’autres cas, en revanche, l’autonomie locale s’est révélée être une condition favorable, voire un moteur pour des réformes NPM élaborées et pilotées à l’échelon local. Fait intéressant, les systèmes administratifs locaux les plus autonomes (Suisse, Allemagne, Suède) se sont aussi activement employés à adapter certaines mesures NPM. Dans ces pays, la conduite des réformes a souvent été un processus ascendant, le pouvoir discrétionnaire et l’autonomie organisationnelle de l’administration locale étant des vecteurs d’innovation. De façon générale, dans la plupart des pays analysés ici, le NPM n’a pas réduit l’autonomie locale de manière notable, comme en témoigne la hausse globale de l’indice à long terme dans la majorité de ses dimensions (voir le chapitre I). Ce constat est intéressant, car il va à l’encontre de l’hypothèse évidente selon laquelle les réformes NPM entraînent un recul du pouvoir discrétionnaire local. Notre étude semble également indiquer qu’un degré d’autonomie élevé constitue un atout, avec des effets positifs sur les performances de l’administration locale, ne serait-ce qu’en raison de la position confortable dans laquelle elle se trouve placée pour décider de ses activités, de ses services, de son organisation et les adapter au mieux en fonction de ses besoins spécifiques.

10En termes d’autonomie institutionnelle interne, nous avons vu que, dans de nombreuses administrations locales, les réformes NPM ont renforcé l’autonomie organisationnelle d’entités à finalité unique telles que des sociétés publiques ou semi-publiques et des organismes locaux. Ces évolutions tendant à l’« autonomisation » d’entités à finalité spécifique ont, dans certains cas, engendré de graves problèmes de pilotage politique, une responsabilisation insuffisante et des manquements dans la gouvernance territoriale à finalités multiples. En conséquence, la création de nouveaux organismes (« agencification ») ou les transformations d’organismes en sociétés commerciales opérées au plan local en lien avec le NPM et destinées à améliorer les performances ont en réalité souvent contribué à d’importants problèmes de coordination, de responsabilisation politique et de contrôle qui ont dû être corrigés par une vague de réformes ultérieure visant à introduire de nouveaux régimes de responsabilisation, des conseils d’usagers, des approches de décloisonnement des administrations, etc. Les responsables politiques devraient avoir à l’esprit ces conséquences, parfois lointaines et indirectes, de l’agencification et des transformations en sociétés commerciales et les anticiper lorsqu’ils lancent leurs mesures de réforme.

11Concernant les effets des réformes de la gestion interne, on peut formuler une observation d’ordre général : les meilleurs résultats tendent à être obtenus en procédant de façon empirique, en évitant les mesures d’économie systématiques et en adaptant considérablement les TIC. Néanmoins, dans les pays où les communes sont opérationnellement et administrativement peu performantes ou les pays dont la tradition d’autogestion locale est moins développée, il est nécessaire de renforcer les capacités de l’administration locale. Les dirigeants doivent trouver les incitations et les outils appropriés pour permettre aux municipalités de consolider leur structure organisationnelle, de gérer divers dispositifs collaboratifs avec des acteurs extérieurs, dans le contexte d’une coopération intercommunale ou en relation avec des prestataires privés et à but non lucratif. Ils doivent aussi prendre des décisions stratégiques raisonnables concernant le système de fourniture des services (remunicipalisation ou internalisation, par exemple). Les acteurs locaux devraient être conscients que ces modifications substantielles du système de fourniture, en particulier, font souvent l’objet de controverses, peuvent susciter une forte contestation chez diverses parties prenantes et nécessiteront plus de temps de préparation et de mise en œuvre.

