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L’avenir des administrations locales en Europe

 | 
Geert Bouckaert
, 
Sabine Kuhlmann
, 
Christian Schwab

Chapitre III. Participation et responsabilité démocratique : changer la donne pour les citoyens

Bas Denters

Nota del autor

Assisté de Daniel Klimovsky et sur la base des contributions de Giulio Citroni, Colin Copus, Jochen Franzke, Jana Gasparikova, Miro Hacek, Angel Iglesias, Michael Illner, Maija Karjalainen, Norbert Kersting, Daniel Klimovsky, Jelizaveta Krenjova, Andreas Ladner, Anders Lidström, Poul Erik Mouritzen, Lawrence E. Rose, Theodore N. Tsekos Angelika Vetter, Eran Vigoda-Gadot

Texto completo

3.1 Introduction

1Nous vivons une époque difficile pour la démocratie. Même si personne ou presque ne conteste l’intérêt de la gouvernance démocratique en tant que telle, l’enthousiasme pour les principes démocratiques semble s’essouffler. Les pratiques démocratiques contemporaines suscitent le désenchantement chez beaucoup. Les systèmes démocratiques représentatifs en vigueur dans la plupart des pays européens sont remis en cause. Les liens qui, par le biais des partis de masse et des élections populaires, unissaient jusque-là les représentants et les représentés sont affaiblis par le recul des adhésions, la lassitude à l’égard des partis (Parteiverdrossenheid) et la baisse constante des taux de participation aux scrutins.

  • 2 Dahl (R.), « The City in the Future of Democracy » in The American Political Science Review, 61 (4) (...)

2Il y a plus d’un demi-siècle, Robert Dahl, aujourd’hui disparu, publiait un article extrêmement intéressant intitulé The City in the Future of Democracy2. Depuis, l’échelon local du pouvoir est largement considéré comme l’une des pierres angulaires de l’édifice démocratique. Sa proximité avec les citoyens serait un antidote efficace au sentiment croissant d’aliénation et d’impuissance et permettrait aux citoyens de participer directement et plus significativement aux affaires publiques. Il n’est pas surprenant qu’au cours des dernières décennies les villes et les villages soient devenus dans toute l’Europe le creuset de réformes destinées à revitaliser la démocratie locale.

S’appuyer sur les faits pour formuler des leçons et des conseils

3Dans la suite de ce chapitre, nous nous focaliserons sur les réformes démocratiques particulières conduites dans divers pays et villes d’Europe. Le tableau 4 passe en revue les fondements empiriques sur lesquels s’appuient les leçons et les recommandations qui sont formulées dans les différentes sections du chapitre et peuvent servir à élaborer un programme de réformes démocratiques locales plus concret.

4Il faut être modeste, car les travaux systématiques et comparés sur les effets des réformes démocratiques se limitent essentiellement à des études de cas qui, souvent, se prêtent mal aux généralisations. En outre, nous avons dû nous appuyer sur des études déjà menées par des partenaires de projet et le choix des réformes couvertes dans notre contribution présente donc inévitablement un biais. C’est la raison pour laquelle nous ne traitons pas ici de certaines innovations démocratiques locales importantes comme les initiatives et référendums locaux et les nouveaux modes de démocratie numérique.

5La modestie s’impose également dans la mesure où nos travaux portent principalement sur des réformes démocratiques locales déclenchées à des échelons administratifs plus élevés, en particulier par le pouvoir central, au travers de lois ou de politiques nationales. Mais il existe bien sûr aussi de multiples initiatives d’origine locale. Ces projets d’initiative locale n’ont suscité l’attention des universitaires que de manière occasionnelle et les expériences que constituent ces réformes sont largement sous-représentées dans ce chapitre. Nonobstant ces réserves, notre étude livre des enseignements importants.

Tableau 4. Vue d’ensemble des éléments factuels étayant les leçons et conseils formulés au chapitre III

  • 3 Vetter (A.), Klimovský (D.), Denters (B.), Kersting (N.), « Giving Citizens More Say in Local Gover (...)
  • 4 Copus (C.), Iglesias (A.), Hacek (M.), Illner (M.), Lidström (A.), « Have Mayors Will Travel: Trend (...)
  • 5 Kersting (N.), Gasparikova (J.), Iglesias (A.), Krenjova (J.), « Local Democratic Renewal by Delibe (...)
  • 6 Karjalainen (M.), « Can Participatory Innovations Strengthen Perceived Legitimacy? Possibilities fo (...)
  • 7 Denters (B.), Klok (P. J.), « Dorps- en wijkraden in Europa » in  Bestuurswetenschappen, 67, 2013, (...)
  • 8 Denters (B.), « Controle en verantwoording in een veranderend lokaal bestuur » in Bestuurswetenscha (...)
  • 9 Denters (B.), « Community self-organisation: potentials and pitfalls » in  Edelenbos (J.), v. Meerk (...)

Section

Pays (références additionnelles)

3.2

Danemark, Norvège, Pays-Bas, Suisse.

3.3

Norvège, Suède ; Danemark, Islande ; Finlande ; Pays-Bas, Royaume-Uni, Irlande, Espagne, Portugal ; France ; Belgique ; Grèce ; Italie, Allemagne ; Suisse ; Autriche ; Lettonie ; Estonie ; République tchèque ; Lituanie ; Pologne ; Hongrie ; Slovaquie ; Slovénie ; Croatie ; Bulgarie ; Roumanie3.

Angleterre, Espagne, République tchèque, Slovénie, Suède4.

3.4

Espagne, Slovaquie, Estonie, Allemagne5.

Finlande6.

3.5

Israël, Norvège, Italie et Hongrie, Royaume-Uni, Allemagne, France, Italie, Grèce, Croatie, Pologne et Turquie.

3.6

Belgique, Bulgarie, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Hongrie, Italie, Norvège, Autriche, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovaquie, Espagne, République tchèque, Royaume-Uni, Suède7.

Pays-Bas.8.

3.7

Pays-Bas (voir note 31).

3.8

Pays-Bas9 (méthode comparable à celle définie au Royaume-Uni et aux États-Unis)

6Enfin, l’une des limitations de nos travaux concerne l’évaluation des réformes. Les efforts pour réformer les collectivités locales ont-ils été fructueux ? Le succès des réformes démocratiques pourrait être défini de plusieurs manières. L’un des étalons de la réussite est la popularité politico-administrative d’une politique : la proposition de réforme est-elle acceptée sur le plan politique et a-t-elle été effectivement mise en œuvre ? Dans ce cas, le succès se mesure aux résultats du processus politico-administratif. La plupart de nos études se concentrent sur le succès des réformes dans cette acception limitée. Nous sommes nettement moins bien renseignés sur une autre dimension – certes plus intéressante – de la réussite des réformes, à savoir leur impact effectif sur la qualité de la démocratie locale. Malheureusement, de telles évaluations des résultats de réforme sont rares et le présent chapitre n’abordera que de façon ponctuelle l’impact effectif des réformes conduites.

3.2 Point de vue des citoyens

7Les initiatives visant à réformer la démocratie sont-elles appréciées des administrés ? Quelle valeur accordent-ils à la démocratie représentative et aux possibilités plus nombreuses de participer à la politique par rapport à d’autres notions comme l’efficacité et l’efficience ? Nous savons étonnamment peu de choses à ce sujet. Certes, des outils tels que l’Eurobaromètre ou l’Enquête mondiale sur les valeurs nous indiquent dans quelle mesure les citoyens des différents pays européens apprécient la possibilité d’avoir plus de poids dans les décisions importantes des pouvoirs publics. Mais cette valeur accordée à la démocratie est d’ordre assez général. Premièrement, cela ne nous dit rien sur les canaux par lesquels les citoyens voudraient faire entendre leur voix. Deuxièmement, le constat se rapporte à l’État en général, sans précision quant au niveau administratif concerné. De sorte que nous ignorons si les citoyens apprécient de pouvoir mieux participer aux décisions importantes de l’administration locale.

