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L’avenir des administrations locales en Europe

 | 
Geert Bouckaert
, 
Sabine Kuhlmann
, 
Christian Schwab

Chapitre II. Améliorer la prestation des services locaux : des réformes pour accroître la performance

Trui Steen, Filipe Teles et Harald Torsteinsen

Note de l’auteur

Sur la base de contributions de Irena Bačlija Brajnik, Pieter Bleyen, Hilde Bjørnå, Geert Bouckaert, Giulio Citroni, Bas Denters, Vedran Đulabić, Grétar Thór Eythórsson, Jochen Franzke, Marcel Guenoun, György Hajnal, Nikos Hlepas, Angel Iglesias, Pekka Kettunen, Maiga Kruzmetra, Nicole Küchler-Stahn, Beata Meričková, Stig Montin, Riccardo Mussari, Vitalis Nakrosis, Carmen Navarro, Juraj Nemec, Vania Palmieri, Tobias Polzer, Isabella Proeller, Christoph Reichard, Baiba Rivza, Christian Schwab, Jana Soukopová, Benedikt Speer, Alfredo Tranfaglia, Emil Turc, Eran Vigoda-Gadot, Dominik Vogel, Anne-Kathrin Wenzel et Hellmut Wollmann.

Texte intégral

1Ce chapitre est consacré aux changements institutionnels relatifs aux formes d’organisation et à la logique de fonctionnement de la fourniture de services locaux survenus dans le contexte du New Public Management (NPM) et post-NPM. Les travaux menés dans le cadre du programme de recherche LocRef ont montré que la fourniture de services locaux en Europe a subi une transformation radicale depuis les années 1980, due notamment aux idées et aux pratiques de la libéralisation du marché et au managérialisme inspiré par les entreprises, auxquels sont venues s’ajouter les réformes du secteur public et la législation de l’Union européenne. Tandis que les réformes des administrations locales inspirées par le NPM ont fait l’objet de nombreux travaux de recherche, les réformes de la période plus récente, post-NPM, ont été négligées par la recherche. L’un des objectifs principaux de ce projet est de combler cette lacune.

2.1 Introduction

2On constate des différences considérables entre pays européens, et aussi entre groupes de pays européens, en termes de contenu, de rythme et d’orientation des changements institutionnels. Dans les études, la classification des pays diffère selon les variables prises en considération. Ici, nous nous limiterons à deux dimensions, est-ouest et nord-sud, tout en ayant conscience des importantes différences existant au sein de ces dimensions, à savoir celles entre le Royaume-Uni, l’Europe continentale et les anciens pays communistes (pays d’Europe centrale et orientale, ou PECO). Il y a aussi une différence très nette dans la gestion et l’organisation des services publics et des services sociaux à la personne.

3Les chercheurs recourent volontiers aux métaphores pour caractériser les réformes. La première métaphore est celle de la trajectoire, qui décrit une chronologie de « trains » de réformes (pré-NPM, NPM et post-NPM) qui se sont succédé, chacun corrigeant ou remplaçant le programme de réformes précédent. La deuxième métaphore est celle du pendule, avec l’image d’un mouvement de balancier des idées de réforme, comme la pratique de l’externalisation d’un service local pendant une période, puis sa remunicipalisation durant une deuxième période, avant une nouvelle externalisation. Plus récemment, une troisième métaphore est apparue. C’est l’hybridation, qui s’applique à des concepts de réformes qui fusionnent et qui créent de nouveaux schémas pour la fourniture des services locaux. L’entrepreneuriat social est un exemple de rencontre entre le marché et des finalités sociales. Un autre exemple est le croisement de l’administration (hiérarchie) avec le marché, par le biais d’entreprises municipales.

4Les sections de ce chapitre traitent des différentes approches en matière de prestation de services locaux. L’une des sections présente la transformation de l’organisation et de la gouvernance dans la fourniture des services locaux. Elle s’intéresse à la tendance à l’« externalisation » des services locaux et à la phase post-NPM. Le New Public Management a eu une influence considérable, mais d’intensité variable dans les différents pays et selon les services, conduisant à divers degrés de dispersion (hiving off), d’externalisation et de privatisation. Plus récemment, dans la période post-NPM, nous avons relevé divers cas de remunicipalisation, sans toutefois qu’on puisse parler d’un retour intégral aux formes d’organisation et aux logiques de fonctionnement existant avant le NPM. On assiste plutôt à une tendance croissante à associer le public et le privé pour la prestation des services, ce qui conduit à des formes et à des logiques hybrides, où des entités publiques collaborent avec des entreprises commerciales et des associations à but non-lucratif.

5D’autres travaux de recherche se sont intéressés aux possibles effets sur la fourniture des services locaux des réformes de gestion interne menées dans les administrations locales. Dans la mesure où il est difficile de déterminer clairement ce qui constitue une réussite et ce qui constitue un échec, les travaux de recherche visent essentiellement à identifier les conditions qui semblent influer sur la réussite des réformes. Ces réformes recouvrent des instruments de gouvernance décloisonnée et de planification stratégique orientés vers l’intégration et la coordination pour contrer la fragmentation, ainsi que des éléments plus internes, comme la gestion des ressources humaines et la gestion de la performance. Les réformes progressives, reposant sur l’apprentissage par tâtonnement, le développement des compétences à l’échelle locale et le recours aux technologies de l’information et de la communication (TIC) semblent donner de meilleurs résultats que les changements radicaux, surtout si ceux-ci sont imposés et associés à un renforcement du contrôle par l’administration centrale.

6Dans ce chapitre, nous verrons également si la coopération intercommunale (CIC) constitue une solution aux carences dans la fourniture de services locaux. Contrairement aux fusions, ressenties comme « dures », la CIC est jugée plus « douce », permettant de surmonter les problèmes d’économies d’échelle et de limites de taille. La CIC présente l’avantage de ne pas perturber les communautés, les loyautés et les identités démocratiques existantes. Cependant, les CIC sont vulnérables lorsqu’elles sont confrontées à des rejets et à des refus du compromis. La fusion de communes constitue une approche « dure » et se révèle faible là où la CIC est forte, forte là où la CIC est faible. Quoi qu’il en soit, le principe de subsidiarité doit être érigé en règle d’or, assurant proximité, efficience et flexibilité, qui sont les principaux facteurs de réussite pour l’amélioration des services par les administrations locales.

7Dans ce chapitre, nous nous intéresserons également à la question suivante : existe-il une taille « idéale » pour les communes, en termes de fourniture des services locaux et de performance ? La réponse à cette question est un « non » conditionné, les chercheurs estimant que la question de la taille relève davantage de la sphère politique que de la sphère scientifique. La taille « idéale », si tant est qu’elle existe, est fortement tributaire d’un grand nombre d’éléments, politiques, financiers, sociaux, d’infrastructures, géographiques/topographiques, autant de paramètres qui varient considérablement au sein des pays et d’un pays à l’autre. Les fusions de communes sont très controversées dans de nombreux pays et peuvent se révéler coûteuses sur le plan politique. Cependant, lorsqu’elles sont planifiées et mises en œuvre correctement, l’opposition qu’elles suscitent finit généralement par s’estomper et de nouvelles identités locales voient le jour.

8Enfin, le recours aux outils participatifs pour améliorer les services locaux sera également examiné dans ce chapitre. Dans un contexte d’austérité croissante, de réduction des effectifs et d’exigence d’amélioration du rapport coût-efficacité, les administrations locales doivent inclure et impliquer activement les citoyens dans la planification, la conception, la prestation et l’évaluation des services locaux. Des données empiriques indiquent que cela pourrait améliorer non seulement la qualité des services orientés vers les usagers, mais aussi la confiance vouée aux administrations locales. Cela pourrait même accroître l’obligation pour les administrations de rendre des comptes et améliorer le fonctionnement de la démocratie locale, la participation accrue ayant un effet pédagogique sur les administrés. Cependant, il convient de mettre en balance les gains de légitimité et de démocratie dus à l’implication des administrés avec des pertes d’efficience, d’équité et de transparence.

9Le tableau 3 ci-dessous livre un aperçu des éléments factuels utilisés dans le chapitre II et présente les pays étudiés.

Tableau 3. Vue d’ensemble des éléments factuels étayant les leçons et conseils formulés au chapitre II

  • 1 Wollmann (H.), Koprić (I.), Marcou (G.) (eds), Public and Social Services in Europe. From Public an (...)
  • 2 Bjørnå (H.), Polzer (T.), Leixnering (S.) (eds), ‘Joined-up’ Local Governments? Restructuring and R (...)
  • 3 Hlepas (N.), Kersting (N.), Kuhlmann (S.), Swianiewicz (P.), Teles (F.) (eds), Sub-Municipal Govern (...)
  • 4 Baldersheim (H.), Rose (L.E.) (eds), Territorial Choice: The Politics of Boundaries and Borders, Ba (...)
  • 5 Kersting (N.), Gasparikova (J.), Iglesias (A.), Krenjova (J.), « Local Democratic Renewal by Delibe (...)

Section

Pays (références additionnelles)

2.2

Allemagne, Belgique, Croatie, Espagne, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Lituanie, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Slovaquie, Slovénie, Suède, République tchèque, Royaume-Uni (divers chapitres des trois volumes publiés par Koprić./Wollmann/Marcou, 2016 ; Kuhlmann/Bouckaert, 20161).