12Malgré le consensus en faveur de l’application de la « règle d’or de la subsidiarité », il existe bien entendu de nombreuses options institutionnelles pour améliorer la prestation des services, dont le succès dépendra largement des spécificités du pays ou de la région. Les fusions se sont parfois révélées être la meilleure solution pour résoudre la fragmentation institutionnelle et les faiblesses fonctionnelles du système administratif local. Dans d’autres cas, la coopération intercommunale a été considérée comme une solution plus faisable et plus acceptable. En tout état de cause, les décideurs et les réformateurs doivent tenir compte des avantages et inconvénients de ces différentes options institutionnelles. Ils devraient pour ce faire s’appuyer sur les études existantes consacrées aux effets des réformes ou produire des éléments attestant de ces effets sur diverses dimensions des performances locales (sur l’efficience/les économies ; l’efficacité/la réalisation des objectifs ; prise en compte/satisfaction des citoyens ; qualité juridique/professionnelle de l’exécution des missions, etc.). Bon nombre de moyens existent pour approfondir les connaissances et « connaître le terrain ». Notre étude a montré que plusieurs méthodes comme l’apprentissage par l’expérience, l’apprentissage par les meilleures pratiques (ne consistant pas à les copier), les « projets phares », les financements d’amorçage, l’analyse des besoins et des potentiels, les enquêtes, l’analyse des points forts et des points faibles (SWOT), l’analyse comparative et les consultations citoyennes avaient démontré leur utilité. Le recours plus fréquent et systématique à certaines de ces mesures étofferait la base d’éléments factuels, élèverait le niveau d’acceptation et renforcerait la légitimité et semble-t-il aussi les effets à long terme (positifs) des réformes visant le secteur public local.

Performances en termes de démocratie et d’intégration des parties prenantes

13De précédents travaux ont montré que la relation entre les éléments d’une réforme administrative interne se concentrant sur l’efficience/les performances et les éléments d’une réforme visant en priorité à améliorer la démocratie étaient au minimum ambigus. On considère très généralement que le renforcement de la démocratie entraîne une moindre efficience car l’introduction d’éléments participatifs, par exemple, est coûteuse. Pourtant, les travaux LocRef ont démontré que ce n’était pas nécessairement le cas et qu’à condition d’utiliser les instruments de manière rigoureuse et d’intégrer les citoyens, un scénario « gagnant-gagnant » était possible. Prenons par exemple la mesure des performances. Bien que plusieurs études aient montré qu’il y avait un risque de pilotage trop strict, de cimetière de données et de coûts de transaction, de problèmes de sous-utilisation et de mesure (pour n’en citer que quelques-uns) en recourant de manière trop extensive à la mesure des performances, cette approche peut incontestablement servir à contrôler, à planifier et à accroître l’efficience. Lorsque, en particulier, la mesure des performances est utilisée pour évaluer les performances individuelles, il est recommandé de faire preuve de circonspection, car les conséquences néfastes (perte de motivation du personnel, par exemple) sont observées principalement quand la mesure ou l’évaluation est réalisée au niveau individuel (et moins au niveau de l’organisation ou de la politique). En permettant aux citoyens de participer à la conception et à l’adoption des mesures de performances, les municipalités peuvent améliorer la qualité de la fourniture des services, obtenir des gains d’efficience et simultanément accroître la satisfaction des citoyens, améliorer la responsabilisation et, partant, la démocratie. Il nous semble donc souhaitable de renoncer à une appréciation strictement interne de la « bonne qualité » au profit d’une compréhension collective de ce que les citoyens définissent comme tel, de façon à non seulement accroître la satisfaction des citoyens mais également les rendre comptables de l’évolution de la fourniture des services. Nous en concluons que le point de vue des citoyens constitue une source de données précieuse et un moyen d’améliorer considérablement la qualité des services fournis. Il convient de les inclure parmi les destinataires des rapports sur la mesure des performances mais aussi de les faire participer à l’élaboration d’indicateurs de performances et à l’identification des normes pertinentes non seulement pour l’administration mais aussi pour les bénéficiaires des services. De manière générale, « ramener les citoyens dans le jeu » paraît donc être une bonne idée pour la conception et la mise en œuvre d’instruments de réforme de la gestion interne et externe, puisque les personnels administratifs pourraient ainsi bénéficier de nouveaux éclairages ; ils doivent toutefois être conscients que les processus décisionnels privilégiant davantage le consensus sont indispensables mais parfois difficiles à mener à bien.