  • 10 Denters (B.), Ladner (A.), Mouritzen (P. E.), Rose (L. E.), « Reforming Local Governments in Times (...)

8Les travaux réalisés en Suisse, en Norvège, au Danemark et aux Pays-Bas éclairent certaines de ces questions. Dans ce cadre, les citoyens ont été interrogés sur ce qu’ils pensaient de différents aspects participant d’une « bonne gouvernance locale »10. Les questions se rapportaient à la fois à l’efficacité/l’efficience et à la démocratie et la participation. Les responsables de l’étude ont également demandé aux sondés s’ils étaient satisfaits de ces deux aspects relatifs à la qualité de la gouvernance locale. Certes, les quatre pays concernés sont de petits États prospères d’Europe du Nord, mais les résultats de ces travaux ont également des implications en dehors de ce contexte particulier.

Leçons et conseils stratégiques

9Les travaux en question montrent que, dans ces quatre pays, la conception singapourienne de la bonne gouvernance (locale), essentiellement axée sur les valeurs d’efficacité et d’efficience, ne suscite pas une très large adhésion. L’efficacité et l’efficience sont jugées importantes, mais pas tant que cela ! La culture politique dominante dans ces quatre pays combine valeurs fonctionnelles et démocratiques et leurs citoyens sont attachés à la fois à la démocratie représentative et à la démocratie participative.

10Il ressort également des travaux précités que l’accent mis sur tel ou tel aspect varie fortement dans un même pays et d’un pays à l’autre. En fonction des traditions nationales et locales, l’efficacité et l’efficience peuvent être considérées comme plus ou moins importantes. De même, dans certains pays ou certaines villes, les citoyens peuvent différer dans leur appréciation des démocraties représentative et participative. Néanmoins, ces variations importantes ne devraient pas nous détourner du fait que, dans ces quatre pays, l’administration locale doit avoir tous les talents : répondre aux attentes des citoyens qui veulent des politiques efficaces et des services et équipements de qualité et peu coûteux, mais également proposer un système démocratique représentatif efficace et réactif offrant aux citoyens suffisamment de possibilités de participation directe. Compte tenu de toutes ces attentes et bien que les performances opérationnelles et démocratiques des administrations locales soient jugées raisonnablement satisfaisantes, il n’est donc pas étonnant que la marge de progrès soit considérable.

Leçon 3.2.1 : l’efficacité et l’efficience sont considérées comme importantes pour une bonne gouvernance locale, mais les citoyens accordent aussi une grande valeur aux aspects démocratiques.

Leçon 3.2.2 : l’efficacité, l’efficience et la démocratie sont diversement appréciées par les citoyens selon leurs traditions nationales et locales.

Leçon 3.2.3 : les autorités locales doivent répondre aux attentes des citoyens, qui veulent bénéficier de prestations de services efficaces et efficientes et participer directement à la démocratie. Il est possible de progresser dans ce domaine pour éviter les arbitrages.

 

Conseil 3.2.1 : il faut avoir conscience que les Européens apprécient les programmes de réforme équilibrés. L’efficacité et l’efficience figurent en haut des listes de priorités établies par les citoyens, ce qui n’implique en aucune façon d’ignorer la démocratie et la participation. Les réformes visant à améliorer l’efficacité et l’efficience devraient être combinées avec une meilleure représentation et de plus nombreuses possibilités de participation directe et significative des citoyens à la gouvernance locale.

Conseil 3.2.2 : le fait que les attentes concernant la teneur des réformes peuvent varier selon les segments de la population est à prendre en compte. Dans certaines villes, les administrés peuvent demander des mécanismes de participation citoyenne plus effectifs ; ailleurs, en revanche, ils peuvent aspirer à plus d’ouverture, de transparence et de réactivité de la part de leurs conseillers. Il s’agit d’adapter les réformes aux différences nationales, régionales et locales, en fonction de la valeur que la population attache aux différents aspects de la qualité démocratique de la gouvernance.

Conseil 3.2.3 : utilisez des instruments pluridimensionnels pour contrôler de quelle façon vos propres administrés évaluent la qualité de leur gouvernance locale. Ces instruments devraient combiner résultats opérationnels, représentation démocratique et réactivité, d’une part, avec satisfaction des citoyens quant à leurs véritables possibilités de participation.

Conseil 3.2.4 : évitez la suffisance et l’autosatisfaction. Même si votre municipalité remporte des succès dans bon nombre de domaines, voire dans la plupart, il existe toujours une marge de progression importante en ce qui concerne la qualité de la gouvernance locale (efficacité, efficience ou qualité de la démocratie). Le résultat obtenu à l’aide d’un instrument de suivi pluridimensionnel (recommandation précédente) permet donc de décider des réformes susceptibles d’améliorer la qualité de la gouvernance dans votre commune.

Conseil 3.2.5 : la stratégie de réforme est à adapter aux demandes et besoins locaux. Il n’y a pas une seule « bonne façon » d’améliorer la gouvernance locale. Il convient donc de ne pas copier-coller les « meilleures pratiques » en vogue ailleurs. Les stratégies de réforme démocratique devraient être adaptées aux variations locales des traditions politiques et des valeurs politiques dominantes et, dans la mesure du possible, être à l’écoute des besoins et demandes des minorités locales.

3.3 Changer les règles du jeu : accès à l’information, maires élus au suffrage direct et référendums

11Nombre de démocraties européennes font face à des problèmes de légitimité : recul de la confiance dans les institutions politiques, aliénation et impuissance politiques croissantes, baisse du taux de participation électorale, montée des partis extrémistes et contestation grandissante. Ce défi pour la démocratie n’est pas uniquement le résultat de la crise financière récente et de la vague d’immigration actuelle vers l’Europe. Il faut aussi le mettre en lien avec des tendances plus longues, comme la transnationalisation et la complexité croissante de la gouvernance. Ces processus tendent à diminuer les chances des citoyens d’influer réellement sur les décisions politiques, alors même que les citoyens émancipés exigent de mieux faire entendre leur voix. La concomitance entre la raréfaction des possibilités et la demande croissante de participation effective fait naître un très large sentiment d’impuissance et d’insatisfaction politiques.

12Ces défis sont à l’origine d’un appel en faveur de réformes démocratiques, en particulier à l’échelon local de la gouvernance, où le contact entre gouvernants et gouvernés est le plus étroit et où il peut être le plus facile de mettre en œuvre des réformes. Un élargissement de l’éventail des possibilités offertes aux citoyens de peser sur les décisions prises au niveau local pourrait compenser la perte d’influence aux échelons supérieurs. Ces dernières décennies, de nombreux pays se sont efforcés d’accroître la transparence de leurs administrations locales et d’ouvrir de nouvelles voies de participation aux décisions locales. Pour nos travaux, nous nous sommes concentrés sur trois réformes de ce type :

  1. mise en œuvre du droit au libre accès à l’information ;

  2. élection directe des maires ;

    • 11 Vetter (A.), Klimovský (D.), Denters (B.), Kersting (N.), « Giving Citizens More Say in Local Gover (...)

    possibilité de référendums locaux contraignants pour que les administrés puissent contrôler directement la prise de décision au niveau local en s’exprimant en dehors de l’élection du conseil municipal11.

  • 12 Copus (C.), Iglesias (A.), Hacek (M.), Illner (M.), Lidström (A.), « Have Mayors Will Travel: Trend (...)