2.3

Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Finlande, France, Hongrie, Irlande, Israël, Italie, Lituanie, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, Turquie et Royaume-Uni2.

2.4

Allemagne, Belgique, Espagne, Finlande, Grèce, Islande, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Royaume-Uni, Slovaquie, Slovénie3.

2.5

Allemagne, Autriche, Espagne, Finlande, France, Islande, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovénie, Suisse4.

2.6

Estonie, Allemagne, Slovaquie, Espagne5.

2.2 Public, privé ou hybride ? Réorganiser la fourniture de services publics locaux après le NPM

10À compter des années 1990, le NPM et ses préceptes ont exercé une forte pression sur les administrations locales pour les inciter à se défaire d’un vaste éventail de services, en recourant à divers types de prestation externe de services : transformation en société commerciale (corporatisation), externalisation et privatisation. Cela s’applique aux activités internes (par exemple maintenance des bâtiments, support informatique, conseil juridique), mais aussi aux services fournis aux administrés et aux usagers : collecte et traitement des ordures ménagères, transports en commun locaux, logement, eau, traitement des eaux usées, santé et hygiène, services sociaux, prise en charge des personnes âgées et des enfants, etc. De plus, ces changements ont nécessité une réévaluation des échelles et de la coordination, aussi bien dans les cas de coopération intercommunale que dans ceux de recours au secteur privé ou de solutions hybrides. Un consortium de communes, par exemple, peut coopérer ou lancer un appel d’offres pour externaliser un service donné, au lieu que chaque commune assure ce service seule. Cela améliore probablement l’efficience, l’intérêt pour les investisseurs privés ainsi que l’expertise technique et la capacité à réglementer le service.

11On voit que les questions d’échelle jouent un rôle central dans la mise en œuvre des préceptes du NPM et impliquent des stratégies de coordination complexes – à la fois technique, organisationnelle et politique. Si la coopération et l’externalisation de la prestation de services exigent une coordination horizontale efficace, une coordination verticale n’en reste pas moins indispensable : la réduction du rôle des administrations locales dans la fourniture directe des services et l’accroissement de leur rôle en tant qu’acheteur et régulateur des services exige une refonte du système d’amélioration des compétences, une supervision centrale et une coopération locale.

12Les tendances post-NPM sont porteuses de nouveaux défis. La privatisation restreinte, la remunicipalisation partielle, la corporatisation accrue (ou « privatisation formelle ») et le recours accru à des solutions hybrides sont autant d’éléments exigeant de revoir la coordination et la réglementation, ainsi que le développement de nouveaux outils et de nouvelles compétences. De plus, la coopération intercommunale et les fusions de communes suscitent désormais beaucoup d’intérêt, porteuses de solutions pour surmonter les limitations d’échelle.

13Dans cette section, nous nous intéresserons aux questions suivantes :

  1. Le NPM incite les communes à confier la prestation de services locaux à des entreprises communales et intercommunales externalisées et à des sociétés du secteur privé : cette tendance a-t-elle atteint son point culminant, pour commencer à décliner ?

  2. Que se passe-t-il dans la phase post-NPM ? Peu de changement, remunicipalisation, intégration ou hybridation ?

  3. Dans la mesure où des éléments du NPM et post-NPM se fondent pour donner naissance à des formes et à des logiques hybrides de prestations de service, quelles sont les principales caractéristiques (risques, opportunités, tendances) de ces formes et de ces logiques qui se diffusent ?

14Dans la période antérieure au NPM, les administrations locales jouaient un rôle essentiel dans la fourniture de services locaux. C’était particulièrement vrai dans les années 1970, où l’État-providence moderne avait atteint son point culminant dans les pays d’Europe occidentale. Les services publics (eau, traitement des eaux usées, gestion des déchets, transports en commun, énergie) étaient en grande partie fournis par l’État ou les administrations locales, soit directement, soit, de plus en plus souvent, indirectement, par le biais d’entreprises publiques/communales. Durant cette période, les services sociaux à la personne ont constitué l’une des principales, voire la principale, missions des administrations locales au Royaume-Uni et dans les pays nordiques, tandis qu’en Allemagne et en Italie, ces services étaient toujours assurés par des associations (souvent affiliées à l’Église). Dans les pays d’Europe centrale et orientale (PECO), la fourniture de services locaux était essentiellement assurée par l’État communiste. La Pologne, où l’Église catholique avait conservé son rôle traditionnel d’important prestataire de services sociaux à la personne, faisait figure d’exception.

15Durant la période du NPM, dans les années 1980 et surtout 1990, les administrations locales ont commencé à séparer de la structure communale les entités assurant les services, elles leur ont accordé davantage d’autonomie et elles ont doté certaines d’entre elles d’une personnalité juridique distincte. Cependant, de nombreuses communes sont restées propriétaires des entités assurant les services et elles ont conservé la responsabilité formelle de la fourniture des services (décentralisation). Par ailleurs, il est devenu courant que des services locaux soient fournis par le biais d’entreprises communales ou intercommunales, organisées selon des règles de droit public ou privé (corporatisation). Cela a particulièrement été le cas pour les services d’intérêt public. Dans certains cas, ces services publics ont été nationalisés, ouverts et parfois vendus à des opérateurs privés (par exemple au Royaume-Uni, en France et en Italie). Dans d’autres pays, les communes ont conservé la propriété et le contrôle, du moins partiellement (comme en Allemagne, aux Pays-Bas et dans les pays nordiques). Pour les services sociaux à la personne, les communes ont toujours plus externalisé la prestation de services, confiés à des associations ou à des entreprises privées. Certaines ont même vendu les structures assurant les services à des sociétés privées. Le degré d’essaimage (effectuée sous diverses appellations, comme agencification, externalisation, constitution en société commerciale ou corporatisation, privatisation) varie selon les pays et selon les services. Le Royaume-Uni semble faire figure de précurseur dans ce domaine, suivi par les PECO après la chute du communisme. Cependant, l’évolution depuis la transition des années 1990 varie considérablement au sein des PECO. La Pologne, par exemple, a confié la collecte et le traitement des déchets au marché privé. Ce n’est qu’en 2013 que les communes se sont vues confier la responsabilité formelle de l’organisation de ce service, sur la base d’appels d’offres obligatoires. La Croatie et la Hongrie, elles, ont expérimenté la centralisation de la fourniture de services et un affaiblissement marqué du rôle de l’administration locale. Concernant les modalités de fonctionnement, la liberté de gestion (« laissons la gestion aux gestionnaires ») et la mise en concurrence semblent être considérées comme les mécanismes les plus adéquats pour améliorer l’efficience et la qualité du service. Cependant, si la concurrence n’a pas joué de la même manière dans tous les pays, la législation communautaire en matière de concurrence rend difficile de s’y soustraire entièrement.

16Dans certains pays comme l’Italie, les administrations locales ont subi des pressions indirectes de la part de l’État pour adopter des réformes inspirées par la NPM. Une stratégie, pour cela, a consisté à réduire l’aide financière versée aux communes, sans améliorer pour celles-ci les possibilités de lever des impôts ou de se procurer d’autres formes de revenus. Une autre stratégie a été d’inciter les communes à transférer la fourniture de services à d’autres échelons de l’administration ou à des entités privées pour éviter la gestion de la complexité et pour se préserver des retombées politiques de la réduction des services. La privatisation « par défaut » semble être au moins aussi fréquente, sinon davantage, que les privatisations « par conception intelligente ». Lorsqu’une réforme de grande ampleur a été mise en place par l’État central, comme en Italie, le manque de coordination, de surveillance et de soutien pour les administrations locales et par celles-ci a eu pour conséquence un résultat désordonné et une mise en œuvre peu cohérente. De plus, la recherche a montré que les problèmes susceptibles de se poser ne sont pas seulement économiques, juridiques ou managériaux, mais aussi politiques et administratifs. L’équité, la justice, l’efficacité et la qualité de la démocratie sont toutes fortement tributaires des échelles, de la coordination et des chaînes d’autorité mises en place pour la régulation et la fourniture des services sociaux et des services publics. Le manque de compétences en matière de politique réglementaire, les conflits politiques et le localisme, la diversité des cultures organisationnelles, et le manque de responsabilité dans le processus de décision peuvent conduire à des échecs ou à des crises politiques. Dans la phase post-NPM, une tendance en faveur de la remunicipalisation a été observée en Allemagne, essentiellement dans le domaine de l’énergie, et à une moindre échelle dans celui de l’eau. Pour d’autres services et dans d’autres pays, rares sont des signes convaincants d’une évolution dans ce sens. En Croatie, en Hongrie, en Norvège, en Espagne, en Suède et aux Pays-Bas, on ne constate pas de tendance marquée à la remunicipalisation. Une fois mises en œuvre, les formes organisationnelles et les logiques de fonctionnement inspirées par le NPM semblent s’imposer dans la durée. Ces tendances post-NPM qui ont été observées sont davantage liées à une résistance locale ou à des stratégies d’adaptation et de réaction qu’à une volonté politique centrale expresse d’inverser le cours des réformes, du moins à l’échelle locale. Une exception notable est le Royaume-Uni, où la loi de 2011 sur le localisme proposée par le gouvernement de coalition semble ouvrir la voie à des stratégies plus collaboratives et à des stratégies de développement. Cependant, des éléments du NPM, comme la déconcentration horizontale et la pluralisation, semblent désormais s’associer à des éléments de gouvernance comme la négociation, la coopération, l’implication citoyenne et la persuasion (soft power). À la place de la trajectoire attendue (phase pré-NPM, NPM, puis phase post-NPM), nous observons une association croissante de prestataires, formes et logiques divers, ce qui conduit à des solutions hybrides et à un cocktail complexe de tendances convergentes et divergentes. Cette évolution est porteuse de préoccupations sérieuses et de nouveaux défis pour la gouvernance démocratique, la transparence et la responsabilité et la reddition des comptes. En effet, l’hybridation peut conduire à une complexité, à une fragmentation et à des changements rapides de prestataires de services, mettant à l’épreuve la capacité de gouvernance et l’efficacité de la démocratie représentative traditionnelle et des administrations locales, ce qui ne laisse aux citoyens que des options opaques pour influer sur les processus politiques. De plus, les travaux de recherche et l’expérience dans toutes les régions d’Europe montrent qu’il convient de ne pas sous-estimer le risque de développement de pratiques commerciales illicites et de corruption.