14Dans le même ordre d’idées, un autre enseignement général est à tirer des études LocRef : il faut favoriser « l’intégration des citoyens », la communication et la coopération lors de l’élaboration, l’adoption et la mise en œuvre des réformes (de la gestion). Mieux communiquer avec toutes les parties prenantes (fonctionnaires, prestataires de services, usagers, citoyens, départements, unités, partenaires de la coopération intercommunale, etc.) et tenir compte des intérêts stratégiques (groupes d’intérêt, associations de communes, entreprises municipales) avant, pendant et après le processus de réforme est utile. Il convient d’expliquer les raisons pour lesquelles les choses sont réalisées de telle ou telle manière et tenter d’impliquer les parties prenantes chaque fois que possible. La communication est un exercice exigeant mais il en vaut la peine. Des travaux ont montré la validité de ce conseil : la communication diminue l’opposition aux réformes ou la rend moins virulente (pour les réformes prévoyant des privatisations ou des fusions, par exemple) et renforce ou entretient la motivation des personnels (pour les réformes de la GRH, par exemple), ce qui, à l’évidence, améliore l’exécution des tâches administratives et la fourniture des services. Mais contenir l’opposition n’est pas suffisant. Pour qu’une réforme soit mise en œuvre avec succès, en particulier quand des changements de la gestion interne sont envisagés, elle doit bénéficier d’un ardent « défenseur ». Le premier promoteur des réformes au niveau local est assurément le maire, mais d’autres acteurs jouent un rôle clé (chefs de départements, d’unités, etc.). Ils doivent s’assurer des processus de communication et favoriser la coopération entre départements et unités. Surtout lorsqu’il s’agit de projets ou de réformes visant une coordination verticale plus étroite, les acteurs clés devraient intégrer tous les départements ou unités dès le départ et se servir de la planification stratégique pour s’attaquer aux problèmes de coordination. Plus généralement, dans plusieurs domaines de réforme (externalisations, administration décloisonnée, GRH, planification stratégique, etc.), la coopération a été identifiée comme un facteur de réussite décisif. Nous postulons que, dans le futur, les activités de réforme se concentreront (et devraient se concentrer) de plus en plus sur un recours plus systématique aux diverses formes de coopération, que ce soit pour accroître l’efficience (des coopérations intercommunales, par exemple), pour corriger ou défaire des réformes antérieures (post-NPM ; décloisonnement des administrations), pour augmenter l’efficacité (coordination horizontale entre départements transversaux ; administration électronique ; amélioration de la motivation du personnel dans le cadre de la GRH ; pour la planification stratégique, afin de créer des alliances avec d’autres communes ou associations de communes) ou pour améliorer la logique opérationnelle en favorisant la coopération entre les différents domaines de services.

Autonomie, taille, démocratie

15En Europe, l’autonomie locale a considérablement progressé au cours des 25 dernières années, surtout dans les nouvelles démocraties et, dans une moindre mesure, dans les démocraties plus anciennes. Un recul de l’autonomie locale n’est observé que dans un petit nombre de pays, tout particulièrement en Hongrie et en Espagne. Bien que de nombreux pays, notamment dans le Sud de l’Europe (Chypre, Espagne, Grèce, Italie, Portugal) et dans certaines régions du Nord du continent (Irlande, Royaume-Uni, certains Länders allemands) aient été durement touchés par la crise budgétaire et les mesures d’austérité qui l’ont suivie, la tendance générale en Europe est à une autonomie accrue des communes. Toutefois, dans les pays concernés, les autorités ont fréquemment réagi en transférant des missions aux administrations locales sans augmenter leurs ressources en conséquence. Bien au contraire, les libertés budgétaires et financières locales ont souvent reculé dans ces pays, de même que l’autonomie locale car il est devenu plus difficile d’emprunter. Par conséquent, l’autonomie locale n’a pas évolué malgré la crise dans la plupart des pays observés, mais le principe de l’équivalence budgétaire a été bafoué dans bien des cas et les gouvernements nationaux ont souvent réagi aux tensions budgétaires par des réflexes unitaires et un contrôle plus strict des actions locales. Cette tension croissante entre responsabilité locale et obligation de rendre des comptes dans les pays où des mesures d’austérité et des stratégies de coupes dans les dépenses ont été appliquées est en contradiction avec le principe de « bonne gouvernance locale ». Manifestement, il y a plus de risques de voir l’autonomie financière locale réduite dans les pays où les communes sont déjà très dépendantes de ressources octroyées par des échelons administratifs supérieurs. Pourtant, ces réactions, a priori compréhensibles si l’on se place du point de vue national, ne sont guère convaincantes à bien y regarder. Comme nous l’avons constaté au fil de notre étude, les communes solides et financièrement autonomes servent de forteresses contre les crises, ont des effets stabilisateurs en période de tensions économiques, sont moins vulnérables, moins susceptibles d’être blâmées à la place d’administrations de rang supérieur et sont généralement plus résistantes en cas de problèmes budgétaires. En conséquence, la réponse aux tensions extérieures, aux problèmes épineux et aux évolutions des crises devrait consister à faire en sorte que les communes soient bien équipées, saines sur le plan budgétaire et fortes, et qu’elles soient en mesure d’épauler leurs administrés et disposent des ressources voulues pour faire face aux effets négatifs des crises. Ceci étant, nous devons tenir compte du fait que l’autonomie locale n’est pas une garantie de croissance économique. Néanmoins, l’expérience montre qu’elle va de pair avec le bien-être économique dans un certain nombre de pays européens (Suisse, Suède, Danemark, Allemagne, par exemple), tandis que les pays où les communes bénéficiaient d’une moindre autonomie ont été en général plus durement touchés par la crise et les tensions économiques (Grèce, Chypre, Irlande).