13Nous fondant sur une enquête d’experts conduite dans tous les États membres de l’UE et couvrant une population de plus d’un million d’habitants, mais également la Suisse, la Norvège et l’Islande, nous avons établi une carte des réformes des administrations locales dans ces trois domaines entre 1990 et 2014. Jusqu’à quel point ces réformes ont-elles été mises en œuvre dans les différents pays ? En ce qui concerne l’élection des maires au suffrage direct, une deuxième étude12 nous fournit une analyse plus détaillée réalisée dans cinq pays (Angleterre, Espagne, Slovénie, République tchèque et Suède).

Leçons et conseils stratégiques

  • 13 Copus (C.), Iglesias (A.), Hacek (M.), Illner (M.), Lidström (A.), « Have Mayors Will Travel: Trend (...)

14D’après nos résultats, les administrations locales européennes tendent globalement à mieux informer leurs administrés, qui, en outre, participent davantage aux décisions. Cependant, il ne s’agit pas d’une évolution universelle et le degré de changement varie selon les pays. Des modèles politico-géographiques sont clairement observables : ils reflètent les traditions politiques, les événements historiques communs ou les conditions socioéconomiques. Les changements sont plus perceptibles dans bon nombre d’anciens pays communistes. Il n’y a que deux systèmes administratifs locaux « occidentaux » où l’évolution est flagrante, ceux de l’Allemagne et du Royaume-Uni. Dans la plupart des pays du Nord (à l’exception de l’Islande et de la Belgique) et du Sud de l’Europe (à l’exception de la Grèce et de la France), les changements ont été moins radicaux. La majorité des changements concernaient le libre accès à l’information. S’agissant des réformes de portée plus vaste, comme l’introduction de l’élection des maires au suffrage direct et, plus encore, la mise en place de référendums contraignants, les réticences sont plus fortes et reflètent deux types d’incertitudes. L’incertitude a trait en tout premier lieu à l’acceptation des réformes proposées. Dans certains pays au moins, ces réformes démocratiques auraient entraîné d’importants changements dans la répartition des pouvoirs locaux et exigé dans bien des cas des changements constitutionnels. Deuxièmement, en particulier pour les réformes plus drastiques, l’incertitude concerne les effets des réformes. Le libre accès à l’information – un exemple de réforme modeste – est sans doute associé à un moindre degré d’incertitude et a donc plus de chances d’être mis en œuvre. Les éléments factuels provenant d’Angleterre, d’Espagne, de Slovénie, de la République tchèque et de Suède montrent que l’introduction (éventuelle) de l’élection directe des maires rencontre une résistance considérable, nourrie par la crainte que le suffrage direct ne modifie radicalement les rapports de force de la politique locale. Elle est susceptible de menacer la domination de la politique locale par les partis traditionnels nationaux et le pouvoir des conseils et des conseillers. Des crises politiques peuvent se révéler nécessaires (comme en Allemagne et en Italie) pour vaincre ce genre de résistances institutionnelles13.

Leçon 3.3.1 : globalement, les administrations locales européennes tendent à informer davantage les administrés et leur permettre une meilleure participation à la prise de décision, les évolutions les plus notables étant observées dans les anciens pays communistes et, dans une moindre mesure, dans les pays d’Europe du Nord et du Sud (à quelques exceptions près).

Leçon 3.3.2 : la plupart des changements concernent le libre accès à l’information, tandis que les réformes plus ambitieuses (élection du maire au suffrage direct, référendums obligatoires) sont moins fréquentes en raison de l’incertitude entourant l’acceptation des réformes proposées et de leurs effets.

Leçon 3.3.3 : dans certains pays, la résistance à l’introduction de maires élus au suffrage direct est nourrie par la crainte que ce mode de suffrage ne modifie radicalement les rapports de force de la politique locale (remettant par exemple en cause la domination de la politique locale par les partis politiques nationaux).

 

Conseil 3.3.1 : évaluez dans quelle mesure de grandes réformes démocratiques institutionnelles risquent d’être bloquées par des dispositions constitutionnelles difficiles à modifier ou des résistances institutionnelles difficiles à vaincre. Quand de tels obstacles institutionnels sont à craindre, il peut être plus efficace d’envisager des réformes partielles modestes n’exigeant pas de modifications constitutionnelles et ayant donc plus de chances d’être mises en œuvre que des réformes plus radicales mais risquant de ne pas être acceptées faute d’obtenir les majorités absolues requises.

Conseil 3.3.2 : admettez les conséquences du caractère limité de nos connaissances relatives à l’efficacité des réformes démocratiques et n’escomptez pas d’évolutions rapides de la légitimité politique. Abstenez-vous de susciter des attentes déraisonnables concernant ces réformes.

Conseil 3.3.3 : compte tenu des effets encore inconnus des réformes démocratiques, la stratégie consistant à conduire des réformes partielles d’ampleur modeste dans un petit nombre de villes pourrait être plus prometteuse que celle des « grands bonds en avant ».

Conseil 3.3.4 : examinez les expériences de mise en œuvre d’une réforme dans d’autres pays/communes l’ayant déjà adoptée, en particulier si ces précurseurs sont assez similaires à votre propre juridiction (sur le plan des traditions politiques, de l’histoire commune ou des conditions socio-économiques ; voir la leçon 1). Cela vous permettra de mieux appréhender les conséquences possibles de la réforme.

Conseil 3.3.5 : envisagez de nouvelles réformes démocratiques dans le domaine du libre accès à l’information et de la transparence. Avec les nouvelles technologies numériques et la révolution des « mégas données », les normes de transparence et de libre accès peuvent devoir être redéfinies et il faudra concevoir et utiliser de nouveaux outils pour respecter ces normes. En outre, l’histoire montre que, dans ce domaine suscitant relativement peu de contestations, il semble facile de mettre en œuvre des réformes démocratiques (rapidement efficaces).

3.4 Réformes participatives

15Les innovations participatives se sont très largement répandues dans le monde. Ces nouveaux mécanismes de participation désormais populaires complètent les mécanismes déjà en place (audiences, gouvernance interactive, etc.) qui permettent aux citoyens de faire entendre leur voix entre deux élections. Ces innovations, telles que les mini-publics délibératifs, la budgétisation participative et la législation directe, voient généralement le jour sous la forme d’initiatives locales. Les études systématiques sur l’adoption et les effets des réformes locales de ce type sont rares. Les promoteurs des réformes participatives estiment qu’elles peuvent renforcer la démocratie de différentes manières. Les études empiriques conduites jusqu’à présent se sont focalisées sur le nombre de personnes qui participaient à la vie démocratique par le biais de ces nouveaux mécanismes et sur la représentativité de la participation. Mais quels effets les innovations proposées produisent-elles en ce qui concerne l’influence effective des citoyens sur les décisions locales et leur évaluation de l’administration ?

  • 14 Kersting (N.), Gasparikova (J.), Iglesias (A.), Krenjova (J.), « Local Democratic Renewal by Delibe (...)

16Une analyse comparative des études de cas consacrées à l’Espagne, la Slovaquie, l’Estonie et l’Allemagne montre que les modes « délibératifs » de gouvernance démocratique ne fonctionnent pas toujours comme ils le devraient. Les nouveaux modes de participation en ligne se résument souvent à des boîtes à suggestions électroniques et la « budgétisation participative » n’offre pas toujours de véritables possibilités de délibération aboutissant à des décisions contraignantes et des projets locaux14.