17Cependant, les formes organisationnelles et les logiques de fonctionnement inspirées par le NPM ne disparaissent pas aisément dans la phase post-NPM. Les désaccords idéologiques entre partis politiques sur la fourniture de services sociaux ne remettent pas en question la concurrence en tant que mécanisme incontournable pour améliorer l’efficience et la qualité de la fourniture des services locaux. Même dans les pays nordiques, avec de fortes traditions sociales démocratiques, le recours aux appels d’offres, à la concurrence et à l’externalisation est relativement répandu dans les collectivités administrations locales, et les signes indiquant une inversion de cette tendance sont rares, voire inexistants. Des travaux de recherche portant sur la Slovaquie et la République tchèque concernant la concurrence et l’externalisation sont contradictoires. Si ces pratiques sont mises en œuvre et gérées correctement, elles peuvent toutefois être efficaces dans certaines situations spécifiques. Cependant, pour pouvoir externaliser, il faut un marché privé, qui n’existe pas toujours. Dans ce cas, si les administrations locales souhaitent lancer des appels d’offres pour certains services, il se peut qu’elles soient contraintes de stimuler la création de ce marché – une pratique porteuse d’un risque de favoriser la corruption, ce qu’attestent les résultats de travaux de recherche. Dans certains pays, comme en Norvège et aux Pays-Bas, la coopération intercommunale est devenue un mécanisme important pour réaliser des économies d’échelle, surtout pour les services nécessitant des infrastructures coûteuses, comme la collecte et la gestion des déchets. Par ailleurs, des mesures de la performance réalisées en Suède ne semblent pas montrer des niveaux plus élevés de satisfaction des administrés.

Leçons et conseils stratégiques

18Ces travaux de recherche permettent de tirer les enseignements suivants :

Leçon 2.2.1 : Des métaphores comme celles de la « trajectoire » et du « pendule » permettent de décrire et de comprendre les changements institutionnels survenus dans la fourniture de services locaux. Cependant, des travaux de recherche ont montré que la mise en place des réformes est beaucoup plus confuse que prévu, avec des tendances allant à la fois dans une direction et dans le sens inverse, le tout se fondant pour donner naissance à des solutions mixtes, ou « hybrides ». Aux deux précédentes métaphores peut donc venir s’ajouter le terme d’« hybridation », plus juste sur le plan empirique.

Leçon 2.2.2 : La recherche a fait apparaître des différences de taille dans l’organisation et la gestion des services locaux dans les différents pays et entre les différents services. D’autre part, la libéralisation du marché prônée par le NPM, la règlementation communautaire et l’effondrement du communisme ont stimulé des processus d’isomorphisme, qui semblent estomper progressivement ces différences. Cependant, il se peut que les évolutions politiques en cours en Europe viennent contrecarrer ces tendances isomorphiques et conduisent à une différenciation plus marquée.

Leçon 2.2.3 : La tendance attendue vers une remunicipalisation dans la période post-NPM ne se confirme qu’en partie, essentiellement en Allemagne et en France. L’importance croissante des communes dans la fourniture des services locaux dans la plupart des PECO ne vient pas contredire ce constat, dans la mesure où ces pays ont hérité des régimes communistes la fourniture de ces services par l’État central, et non par des formes organisationnelles et des logiques de fonctionnement inspirées par le NPM. Cependant, nous observons aujourd’hui un accroissement de la centralisation dans certains PECO.

Leçon 2.2.4 : La concurrence peut accroître l’efficience économique de la fourniture de services locaux, que ce soit par la passation de contrats internes (intégration) ou l’externalisation. Cependant, il se peut que les coûts de transaction réduisent ce gain, tout comme l’absence de facteurs institutionnels (législation, État de droit, compétitivité et manque de compétences internes dans le suivi et la gestion des contrats). Le risque de corruption constitue un autre inconvénient.

Leçon 2.2.5 : Lorsque les collectivités locales tentent de mettre en œuvre des réformes en recourant à la méthode du « copier-coller », en prenant pour acquis les effets bénéfiques de ces réformes sans véritable discussion ouverte, elles doivent s’attendre à se heurter à des résistances, à des oppositions et à des propositions de réforme concurrentes. Cette approche peut rendre la mise en œuvre des changements difficile, voire impossible.

Leçon 2.2.6 : Lorsque les États conçoivent des réformes de grande ampleur et tentent de les imposer aux administrations locales, la mise en œuvre se fait sans conviction, de manière fragmentée et sans cohérence.

Leçon 2.2.7 : La fourniture extérieure de services et les formes d’organisation externalisées, en particulier, peuvent nuire à la transparence et générer des problèmes juridiques, financiers et de responsabilité politique.

19Sur la base des résultats scientifiques présentés plus haut et formulés dans sept leçons, nous proposons sept recommandations qui en découlent :

Conseil 2.2.1 : Opérez un choix reposant sur des données factuelles afin de déterminer la meilleure manière de panacher les formes d’organisation et les logiques de fonctionnement (« hybridation »), en pesant les avantages et les inconvénients respectifs face à un nouvel éventail d’acteurs publics/semi-publics/privés à but lucratif/à but non lucratif pour la prestation de services locaux. Il convient de ne pas y voir une question purement technique et d’accepter qu’elle soit extrêmement sensible sur le plan politique.

Conseil 2.2.2 : Mettez à profit les opportunités créées par des formes d’organisation et des logiques de fonctionnement isomorphiques pour en apprendre davantage sur leurs avantages et leurs inconvénients respectifs, en profitant des expériences des administrations locales d’autres pays.

Conseil 2.2.3 : Si vous souhaitez que les services continuent à être assurés par les communes ou si vous prévoyez de remunicipaliser, évaluez les avantages et les inconvénients politiques et économiques de cette approche. Pour les petites communes, optez pour la coopération intercommunale. Cette pratique peut se révéler efficace pour améliorer les capacités et les compétences internes et pour équilibrer démocratie et économies (d’échelle) dans la provision des services locaux. Les fusions de communes peuvent constituer une alternative.

Conseil 2.2.4 : Évaluez de manière systématique les conditions et les environnements spécifiques dans lesquels les services seront fournis, et gardez à l’esprit qu’il n’existe pas une forme organisationnelle ni une logique opérationnelle optimales pour la provision de services. Pour obtenir les meilleurs résultats possibles en cas d’externalisation, améliorez les mécanismes de gestion financière, les procédures légales, le contrôle, la transparence et le débat politiques, la communication avec les administrés et la responsabilité et l’obligation de rendre des comptes. En cas d’appel d’offres, veillez à ce que les mécanismes de marché puissent fonctionner efficacement, par exemple en favorisant, pour la fourniture de services publics, la création d’un marché transparent qui fonctionne de manière adéquate.

Conseil 2.2.5 : Fournissez des possibilités d’analyse et de discours critiques sur la présentation des réformes à la lumière des données actuelles. Acceptez des points de vue alternatifs, en y voyant l’expression légitime de valeurs et d’intérêts différents. Par ailleurs, mettez au jour les valeurs qui se cachent dans des concepts « neutres », comme la concurrence par exemple. Créez des opportunités de collaboration entre chercheurs et acteurs de terrain pour permettre une approche plus critique et plus constructive des réformes. Veillez à impliquer les administrés.

Conseil 2.2.6 : Coopérez ou créez des alliances avec d’autres communes (par exemple par le biais de fédérations nationales de communes) pour communiquer avec l’État central lorsque les municipalités sont confrontées à des réformes de grande envergure. Efforcez-vous de négocier objectifs, stratégies et outils durant le processus de mise en œuvre des réformes, pour les adapter aux besoins, préférences et ressources locaux. Veillez à mettre en œuvre les réformes progressivement, pour permettre l’innovation et l’apprentissage sur le plan de l’organisation.