16Certains pays ont procédé à une réduction drastique du nombre de leurs communes pour résister aux tensions budgétaires (Grèce, Irlande et Albanie) ou pour accroître l’efficacité et l’efficience de l’offre locale de services (Royaume-Uni, Turquie, Danemark, Pays-Bas, Belgique, Finlande, etc.). Des différences de taille spectaculaires subsistent néanmoins dans les pays européens et même entre eux, sans qu’un modèle régional clair ne se dessine. Il est vrai que les pays nordiques sont ceux où les communes sont les plus grandes et se sont agrandies au fil du temps (comme au Danemark, en Irlande et au Royaume-Uni), mais le phénomène est également observé dans certains pays méditerranéens et de l’Est. Les villes du Centre, du Sud et de l’Est de l’Europe sont petites ou grandes. Les États fédéraux tendent en moyenne à avoir des communes plus petites, mais ce n’est pas le cas en Belgique ; en Allemagne, le tableau est extrêmement hétérogène, avec certains Länder tendant vers le « modèle nordique » et d’autres conservant une structure communale plus fragmentée. De manière générale, les fusions n’ont pas été la solution la plus courante choisie par les administrations pour faire face à la crise budgétaire la plus récente, en 2007. Il est apparu que les périodes de crise sévère n’étaient pas les moments les mieux choisis pour une réorganisation fondamentale des administrations locales. De nombreux pays s’étaient engagés dans des réformes de fusion bien plus tôt, certains dès les années 1950 et 1960. De surcroît, les fusions ne sont pas perçues au premier chef comme un outil destiné à remédier aux tensions budgétaires ou permettant de réaliser des économies à court terme, mais comme un outil grâce auquel équiper les administrations locales à long terme, pour qu’elles disposent de structures plus viables, soit plus à même de fournir des services de qualité à leurs administrés et deviennent des institutions plus résilientes, capables de faire face à leurs missions de plus en plus nombreuses et aux défis futurs. Dans ce contexte, les fusions (de même que la modernisation liée au NPM) devraient essentiellement être considérées et conçues comme des réformes d’avenir, susceptibles d’accroître l’efficacité et l’efficience, et non comme des mesures d’austérité ou des stratégies de coupes budgétaires.

17Autonomie locale et démocratie locale vont de pair et ces deux aspects se sont globalement améliorés en Europe durant les toutes dernières décennies. En particulier, la possibilité pour les municipalités de décider librement des impôts, de leur système politique et de leur administration, mais aussi d’une large palette de missions est étroitement liée à la qualité de la démocratie (mesurée par la confiance et la participation électorale). Les niveaux de confiance les plus élevés, combinés à de faibles niveaux de corruption, sont observés dans les pays nordiques, en Allemagne, en Autriche, en Suisse et dans les pays du Benelux. La plupart d’entre eux, notamment la Suisse, le Danemark, la Suède, la Norvège et la Finlande affichent aussi de bons résultats sur le plan de l’autonomie locale, corroborant l’hypothèse que ces deux propriétés des systèmes d’administration locale sont en étroite relation. De plus, elles sont caractéristiques des pays économiquement forts et performants. Dans ce contexte, les revendications visant à obtenir plus d’autonomie et de démocratie au niveau local, mais aussi à rendre les institutions locales plus durables et efficaces sont justifiées et devraient donc être dûment prises en compte par les décideurs politiques.

Notes

1 Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 2.

2 Bönker (F.), Libbe (J.), Wollmann (H.), « Remunicipalisation Revisited: Long-Term Trends in the Provision of Local Public Services in Allemagne » in Wollmann (H.), Kopric (I.), Marcou (G.) (eds), Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 82, 2016.

Author(s)

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2018

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