17Les auteurs d’une étude finlandaise intéressante ont examiné les effets de la participation sur l’opinion des administrés. Les données ayant servi pour cette étude concernent 9 603 individus composant un échantillon représentatif des communes finlandaises (N = 34). Des modèles de régression multiniveaux sont utilisés pour déterminer l’effet de huit types d’innovations participatives proposées (sessions de planification participative, jurys citoyens, etc.) sur des variables dépendantes. Deux composantes de la légitimité telle qu’elle est perçue ont été examinées : l’équité des procédures et la satisfaction à l’égard de leurs résultats.

Leçons et conseils stratégiques

18Bien que cette recherche ait porté sur un seul pays, ses conclusions cadrent bien avec les modèles théoriquement plausibles concernant l’impact de la participation sur les citoyens actifs. Nous en tirons deux leçons et plusieurs recommandations :

Leçon 3.4.1 : les recherches montrent que la multiplication des innovations participatives ne suffit pas pour renforcer l’impression de légitimité, tandis que les innovations délibératives, en particulier, semblent y parvenir.

Leçon 3.4.2 : l’effet est cependant modéré par le degré de sensibilisation des citoyens aux décisions locales et aux possibilités qui leur sont offertes de les influencer.

 

Conseil 3.4.1 : évitez la solution de facilité consistant à introduire de nouveaux instruments participatifs. La gouvernance participative ne devrait pas devenir une surenchère aux instruments, même si la participation est un concept en vogue.

Conseil 3.4.2 : certains types d’instruments participatifs permettant aux administrés de communiquer entre eux et à l’administration d’être à l’écoute des opinions divergentes ont toutefois un effet positif en ce qui concerne l’équité des procédures et la satisfaction relative aux résultats des politiques. Les communes pourraient donc renforcer la perception de leur légitimité en créant des mécanismes de participation novateurs, conçus pour être délibératifs.

Conseil 3.4.3 : veillez à la transparence et à ce que les possibilités de participation soient rendues très largement publiques, y compris pour les administrés qui ne participent pas.

Conseil 3.4.4 : veillez à ce que les consultations publiques influent sur les politiques et faites le savoir, faute de quoi les administrés seront encore plus sceptiques si de nouveaux mécanismes de participation sont adoptés. Il faut donc non seulement mettre en place des réformes démocratiques mais aussi prendre soigneusement en compte leurs résultats au moment où les décisions politiques sont prises puis mises en œuvre.

3.5 New Public Management (NPM) et réformes post‑NPM : assurer la participation et la responsabilité démocratique dans un contexte d’évolution de la gouvernance locale

  • 15 Raadschelders (J.), Vigoda-Gadot (E.), Global Dimensions of Public Administration and Governance: A (...)

19Au cours des dernières décennies, la politique et l’administration locales ont radicalement changé de nature. Vers le début du nouveau millénaire, l’introduction de réformes en faveur du New Public Management a considérablement modifié la nature de la gouvernance locale. Dans les chapitres précédents, nous nous sommes intéressés à la manière dont ces réformes ont influé sur l’efficacité et l’efficience de la gouvernance locale. Ici, nous examinons les effets secondaires qu’elles peuvent avoir sur la qualité démocratique de la gouvernance locale. Les réformes du NPM sont multiples et concernent des innovations dans la gestion publique qui influencent la gestion interne et externe des communes. En ce qui concerne la gestion interne, l’introduction de la gestion des performances est extrêmement importante. Depuis la fin des années 1980, ce type de gestion occupe une place de choix dans les recherches sur les administrations centrales et locales et sur leurs pratiques. Les systèmes de gestion des résultats permettent non seulement aux gestionnaires publics de piloter et de contrôler l’organisation administrative mais également de disposer des informations nécessaires au débat public dans le cadre duquel les citoyens, les organisations locales et les représentants élus peuvent demander des comptes au pouvoir exécutif local. Par conséquent, la gestion des performances est susceptible de contribuer au contrôle démocratique de l’administration locale par les citoyens et leurs représentants, d’autant que les citoyens sont plus exigeants que jamais. Ils sont aussi mieux informés, ont un plus large accès aux informations, aux données et aux critiques qui s’expriment dans les médias sociaux et dans les échanges au sein de groupes virtuels. Mais dans quelle mesure la gestion des performances exploite-t-elle vraiment ce potentiel ? Les éléments empiriques disponibles dressent un bilan mitigé. Il semble que l’on puisse tirer un certain nombre de leçons des recherches récentes conduites en Israël, en Norvège, en Italie et en Hongrie15.

  • 16 Citroni (G.), Lippi (A.), Profeti (S.), « Local public services in Italie: Still fragmentation » in (...)

20Les réformes de la gestion externe sont l’autre face du NPM. Actuellement, de nombreuses municipalités recourent à des méthodes telles que la transformation en société commerciale, la concession, l’externalisation et la privatisation pour améliorer la qualité et réduire le coût des services publics. La question de savoir si ces réformes de la gestion externe sont souhaitables fait débat depuis quelques années. D’un côté, certaines municipalités ont tenté de renforcer leur rôle dans la fourniture et la production de services. Mais, sous l’influence de la crise financière, les politiques d’austérité semblent avoir inversé la dynamique post-NPM16. Dans le cadre de ce chapitre, il est intéressant de savoir dans quelle mesure les réformes du New Public Management « externe » et les réformes post-NPM influent sur la participation des usagers, leur satisfaction et leur confiance dans le personnel politique et les services locaux. Les éléments empiriques recueillis au cours de l’action COST LocRef pour le Royaume-Uni, l’Allemagne, la France, l’Italie, la Grèce, la Croatie, la Pologne et la Turquie ont apporté des réponses probantes à cette question.

Leçons et conseils stratégiques

21Les pays étudiés ici ne démontrent pas explicitement que les réformes NPM ou les réformes ultérieures ont sensiblement accru la participation citoyenne et la satisfaction et la confiance des usagers. Fournir des informations sur les performances peut influer sur la visibilité publique et sur le débat public relatif aux performances publiques. Mais cette contribution possible dépend du rôle des médias et de l’accessibilité des rapports sur la gestion des performances. Souvent, la complexité du système de gestion est telle qu’il est difficile de faire comprendre à l’environnement moins immédiat l’évolution des performances effectives. En outre, les municipalités ont du mal à faire connaître leurs efforts et leurs initiatives positives. Nous avons donc constaté qu’un faible niveau d’information et une mauvaise visibilité des conclusions au sein des systèmes de gestion des performances risquaient d’aboutir à une évaluation inexacte des performances de la municipalité par les administrés.

22Pendant la période du NPM, des solutions inspirées du monde de l’entreprise, comme les transformations en sociétés, les concessions, les privatisations d’actifs et l’externalisation ont été adoptées. Ces réformes considèrent les usagers essentiellement comme des clients et non comme des parties prenantes. Dans ce contexte, les tentatives de privatisation de services publics locaux n’ont accordé aucune attention à la transparence ou à la participation des usagers et des citoyens. Dans certains cas, les transformations en sociétés commerciales contrôlées par l’État et la remunicipalisation ont permis de créer des formes de participation et de contrôle citoyens indirects, par l’intermédiaire d’organes d’audit et de consultation. Dans le cadre de projets de remunicipalisation (post-NPM) et essentiellement pour des raisons de légitimité politique, une approche participative a été adoptée. En complément du système de gestion entrepreneuriale, des organes de participation ouverte volontaire ont été créés. Dans la pratique, ces procédures n’ont attiré qu’un nombre limité de participants ; dans l’ensemble, le processus est passé quasiment inaperçu du grand public. En Allemagne, des coopératives de citoyens ont été mises en place pour doper la participation. Dans le cadre de l’austérité, des stratégies comme la « grande société » au Royaume-Uni reflètent une ambition participative. Ici, l’objectif de la réduction du rôle de l’État central va de pair avec une volonté d’autonomiser les citoyens et les collectivités locales. Néanmoins, comme la centralisation se poursuit et que la diminution des dépenses demeure la norme, ces politiques risquent d’être purement rhétoriques. Dans des pays comme la Grèce et la Turquie, mais également dans de nombreux pays d’Europe de l’Ouest et de l’Est, aucune réforme complète inspirée du NPM n’a été mise en œuvre. En Europe du Sud, les efforts pour renforcer la participation citoyenne au début des années 1980 (introduction de « commissions de contrôle social » et de jurys citoyens, etc.) ont été complètement freinés par le manque de confiance de la population et l’atonie de la société civile. Malgré le recours assez fréquent aux entreprises d’économie sociale (participative) et au bénévolat dans les programmes sociaux, cette situation a persisté au cours des dernières années. Dans certains pays d’Europe de l’Est, en revanche, la transition d’un système de fourniture de services hypercentralisé, planifié et contrôlé à un modèle marchand a créé des possibilités d’initiatives participatives et permis aux citoyens de monter des associations pour organiser la prestation de services principalement sociaux. Néanmoins, dans la plupart des cas, les citoyens des pays concernés n’ont pas véritablement été associés à la fourniture et la production des services publics.