Conseil 2.2.7 : Développez des mécanismes et des processus efficaces, transparents et légitimes pour permettre la responsabilisation politique, financière et juridique, là où les réformes sont inspirées par des programmes issus du NPM ou post-NPM. Constituez des compétences et des capacités administratives pour permettre aux collectivités locales de concevoir contrats et appels d’offres et d’être capables de surveiller, évaluer et réguler les actions et les activités des partenaires privés à but lucratif et à but non lucratif. Ces compétences peuvent aussi se révéler utiles pour décider s’il convient de remunicipaliser ou d’externaliser/privatiser de nouveau certaines activités. Veillez à impliquer dans ces processus des entités stratégiques, comme des groupes d’intérêt, des fédérations de communes et des entreprises communales.

2.3 Moderniser la gestion interne : le changement au service de l’amélioration de la performance

20Les travaux de l’action COST LocRef se sont concentrés dans une large mesure sur la description, l’analyse et l’évaluation des efforts mis en œuvre par les collectivités locales pour réformer leurs structures internes et pour améliorer le fonctionnement de leurs entités. Les questions liées aux réformes du NPM (et post-NPM) et les instruments de gestion interne portent sur les points suivants : dans quelle mesure ces réformes portent-elles leurs fruits ? Quels sont les éléments-clés qui déterminent leur réussite ou leur échec ? Et quelle est leur incidence sur la fourniture des services locaux ? Cependant, l’essentiel des travaux de recherche n’a pas visé à formuler des considérations générales sur le succès ou l’échec global des réformes étudiées, essentiellement parce qu’aucune de mesure ne peut être qualifiée de « concluante » ou « non concluante » en tant que telle. Les travaux ont plutôt cherché à identifier les conditions – aussi bien externes qu’internes – susceptibles d’influer sur la réussite des réformes. De plus, des effets secondaires, voulus ou non, sont apparus dans le cadre des études empiriques. Les travaux de recherche ont porté sur divers domaines de réformes des collectivités locales, notamment concernant l’administration décloisonnée, la gestion des ressources humaines, la planification stratégique et la gestion de la performance.

21L’« administration décloisonnée » est un terme générique qui implique une coordination renforcée au sein des collectivités locales. Elle constitue une réponse à ce qui est perçu comme une fragmentation accrue dans la fourniture de services publics due à des réformes antérieures, de type NPM. Cette fragmentation a été source de difficultés pour la coordination inter-administrative et pour les citoyens. L’administration décloisonnée apporte un ensemble de solutions destinées à permettre une meilleure coordination – à la fois horizontale et verticale – pour améliorer l’intégration de la fourniture de services (avec une continuité de services) et un soutien renforcé à la mise en œuvre des politiques à l’échelle de l’administration locale. Les travaux de recherche se sont concentrés plus particulièrement sur les services partagés et les centres de services partagés.

22Un deuxième axe de recherche a porté sur les réformes en matière de gestion des ressources humaines mises en œuvre dans de grandes administrations locales métropolitaines. Des cas de « meilleures pratiques » ont été sélectionnés et les approches des réformes opérées par les villes ont été comparées. Les chercheurs se sont intéressés au processus de ces réformes, mais aussi à la question de savoir si les changements institutionnels mis en place (concernant l’organisation, le personnel et les outils) ont eu un impact sur la performance de l’organisation. Les corrélations existant entre la gestion du changement et les réformes de gestion des ressources humaines et leurs effets « supposés » ont été mises en lumière. Par ailleurs, les ambigüités, les tensions et les problèmes inhérents aux processus de changement ont été présentés.

23Les chercheurs se sont également demandés dans quelle mesure la planification stratégique à l’échelle locale fait partie intégrante des réformes récentes de l’administration, qui obéissent à des paradigmes différents – éventuellement en partie contradictoires ou redondants. Ils ont aussi cherché à déterminer si les autorités publiques locales sont en capacité de concevoir et de mettre en œuvre un véritable processus de planification stratégique.

24Enfin, les travaux de recherche ont porté sur le lien entre les instruments de gestion interne et la prestation des services locaux, leur gestion et leur performance. Les instruments de gestion interne pertinents qui ont été analysés recouvrent l’instauration de systèmes de rémunération liés à la performance et leur lien avec la motivation et la performance dans l’organisation, la mise en place et le recours à l’information sur la performance dans les budgets communaux, servant de nouveaux outils de contrôle stratégique, de pilotage, de responsabilisation et d’apprentissage, et la mise en œuvre de plans de gestion de l’austérité et de programmes de réduction des coûts.

Leçons et conseils stratégiques

25Comme souvent dans la recherche, les résultats obtenus dans les différents domaines décrits plus haut viennent se corroborer, se compléter ou se contredire mutuellement. Pour permettre une vue synthétique de ces résultats, nous les avons présentés à la lumière de trois dimensions transversales : diffusion des réformes, facteurs générateurs de changement et évaluation des résultats des réformes.

Diffusion des réformes

Leçon 2.3.1 : On constate des différences notables dans les pratiques de diffusion et de mise en œuvre des réformes, ce qui conduit à une hétérogénéité et à des divergences dans la mise en œuvre des instruments de gestion interne. De plus, il y a des différences d’une administration locale à l’autre dans ce qu’elles considèrent comme une mise en œuvre et un développement acceptés, légitimes, adaptés et attendus.

Leçon 2.3.2 : Concernant les instruments de gestion interne, plusieurs tactiques ou typologies ont été identifiées, qui peuvent être appliquées à l’ensemble de l’échelon administratif local ou de manière plus sélective, à des services ou des départements spécifiques.

26Parmi les exemples étudiés, citons, entre autres, des réformes d’administration décloisonnée en Allemagne, en Autriche, en Hongrie, en Irlande, en Italie et en Norvège ; des réformes de gestion des ressources humaines en Allemagne et en Finlande, et plus spécifiquement la mise en place de systèmes de rémunération liés à la performance en Allemagne, en France et en Italie ; le recours à des informations sur la performance dans les budgets communaux en Allemagne, en Belgique, en Irlande, en Italie, en Lituanie, en Norvège, aux Pays-Bas, en Pologne, en Slovaquie et en République tchèque ; et des programmes de gestion de l’austérité et de compression des dépenses en Allemagne, en Belgique, en France, en Irlande, en Italie, au Portugal, en Slovénie et au Royaume-Uni.

Facteurs générateurs de changement

Leçon 2.3.3 : Depuis les années 1980, la fourniture des services locaux en Europe a connu une transformation radicale, due en particulier aux principes et aux pratiques de libéralisation du marché et du managérialisme inspiré par les entreprises, auxquelles sont venues s’ajouter le NPM et la législation communautaire. Des chocs et des tendances externes (comme la crise économique, les tensions budgétaires et le vieillissement de la population) ainsi que des changements majeurs survenus dans les politiques mises en œuvre par les États liés à ces tendances ont souvent joué un rôle déterminant comme moteurs du changement. De plus, des facteurs plus « incrémentaux », comme la volonté d’améliorer la performance et la coordination de l’action publique ou l’influence d’idées réformatrices innovantes peuvent également jouer un rôle important dans l’initiation des réformes.

Leçon 2.3.4 : Les tensions économiques et budgétaires et les motivations politiques (éventuellement latentes) des administrations centrales ont joué un rôle plus important dans les pays d’Europe périphérique, plus vulnérables. Dans les pays plus vastes ou centraux de l’Union européenne, ce sont plutôt d’autres types de pressions socio-économiques de plus long terme et des préoccupations relatives à la performance des politiques qui sont intervenues.

27Parmi les exemples étudiés, citons les réformes d’administration décloisonnée induites par la crise économique en Irlande et en Hongrie, les réformes de gestion des ressources humaines en Finlande liées au vieillissement de la population, et les réformes découlant des tensions budgétaires en Espagne. Dans les cas de services partagés en Irlande et en Hongrie, les réformes d’administration décloisonnée étudiées dans le cadre des recherches de l’action COST LocRef ont montré que la politique menée par l’État constituait un autre facteur déclenchant. En Irlande, le changement de politique de l’administration centrale était directement lié à la gestion de la crise, tandis qu’en Hongrie, des éléments sans doute plus politiques ont joué le rôle principal. Dans les réformes d’administration décloisonnée en Norvège, les facteurs de type « incrémental » recouvraient la volonté d’améliorer la performance et la coordination des politiques. Et dans les réformes de gestion des ressources humaines en Allemagne, ce sont des idées réformatrices novatrices qui ont contribué à initier les réformes.

Évaluation des résultats des réformes

Leçon 2.3.5 : Les réformes – plus particulièrement celles initiées par les administrations centrales – ont souvent touché de vastes champs des structures et des processus des administrations locales, allant bien au-delà des réformes spécifiques étudiées. Dans la majorité des cas, ces changements de politiques ont privé les collectivités locales de ressources institutionnelles, financières ou politiques, restreignant ainsi leur autonomie ou le champ de leurs responsabilités et accroissant le contrôle exercé par l’État.

Leçon 2.3.6 : Le résultat global des réformes recouvre divers éléments qui ont entraîné des améliorations du fonctionnement, concrètes ou potentielles. Celles-ci recouvrent l’aide aux entités à affecter les ressources préservées aux activités essentielles, la création d’économies d’échelle et d’envergure, le développement de nouveaux domaines d’expertise par le biais d’une spécialisation dans certaines activités, et l’amélioration de la qualité et de la cohésion de la fourniture des services (dans le cas de services partagés), l’amélioration du moral et de la motivation du personnel (notamment dans les exemples de réformes portant sur la gestion des ressources humaines) et le développement de la coordination, de manière générale, entre les différents domaines de services et l’amélioration de la qualité des services.