Leçon 3.5.1 : dans de nombreux pays européens, aucune réforme complète (de type anglo-saxon) inspirée du NPM n’a été mise en œuvre.

Leçon 3.5.2 : les concepts de privatisation et d’externalisation inspirés du NPM considèrent les usagers comme des clients et non des parties prenantes, ce qui explique la moindre importance accordée à la transparence et à la participation.

Leçon 3.5.3 : rien ne prouve clairement que les réformes NPM ou post-NPM aient sensiblement amélioré la participation citoyenne, et la satisfaction et la confiance des usagers.

Leçon 3.5.4 : les évolutions postérieures du NPM, comme les transformations en sociétés commerciales publiques et la remunicipalisation, ont permis de nouvelles formes de participation et de contrôle citoyens indirects par le biais d’organes d’audit et de consultation. Mais ces procédures n’ont attiré en réalité qu’un nombre limité de participants.

Leçon 3.5.5 : dans certains cas, la volonté d’autonomiser les citoyens et les collectivités locales a été combinée avec des stratégies d’austérité, une centralisation et des coupes dans les dépenses, au risque de réduire la participation des usagers a un simple effet de rhétorique.

Leçon 3.5.6 : informer les citoyens sur les performances peut influencer le débat public ainsi que l’évaluation des performances locales par les administrés. Mais il faut pour cela que le public puisse prendre connaissance des rapports sur la gestion des performances, que les systèmes d’établissement de rapports soient simplifiés et que les municipalités veuillent et puissent communiquer les informations sur les performances selon des modalités raisonnables.

 

Conseil 3.5.1 : impliquez les administrés en tant que coproducteurs et parties prenantes quand les services publics sont fournis conjointement. Ne résumez pas leur rôle à celui de simples clients et veillez à ce que leurs contributions et préoccupations soient effectivement prises en compte pour les décisions stratégiques relatives aux services.

Conseil 3.5.2 : fournissez à vos administrés et usagers toutes les informations nécessaires à l’évaluation et, le cas échéant, à la prise de décisions conjointes concernant les services publics.

Conseil 3.5.3 : appliquez les politiques de libre accès à l’information sur les services non seulement à la fourniture des services publics (en interne) mais aussi aux transformations en sociétés commerciales, aux concessions, aux privatisations d’actifs et aux externalisations en lien avec le NPM. Utilisez vos prérogatives de mandant pour que les organismes parapublics et privés soient contraints d’autoriser la participation des usagers et leur accès à une information suffisante.

Conseil 3.5.4 : présentez les résultats de la gestion des performances aux administrés à intervalles réguliers, sous une forme simplifiée et de manière à favoriser un débat public réunissant les administrés et leurs représentants élus. Les rapports sur la gestion des performances doivent être simplifiés et rendus publics.

Conseil 3.5.5 : utilisez les médias locaux comme interface pour partager les informations sur les performances avec les administrés. Les informations doivent être diffusées sous une forme attrayante, intéressante et accessible. Le système de gestion des performances ne devrait pas uniquement servir à l’apprentissage en interne.

Conseil 3.5.6 : utilisez les TIC et les médias sociaux pour le suivi, les consultations et les enquêtes en ligne, en les combinant avec des mécanismes efficaces de participation et de contrôle publics afin d’améliorer la qualité des services, la satisfaction des usagers et la confiance des citoyens.

Conseil 3.5.7 : il faut avoir conscience que les instruments (jurys citoyens, conseils d’usagers, coopératives de clients, commissions et autres organes du même type) qui peuvent être efficaces dans certains pays peuvent ne pas l’être dans les pays et régions où la confiance sociale et politique est faible et la société civile, peu organisée.

23Une autre observation peut être formulée relativement aux réformes NPM et post-NPM : au niveau local, la prise de décision publique est transférée des mairies à une gouvernance collaborative publique-privée, en particulier dans les deux cas suivants :

  • Partenariats public-privé, externalisation et privatisation : quand des organismes parapublics (fonctionnant en toute indépendance) et des entreprises privées, seules ou avec des municipalités, fournissent des services publics locaux et gèrent des équipements publics sur la base d’accords contractuels et au moyen de subventions ;

  • Gouvernance collective : quand l’administration locale travaille avec des personnes physiques, des organisations civiques et des entreprises dans le cadre de coproductions et de partenariats ou facilite des formes d’autogouvernance collective ou de proximité.

24Ceci nous amène à formuler des recommandations concernant principalement le rôle des conseils municipaux élus au suffrage direct et représentant le peuple. À ce titre, le conseil et ses membres sont tout particulièrement responsables de la qualité démocratique des systèmes de gouvernance locale. De manière générale, il est souhaitable :

Conseil 3.5.8 : d’inscrire à votre ordre du jour la réforme des modèles traditionnels de contrôle et de responsabilité centrés sur les conseils municipaux et d’expérimenter de nouveaux régimes de contrôle-responsabilité dans un contexte de privatisations et de gouvernance collective.

Conseil 3.5.9 : d’envisager la nécessité de recourir à de multiples dispositifs de contrôle-responsabilité compte tenu des différentes fonctions qu’il faudra remplir et du fait que ces fonctions varient selon les missions.

Conseil 3.5.10 : de penser à confier aux organisations citoyennes le soin de redéfinir les régimes de contrôle-responsabilité locaux compte tenu de la charge de travail pesant sur les conseillers et du fait que les citoyens sont de plus en plus compétents et sensibilisés. Les administrés pourraient notamment participer à des conseils d’experts/d’usagers, en tant que comptables, à des visites et à des systèmes d’agrément.

3.6 Participation citoyenne dans le contexte des réformes de fusion des administrations : le rôle des unités intracommunales

25Dans la présente section, nous étudions les conséquences des réformes territoriales sur la qualité démocratique de la gouvernance locale. À la suite de telles réformes fusions de communes ou intensification de la coopération intercommunale (voir infra), il apparaît à de nombreux observateurs que de nouveaux modes de participation citoyenne et de nouveaux dispositifs imposant une obligation de rendre des comptes sont nécessaires. Dans la seconde moitié du xxe siècle, les réformes de fusion administrative se sont généralement concentrées dans un certain nombre de pays du Nord-ouest de l’Europe. Depuis quelques années, des réformes de ce type sont mises en œuvre en Europe du Sud, par exemple au Portugal et en Grèce. En Allemagne, où de nombreux Länder traînaient aussi un peu les pieds, des fusions d’administrations locales (communes et comtés) ont été préparées (en Thuringe et dans le Brandebourg).