Leçon 2.3.7 : En outre, la planification stratégique présente de nombreux avantages pour les administrations locales, quelles que soient les caractéristiques de celles-ci. Elle favorise notamment une culture reposant sur la performance et la formation managériale. Sur ce plan, la coordination joue un rôle détermination : les administrations centrales doivent veiller à un certain degré de cohérence et de coordination à l’échelle européenne, nationale, régionale et locale. Lorsqu’elle est conçue et mise en œuvre comme il se doit, en impliquant étroitement les acteurs et les échelons concernés, la planification stratégique peut contribuer à résoudre les problèmes de coordination.

Leçon 2.3.8 : Les rares évaluations disponibles concernant les instruments de gestion interne montrent que les améliorations réelles en termes de gains de motivation et d’efficience ne sont pas à la hauteur des attentes, et ce dans quasiment tous les contextes nationaux.

Leçon 2.3.9 : L’étude des réformes destinées à mettre en place une administration décloisonnée a permis d’identifier un arbitrage à faire entre le renforcement de la coordination verticale et l’accroissement de la coordination horizontale. Si l’administration centrale se concentre sur la coordination verticale et renforce son contrôle sur les entités locales, ces réformes peuvent entamer la volonté des administrations à coopérer horizontalement pour résoudre des problèmes complexes, dans la mesure où elles risquent de considérer que l’administration centrale résoudra ces problèmes quoi qu’il arrive.

28Les réformes instaurant des systèmes de gestion et de mesure de la performance, en particulier, ont suscité des controverses. D’un côté, les travaux de recherche réalisés en Hongrie et en Israël montrent que la gestion de la performance dans les administrations locales permet des améliorations potentielles, et parfois concrètes, de la qualité des services, de la satisfaction des utilisateurs et peut-être même de la confiance des administrés dans leurs collectivités locales. D’un autre côté, les recherches menées en Allemagne, en Espagne et en Finlande ont montré que les systèmes d’évaluation mesurant la performance individuelle, par opposition à la performance de l’entité ou de la performance à l’échelle globale, peuvent avoir des effets contreproductifs, comme des coûts d’administration et de transaction élevés, une réduction des marges de manœuvre et des sous-utilisations. Cela suggère que si la gestion de la performance au niveau de l’entité ou au niveau global produit des résultats positifs relativement incontestables, l’évaluation de la performance au niveau individuel exige une réflexion et une conception minutieuses pour éviter des conséquences négatives.

29Les recommandations formulées sur la base de nos conclusions scientifiques découlent de la mise en œuvre de différents instruments et réformes, et tiennent compte de la nécessité de prendre en considération les conditions à réunir pour que les réformes portent leurs fruits.

Conseil 2.3.1 : Mettez en œuvre des instruments de gestion interne réalistes tenant compte de la qualité de la fourniture de services et qui intègrent des informations sur les attentes et les perceptions des administrés. Amorcez une évolution vers la création de services partagés, tout en assurant des ressources adéquates (matérielles et expertise) dans la mesure où celles-ci sont déterminantes pour la réussite d’initiatives de services partagés.

Conseil 2.3.2 : Mettez en place des initiatives de planification stratégique pour régler les problèmes de coordination verticale et horizontale.

Conseil 2.3.3 : Envisagez la possibilité de ne pas mettre en œuvre un instrument de gestion interne spécifique si celui-ci ne permet pas d’atteindre son objectif. Parallèlement, envisagez également l’intérêt de mettre en œuvre des instruments de gestion interne imparfaits, qui recèlent malgré tout le potentiel de fournir aux administrations locales des informations utiles, si la transparence est assurée systématiquement et s’ils font régulièrement l’objet d’une évaluation critique.

Conseil 2.3.4 : Concevez et mettez en œuvre les réformes en optant pour une approche incrémentale raisonnable, par opposition aux changements rapides et systématiques. Il peut être utile de s’appuyer sur des « meilleures pratiques » ou des « projets phares » associés à des « financements d’amorçage » ou à d’autres incitations (financières).

Conseil 2.3.5 : Soignez la conception des instruments de gestion interne, de manière à ce que les utilisateurs puissent directement les utiliser et en bénéficier. Utilisez les technologies de l’information et de la communication comme un élément central de l’amélioration de la fourniture de services publics. Dans la mesure où les réformes visent généralement à modifier la culture de l’organisation, il ne suffit pas de financer la partie matérielle et la partie immatérielle du projet. La réussite des réformes repose aussi sur la formation des fonctionnaires, qui doit avoir été planifiée avec soin.

Conseil 2.3.6 : Recrutez un intervenant jouissant du statut d’« agent modèle » pour assurer la réussite de la mise en œuvre. Une coordination horizontale accrue, qui implique généralement une coordination de type « réseau » plus importante, ne signifie pas que l’on peut se passer d’un intervenant essentiel pour favoriser la coopération et pour diriger l’équipe chargée de la coopération. Impliquez les unités d’emblée. Dans un projet destiné à renforcer la coordination verticale exercée sur les unités locales, impliquez ces unités dès la phase de planification, afin d’atténuer leur résistance aux changements d’organisation.

2.4 Coopération intercommunale : une solution adaptée pour améliorer la fourniture de services ?

30La fourniture de services locaux est inévitablement associée aux diverses approches du changement d’échelle territoriale (et donc aussi de changement d’échelle organisationnelle) qui peut, à bien des égards, influer sur l’efficacité et l’efficience de la prestation de services locaux. La mise en œuvre de diverses mesures de changement d’échelle territoriale peut avoir un impact de taille sur la prestation de services locaux, en surmontant le problème le plus courant : la taille de la commune.

31Si la fourniture de services publics doit être assurée par le plus bas échelon administratif possible en mesure de le faire efficacement, c’est pour quantité de raisons :

  • La proximité – plus proche des citoyens, l’administration locale peut répondre à leurs besoins et adopter des politiques sur mesure, plus efficaces et moins chères ; la proximité crée également un espace favorable à la responsabilisation démocratique des politiques locaux ;

  • L’efficience – recouvrant en partie la proximité, elle favorise aussi la responsabilité, la reddition des comptes et l’efficience budgétaires, dans la mesure où les responsables politiques locaux doivent directement rendre des comptes quant à la performance des services locaux et que la prise de décision locale permet de produire des politiques sur mesure ;

  • La flexibilité – la prise de décision locale permet d’apporter de meilleures réponses aux usagers des services locaux, notamment en raison du caractère homogène de la commune.

32Le principe de subsidiarité doit être érigé en règle d’or. Il prescrit que les échelons supérieurs de l’administration accomplissent uniquement les tâches ne pouvant être assurées efficacement à un échelon plus immédiat ou local.

33Pour surmonter le problème de la taille de la commune (trop grande ou trop petite), on peut recourir à des mécanismes « durs », comme les fusions, où plusieurs communes forment de nouvelles entités politiques, fonctionnelles et territoriales ; ou à des mécanismes « doux », comme la coopération intercommunale (CIC) ou les unités infracommunales qui permettent une optimisation du fonctionnement sans interférer sur le statut territorial ou politique de la commune. Les réformes instituant des fusions peuvent avoir des effets positifs sur la fourniture des services en permettant des économies d’échelle. Cependant, elles ont un impact considérable sur les structures des collectivités locales et présupposent l’existence d’un important consensus politique et citoyen.

34Les mécanismes « doux » permettent un changement d’échelle territoriale plus défendable sur le plan politique pour la fourniture de services locaux, dans la mesure où ils n’interfèrent pas avec des structures territoriales existantes. Pour les communes trop petites pour assurer les services de manière efficace et efficiente, il y a l’option de la coopération intercommunale. Largement utilisée en Europe, elle peut adopter diverses formes. Le type de coopération retenue dépend en grande partie de son objectif, de la taille des communes et du cadre légal du pays concerné.

35À l’autre extrémité du spectre, lorsque les communes sont trop grandes pour que les voix des citoyens puissent être entendues, des unités infracommunales peuvent être créées pour pallier au déficit de participation. C’est directement associé à la satisfaction qu’apporte la fourniture des services locaux, dans la mesure où dans des entités plus petites, où la probabilité est plus forte de voir les citoyens exprimer leurs besoins, il est plus aisé de fournir des services sur mesure. Par ailleurs, le modèle de prise de décision non bureaucratique rend l’adoption de politiques publiques plus facile et plus efficiente dans les petites entités.

36De plus, une unité plus petite permet d’avoir une population plus homogène, facilite la participation à la prise de décision et accroît la satisfaction des administrés avec la politique publique.

37Sous les termes génériques de mécanismes « doux » et « durs » permettant un changement d’échelle territoriale lié à la fourniture de services locaux, diverses politiques ont été mises en œuvre, ce qui nous permet d’étudier quantité de sous-types et de solutions ad hoc existantes.

Leçons et conseils stratégiques

38Les travaux de recherche montrent que la relation entre la taille de la commune et l’efficience dans la fourniture des services locaux (mesurée à la satisfaction des administrés) n’augmente pas de manière linéaire, mais que cette relation présente une forme de U inversé. La satisfaction avec les services locaux augmente, reste constante à un certain niveau, puis elle commence à décliner (principe de l’utilité marginale décroissante).