26Les universitaires débattent avec passion des effets de ces réformes de fusion, tant sur l’efficacité et l’efficience de la gouvernance que sur la démocratie locale. S’agissant de leurs effets démocratiques, plusieurs études concluent que les fusions de communes peuvent aboutir à un recul visible de la participation (moindre taux de participation électorale ; baisse du nombre de candidats aux mandats de conseillers locaux) et de la qualité de la représentation politique (réduction des mandats locaux par habitant ; conseillers géographiquement plus éloignés des administrés ; conseillers moins informés ; influence accrue de la bureaucratie locale). D’autres études pointent aussi un effet inverse : les communes de plus grande taille sont susceptibles d’attirer des candidats plus compétents pour exercer les mandats locaux et les élections locales peuvent être plus concurrentielles.

27Enfin, les réformes de fusion administrative impliquent une décision politique à l’issue de laquelle il faut choisir entre des buts potentiellement divergents. L’adhésion des administrés à ces réformes et la légitimité des communes nouvelles dépendent du soin avec lequel sont prises ces décisions politiques. C’est particulièrement vrai quand les fusions sont imposées et que les administrés concernés n’ont pas le dernier mot par voie référendaire. Une préparation soigneuse consiste notamment à étudier les autres solutions possibles (coopération intercommunale) mais implique évidemment aussi d’avoir une politique d’information active et de créer les occasions d’un débat public parallèlement au processus décisionnel parlementaire.

28En outre, si la solution de la fusion est retenue, des mesures peuvent être envisagées pour compenser une perte éventuelle de possibilités de participation et de réaction citoyennes effectives. Compte tenu des effets négatifs possibles, plusieurs pays ont tenté de combiner des réformes de fusion administrative avec des mesures subsidiaires pour contrer des inconvénients éventuels comme la baisse des taux de participation politique et la moindre implication des citoyens. À cet effet, certains Länder allemands ont notamment expérimenté un type particulier de communes de niveau supérieur (Verbandsgemeinde), dans lesquelles les communes plus petites (Ortsgemeinde) conservent leur indépendance politique, les ressources étant centralisées au niveau de communes plus importantes (Saxe-Anhalt, par exemple). Dans le même ordre d’idées, des expériences de décentralisation intracommunale ont été tentées ailleurs.

29Bon nombre de pays européens ont opté pour diverses formes de décentralisation intracommunale. Ces réformes ont essentiellement été mises en œuvre pour rapprocher l’administration locale des administrés. L’argument a particulièrement porté dans les grandes villes et dans les pays où des fusions ont été opérées à grande échelle (comme en Suède, en Belgique et aux Pays-Bas). Mais de quelle manière ces réformes d’inspiration tellement démocratique ont-elles influé sur la qualité de la gouvernance locale, en particulier sur l’offre de mécanismes de participation efficaces et la capacité des élus municipaux à répondre aux besoins et aux attentes des administrés ?

  • 17 Denters (B.), Klok (P. J.), « Dorps- en wijkraden in Europa » in  Bestuurswetenschappen, 67, 2013, (...)

30Nous disposons d’un nombre limité de travaux sur ce sujet et les éléments obtenus jusque-là sont plus indicatifs que concluants17., dans une enquête récente auprès d’experts universitaires européens des administrations locales, se sont penchés sur les unités intracommunales constituées dans 19 pays européens de plus de cinq millions d’habitants.

Leçons et conseils stratégiques

31Ces unités intracommunales existent dans de nombreux pays. Elles ont généralement un éventail assez large de missions et de responsabilités dans deux domaines :

  1. équipements de quartier et sportifs et activités socioculturelles pour les jeunes et les personnes âgées ;

  2. infrastructures physiques de quartier (immeubles, espaces verts), aménagement et habitabilité, propreté et sécurité des quartiers. De façon générale, les experts nationaux des 17 pays ayant créé des unités intracommunales ont noté les effets démocratiques de ces unités (effets sur la participation citoyenne à la vie politique et réactivité aux attentes exprimées par les administrés) et leurs effets sur l’efficacité et l’efficience ; dans les deux cas, les notes ont été assez médiocres (d’environ 5 sur une échelle de 10). D’après cinq études de cas nationales, les résultats ont été semble-t-il un peu plus encourageants dans les pays où les unités intracommunales combinaient les caractéristiques suivantes :

- légitimité démocratique solide (élections directes et assemblée démocratique comme dans les conseils paroissiaux anglais) ;

- positionnement institutionnel solide (en termes de multiplicité des missions et de degré d’autonomie) ;

- longévité institutionnelle.

32Le cas des conseils paroissiaux anglais est ici particulièrement intéressant, car leurs racines historiques profondes et leur petite échelle leur permettent d’être des vecteurs de gouvernance collective et de citoyenneté active (administration « par » plutôt que « pour » le peuple).

Leçon 3.6.1 : les unités intracommunales jouent un rôle important dans de nombreux pays en remplissant un nombre non négligeable de fonctions locales (équipements sportifs, activités socioculturelles, aménagement, sécurité des quartiers, etc.).

Leçon 3.6.2 : pour autant, le bilan de leurs effets sur la démocratie et les performances est relativement médiocre.

Leçon 3.6.3 : dans certaines conditions, leur évaluation est plus encourageante, en particulier quand elles combinent une légitimité démocratique et un profil institutionnel solides et un degré d’autonomie élevé.

 

Conseil 3.6.1 : envisagez la création d’unités intracommunales dans les communes fusionnées (ou les grandes villes), plus particulièrement dans les quartiers ou villages qui ont leur identité (historique) propre et correspondent à des communautés sociales existantes (au lieu de créer des subdivisions du territoire sur des critères administratifs logiques et numériques). Dans ce type de contexte et dans les grandes villes, les unités intracommunales peuvent devenir des petites unités pertinentes en termes de démocratie, tout à la fois efficaces et efficientes.

Conseil 3.6.2 : si vous créez des unités intracommunales, pensez aux conditions institutionnelles indispensables à leur réussite : (a) légitimité démocratique solide et (b) éventail significatif de responsabilités.

Conseil 3.6.3 : après avoir créé des unités intracommunales, préparez-vous au fait qu’il faudra peut-être beaucoup de temps à ces institutions pour s’enraciner profondément, développer leur identité propre et faire leurs preuves.

3.7 Participation et responsabilité démocratique dans le cadre des coopérations intercommunales

33Dans la plupart des pays européens, le contrôle démocratique et l’obligation faite aux coopérations intracommunales de rendre des comptes se concentrent entre les mains des conseils municipaux élus au suffrage direct. Ce système est imparfait. Premièrement, sur le plan de la démocratie, les canaux de contrôle par les citoyens sont assez indirects : les administrés élisent des conseillers qui, à leur tour, élisent et contrôlent les membres d’un conseil de coopération intercommunale auquel l’exécutif de la coopération intercommunale doit rendre compte. Deuxièmement, ce système tend sans doute mieux à protéger l’autonomie locale qu’à représenter les intérêts des administrés régionaux. Troisièmement, dans le système en vigueur, la position des conseillers municipaux élus au suffrage populaire est fragile, car ils ont généralement peu de moyens pour exercer un contrôle effectif sur la coopération intercommunale. Quatrièmement, l’obligation de rendre des comptes est très limitée : dans ce cadre complexe où interviennent de multiples acteurs, on ne voit pas clairement qui est responsable des décisions et de leurs conséquences, ce qui est problématique d’un point de vue démocratique. Il n’y a pas non plus d’incitations claires à l’efficacité et à l’efficience, car il est difficile de savoir précisément qui devrait être tenu responsable des succès et des échecs éventuels. Enfin, le système est souvent coûteux (coûts de transaction élevés) et inefficaces (manque de détermination, blocages décisionnels). Dans ce contexte, un appel en faveur de nouvelles formes de contrôle et de responsabilisation démocratiques des coopérations intercommunales n’a rien de surprenant. Cet appel se fait plus pressant quand le périmètre opérationnel des coopérations intercommunales s’élargit et que des missions plus nombreuses (et politiquement plus importantes) leur sont transférées.

Leçons et conseils stratégiques

  • 18 Denters (B.), « Controle en verantwoording in een veranderend lokaal bestuur » in Bestuurswetenscha (...)

34À l’heure actuelle, nous ne disposons que de très rares données empiriques systématiques sur l’efficacité de tel ou tel de ces nouveaux mécanismes. Néanmoins, une somme croissante de publications sur le sujet18 nous permet déjà de formuler plusieurs leçons et recommandations pour la conception des nouveaux régimes de responsabilisation des coopérations intercommunales. L’une des grandes leçons que nous enseignent ces coopérations est que les décisions de politique locale se prennent de moins en moins dans un cadre décisionnel public traditionnel et de plus en plus selon des règles de gouvernance collaborative, au sein de réseaux réunissant plusieurs organismes et dépassant les frontières juridictionnelles traditionnelles (verticales, entre différents niveaux administratifs, et horizontales, entre différentes administrations locales). Dans ce contexte, un consensus commence à se dégager autour de la nécessité d’expérimenter et d’évaluer soigneusement de nouveaux modes de participation et de contrôle démocratique des coopérations intercommunales, en particulier quand elles touchent à des domaines de première importance et influent sur des décisions régionales stratégiques.

Leçon 3.7.1 : en matière de gouvernance publique, les régimes de responsabilisation doivent remplir un certain nombre de fonctions importantes : (a) garantir la légitimité démocratique et le contrôle par les citoyens ; (b) protéger contre l’arbitraire et les abus de pouvoir ; et (c) améliorer l’efficacité et l’efficience. Dans le contexte des coopérations intercommunales, (d) la protection de l’autonomie locale constitue une autre préoccupation.

Leçon 3.7.2 : à la lumière de ces différentes fonctions, chaque mécanisme de responsabilisation a ses propres inconvénients et avantages. Un mécanisme particulier, par exemple le système en vigueur axé sur le conseil municipal, peut être plus efficace pour préserver l’autonomie locale que pour représenter les intérêts des administrés de toute une région.

Leçon 3.7.3 : l’importance de ces fonctions varie selon les missions : le contrôle démocratique n’est pas forcément important pour la collecte des ordures mais peut être critique en matière d’environnement et d’aménagement. De surcroît, pour de nombreuses missions, plusieurs fonctions peuvent être importantes, d’où la nécessité de combiner divers mécanismes de responsabilisation.

Leçon 3.7.4 : tous ces principes cumulés signifient que les nouveaux régimes de responsabilisation des coopérations intercommunales sont susceptibles de constituer une écologie de dispositifs, dans laquelle les dispositions peuvent varier selon les domaines, tandis que des mécanismes de responsabilisation différents peuvent devoir être combinés pour assurer des missions particulières (afin de garantir le contrôle démocratique à l’échelle régionale, l’autonomie locale et l’efficacité, par exemple).

 

Conseil 3.7.1 : il faut envisager d’expérimenter de nouveaux modes de contrôle démocratique des coopérations intercommunales, en particulier quand ces coopérations ont trait à des domaines critiques et influent sur des décisions régionales stratégiques. Les expériences tentées devraient en outre faire l’objet d’évaluations rigoureuses, et les résultats, être partagés avec tous les acteurs de l’administration locale.

Conseil 3.7.2 : envisagez la constitution d’une assemblée régionale (ad hoc) de conseillers qui décidera de l’adoption de nouveaux dispositifs de contrôle démocratique. Après tout, ces conseillers, en tant que représentants directement élus des conseils populaires sont légitimes pour imaginer de nouvelles formes de contrôle démocratique dans la région où ils exercent leur mandat.

Conseil 3.7.3 : essayez de faire preuve de créativité pour imaginer des expériences et envisager des solutions non conventionnelles. Dans le cadre des coopérations intercommunales, par exemple, la participation directe et le contrôle citoyen pourraient permettre de mieux exprimer les besoins et les attentes des administrés régionaux. En outre, la légitimité démocratique directe de ces décisions intercommunales pourrait également aider à surmonter les blocages du système actuel de coopération volontaire grâce à des garanties institutionnelles solides et protégerait ainsi l’autonomie locale (droit de veto de jure ou de facto exerçable par toutes les communes de la région). Il en résulterait une baisse des coûts de transaction et une action plus déterminée des coopérations intercommunales.

3.8 Comment mieux utiliser les mécanismes existants et nouvellement créés

35Depuis les années 1960, de nouveaux mécanismes de participation des administrés à la politique et à la gouvernance locales sont sans cesse créés. Outre le droit de voter aux élections, les citoyens de la plupart des pays ont un large éventail de possibilités pour s’engager dans la vie publique et faire connaître leur point de vue et leurs attentes concernant des décisions administratives (importantes) et la fourniture des services publics : introduction de politiques « d’accès à l’information », audiences publiques, enquêtes de consommation et conseils de bénéficiaires, gouvernance interactive, démocratie numérique, référendums et autres formes de démocratie directe, élection des maires et autres membres du pouvoir exécutif local au suffrage direct, formes de démocratie participative (jurys et forums citoyens, mini-publics) et, plus récemment, initiatives collectives (droits de contestation et droits de voisinage). Bon nombre de ces nouveaux mécanismes de citoyenneté active sont créés à l’échelon local. La politique participative est essentiellement LOCALE. La réflexion sur les réformes s’est largement focalisée sur la mise au point et en œuvre de nouvelles formes de participation et beaucoup moins sur des réformes moins spectaculaires mais peut-être encore plus importantes visant à utiliser davantage les mécanismes de participation existants. Pour concevoir des politiques et des instruments qui stimulent et facilitent la participation des citoyens, il est important de savoir pourquoi certains participent et d’autres pas.

Leçons et conseils stratégiques

36De très nombreuses publications traitent des facteurs qui stimulent ou freinent l’utilisation des mécanismes de participation. Nous pouvons facilement classer les facteurs encourageants ou dissuadant la participation en cinq grandes catégories :

  • Ambitions : motivations poussant les citoyens à agir. Elles peuvent être d’ordre public et avoir trait au désir d’influer sur les décisions publiques, la qualité de vie, la qualité de la gouvernance, etc. dans sa ville ou son quartier, ou d’ordre privé (obtenir des avantages personnels, comme le permis de construction d’un logement, ou se créer des occasions de rencontrer des gens ou avoir simplement la satisfaction d’accomplir son devoir en s’occupant de son quartier ou de ses concitoyens) ;

  • Contacts : capital relationnel, il est de plus en plus reconnu que l’appartenance à un réseau social est un atout important pour les formes individuelles ou collectives de participation à la vie politique ;

  • Talents et temps : ressources personnelles requises pour faciliter la participation. Ici, le terme « talents » (tout comme dans la parabole biblique) englobe à la fois le capital monétaire (et physique) et humain (connaissances et compétences). Le temps, enfin, est un facteur important et une ressource personnelle souvent de plus en plus rare.

  • 19 Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis National Trajec (...)

37Ces trois groupes de facteurs se rapportent aux caractéristiques des participants potentiels. Mais l’on considère aussi généralement que la participation peut être stimulée ou empêchée par certains aspects du contexte politico-administratif19. À cet égard, deux composantes peuvent être distinguées :

  • Institutions : la participation peut être gênée ou facilitée par les règles du jeu formelles et informelles, qui ne déterminent pas seulement la structure des moyens de participation disponibles mais aussi leur accessibilité, leur portée et leur efficacité potentielle ;

  • Empathie et réactivité : outre la composante structurelle (facteur I), la culture organisationnelle des organismes gouvernementaux (politiques et administratifs) contribue de manière importante à stimuler ou freiner la participation et influe sur les probabilités d’une participation fructueuse.