Leçon 2.4.1 : Les citoyens des très petites et des très grandes communes sont en général moins satisfaits que les autres des services publics locaux. La question est de savoir jusqu’où le niveau de satisfaction augmente et où se situe le point optimal. Il n’existe pas de preuve scientifique irréfutable qu’un type particulier de changement d’échelle territoriale (ou fonctionnelle) affecte des types spécifiques de services indépendamment du contexte sociopolitique.

Leçon 2.4.2 : Les réformes instituant des fusions ont montré leurs effets sur la réduction des coûts (comme les réformes de fusion en Grèce en 2011 et, de manière comparable, l’évaluation ex ante de possibles fusions en Allemagne). Cependant, il est possible qu’en raison de dépendances au chemin emprunté (path dependencies) ou du manque d’identification des citoyens avec les localités nouvellement créées, ces nouvelles communes (fusionnées) ne soient pas en mesure de produire des politiques sur mesure, ni de fournir des services sur mesure. Cela pourrait entraîner des coûts supplémentaires pour les collectivités locales.

Leçon 2.4.3 : La coopération entre les communes peut adopter une myriade de physionomies, de la plus informelle à la plus formelle, de haut en bas ou de bas en haut, imposée ou volontaire. Cependant, la classification n’a que peu d’importance. La question fondamentale consiste à déterminer si la coopération intercommunale fonctionne, comment elle fonctionne et quel est son impact sur la fourniture des services locaux.

Leçon 2.4.4 : La coopération intercommunale est destinée à réduire les coûts et à permettre aux communes de résoudre ensemble des problèmes qu’elles ne peuvent résoudre seules. De plus, ce mécanisme est utilisé plus volontiers lorsque des économies d’échelle s’imposent (par exemple pour des infrastructures ou la gestion des déchets). Cependant, la coopération s’étend aussi à d’autres domaines.

Leçon 2.4.5 : La coopération intercommunale continuera à se développer ; ce dispositif donne satisfaction aux communes. Des données empiriques montrent que la coopération intercommunale a un effet positif sur la fourniture des services locaux (comme en Allemagne et en Islande).

Leçon 2.4.6 : D’un autre côté, rares sont les données empiriques montrant l’influence directe des unités infracommunales sur la fourniture des services locaux. Des études de cas montrent que les citoyens font une évaluation positive concernant l’accès local aux services. Il existe une hypothèse selon laquelle au sein des unités infracommunales, il y aurait un lien entre engagement des citoyens, homogénéité de la localité et satisfaction concernant la fourniture des services locaux.

39Indéniablement, le changement d’échelle territoriale peut avoir un impact sur l’efficacité et l’efficience de la prestation des services locaux. Les mesures utilisées pour ce changement d’échelle, toutefois, reposent grandement sur les contextes individuels. Les mécanismes de coopération intercommunale se révèlent particulièrement utiles lorsqu’une fusion est envisagée (pour des raisons fonctionnelles), mais qu’il n’y a que peu, voire pas du tout, de consensus sur le sujet. Il peut être utile de passer par une étape intermédiaire qui permet de constater que tout en gardant le statut des communes inchangé sur le plan politique et de leur autonomie, il est possible d’organiser une prestation de services locaux de manière plus efficace et plus efficiente.

Conseil 2.4.1 : Faites preuve de doigté dans la mise en œuvre des réformes de fusion de communes et veillez à ne pas rompre pas le lien entre la population et l’administration locale.

Conseil 2.4.2 : Analysez les effets positifs d’une fusion de communes sur la prestation de services locaux afin de réaliser des économies d’échelle.

Conseil 2.4.3 : Envisagez la coopération intercommunale, qui peut être un outil précieux lorsque les services locaux sont trop coûteux ou trop difficiles à assurer (sur le plan organisationnel ou fonctionnel) en raison de la taille de la commune.

Conseil 2.4.4 : Assurez-vous de la volonté des communes à coopérer. Prenez en considération les avantages financiers et la nature des services à fournir à l’échelle intercommunale, sans vous focaliser immédiatement sur le type de coopération.

Conseil 2.4.5 : Créez des unités infracommunales dans les localités d’une certaine taille de manière à ce que le principe de subsidiarité puisse s’appliquer de la façon la plus organique qui soit, dans la mesure où cela peut permettre de déléguer certains services locaux spécifiques à des échelons plus bas de l’administration locale.

2.5 Le changement d’échelle territoriale pour améliorer les services locaux et la performance ?

40Le débat sur le changement d’échelle territoriale s’articule autour de trois grandes questions :

  1. existe-il une taille « idéale » pour une commune, et si oui, comment la définir et la mettre en pratique ?

  2. les fusions de communes constituent-elles à cet égard une solution pour surmonter les problèmes de taille ou de structure ? Ou créent-elles au contraire davantage de difficultés ?

  3. existe-il des alternatives permettant de surmonter ces difficultés, par exemple par le biais d’une coopération intercommunale accrue ?

41Le concept d’une taille « idéale » de commune – qui revient souvent dans les discours – pose problème et relève davantage de la sphère politique que de la science. Dans l’Union européenne, le nombre et la taille des communes varient considérablement d’un État-membre à l’autre, mais aussi au sein des pays. Dans ce contexte d’intense hétérogénéité, la question est habituellement restreinte à la possible existence d’une taille idéale « minimale » pour les localités, qui se définit généralement par le nombre moyen d’habitants.

Leçon 2.5.1 : Il n’existe pas de consensus commun à tous les pays sur la taille idéale d’une commune. Les positions très différentes et les arguments venant étayer chacune d’elles mettent en lumière le fait que dans ce domaine, il n’y a pas une solution simple et unique, adaptée à toutes les situations.

Leçon 2.5.2 : La taille « idéale » d’une commune dépend d’un grand nombre de variables, comme le système/la situation politique, financier et social, l’infrastructure du pays, ses capacités administratives, son évolution démographique et – paramètre primordial et inaltérable – sa géographie et sa topographie.

42Par conséquent, le débat sur la taille « idéale » des communes doit prendre en considération quantité de facteurs, allant d’éléments systémiques jouant à l’échelle nationale/régionale jusqu’aux contextes locaux particuliers. Cela exclut les réponses simplistes et les définitions standards uniformisées, et requiert au contraire des approches plus adaptées à des cas particuliers.

43Ce que nous entendons par fusion, c’est le processus consistant à dissoudre deux communes ou davantage pour en former une nouvelle dotée d’un statut juridique unique, les localités autrefois indépendantes perdant alors leur autonomie. Ce processus peut être volontaire ou, ce qui est sans doute plus courant, imposé par un échelon supérieur de l’administration. Le phénomène n’est pas nouveau : du milieu du xixe siècle à nos jours, des « vagues » de fusions ont eu lieu à différentes époques en Europe, atteignant sans doute leur point culminant dans les années 1970.

Leçons et conseils stratégiques.

Leçon 2.5.3 : Dans la plupart des cas, les arguments en faveur des fusions sont les suivants : des entités plus grandes sont supposées être plus efficientes, en mesure de fournir de meilleurs services aux citoyens et, de manière générale, être plus professionnelles. Cependant, ces affirmations générales doivent être vérifiées avec soin.

Leçon 2.5.4 : Les effets réels des fusions sont souvent sujets à controverse, en partie en raison de problèmes de mesure et d’évaluation. Un élément qui revient dans de nombreux processus de fusion, du moins lorsque ceux-ci sont imposés « par en haut », c’est une opposition initiale des représentants politiques locaux, des administrés, des associations et de toutes autres structures organisées à l’échelle locale. C’est pourquoi ces processus doivent faire l’objet d’une planification, d’une communication et d’une mise en œuvre minutieuses. Souvent, ils s’accompagnent d’un coût sur le plan politique, comme la formation de nouvelles listes politiques et des revers électoraux pour les artisans des réformes.

Leçon 2.5.5 : Les partisans des réformes seront sans doute rassurés d’apprendre qu’après quelques années de coexistence de la population au sein de la nouvelle commune, la résistance relève davantage de la nostalgie que d’une opposition politique. Par conséquent, même si des fusions ont dû être révoquées par le passé, la grande majorité d’entre elles ne sont que peu, voire pas du tout, contestées une fois les nouvelles structures créées.

44Comme nous l’avons vu plus haut, les communes pratiquent la coopération. Dans la pratique, ces accords peuvent porter sur des points très variés et adopter diverses physionomies : depuis des formes « douces », non contraignantes sur le plan juridique, comme le simple échange de connaissances et d’informations, à des accords contraignant juridiquement, par exemple dans le domaine de la gestion des déchets, de l’entretien de la voirie ou de quantité d’autres tâches, obligatoires ou non.

Leçon 2.5.6 : Les fusions de communes et la coopération intercommunale ne s’excluent pas.

Leçon 2.5.7 : Le sujet est si vaste qu’on peut s’y perdre. Cependant, les coopérations intercommunales ont généralement un objet commun, qui est très simple : mettre à profit des synergies dans la fourniture de services, sans renoncer au principe de l’autonomie locale des différents partenaires – ce qui se produirait dans le cas d’une fusion.