  • 20 Le cadre analytique ACTIE [qui signifie action en néerlandais] a été initialement élaboré dans le c (...)

38Ces cinq facteurs, que l’on peut commodément résumer par l’abréviation ACTIE20, offrent un outil complet et pratique pour étayer notre réflexion systématique sur les mesures envisageables pour promouvoir une utilisation (efficace) des mécanismes existants de participation citoyenne (et l’élaboration de nouveaux mécanismes).

Leçon 3.8.1 : nous pouvons distinguer cinq grandes catégories de facteurs qui encouragent ou dissuadent la participation et peuvent être synthétisés par le terme ACTIE, cadre analytique présenté plus haut.

Leçon 3.8.2 : qu’elles soient d’ordre public ou privé, les motivations et les ambitions poussant les citoyens à agir sont cruciales pour le processus participatif et la participation effective.

Leçon 3.8.3 : le capital relationnel est une ressource de plus en plus importante pour les formes individuelles et collectives de participation à la vie politique.

Leçon 3.8.4 : les ressources personnelles sont un atout préalable important pour faciliter la participation. Le capital monétaire et humain, mais aussi le temps disponible, qui se fait toujours plus rare, sont des facteurs nécessaires au déclenchement des processus participatifs.

Leçon 3.8.5 : les institutions formelles et informelles peuvent gêner ou faciliter le jeu participatif en structurant les possibilités de participation et en en déterminant l’accessibilité, la portée et l’efficacité.

Leçon 3.8.6 : la culture organisationnelle des organismes gouvernementaux peut stimuler ou freiner la participation et donc augmenter ou réduire les chances d’une participation réussie.

 

Conseil 3.8.1 : la réflexion sur les réformes démocratiques ne doit pas viser uniquement à créer en permanence de nouveaux mécanismes de participation ; il faut également, voire principalement, améliorer l’utilisation et l’efficacité des mécanismes existants.

Conseil 3.8.2 : servez-vous du cadre analytique ACTIE pour rechercher systématiquement des moyens d’encourager et de faciliter diverses formes de participation citoyenne. En étudiant avec soin les motivations d’ordre privé (facteur A) et les ressources (facteurs C et T) des différents groupes de participants potentiels, vous pouvez élaborer une stratégie différenciée de mobilisation et de facilitation et éviter ainsi de ne cibler que les « suspects habituels » (hommes d’âge moyen, aisés et très instruits).

Conseil 3.8.3 : repensez les règles et les pratiques organisationnelles établies (facteur I) et la culture organisationnelle des organismes du secteur public local (facteur E). Faciliter la participation des citoyens ne se résume pas à les inciter et les aider à s’impliquer dans l’administration locale ; il s’agit aussi de veiller à ce que votre propre entité soit à l’écoute des administrés.

Notas

2 Dahl (R.), « The City in the Future of Democracy » in The American Political Science Review, 61 (4), p. 953-970, 1967.

3 Vetter (A.), Klimovský (D.), Denters (B.), Kersting (N.), « Giving Citizens More Say in Local Government: Comparative Analyses of Change Across Europe in Times of Crisis » in Kuhlmann (S.) Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 273-286.

4 Copus (C.), Iglesias (A.), Hacek (M.), Illner (M.), Lidström (A.), « Have Mayors Will Travel: Trends and Developments in the Direct Election of the Mayor: A Five Nation Study » in  Kuhlmann (S), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016 ; p. 301-315.

5 Kersting (N.), Gasparikova (J.), Iglesias (A.), Krenjova (J.), « Local Democratic Renewal by Deliberative Participatory Instruments: Participatory Budgeting in Comparative Study » in  Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 317-331.

6 Karjalainen (M.), « Can Participatory Innovations Strengthen Perceived Legitimacy? Possibilities for Participation, Procedural Fairness and Outcome Satisfaction in Finnish Municipalities », article présenté lors de la Conférence générale de l’APSA à San Francisco, 3‑6 septembre 2015.

7 Denters (B.), Klok (P. J.), « Dorps- en wijkraden in Europa » in  Bestuurswetenschappen, 67, 2013, p. 72-93.

8 Denters (B.), « Controle en verantwoording in een veranderend lokaal bestuur » in Bestuurswetenschappen, 2016 (70)1, 2016b, p.37-54.

9 Denters (B.), « Community self-organisation: potentials and pitfalls » in  Edelenbos (J.), v. Meerkerk (I.) (eds), Critical Reflections on Interactive Governance, Cheltenham, Edward Elgar, 2016a, p. 230-253.

10 Denters (B.), Ladner (A.), Mouritzen (P. E.), Rose (L. E.), « Reforming Local Governments in Times of Crisis: Values and Expectations of Good Local Governance in Comparative Perspective », in Kuhlmann (S.) Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 333-345.

11 Vetter (A.), Klimovský (D.), Denters (B.), Kersting (N.), « Giving Citizens More Say in Local Government: Comparative Analyses of Change Across Europe in Times of Crisis » in Kuhlmann (S.) Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 273-286.

12 Copus (C.), Iglesias (A.), Hacek (M.), Illner (M.), Lidström (A.), « Have Mayors Will Travel: Trends and Developments in the Direct Election of the Mayor: A Five Nation Study » in  Kuhlmann (S), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016 ; p. 301-315.

13 Copus (C.), Iglesias (A.), Hacek (M.), Illner (M.), Lidström (A.), « Have Mayors Will Travel: Trends and Developments in the Direct Election of the Mayor: A Five Nation Study » in  Kuhlmann (S), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016 ; p. 301-315.

14 Kersting (N.), Gasparikova (J.), Iglesias (A.), Krenjova (J.), « Local Democratic Renewal by Deliberative Participatory Instruments: Participatory Budgeting in Comparative Study » in  Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 317-331.

15 Raadschelders (J.), Vigoda-Gadot (E.), Global Dimensions of Public Administration and Governance: A Comparative Voyage, Californie, Wiley, Jossey-Bass, 2015.

16 Citroni (G.), Lippi (A.), Profeti (S.), « Local public services in Italie: Still fragmentation » in Wollmann (H.), Kopric (I.), Marcou (G.) (eds), Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 103-117.

17 Denters (B.), Klok (P. J.), « Dorps- en wijkraden in Europa » in  Bestuurswetenschappen, 67, 2013, p. 72-93.

18 Denters (B.), « Controle en verantwoording in een veranderend lokaal bestuur » in Bestuurswetenschappen, 2016 (70)1, 2016b, p.37-54.

19 Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016.

20 Le cadre analytique ACTIE [qui signifie action en néerlandais] a été initialement élaboré dans le contexte du projet « Citizens making their Neighborhood » (en collaboration avec des collègues néerlandais : Judith Bakker, Imrat Verhoeven et Evelien Tonkens) ; il s’appuie sur des travaux précédents, de Verba et al.et de Lowndes et al. Ce cadre a ensuite été affiné et publié dernièrement dans Denters (B.), « Community self-organisation: potentials and pitfalls » in  Edelenbos (J.), et Meerkerk (I.) (eds), Critical Reflections on Interactive Governance, Cheltenham, Edward Elgar, 2016a, p. 230-253.

Autor

Professeur titulaire
Professeur de gouvernance publique
Faculté des sciences du comportement et de la gestion et des sciences sociales (BMS)
Université de Twente, Pays-Bas.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2018

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