45Dans l’idéal, cette coopération devrait conduire à une baisse des coûts et à des services plus efficaces et de meilleure qualité pour les administrés. Cependant, les évaluations sérieuses font défaut. Par conséquent, quantité de suppositions sur les effets réels de la coopération intercommunale – et sur ceux des fusions – relèvent davantage de fidélités aux positions politiques respectives de chacun que d’analyses neutres et factuelles.

46Il n’existe aucune définition valable de la taille « idéale » des communes en Europe, dans la mesure où il s’agit d’une variable dépendante de la période et du contexte. Pour les changements d’échelle territoriale, les projets de réforme doivent prendre en considération quantité de facteurs, à la fois des conditions systémiques et des circonstances locales spécifiques. En matière de changement d’échelle territoriale, la fusion de communes constitue l’option de réforme la plus dure dans la mesure où deux communes ou davantage, autrefois indépendantes, perdent leur autonomie et sont regroupées pour former une nouvelle entité communale. Dans certains cas, les fusions de communes sont volontaires. Cependant, en règle générale, elles sont imposées par un échelon plus élevé du système politique (national ou régional), les différentes législations prévoyant régulièrement cette option.

Conseil 2.5.1 : Évitez tout mimétisme. Compte tenu de l’hétérogénéité considérable des systèmes nationaux et locaux en Europe, la référence à des exemples étrangers peut être intéressante sur le plan politique, mais elle est – presque toujours – infructueuse, sauf si elle repose sur des comparaisons très détaillées et fondées scientifiquement.

Conseil 2.5.2 : Planifiez les réformes et mettez-les en œuvre avec soin, assurez une communication efficace à leur sujet. La résistance initiale à l’échelle locale étant souvent très forte et le temps nécessaire à la fusion généralement assez long, les réformes devraient être initiées en début de législature et s’accompagner d’un calendrier très précis des différentes étapes.

Conseil 2.5.3 : Tenez compte du prix à payer sur le plan politique. Les mouvements hostiles à la fusion et la perte d’électeurs pour les partis ayant mis en œuvre les réformes aux élections suivantes doivent être pris en considération d’emblée et il convient de prévoir des mesures destinées à contrer ces effets (par exemple des campagnes d’information). Dans la mesure où l’opposition aux fusions, dans la plupart des cas, ne dure pas très longtemps et décline une fois les nouvelles structures mises en place, les partisans des réformes doivent faire preuve d’une certaine ténacité sur le plan politique. Cependant, ils peuvent aussi s’attendre à pouvoir mettre en œuvre leurs projets de réformes avec succès (notamment dans la mesure où les contrôles juridictionnels ex post confirment presque toujours la légalité des mesures adoptées).

47Le champ des domaines de coopération étant extrêmement vaste, les formes de coopération juridique et non juridique très variées et les connaissances sur le véritable paysage de la coopération dans les différents pays très dispersées, il est difficile de formuler des recommandations politiques dans le domaine de la coopération intercommunale.

Conseil 2.5.4 : Ayez une bonne connaissance du contexte et tirez les enseignements de l’expérience. Pour les personnalités politiques locales, la première étape pourrait résider tout simplement dans la collecte d’informations, de nombreux accords de coopération n’ayant jamais été correctement documentés. L’étape suivante pourrait être une analyse des besoins, suivie d’une analyse du potentiel de la commune concernée et de ses voisines.

Conseil 2.5.5 : Tenez compte de l’impact des accords de coopération sur le pilotage de l’action publique et le leadership politique. Il faut savoir que la coopération avec d’autres communes complique immanquablement la conduite de la politique. Pour cela, il est indispensable d’effectuer une analyse sérieuse des avantages et des inconvénients d’un tel projet de coopération et de la structure dans laquelle il se déroulera.

48Cependant, du point de vue des échelons supérieurs de l’administration, une coopération intercommunale peut poser problème même lorsqu’elle est réussie, dans la mesure où il s’agit de solutions isolées pour un nombre donné de communes, qui peuvent différer des solutions trouvées pour d’autres communes de la même région et pour la même thématique. Par conséquent, si elle est largement répandue, la coopération intercommunale peut nuire à la mise en œuvre de réformes plus efficaces et plus efficientes à une plus grande échelle.

2.6 L’ancien et le nouveau : recourir aux instruments participatifs pour améliorer la qualité des services

49L’administration locale est l’échelon qui offre une vaste gamme de services aux citoyens. La volonté d’améliorer la qualité des services est essentielle pour qui conçoit et fournit des services communaux. Parallèlement, ces dernières années, les collectivités locales, contraintes d’appliquer des mesures d’austérité, ont subi une pression visant à réduire les demandes, limiter les coûts et accroître la productivité et l’efficience. En conséquence, la manière dont les administrations locales assurent leurs missions a été considérablement remise en question. En réponse aux attentes croissantes et aux exigences des administrés, même en période de complexité et d’austérité, les collectivités locales doivent être davantage « orientées client ». En conséquence, il convient d’intégrer les avis des administrés à la production et à la fourniture de chaînes de services. En matière de gestion de la performance, la difficulté n’est pas simplement de contrôler. Elle consiste aussi à déterminer comment et quand inclure les citoyens dans le processus, dans la mesure où la performance des nombreux types de produits, productions, résultats et processus doit être associée à la gouvernance démocratique.

50Dans une période de complexité croissante et de revenus en baisse, la difficulté, pour les administrations locales, consiste à réunir une expertise multidisciplinaire en mesure de cerner et de résoudre les demandes spécifiques du public concernant la production et la fourniture de services locaux. Par conséquent, la période actuelle est propice à une collaboration visant à répondre à un besoin de services locaux de qualité sans augmentation des coûts ni des dimensions des structures. La recherche semble montrer que les administrations peuvent devenir plus démocratiques, plus efficientes et plus efficaces lorsque la participation des citoyens est intégrée à la conception des services. Des données empiriques montrent que le même niveau de résultat peut être obtenu lorsque les citoyens sont impliqués au-delà de la production et fourniture de services par les autorités locales. La recherche vient aussi étayer le fait que lorsqu’elle est adaptée à des services et à des contextes spécifiques, la collaboration entre les autorités locales, les entités fournissant les services locaux et les citoyens pour la planification et la prestation de services spécifiques (ou la suppression de ces services, lorsque les ressources sont réduites) peut améliorer non seulement la qualité des services qui sont mieux orientés vers l’utilisateur (les participants apportant de nouvelles informations), mais aussi améliorer la confiance dans l’administration et donc favoriser la démocratie. Cependant, de nombreux chercheurs ont constaté que les apports des citoyens dans la conception et la fourniture des services publics sont souvent perçus comme une source d’informations peu intéressantes, essentiellement parce qu’on ne les juge pas capables de fournir des informations objectives et concises.

Leçons et conseils stratégiques

Leçon 2.6.1 : Apporter un soutien stable, s’inscrivant dans la durée, à l’implication des citoyens dans la prestation de services locaux est une condition essentielle pour permettre aux administrations locales d’évoluer et de s’adapter aux nouveaux contextes et aux nouveaux problèmes, au-delà du renouvellement des élus.

Leçon 2.6.2 : À terme, les communes qui parviennent à développer la participation des citoyens dans la conception et la mise en œuvre des services locaux (notamment parce que la participation citoyenne améliore la qualité des données) en profiteront grandement. Cependant, elles doivent être disposées à faire des consensus.

51Globalement, de plus en plus de données montrent que les citoyens attendent des services locaux de qualité, accessibles et gérés de manière efficiente. Utilisée à bon escient, la participation des administrés peut favoriser une meilleure prise de décision dans la production et la fourniture de services locaux répondant aux normes de qualité attendues. L’implication des citoyens est un élément fondamental, dans la mesure où ils livrent des indications aux experts sur la qualité de service attendue, grâce à leurs expériences, leurs préférences et leurs valeurs.

52La complexité est due non seulement à la pluralité des communautés au sein d’une ville, mais aussi à l’évolution et aux altérations permanentes de la perception des services communaux et des préférences les concernant. Ce contexte remet perpétuellement en question la capacité à assurer la qualité, contraignant les administrations locales à étudier de nouvelles solutions. Celles-ci recouvrent diverses formes de participation citoyenne, en passant d’une démarche reposant sur une perception interne de la qualité à une démarche basée sur une coopération avec les citoyens érigés en partenaires, pour améliorer la qualité du service tout en rendant des comptes sur cette qualité.

Leçon 2.6.3 : S’appuyer à la fois sur une expertise et sur l’opinion du public offre de meilleures chances d’assurer une qualité élevée dans la production et la fourniture de services publics locaux. L’implication des administrés dans l’effort de conception des services locaux conformes à certaines exigences de qualité peut permettre de mieux cerner les besoins de la population. On note également un niveau élevé de satisfaction chez les citoyens ayant participé à des démarches de qualité.

Leçon 2.6.4 : Les élus et les agents des administrations locales doivent prendre conscience de la complexité du contexte, où la perception des citoyens prend une importance croissante. Du point de vue de l’organisation, assurer la qualité des services est une question purement technique. Cependant, ces processus doivent également être envisagés dans le contexte du cadre politique local. En étant à l’écoute des citoyens, les administrations locales peuvent améliorer la qualité des services, en prenant des décisions éclairées et en regagnant la confiance des citoyens demandeurs de changement.

53La mesure de la performance améliore le contrôle, l’efficience, l’efficacité et la planification. À ces finalités traditionnelles de la mesure de la performance, il convient d’ajouter un point essentiel, celui de l’obligation de rendre des comptes, dont elle est un élément fondamental. Dans les administrations locales, les mesures de performance sont généralement demandées à la fois par les élus et les gestionnaires de la fonction publique. Cependant, l’implication des citoyens est essentielle, dans la mesure où la clé des avancées majeures dans la mesure de la performance dans les administrations locales pourrait bien se trouver dans le renforcement de l’intérêt des citoyens pour les services publics locaux. Dans ce cas, le défi sera relevé non seulement par le biais de mesures liées à l’efficience et à la réalisation des objectifs, mais, peut-être surtout en identifiant des mesures qui améliorent l’intérêt du public et en tenant compte des apports des citoyens dans la conception d’indicateurs de performances adaptés. Les administrations locales doivent rendre des comptes non seulement sur les fonds qu’elles dépensent, mais aussi sur la quantité de travail fournie, la qualité de ce travail, son efficience et, idéalement, sur les résultats obtenus. Dans ce contexte, les citoyens doivent être pris en considération, en tant que destinataires des rapports de mesure de la performance, mais aussi en tant que sources d’information pour la création d’indicateurs servant à la mesure de la performance et pour l’identification de normes pertinentes pouvant servir de guides dans l’évaluation de la performance des services locaux.

54Les administrations publiques locales doivent collecter des informations pertinentes en interagissant avec les citoyens, pour mieux répondre aux besoins de ceux-ci. Cependant, les mesures de la performance ont aussi des implications sur la gouvernance locale dans la mesure où la légitimité de la performance exige de rendre activement des comptes aux citoyens – et cette obligation de rendre des comptes, à son tour, implique que les administrations et les citoyens, partagent et développent des indicateurs de performance, ensemble. L’intégration des administrés, les relations avec eux et la coopération sont essentielles à la gestion de la performance. Cependant, la recherche semble montrer que les mesures de la performance se limitent en grande partie à des mesures de l’efficience et de l’efficacité dans l’exécution budgétaire, et pas dans l’ensemble des domaines fonctionnels. Par exemple, les normes quantitatives liées à la fourniture des services locaux sont créées sans tenir compte des variations permanentes au sein de la population (par exemple avec l’intégration des réfugiés).

Leçon 2.6.5 : La participation des citoyens dans l’adoption de mesures de la performance et d’indicateurs de qualité, depuis la planification jusqu’à l’évaluation, contribue à la réussite de la gouvernance locale. En effet, elle permet aux responsables publics d’être mieux informés et donc de prendre de meilleures décisions relatives à la production et à la fourniture des services publics locaux. De plus, l’inclusion des citoyens profite à leur éducation à la démocratie et à leur participation à celle-ci, et accroît pour les administrations l’obligation de rendre des comptes.

Leçon 2.6.6 : La mesure de la performance devrait être un processus tenant compte à la fois des idées des responsables publics et des administrés, afin que les préférences relatives aux diverses dimensions intervenant dans la mesure puissent être affinées par des prises en compte mutuelles et des ajustements. L’implication des citoyens vient enrichir et élargir, sur le plan formel, le travail des responsables publics chargés de mesurer la performance.

55Sur la base des constats scientifiques présentés plus haut, nous proposons une série de recommandations associées aux thématiques suivantes (1) inciter les administrés à présenter et à partager leurs idées ; (2) impliquer les agents du service public dans l’organisation de l’administration locale ; et (3) associer l’administration et les citoyens dans la mesure de la performance.

Inciter les administrés à présenter et à partager leurs idées

Conseil 2.6.1 : Établissez un dialogue entre prestataires et utilisateurs des services. Améliorez la communication (lettres d’information, ateliers) avec les administrés
  1. Pour expliquer ce que fait la commune ;
  2. Pour mieux comprendre comment les administrés évaluent les services communaux.

Conseil 2.6.2 : Donnez aux administrés la possibilité de présenter leurs points de vue en développant la collecte d’informations sur la satisfaction des administrés par le biais d’études qualitatives sur les services communaux. Encouragez les administrés à partager leur avis sur la qualité des services communaux et adoptez une démarche axée sur la résolution de problèmes.

Impliquer les agents du service public dans l’organisation de l’administration locale

Conseil 2.6.3 : Il convient de convaincre le personnel de l’administration et les élus des bienfaits intangibles et à long terme de la participation citoyenne. La conception et la mise en œuvre de cette participation devront être adaptées spécifiquement aux différentes communes.

Conseil 2.6.4 : Impliquez les agents du service public par le biais d’incitations, de formations et de la constitution d’équipes chargées des processus qualité afin de changer les cultures : il convient de libérer les agents du service public de leurs réticences et leur faire comprendre que l’implication des administrés peut les aider à accomplir leurs tâches et à les réaliser plus efficacement.

Associer l’administration et les citoyens dans la mesure de la performance

Conseil 2.6.5 : Adoptez un style de management participatif pour surmonter quantité de problèmes politiques, organisationnels et opérationnels. Associez les approches des agents de l’administration et des administrés dans la mesure des processus de performance. La gestion de la performance exige de la part des agents du service public du professionnalisme, reposant sur des éléments techniques liés à une expertise solide, mais aussi sur des valeurs démocratiques, comme la participation et l’ouverture.

Conseil 2.6.6 : Veillez à ce que les mesures soient utilisables pour des comparaisons transversales et l’analyse comparative, tout en sachant que chaque administration locale est unique en termes de taille, de population, de problèmes et de ressources. Normalisez les indicateurs de performance susceptibles d’être utilisés dans les comparaisons transversales, mais faites preuve de vigilance si vous retenez les indicateurs de performance utilisés par d’autres administrations locales.

Notes

1 Wollmann (H.), Koprić (I.), Marcou (G.) (eds), Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision, Londres, Palgrave Macmillan, 2016 ; Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016.

2 Bjørnå (H.), Polzer (T.), Leixnering (S.) (eds), ‘Joined-up’ Local Governments? Restructuring and Reorganising Internal Management, Vienne, Facultas, 2017, tous les chapitres ; Bleyen (P.), Klimovský (D.), Bouckaert (G.), Reichard (C.), « Linking budgeting to results? Evidence about performance budgets in European municipalities based on a comparative analytical model. », Public Management Review, 2016 ; Mussari (R.), Tranfaglia (A. E.), Reichard (C.), Bjørnå (H.), Nakrošis (V.), Bankauskaité-Grigaliuniene (S.), « Design, Trajectories of Reform, and Implementation of Performance Budgeting in Local Governments: A Comparative Study of Allemagne, Italie, Lituanie, and Norvège » in  Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 101-119 ; Proeller (I.), Wenzel (A.-K.), Vogel (D.), Mussari (R.), Casale (D.), Turc (E.), Guenoun (M.), « Do They All Fail?: A Comparative Analysis of Performance-Related Pay Systems in Local Governments » in Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 139-152 ; Salm (M.), Schwab (C.), « Human Resource Management Reforms and Change Management in European City Administrations from a Comparative Perspective » in Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 153-183 ; Ticlau (T. C.) (ed.), « Strategic planning in local communities », Transylvanian Review of Administrative Sciences, numéro spécial, décembre 2015, chapitres 1, 2 et 3 ; Turc (E.), Guenoun (M.), Rodrigues (M.), Dem irkaya (Y.), Dupuis (J.), « Impacts of NPM-Driven Performance Management Reforms and Ideologies in Napoleonic Local Governments: A Comparative Analysis of France, Portugal, and Turquie » in Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 121-137.

3 Hlepas (N.), Kersting (N.), Kuhlmann (S.), Swianiewicz (P.), Teles (F.) (eds), Sub-Municipal Governance in Europe, Londres, Palgrave Macmillan, 2018 ; Teles (F.), Local Governance and Inter-municipal Cooperation, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2016.

4 Baldersheim (H.), Rose (L.E.) (eds), Territorial Choice: The Politics of Boundaries and Borders, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2010 ; Teles (F.), Swianiewicz (P.) (eds), « Inter-Municipal Cooperation in Europe », International Review of Administrative Sciences, numéro spécial, 2018.

5 Kersting (N.), Gasparikova (J.), Iglesias (A.), Krenjova (J.), « Local Democratic Renewal by Deliberative Participatory Instruments: Participatory Budgeting in Comparative Study » in  Kuhlmann (S.), Bouckaert (G.) (eds), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis: National Trajectories and International Comparisons, Londres, Palgrave Macmillan, 2016, p. 317-331.

Auteurs

Professeur titulaire
Professeur de gouvernance publique et de coproduction de services publics
Faculté de sciences sociales
UC de Louvain, Public Governance Institute, Belgique.

Professeur adjoint
Unité de recherche sur la gouvernance, la compétitivité et les politiques publiques
Département des sciences sociales, politiques et territoriales
Université d’Aveiro, Portugal.

Professeur titulaire
Professeur de science politique
Institut de sociologie, de science politique et de planification
Université de Tromsø (UIT), Norvège.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2018

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